第一篇：千陽縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

規(guī)模經(jīng)營是高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)方向

----千陽縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

王維新張有強(qiáng)

千陽縣是一個(gè)地處渭北旱塬丘陵溝壑區(qū)的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，轄６鎮(zhèn)５鄉(xiāng)，１２８個(gè)村，５７９個(gè)村民小組，２９３４２個(gè)農(nóng)戶，１１．１萬名農(nóng)村人口，３９１２０個(gè)農(nóng)村勞動力，土地面積９９６．４６平方公里，人口和面積均占全國的萬分之一。全縣地貌呈“七山、二塬、一分川”分布，現(xiàn)有耕地３０６３１０畝。

一、流轉(zhuǎn)成因

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營政策的前提下，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的客觀需要，使土地資源得到優(yōu)化配置，發(fā)揮最佳效益。

（一）政策法律前提。黨的十五屆三中全會《決定》明確指出，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨在農(nóng)村政策的基石，決不能動搖。土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。我國《憲法》規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其它形式非法流轉(zhuǎn)土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。我國《農(nóng)業(yè)法》還規(guī)定，在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒山、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者。省上和縣上還印發(fā)了專門文件，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了具體規(guī)定。這些政策和法律規(guī)定，為在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制度的前提下，按照承包權(quán)與使用權(quán)分離的辦法，有條件地依法開展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提供了政策和法律依據(jù)。

（二）農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的意愿，可以細(xì)分為以下四種情況：一是方便耕作生產(chǎn)。主要是為了解決人地遠(yuǎn)離、地塊碎化問題，農(nóng)戶之間互換部分承包地使用權(quán)。二是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。城郊和川塬部分農(nóng)戶為了發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，將承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)出。三是減輕土地負(fù)擔(dān)。山區(qū)農(nóng)戶為減輕按地承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，將一些遠(yuǎn)離村莊、條件較差的承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去。四是擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。一些勞動力充足、承包地較少的農(nóng)戶，為解決勞動就業(yè)和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，轉(zhuǎn)入其他農(nóng)戶的承包地使用權(quán)。

（三）鄉(xiāng)村引導(dǎo)組織。一是行使管理職責(zé)。鄉(xiāng)村對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)依照法規(guī)和政策行使審查登記、簽訂合同、監(jiān)督管理等職能。二是培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。村組按照多數(shù)村民的意愿，為培育和壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行連片、規(guī)模化發(fā)展，采取兌換、轉(zhuǎn)包、返租倒包等形式，獲得發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)所需耕地的使用權(quán)。三是土地開發(fā)治理。為減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，加快山區(qū)土地開發(fā)治理，部分村組將山吊莊和山區(qū)農(nóng)戶自愿轉(zhuǎn)出的耕地對外轉(zhuǎn)包，或?qū)⒋褰M的“四荒地”以拍賣、租賃等形式流轉(zhuǎn)出去。

（四）涉外農(nóng)業(yè)開發(fā)。外地人員通過購買集體“四荒地”，轉(zhuǎn)包或租賃農(nóng)戶承包地使用權(quán)，投資興辦種植、養(yǎng)殖場，從事土地開發(fā)經(jīng)營。

二、流轉(zhuǎn)概況

為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整新階段、新形勢的要求，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，規(guī)范土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，２０００年，縣上印發(fā)了《千陽縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見》，統(tǒng)一編制了《千陽縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同書》，對土地流轉(zhuǎn)的主體、對象、范圍、原則、形式、程序和監(jiān)督管理都作了具體、系統(tǒng)的規(guī)定和要求。縣上還出臺了涉農(nóng)開發(fā)優(yōu)惠政策，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開發(fā)的手續(xù)和稅費(fèi)進(jìn)行簡化、減免，并要求提供必要的社區(qū)服務(wù)。中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》下發(fā)后，縣上組織干部層層開展學(xué)習(xí)，對全縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行了專項(xiàng)檢查，及時(shí)糾正了發(fā)現(xiàn)的問題。目前，全縣農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積１９２３５．５畝，占總耕地面積的６．３％，參與農(nóng)戶５９５９戶，占總農(nóng)戶數(shù)的２０．３％。集體“四荒地”流轉(zhuǎn)面積１１８２８畝，占總面積的１１％，參與農(nóng)戶６９５戶，占總農(nóng)戶數(shù)的１０．６％。

三、流轉(zhuǎn)效果

千陽縣在堅(jiān)持土地承包經(jīng)營制度的前提下，建立有利于發(fā)揮市場對土地資源的基礎(chǔ)性配置作用的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。土地資源通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)，向比較效益高、發(fā)展前景好的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，為培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供了政策和資源支持。２００１年，縣上開展了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整五個(gè)萬大會戰(zhàn)，全縣糧食面積２９．３萬畝，總產(chǎn)達(dá)到５９２４３噸，比上年增長０．５％。畜牧、蠶桑、果蔬等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，奶肉畜存欄１２萬頭（只），畜牧業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到７７４８萬元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值１５９８４萬元的４８％；建設(shè)骨干桑園２．４萬畝，蠶繭收入８６０萬元，果園２．６萬畝，種植蔬菜４．５萬畝，實(shí)現(xiàn)收入３１４５萬元，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了突破性進(jìn)展，全縣糧經(jīng)面積比６９：３１，實(shí)現(xiàn)多經(jīng)產(chǎn)值１２６０１萬元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的７９％，農(nóng)民人均純收入１０３７元，比上年增長２．１％。水溝鎮(zhèn)為了示范引導(dǎo)群眾發(fā)展設(shè)施蔬菜生產(chǎn)，從水溝村四組返租土地１６畝，投資５０萬元建起１０座日光溫室大棚，轉(zhuǎn)包給縣蔬菜站和種子公司李科孝等５名專業(yè)技術(shù)人員，在他們的帶動下，全鎮(zhèn)建起日光溫室和塑料大中棚１１４４座，去年種植蔬菜４０００多畝次，實(shí)現(xiàn)收入４１７萬元。

（二）二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促使部分農(nóng)村勞動力從土地生產(chǎn)經(jīng)營中轉(zhuǎn)移出來，從事發(fā)展工商服務(wù)業(yè)，開辟了農(nóng)民增收新渠道。２００１年，全縣鄉(xiāng)村企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值３１２４０萬元；個(gè)體工商戶發(fā)展到３６３１戶，實(shí)現(xiàn)收入４９３２萬元；農(nóng)村外出務(wù)工人員１．５６萬人，收入２０００萬元。張家塬鎮(zhèn)雙廟塬村三組村民師拴成，全家４口人，從１９９８年起將自家承包的４．６畝耕地通過村組全部轉(zhuǎn)包出去后，在縣城開辦了汽車修理部，每年凈收入２萬多元，人均純收入超過５０００元。

（三）涉農(nóng)開發(fā)取得實(shí)效。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為外地人員來我縣從事土地資源開發(fā)經(jīng)營創(chuàng)造了條件。至２００１年末，全縣累計(jì)引進(jìn)涉農(nóng)開發(fā)戶５５戶，承包租賃土地７９２１畝，完成投資５８０萬元。北部深山區(qū)的高崖鄉(xiāng)倉坊村東倉組共有９０８畝耕地，１３戶，５５人，戶均耕地達(dá)到７０畝。稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，最多的一戶高達(dá)１３００多元，村民對土地流轉(zhuǎn)的要求很迫切。鄉(xiāng)村經(jīng)多次聯(lián)系協(xié)商，征得所有農(nóng)戶同意后，將該組５８０畝耕地轉(zhuǎn)包給寶雞市中醫(yī)醫(yī)院張涵英教授，簽訂了土地轉(zhuǎn)包合同及用工協(xié)議。通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，東倉組戶均減少耕地４５畝，村民減輕負(fù)擔(dān)４６４０元，從中務(wù)工收入５萬多元，戶均增收４２００多元。該鄉(xiāng)群眾還在張涵英教授的帶動下，種植黃姜８００畝，發(fā)揮了積極的示范引路作用。

（四）生存環(huán)境得到改善。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為實(shí)施移民搬遷、建設(shè)水利工程、開展山川秀美工程建設(shè)和流域治理等環(huán)境集中規(guī)劃整治提供了政策支持。全縣實(shí)施移民搬遷２４７０人，建設(shè)人飲工程２４６處，解決了農(nóng)村４．１萬人、２．８７萬頭大家畜的飲水困難。修復(fù)水利工程６０處，增加灌溉面積８０００畝，治理水土流失２３平方公里，植樹造林８．９萬畝，森林覆蓋率達(dá)到２４．２％，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和村民的生存條件得到明顯改善。

四、流轉(zhuǎn)困惑

從調(diào)查情況看，千陽縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)組織管理機(jī)構(gòu)完整，制度健全，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模適度，基本適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。通過調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)了一些值得關(guān)注和需要解決的問題：一是政策執(zhí)行不夠到位。由于缺少具有強(qiáng)制規(guī)范約束力的專項(xiàng)法規(guī)，一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行簡單的少數(shù)服從多數(shù)的辦法，調(diào)換和抽出農(nóng)戶的承包地發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和園林作物，對部分農(nóng)戶的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)不夠尊重。二是市場配置能力不強(qiáng)。一些農(nóng)戶明知自己耕作經(jīng)營“入不敷出”，但其他參與土地流轉(zhuǎn)、興辦農(nóng)業(yè)實(shí)體的人員不論給予多高補(bǔ)償，也不愿將承包地流轉(zhuǎn)出去。有些農(nóng)戶希望將承包地流轉(zhuǎn)出去或交給村組，但找不到流轉(zhuǎn)對象，村組也不接收，市場對土地資源的配置調(diào)節(jié)機(jī)制尚未形成。三是山地拋荒面積較大。山區(qū)人少地多問題突出，全縣有４７４４９萬畝山區(qū)村組的耕地和川塬村組的山吊莊常年拋荒，找不到流轉(zhuǎn)開發(fā)對象。四是流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范。一些群眾搞土地流轉(zhuǎn)不向村組打招呼，也不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。有些村組對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況掌握不全、不細(xì)，土地流轉(zhuǎn)資料不健全，檔案管理不規(guī)范，社區(qū)監(jiān)督管理和服務(wù)職能發(fā)揮不夠。

五、流轉(zhuǎn)思考

建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對于完善家庭承包經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快工業(yè)化發(fā)展步伐，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會可持續(xù)發(fā)展，都具有非常重要的意義。我們認(rèn)為，當(dāng)前搞好農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，關(guān)鍵是要正確處理好以下五個(gè)方面的關(guān)系：

（一）正確處理穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度和發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營制度，關(guān)鍵是穩(wěn)定土地承包關(guān)系。土地規(guī)模經(jīng)營的先決條件是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)充分就業(yè)，決不能不顧客觀條件和農(nóng)民的意愿強(qiáng)制推行規(guī)模經(jīng)營。但是，不能因此簡單認(rèn)為現(xiàn)階段就完全不能搞規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營政策的前提下，通過建立適應(yīng)市場對土地資源配置要求的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立支持農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)管理體制，促進(jìn)部分有穩(wěn)定非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和收入的農(nóng)戶自愿轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)以城鄉(xiāng)的工業(yè)化積累來逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營；通過發(fā)展農(nóng)工貿(mào)一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化，以取得規(guī)模效益，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村的現(xiàn)代化。

（二）正確處理土地承包權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系。農(nóng)戶按照政策和法律規(guī)定，通過行使其承包權(quán)而獲得承包地后，就擁有對其承包土地的使用權(quán)，即可按規(guī)定進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營。土地的承包權(quán)和使用權(quán)也可以分離，在堅(jiān)持自愿、依法的條件下，農(nóng)戶可以維持對原有土地承包關(guān)系不變而將部分或全部土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，也可以連同承包權(quán)、使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)剝奪農(nóng)戶的土地承包權(quán)和解除土地承包合同，不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途。土地流轉(zhuǎn)的期限不得超過農(nóng)戶土地承包權(quán)的剩余期限。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)模D(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何單位和個(gè)人不得擅自截留和扣繳。

（三）正確處理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)系。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策，是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提。但土地不應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民唯一的生活保障，獲得充分就業(yè)和穩(wěn)定收入，不僅對農(nóng)民維持基本生活具有重要的保障作用，更是農(nóng)民增收致富的重要手段。因此，要通過完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制等綜合措施，建立支持農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)充分就業(yè)和獲得穩(wěn)定收入的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)管理體制，健全農(nóng)村社會保障制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以農(nóng)民增收保障農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)和農(nóng)業(yè)科技單位只要能真正為農(nóng)民提供穩(wěn)定的從業(yè)和收入，就應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)包租賃農(nóng)戶的承包地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，關(guān)鍵是要運(yùn)用法規(guī)強(qiáng)制力，預(yù)防和制止騙農(nóng)、坑農(nóng)事件。發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不能借助農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)強(qiáng)行抽出農(nóng)戶的承包地發(fā)展高稅率的經(jīng)濟(jì)作物。要看到提高稅率是國家利用宏觀調(diào)控手段限制過剩農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的重要措施，這樣做不僅容易讓農(nóng)民遭受經(jīng)濟(jì)損失，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，要培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，通過清理并管好用好地方資產(chǎn)、財(cái)務(wù)，開發(fā)新的農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、儲銷，開展對農(nóng)戶的生產(chǎn)、技術(shù)服務(wù)等途徑逐步壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

（四）正確處理耕地保護(hù)與公益和公共設(shè)施建設(shè)用地的關(guān)系。珍惜和保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策，任何單位和個(gè)人都不得借土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非法侵占農(nóng)戶的承包地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地。國家建設(shè)、移民搬遷、小城鎮(zhèn)建設(shè)可以利用荒地的，不得占用農(nóng)戶的承包地，可以利用劣地的，不得占用好地。集體和農(nóng)戶的用材林地、經(jīng)濟(jì)林地、薪炭林地和草地使用權(quán)及其林草等附屬物應(yīng)當(dāng)允許依法流轉(zhuǎn)，也可以依法作價(jià)入股或作為合資、合作造林種草、經(jīng)營林草的出資、合作條件，但不得將林地、草地改為非林地、非草地。通過開展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行大規(guī)模的土地整治，包括興修農(nóng)田水利設(shè)施、建設(shè)基本農(nóng)田、改土治沙、小流域治理等，生產(chǎn)的基礎(chǔ)仍然應(yīng)當(dāng)是分戶承包，集體要搞好統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織和服

務(wù)。

（五）正確處理糧食用地和多經(jīng)用地的關(guān)系。加入世貿(mào)組織后，我國糧食生產(chǎn)將面臨較大挑戰(zhàn)，穩(wěn)定糧食面積，對于維護(hù)國家的糧食安全至關(guān)重要。要加強(qiáng)對基本農(nóng)田的保護(hù)，不應(yīng)借土地流轉(zhuǎn)改變和占用基本農(nóng)田盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和園林作物。對非適生區(qū)內(nèi)的園林作物和其它經(jīng)濟(jì)作物用地，要通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等措施恢復(fù)糧食生產(chǎn)。要積極引導(dǎo)群眾興修水利、改良土壤、優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)、發(fā)展糧食深加工企業(yè)，不斷提高糧食生產(chǎn)水平和糧農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入。鼓勵(lì)支持群眾在穩(wěn)定糧食種植面積的同時(shí)，通過開展土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展適銷對路的特色優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)作物和園林作物，增加農(nóng)民收入。

（作者單位：千陽縣委農(nóng)工部）

第二篇：關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與思考

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題調(diào)查與思考

摘要：本文是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些問題加以探索，對于如何改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提出了一些意見

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地 流轉(zhuǎn)

當(dāng)今中國以政治經(jīng)濟(jì)軍事為主的綜合國力地位在國際上日趨提升，但是，作為一個(gè)國土面積居于世界第三，而人口卻高居世界第一。龐大的人口壓力，以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地的大量占用流失，給中國的人民生活保障帶來越來越大的壓力。而土地的流失方向主要是土地的流轉(zhuǎn)，針對這個(gè)問題的調(diào)查與思考，可以更好的保證國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，國民的生活才能夠有足夠的保障。國家的發(fā)展才會更加無后顧之憂。

一、土地流轉(zhuǎn)簡介

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

1.背景

2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 》，其中有關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”

同時(shí)，在中國廣東、浙江、江蘇、上海、安徽、天津等地的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始了局部或區(qū)域試驗(yàn)，并發(fā)展出了重慶農(nóng)地入股、廣東海南出租農(nóng)地、北京郊區(qū)等地小產(chǎn)權(quán)房等模式。從此，國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)開始揭開序幕，走向合法有序的道路。

2.規(guī)定（詳見《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》）3.土地流轉(zhuǎn)模式

1）土地互換：互換土地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的簡單交換，是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路

2)出租：在市場利益驅(qū)動和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，出租方按以實(shí)物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)租金

3)入股： 入股，亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營，是指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股，建立股份公司。

4)宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保：農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。

5)“股份＋合作”： 農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。4.流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1）流轉(zhuǎn)速度加快，漸具規(guī)模。2）流轉(zhuǎn)類型多樣，比例不均。3）流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。

4）部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有極少量的非法流轉(zhuǎn)行為存在。5.流轉(zhuǎn)原因

1）土地承包經(jīng)營成本高，收益低。

2）農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和勞動力的轉(zhuǎn)移。3）鎮(zhèn)、村非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的需要。4）村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。6.意義

土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收；有利于將農(nóng)民從繁瑣的農(nóng)業(yè)勞作中解放出來，從而使更多的勞動力能夠投身于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去；有利于農(nóng)田的規(guī)模化、現(xiàn)代化的管理發(fā)展；有利于現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展；有利于國家新農(nóng)村建設(shè)的要求。

二、我國土地資源現(xiàn)狀

根據(jù)土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全國耕種的耕地面積為12339.22萬公頃，園地1108.16萬公頃，林地23396.76萬公頃，牧草地26311.18萬公頃，其他農(nóng)用地2550.83萬公頃，居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地2535.42萬公頃，交通運(yùn)輸用地214.52萬公頃，水利設(shè)施用地356.53萬公頃，其余為未利用地。與上年相比，耕地減少2.01%，園地增加2.70%，牧草地減少0.16%，居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地增加1.03%，交通運(yùn)輸用地增加3.30%。

全國凈減少耕地253.74萬公頃，人均耕地已由2002年的0.098公頃降為0.095公頃。其中生態(tài)退耕223.73萬公頃，包括退耕還林211.7萬公頃，退耕還草11.95萬公頃，退田還湖0.09萬公頃。生態(tài)退耕是耕地面積減少的主要因素。

新增建設(shè)用地42.78萬公頃，非農(nóng)建設(shè)占用耕地22.91萬公頃，比上年增加3.27萬公頃，增長17%。其中獨(dú)立工礦占用耕地11.17萬公頃，比上年增加3萬公頃，增長37%；公路建設(shè)占用耕地3.77萬公頃，比上年增加0.76萬公頃，增長25%。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地36.41萬公頃，增加耕地3.28萬公頃，凈減少耕地33.13萬公頃，比上年多6.27萬公頃。災(zāi)毀耕地面積5.04萬公頃，低于往年平均水平。

三、我國人口狀況

中國是世界上人口最多的國家，2008年末中國大陸人口13.28億，占世界人口的20%、亞洲人口的33%。中國作為一個(gè)發(fā)展中的人口大國，建國以來人口再生產(chǎn)類型的重大轉(zhuǎn)變，都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的條件下發(fā)生的。特別是由過渡型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，政府推行的計(jì)劃生育政策在其中起到了決定性的作用。因此中國人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的自然轉(zhuǎn)變，與其他國家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中國人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變的顯著特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家的人口轉(zhuǎn)變，是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不斷提高、死亡率和生育水平的緩慢下降而逐步實(shí)現(xiàn)的，經(jīng)歷了一個(gè)漫長的自然轉(zhuǎn)變過程。在中國，新中國成立后，隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后僅用了5年的時(shí)間便迅速下降到1957年的10.8‰，這一速度大大快于發(fā)達(dá)國家當(dāng)時(shí)的水平。從人口平均預(yù)期壽命的變化看，1949年，僅為35歲，1957年達(dá)到57歲，1981年又上升到68歲。在30多年的時(shí)間里，人口平均預(yù)期壽命提高了30多歲。提高的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家。但是，中國卻同時(shí)面臨著一個(gè)巨大的問題：人口老齡化，而且人口老齡化仍在進(jìn)一步發(fā)展（見表1，表2）。

四、人口壓力與土地流轉(zhuǎn)之間的矛盾

中國作為一個(gè)具有著上下五千年悠久的歷史文明的古國，其悠久的農(nóng)業(yè)文明也如同她的文化文明一樣擁有著耀眼的光芒。從最古老的母系社會開始，國代的中國人開始為自己的生存而尋求一種能夠持續(xù)的提供生存資源的方式。他們開始馴化野生的動植物，用以維持自己的生活。

在社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展之下，中國的農(nóng)業(yè)文明也在不斷的發(fā)展前行。從最初的石器農(nóng)業(yè)工具逐步發(fā)展到青銅器工具，繼而又不斷發(fā)展到后來的鐵制農(nóng)業(yè)工具。如今，在科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展之下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也得益于科技的發(fā)展，新的技術(shù)不斷融入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中。人不斷的從煩勞的農(nóng)業(yè)耕種中解脫出來，同時(shí)，因?yàn)榭萍紟拥慕?jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，大量的人力都放棄了古老的耕田而生的生存方式，選擇了打工、經(jīng)商等更具有經(jīng)濟(jì)潛力的行業(yè)。

然而，面對中國的龐大人口壓力，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中土地的流失量在不斷的加劇，然而但是人口的數(shù)量卻在經(jīng)歷多次的曲折過程后而長期處于穩(wěn)定增長的階段。中國面臨的人口基數(shù)大、增長速度快、人口素質(zhì)偏低的狀況在相對一段較長的時(shí)間內(nèi)難以得到有效的解決。同時(shí)，中國還面臨著一個(gè)巨大的問題，就是人口老齡化問題。越來越多的老齡人口給中國的社會福利保障系統(tǒng)帶來了極大的壓力。人口的老齡化使得大量的勞動力不斷的缺失，而從事農(nóng)業(yè)的人口又在人口老齡化的占據(jù)著相當(dāng)大的比重。農(nóng)業(yè)從事人口的減少，使得大量的土地資源投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，而使得土地量進(jìn)一步減少。這么大的壓力的最基本的要求就是有足夠的糧食供應(yīng)他們每天的基本生活保障。

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，土地的征用量在不斷的增加，生態(tài)保護(hù)的退耕還林、退耕還草的政策的延伸，可耕地的數(shù)量在不斷的減少之中，而土地的產(chǎn)量卻無法隨之而增加。越來越多的人投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來，科技的投入促進(jìn)增產(chǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足土地流失所帶來的糧食減少問題。

同時(shí)，人們的經(jīng)濟(jì)觀念的不斷加深，大多數(shù)農(nóng)民不再依賴于過去賴以生存的土地。取而代之的是努力實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，不斷的去爭取土地的開發(fā)利用，土地的租用發(fā)展，想以最輕松的方式來實(shí)現(xiàn)最初土地所能帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而絲毫不去想象失去土地對他們將來的生活所帶來的不便之處。

嚴(yán)重的是，近些年來隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們對全球的氣候問題忽視過于嚴(yán)重，從而在近些年來全球氣候變化日趨嚴(yán)重，災(zāi)害性天氣的發(fā)生率明顯上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的天氣資源在不斷的惡化當(dāng)中，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值大大受到影響，而災(zāi)難所造成的大量的無家可歸的人民有給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來部分壓力。

五、土地流轉(zhuǎn)中人民的思想觀念

自古的中國人的觀念都集中在土地之上，中國人的思想都為古已有之的封建土地觀念所牽絆，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中還是有相當(dāng)大的一部分中國人依舊停留在靠土地養(yǎng)生的觀念之中。

安土重遷，也是中國人民的一個(gè)典型特征。多年的居住讓人對自己的居住環(huán)境、居住氛圍產(chǎn)生了一定的依賴，一定的羈絆。

同時(shí)，卻也不乏過于盲從，絲毫不去考慮土地流轉(zhuǎn)所帶來的長期影響。因而，人民的思想在經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中常常會出現(xiàn)一些羈絆，常見的有以下幾種情形：

1)保守型：受到中國的傳統(tǒng)思想的約束，受到土地的羈絆，在相當(dāng)大的一部扽中國人之中還存在著對于土地的以來之中。在土地的流轉(zhuǎn)過程之中，常常會有一部分人（集中于中老年層面），會考慮的過于繁瑣，過于看重自己所依賴生存已久的土地之上。因而，在部分地區(qū)集體的土地承包轉(zhuǎn)讓過程中會出現(xiàn)一些中老年人的不理解，不配合的現(xiàn)象，從而使得經(jīng)濟(jì)建設(shè)的腳步受到制約，甚至嚴(yán)重的會錯(cuò)過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好良機(jī)。而同時(shí)，也會給他們的思想帶來極大的沖擊。受到安土重遷的羈絆，中國人很容易被自己的生活居所的歷史所限制，受到居住環(huán)境的陶醉。受到長期的安土重遷的思想束縛，中國人過于看重于眼前的利益，而缺乏的是對于將來的長遠(yuǎn)利益的考慮，從而在城市的更新中不斷會有“釘子戶”的出現(xiàn)，在新農(nóng)村建設(shè)中會出現(xiàn)有樓而無人居住的現(xiàn)象，這些都嚴(yán)重阻礙了城市的更新進(jìn)程以及新農(nóng)村建設(shè)的前行速度。

2)冒險(xiǎn)型：受到現(xiàn)代社會文明發(fā)展的影響，部分中國居民出于對新生事物的好奇，期待對部分東西的嘗試。部分國人對待土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識還不夠深入，對于政策的不夠了解，對于一些相關(guān)的法律法規(guī)的不夠熟知，而過于盲從的去進(jìn)行土地的承包，土地的轉(zhuǎn)讓，土地的租賃等一些土地流轉(zhuǎn)活動。從而會引發(fā)出相當(dāng)大的一批麻煩。

3)中立性：出于對自身的經(jīng)濟(jì)利益考慮，自己對待一些事情的認(rèn)識的淺薄，自己的從眾心理，部分中國居民在于對待土地流轉(zhuǎn)過程中的一些事情還是保留著自己中立的一面，主要表現(xiàn)在以下方面：①在對待集體的利益問題上，自己基本不拿出自己意見，而是在最終大局敲定之后，自己的意愿隨同大多數(shù)人的意愿；②在對待自己私有所屬土地問題上，自己依然比較隨意，不過分的去要求某些條件，而只是完全的依賴于現(xiàn)有的一些規(guī)定或者是當(dāng)?shù)厮械囊恍┝?xí)慣性的規(guī)則；③在對待他人的土地上，更是從不提出自己的一些看法，而只是完全看別人自己的意愿

六、土地流轉(zhuǎn)過程中常見問題

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在市、縣兩級政府和各級農(nóng)業(yè)主管部門的高度重視下，對依法推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。主要表現(xiàn)在以下方面：

一是對土地流轉(zhuǎn)的意義和認(rèn)識不足。許多農(nóng)民還沒有把土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。由于中國古已有之安土重遷的思想束縛，而同時(shí)中國又面臨著人口老齡化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，中老年人更是對自己的居所有相當(dāng)大的依賴性，而給土地流轉(zhuǎn)帶來了不小的壓力，使得在部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作開展的比較艱難。

二是土地流轉(zhuǎn)需要進(jìn)一步規(guī)范。各地沒有完全健立和實(shí)施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。有的流轉(zhuǎn)主體和行為因?yàn)楫?dāng)?shù)氐囊恍T例還不能完全依法運(yùn)行。對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。合同文本還沒有統(tǒng)一，農(nóng)民的法律意識還不夠高，不懂得依法行事，使部分不法分子有機(jī)可乘。在發(fā)生糾紛時(shí)，不懂得用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益，從而在土地流轉(zhuǎn)過程中倍受欺瞞。

三是土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制和流轉(zhuǎn)形式還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。換言之，以土地經(jīng)營方式的變革為顯著標(biāo)志的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。還需要相應(yīng)的法律法規(guī)開不斷的約束其發(fā)展現(xiàn)狀，從而來不斷規(guī)范和控制土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，而使土地流轉(zhuǎn)能夠健康有序的進(jìn)行下去。來充分迎合當(dāng)前生產(chǎn)力的發(fā)展水平，來不斷滿足社會的發(fā)展需要。

七、土地流轉(zhuǎn)問題對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳活動，采取電視、廣播、標(biāo)語、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實(shí)際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識。

二是積極調(diào)研，及時(shí)解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題。要把土地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)課題，組成調(diào)研組，深入縣（區(qū)）、鄉(xiāng)村和農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況開展調(diào)研，及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式、新辦法。

三是加強(qiáng)典型引導(dǎo)，營造土地流轉(zhuǎn)的良好轉(zhuǎn)氛圍。要把培育土地流轉(zhuǎn)典型作為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要手段，總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)引導(dǎo)。來指引土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行的落后地區(qū)的發(fā)展。

四是要健全制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。健立和實(shí)施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。確保流轉(zhuǎn)主體和行為符合有關(guān)法律和政策規(guī)定。對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時(shí)記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)辦理相關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。建立和實(shí)施土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立穩(wěn)定規(guī)范的流轉(zhuǎn)關(guān)系。使用省里統(tǒng)一制定的合同文本。較大規(guī)模或涉及主體較多的流轉(zhuǎn)，必須由農(nóng)經(jīng)站指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，進(jìn)行合同登記、鑒證。

五是重視糾紛調(diào)處，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)。為保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，應(yīng)在遵從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的前提之下，積極發(fā)揮地方黨支作用，積極協(xié)調(diào)處理雙方之間的矛盾，妥善處理雙方之間的意見，爭取在一種和諧、有序的環(huán)境之下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作的有序進(jìn)行。對于惡意阻礙土地流轉(zhuǎn)活動進(jìn)行的行為，將移交相關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)的處理。從而保證村民的合法權(quán)益不收侵害。

六是創(chuàng)新體制機(jī)制，探索流轉(zhuǎn)形式。堅(jiān)持以《土地承包法》及中央和省相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)繩，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地流轉(zhuǎn)合作社等土地流轉(zhuǎn)組織形式。在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社進(jìn)行集中統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實(shí)行“三權(quán)分離”，即村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)合作社擁有土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)行社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的管理制度，農(nóng)戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉(zhuǎn)出來，促進(jìn)高效規(guī)模現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，又可以克服其他土地流轉(zhuǎn)形式存在的弊端，有利于提高農(nóng)民的組織化程度，維護(hù)承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主的合法權(quán)益，提高農(nóng)民分享土地增值收益，促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，有利于壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展。

七是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，引領(lǐng)新型的農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢。在當(dāng)今科技飛速發(fā)展的前景之下，可以將大量的土地集中管理，充分將科技運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中（例如新型高產(chǎn)的設(shè)施農(nóng)業(yè)），可以有效的將原有的勞動力從先前繁瑣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，從而可以使更多的勞動力投入到其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中去。從而可以走出一條新的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，來響應(yīng)黨的新農(nóng)村、新農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。

八是結(jié)合當(dāng)前的大學(xué)生村官接受新鮮事物快速的優(yōu)勢，可以及時(shí)的了解當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)趨勢，從而可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀，來制定出符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的土地流轉(zhuǎn)策略，來發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)道路，來迎合國家新農(nóng)村的建設(shè)和新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

參考資料：［1］中國政府網(wǎng).中國概況

［2］洪增林.我國集體土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)研究.北京.科學(xué)出版社

［3］王利華 孫政才.中國農(nóng)業(yè)通史.中國農(nóng)業(yè)出版社

第三篇：宜賓市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查與思考

宜賓市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查與思考

宜賓市農(nóng)業(yè)局

農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營制以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力逐漸向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)等離土離鄉(xiāng)，或離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民不斷增多，土地已不再是大部分農(nóng)民維持生活來源的唯一保障。因而,農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村便悄然興起并得到了迅速的發(fā)展,推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)。但是，在實(shí)踐和運(yùn)作中取得一定成效的同時(shí)，也還存在一些問題。

一、我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀

（一）流轉(zhuǎn)土地類型及面積情況。全市土地流轉(zhuǎn)總面積為319805畝，其中耕地253508畝，占79%；荒山荒坡51232畝，占16%；園地等其他土地15065畝，占4.7%。

（二）流轉(zhuǎn)方式及受讓對象情況。目前，我市土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包與租賃，流轉(zhuǎn)對象以農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)為主，外來業(yè)主開發(fā)為輔。農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)主要是耕地，一般均采取轉(zhuǎn)包方式；外來業(yè)主開發(fā)大多采取租賃方式，還有的采取變相的反租倒包方式。經(jīng)營的土地有耕地、園地、荒山荒坡等。流轉(zhuǎn)的受讓方主要有企業(yè)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位干部、科技人員、新型農(nóng)民等。從土地流轉(zhuǎn)后的使用情況來看，農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)的土地絕大部分仍然用于糧油生產(chǎn)，而外來業(yè)主則將流轉(zhuǎn)土地用于養(yǎng)殖業(yè)、特色農(nóng)業(yè)開發(fā)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)面積22.1萬畝，占69.1%；租賃方式流轉(zhuǎn)面積6.07萬畝，占19%；轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)面積2.1萬畝，占6.6%。

從受讓主體看，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)面積23.24萬畝，占72.7%；企業(yè)流轉(zhuǎn)面積3.53萬畝，占11%；科技人員及機(jī)關(guān)干部下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)面積1.46萬畝，占4.6%；城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)面積1.54萬畝，占4.8%。

從流轉(zhuǎn)期限看，流轉(zhuǎn)期限10年以內(nèi)的24萬畝，占75%；10-30年的6.8萬畝，占21.3%。

從業(yè)主流轉(zhuǎn)規(guī)模看，20-50畝的513戶，51-100畝的224戶，100畝以上的187戶，一千畝以上的1戶。從業(yè)業(yè)主流轉(zhuǎn)從事的產(chǎn)業(yè)看，從事糧油生產(chǎn)的83戶，從事特色農(nóng)業(yè)的576戶，從事養(yǎng)殖業(yè)的153戶。

（三）流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)濟(jì)效益情況。根據(jù)典型調(diào)查取得的資料來看，在生產(chǎn)正常，未受災(zāi)害的情況下，流轉(zhuǎn)土地的用途不同，所取得的經(jīng)濟(jì)效益不同，且相差很大。

1、將流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)的，按復(fù)種計(jì)算，平均每畝總收入為1050元-1250元之間，扣除生產(chǎn)所需的物質(zhì)費(fèi)用150-200元，人工費(fèi)用500元以上，凈收入僅有300-400元左右，如果還要扣除流轉(zhuǎn)費(fèi)，幾乎無利可得。

2、將流轉(zhuǎn)土地用于種植園林水果生產(chǎn)，則每畝收入在1800元-2500元之間，物質(zhì)費(fèi)用為200-400元，人工費(fèi)用為300-450元，產(chǎn)前投資分?jǐn)倿?00-300元，凈收入則有1100-1350元，再扣除承包費(fèi)后，有較多的純利可得。

3、如果將流轉(zhuǎn)土地用于淡水養(yǎng)殖生產(chǎn)，即使在粗放養(yǎng)殖條件下，畝收入也可達(dá)2000-3000元，扣除費(fèi)用成本后，一般每畝可獲利1200-2000元。

二、土地流轉(zhuǎn)的積極作用

從幾年來的情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到了多方面的積極作用。一是增加了農(nóng)業(yè)投入、改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件。幾年來全市外來業(yè)主的投資累計(jì)上億元。具有一定實(shí)力、流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的業(yè)主進(jìn)來后，必然要修建道路、用水、用電等設(shè)施，這對于改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活條件起到了積極作用。二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。大大小小的業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村進(jìn)行土地經(jīng)營后，為謀求最大的經(jīng)濟(jì)效益，一般都能適應(yīng)市場需要，精心挑選項(xiàng)目，從事優(yōu)質(zhì)水果、茶葉、香料、花卉、蔬菜等的種植，優(yōu)良品種畜禽的養(yǎng)殖，這就進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推動了農(nóng)業(yè)向優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效方向發(fā)展。改變了過去那種調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)“政府出錢、農(nóng)民種田、產(chǎn)品銷售無人管”的做法。一些龍頭企業(yè)通過在農(nóng)村建立生產(chǎn)基地，形成了生產(chǎn)、加工、銷售一條龍，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。業(yè)主經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是加快了農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣。通過土地流轉(zhuǎn)，引來了成規(guī)模的業(yè)主，他們對參與務(wù)工的農(nóng)民都要進(jìn)行全面的技術(shù)培訓(xùn)。特別是科技人員從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，帶來了大量的農(nóng)業(yè)新技術(shù)和有效的管理方式。這些既可以提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的科技文化素質(zhì)，農(nóng)民在實(shí)際操作中也學(xué)到和掌握了大量的新技術(shù)。四是促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，就更加需要系統(tǒng)、及時(shí)、完善的市場、技術(shù)等配套服務(wù)，因此農(nóng)村各類專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織便應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市各種類型的專業(yè)技術(shù)協(xié)會和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織已發(fā)展到一千多個(gè)。五是增加了農(nóng)民收入，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。農(nóng)戶將承包地轉(zhuǎn)包或租賃出去，除了獲取一定的租金外，業(yè)主按約定吸納轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民務(wù)工，每年可獲得三四千元以上的工資性收入。農(nóng)村集體通過租賃荒山荒坡或拍賣經(jīng)營權(quán)，也獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收入。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，引發(fā)了企業(yè)、單位、科技人員和農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的巨大熱情，收到了明顯的實(shí)際效果。

三、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性和盲目性。全市流轉(zhuǎn)的30多萬畝土地中農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)占了70%以上。農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)一般只有口頭約定，期限短，隨意性大，對雙方都沒有有效的約束，沒有充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)土地的效益。（1）農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)，大多是因外出務(wù)工、經(jīng)商等原因，無力或沒法耕種而轉(zhuǎn)包給親戚、朋友，且面積不大，一般在5畝以下。這樣就使土地在流轉(zhuǎn)中，既沒有向種田能手集中，又不能形成規(guī)模進(jìn)行專業(yè)、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，使土地經(jīng)營仍然停留在一般的種植水平上，無法取得更大的經(jīng)濟(jì)效益。（2）將土地租賃給外來業(yè)主經(jīng)營后，有的業(yè)主因經(jīng)營項(xiàng)目選擇不當(dāng)，缺乏種植管理技術(shù)等原因而導(dǎo)致經(jīng)營失敗。如江安縣濫壩鄉(xiāng)一羅姓業(yè)主向農(nóng)民租賃耕地62畝，投資20多萬元種植大棚蔬菜，因缺乏種植技術(shù)而失敗，最后不得不將一部分租賃土地改作漁塘養(yǎng)漁，一部分用于種植業(yè)生產(chǎn)。再如江安縣底蓬鎮(zhèn)張姓業(yè)主、劉姓業(yè)主向農(nóng)民租賃120畝農(nóng)田種植麻竹，三年投資了20多萬元，卻沒見效益。（3）部份進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的業(yè)主，因人力、資金、技術(shù)等多方面原因，經(jīng)營管理相對粗放，而沒有真正發(fā)揮出流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模效益。

（二）業(yè)主流轉(zhuǎn)的投機(jī)性。一些業(yè)主流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體或農(nóng)民的土地往往是為了享受應(yīng)由農(nóng)民享受的某些國家優(yōu)惠政策；有的業(yè)主是為了廉價(jià)占有農(nóng)村土地，進(jìn)行土地尋租；由于業(yè)主給農(nóng)民的補(bǔ)償一年一給付，流轉(zhuǎn)成本很低，有的業(yè)主動輒與農(nóng)戶簽定十幾年、幾十年的流轉(zhuǎn)合同，但遇到經(jīng)營困難或市場情況變化，業(yè)主往往一走了之。

（三）流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性和低償性。主要由于農(nóng)民擁有的是對承包土地不完整的使用權(quán)-經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)給業(yè)主只能獲得200-400公斤稻谷。農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)多數(shù)沒有任何收益。同時(shí)，部份業(yè)主流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地沒有長遠(yuǎn)經(jīng)營打算，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民大多抱著種一年算一年的態(tài)度，嚴(yán)重制約了土地的集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營。

（四）流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范。一是只有口頭協(xié)議，沒有書面合同，主要表現(xiàn)在農(nóng)戶間的相互流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)的主體不符。有一部份外來業(yè)主在進(jìn)行土地租賃經(jīng)營時(shí)，為了方便操作，只與村社簽訂土地租賃合同，由村社再去面對農(nóng)戶。三是書面合同的簽訂既不符合格式要求，也不具備必備內(nèi)容。如雙方的權(quán)利與義務(wù)、違約責(zé)任等。尤其對外來業(yè)主缺乏有效的約束，農(nóng)民利益難以保護(hù)。我市某縣一鎮(zhèn)由鎮(zhèn)政府引入一肉類加工企業(yè)辦養(yǎng)殖場，租賃五十多戶農(nóng)民的60多畝土地，由于流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善及利益協(xié)商不一致等原因發(fā)生糾紛，四年多來項(xiàng)目停止土地荒蕪，給業(yè)主造成了巨大損失。

（五）違章干預(yù)存在。有的地方為了引進(jìn)企業(yè)，為了滿足企業(yè)成片土地的需求，采用行政手段、強(qiáng)制手段收回或變相收回農(nóng)民的承包地，同時(shí)只給予很低的補(bǔ)償。

（六）違法改變承包土地的用途。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的承包地，除少數(shù)的園地和林地外，絕大份是耕地，相當(dāng)部份還是基本農(nóng)田。但這些耕地在流轉(zhuǎn)過程中，除農(nóng)戶間的相互轉(zhuǎn)包外，租賃給外來業(yè)主的耕地，因利益的驅(qū)使，有在耕地上修建永久性建筑等破壞耕地的現(xiàn)象。

四、建議

土地是農(nóng)業(yè)最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，只有合理流動，具有一定經(jīng)營規(guī)模，才能提高使用效益。從社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢看，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口需要大量逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市和小城鎮(zhèn)，離開土地另謀生路，國家的戶籍制度改革也為這種轉(zhuǎn)移提供了條件。從實(shí)際情況看，農(nóng)民種地收入不高，外出務(wù)工經(jīng)商收入占的比重較大。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況就是撂荒地有增加的趨勢，種應(yīng)付田的比例相當(dāng)高。從新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，離開了土地流轉(zhuǎn)，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)機(jī)械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。既然土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會發(fā)展的必然要求，是建設(shè)有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展的有效措施之一。因此，必須研究促進(jìn)農(nóng)村土地合理健康流轉(zhuǎn)的內(nèi)在和外在的制約因素，建立有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地事實(shí)上形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離。在這個(gè)前提下，采取適當(dāng)?shù)拇胧┖娃k法，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的有效以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。黨的十七屆三中全會的決定再一次明確強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。因此按照法律和政策的規(guī)定做好土地承包關(guān)系的完善工作極其重要。

一是換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，是解決農(nóng)村土地承包糾紛的重要法律依據(jù)。，我市1999年全面開展并完成了以延長土地承包期30年不變?yōu)楹诵牡霓r(nóng)村第二輪土地承包工作，向全市廣大農(nóng)民承包戶頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。但是隨著農(nóng)村人口的變動，中央和省有關(guān)農(nóng)村政策的巨大調(diào)整，特別是農(nóng)村土地承包法的頒布實(shí)施，原來頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書從形式到內(nèi)容都已不相適應(yīng)。因此換證工作勢在必行。認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)工作，是進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，依法保護(hù)農(nóng)村土地承包方的合法權(quán)益的一項(xiàng)重要工作，也是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也是貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及《四川省〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉實(shí)施辦法》的重要舉措。做好《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的換發(fā)工作，有利于加強(qiáng)農(nóng)村土地資源管理，進(jìn)一步落實(shí)黨在農(nóng)村的土地政策，調(diào)動廣大群眾保護(hù)土地資源的積極性，對維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧發(fā)展的社會主義新農(nóng)村具有十分重要的意義。

二是大力解決二輪承包遺留的各種問題。由于政策的規(guī)定，1999年二輪承包采取的是順延承包辦法，2003年農(nóng)村土地承包法實(shí)施生效，不少實(shí)行五年一次小調(diào)整的地方近10年就沒有調(diào)整過土地，一些農(nóng)戶人地矛盾尤其突出。同時(shí)還有一些其他遺留問題，如稅費(fèi)改革應(yīng)進(jìn)地而未進(jìn)地人口基本口糧無著落等。中央和省應(yīng)安排專項(xiàng)資金，出臺相應(yīng)政策解決這些問題和矛盾。

三是健全完善農(nóng)村土地承包檔案資料。由于歷史的原因，農(nóng)村土地承包檔案資料質(zhì)量不高，難于長期保存；加上農(nóng)村土地承包管理手段相對落后，因退耕還林、土地流轉(zhuǎn)和各種占地而導(dǎo)致承包土地變化的情況沒有及時(shí)在檔案資料中得到及時(shí)的完善，這些問題也成為了引發(fā)矛盾糾紛的隱患。在開展換證工作的基礎(chǔ)上，健全并完善農(nóng)村土地承包檔案極為重要。同時(shí)還要提高土地承包檔案資料的質(zhì)量，強(qiáng)化檔案資料管理的手段，形成檔案資料縣鄉(xiāng)社幾級管理體系，計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理的制度化、規(guī)范化，現(xiàn)代化。

（二）徹底放活農(nóng)民土地使用權(quán)。長期以來，農(nóng)民在土地上的權(quán)利很不充分并受到極大損害。農(nóng)村土地除國家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織使用的以外，屬集體所有，但是集體這一概念是農(nóng)業(yè)合作化的產(chǎn)物，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表機(jī)制、權(quán)利機(jī)制、決策機(jī)制等很不完善，實(shí)際中是權(quán)益最難以得到真正保障的一個(gè)層面。集體經(jīng)濟(jì)組織利益受損的情況成為經(jīng)常性的現(xiàn)象，尤其在土地上更是如此。任何一個(gè)需要使用土地的主體，都可以以國家名義廉價(jià)征占用農(nóng)村集體土地，最終受損的還是農(nóng)民。在這種情況下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是不可能受到徹底有效保護(hù)的。

目前情況下農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)只是一種相當(dāng)有限的使用權(quán)，不是完整的使用權(quán)，從而不是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是近年來土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)的短期行為普遍、糾紛較多、對促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營效果不顯的根本原因之一。現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)讓基本是一種無償放棄承包權(quán)的行為，租賃、轉(zhuǎn)包、入股等是以暫時(shí)讓渡農(nóng)民擁有的對土地極有限的處置權(quán)而獲取較少的經(jīng)濟(jì)利益。這種狀況下，農(nóng)民缺乏對土地充分的處置權(quán)，因而既不能有效抵制各種方式的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，也阻礙了那些長期在外務(wù)工經(jīng)商且已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活確實(shí)不需要土地的農(nóng)民放棄承包土地。一些農(nóng)民實(shí)際已不需要土地而又不愿意無償或低償放棄土地，是造成種應(yīng)付田及土地撂荒增多的重要原因之一。

為此，應(yīng)該把土地上的權(quán)利和利益還給農(nóng)民，就是要賦予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地是廣大農(nóng)民最后擁有的有形的可實(shí)現(xiàn)的長期性資產(chǎn)。因此，強(qiáng)化對農(nóng)民對土地權(quán)利的保護(hù)至關(guān)重要。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所的有前提下，在承包期內(nèi)，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)置換為物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，享有絕對的支配權(quán)利。換句話說，就是要把農(nóng)民的土地承包權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)來加以保護(hù)。這在法律上是沒有障礙的，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定不變，農(nóng)民的基本權(quán)利和利益得到了保護(hù)。《農(nóng)村土地承包法》在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)賦予了農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，《物權(quán)法》的出臺又進(jìn)一步對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了物權(quán)性質(zhì)的確定和保護(hù)。黨的十七屆三中全通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。任何單位、部門，各級政府都不能以各種理由和借口以國家利益強(qiáng)行征占農(nóng)民的土地。

在農(nóng)村土地使用權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)的同時(shí)，尤其應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民可以按市場價(jià)格交易其土地使用權(quán)。其核心就是要突破已有的利益分配格局，讓農(nóng)民能按照自己的意愿采取土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式。用市場化手段，還權(quán)還利于民，讓農(nóng)戶真正成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的占有者和受益者，也就是要讓農(nóng)民獲取應(yīng)得的在土地上充分的經(jīng)濟(jì)利益。

（三）堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t不動搖。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地事實(shí)上形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離。在這個(gè)前提下，采取適當(dāng)?shù)拇胧┖娃k法，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，是用好農(nóng)用地的必由之路。在流轉(zhuǎn)的過程中，必須堅(jiān)持依法、自愿、有償原則：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國家規(guī)定交納承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價(jià)值規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（四）建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范程序。農(nóng)村土地特別是農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須有一套完善的審查審批管理制度。針對不同的流轉(zhuǎn)形式，逐步建立健全相應(yīng)的管理指導(dǎo)的制度和規(guī)則。規(guī)范對流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)過程中、和流轉(zhuǎn)結(jié)束全過程的掌握監(jiān)督指導(dǎo)管理，盡力減少流轉(zhuǎn)的糾紛，力求避免流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟(jì)損失。在當(dāng)前的情況下，對于農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包，要指導(dǎo)好雙方相互協(xié)商好利益關(guān)系，建立報(bào)集體經(jīng)濟(jì)組織備案的制度；嚴(yán)格農(nóng)戶之間承包地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定，建立發(fā)包方審查同意制度，轉(zhuǎn)讓的合同制度；建立健全嚴(yán)格的外來的業(yè)主流轉(zhuǎn)管理制度，建立資質(zhì)審查、合同簽訂、并鑒證或公證、事后監(jiān)督的規(guī)程。

（五）加大對土地流轉(zhuǎn)的扶持。各級都要從政策上、資金上對土地流轉(zhuǎn)予以大力支持，出臺鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的政策。各級政府都要安排資金對土地流轉(zhuǎn)給予資金扶持，對成規(guī)模的有實(shí)力的業(yè)主實(shí)行獎勵(lì)政策，尤其要給予種田能手集中經(jīng)營農(nóng)村土地、農(nóng)民之間自愿以土地入股經(jīng)營等流轉(zhuǎn)方式給于大力資金扶持，推動以農(nóng)民為主體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。各級政府應(yīng)加大投入力度，改善和優(yōu)化農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。相關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)應(yīng)給于大力支持，如工商行政管理部門要對農(nóng)戶自愿組建的以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營為主的合作社予以登記，供電部門對土地流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營養(yǎng)殖、加工設(shè)施的用電作為農(nóng)業(yè)用電等。同時(shí)還應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制，對自愿轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，在就業(yè)、子女入學(xué)、社會保障等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。對從事規(guī)模經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)受讓方，可參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。建立流轉(zhuǎn)面積大、涉及農(nóng)戶多的土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、控制和處置機(jī)制。

（六）加強(qiáng)對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)。農(nóng)業(yè)行政部門和農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)，對土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理必須加強(qiáng)。要制訂統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本和流轉(zhuǎn)證書，落實(shí)土地流轉(zhuǎn)合同制，健全土地流轉(zhuǎn)登記、備案、鑒證制度。對轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)情況要進(jìn)行定期不定期的檢查。要幫助協(xié)調(diào)業(yè)主與農(nóng)戶之間的關(guān)系，做好政策咨詢和服務(wù)工作。通過土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)、糾紛調(diào)解、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等服務(wù)保護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)應(yīng)予以保持，并配備充實(shí)的業(yè)務(wù)人員，保證其行使相應(yīng)職能的條件。縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級應(yīng)該建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，落實(shí)專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的相關(guān)服務(wù)工作。

（七）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。探索建立土地流轉(zhuǎn)的一整套機(jī)制、市場、流轉(zhuǎn)管理體系，更重要的是要探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)交易市場，建立相應(yīng)的交易規(guī)則和制度。真正做到流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化、法制化。

第四篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

土地是興農(nóng)之本。在大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新形勢下，正確處理土地分散經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾，積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，不僅是保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的需要；也是促進(jìn)農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要；更是實(shí)現(xiàn)糧食安全生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新跨越的需要。

一、郴州市農(nóng)村勞動力分布情況和土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)

郴州市地處湘南，多為丘陵山區(qū)，總耕地面積336萬畝，人均耕地面積僅為0.84畝。鄉(xiāng)村勞動力資源數(shù)262.39萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外外出務(wù)工人員約占31%，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)打短工的人員（半工半農(nóng)）約占33%，務(wù)農(nóng)人員91.8萬人，約占35%，其中自耕自種人員約占務(wù)農(nóng)人員80%左右，年齡大都為60歲以上，占用耕地約占耕地總面積70%左右。也就是說，全市有大約30%的耕地通過各種土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行耕種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全市種糧大戶有5592戶，其中30-50畝的種糧大戶3166戶、50-100畝的種糧大戶1874戶，100-500畝的種糧大戶542戶，500-1000畝的種糧大戶6戶，1000畝以上的種糧大戶4戶，涉及耕地面積19.24萬畝，5月上旬，我們對種糧規(guī)模戶較多的安仁和永興的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)查，從調(diào)查的情況來看，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)顯現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：

1、土地流轉(zhuǎn)形式多樣。郴州市土地流轉(zhuǎn)涉及面較廣，從流轉(zhuǎn)土地受讓對象看，有農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，有流向科技人員的，有流向城鎮(zhèn)居民的，有流向?qū)I(yè)大戶的，有流向企業(yè)的。從流轉(zhuǎn)方式來看，有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、股份合作等形式。從流轉(zhuǎn)土地的類型看，主要以耕地為主，其他如林地、荒山荒坡等也有不同程度存在。

2、土地流轉(zhuǎn)的目的發(fā)生變化。前些年，一些村級組織和農(nóng)戶為了避免土地拋荒受罰，把土地?zé)o償甚至“倒貼”轉(zhuǎn)包給別人，土地使用權(quán)不僅沒有收益，反而成為一種負(fù)擔(dān)。去年以來，隨著糧價(jià)的不斷攀升，實(shí)行種糧補(bǔ)貼后土地產(chǎn)出效益明顯提高，不論是村集體組織規(guī)模流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)戶自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其動機(jī)都是為了增加收入，可以說，二者的行為由被動變?yōu)橹鲃樱r(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性都有了較大提高。

3、土地流轉(zhuǎn)的市場取向開始顯現(xiàn)。隨著國家近幾年惠農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)民更加珍惜土地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)初鄰里、親友之間通過轉(zhuǎn)包、代耕的形式流轉(zhuǎn)土地，或者農(nóng)戶委托村委會代為流轉(zhuǎn)、無償或只象征性收取一定收益的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓等形式逐漸減少，新增流轉(zhuǎn)面積主要以租賃為主，租金形式以收取現(xiàn)金或糧食折價(jià)為主。我市流向?qū)I(yè)大戶和企事業(yè)單位的土地面積呈逐年增長的趨勢，他們主要從事種養(yǎng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、花卉、造林、種藥、種茶、種特色經(jīng)濟(jì)林等。由于專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)的引進(jìn)，新技術(shù)的推廣使用，產(chǎn)品的市場化和商品化程度的不斷提高，為周圍農(nóng)戶起到了很好的示范作用，使農(nóng)民從中學(xué)到了新知識，增強(qiáng)了市場意識，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到一定的改善。它還為農(nóng)民創(chuàng)造了新的就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民在享受出租土地收入的同時(shí)，又可在不出鄉(xiāng)的情況下在所出租的土地上打工，獲取勞務(wù)收入。

4、土地流轉(zhuǎn)的效果明顯。調(diào)查中多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)對于轉(zhuǎn)出土地的承包戶來說，不僅可以擁有長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，還能安心外出打工，增加勞務(wù)收入；對于轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營戶來說，人均占有土地資源量增加，也可以通過規(guī)模經(jīng)營增加收入。去年以來，耕地的土地流轉(zhuǎn)收益根據(jù)地力不同都有不同程度的提高，城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)收益較高，每畝年租金達(dá)400元左右。其它地方根據(jù)耕地的等級不同租金在100元至300元不等。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，土地承包糾紛隱患較多。從調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯，許多流轉(zhuǎn)都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)期限短，除農(nóng)戶之間的互換和少數(shù)業(yè)主租賃開發(fā)為長期外，其他流轉(zhuǎn)形式一般不超過1年。雙方基本為口頭約定，沒有協(xié)議的占大多數(shù)。在簽訂的書面合同中，也存在很多不規(guī)范的地方，有的業(yè)主流轉(zhuǎn)合同繞開農(nóng)戶與村集體簽定；有的流轉(zhuǎn)合同沒有流轉(zhuǎn)期限和違約補(bǔ)償辦法；有的對承包戶、經(jīng)營戶、村集體三方的權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)；有的擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，還有個(gè)別地方存在違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

（二）土地流轉(zhuǎn)范圍小，規(guī)模化經(jīng)營程度不高。調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在本村村民之間，大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主，向科研單位、企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)較少。100畝以上的規(guī)模經(jīng)營戶也不多。總的來說，全市土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)分散的小規(guī)模狀態(tài)，大多數(shù)農(nóng)戶還沒有因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而獲得更多的收益，也沒有因土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動力資源的優(yōu)化配置，不能很好地適應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求。

（三）土地條塊分割，不便于土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。目前村民承包的土地比較分散，一般都分成好、中、差三塊，整片大塊的耕地一般都被分成若干小塊，一丘田一般不足一畝。在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要跟同村的所有村民進(jìn)行協(xié)商，難度較大。同時(shí)，條塊分割的耕地對于農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用產(chǎn)生了很大的制約，不能發(fā)揮機(jī)械的最大效能。

（四）投資農(nóng)業(yè)比較效益不高，受自然災(zāi)害影響大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資需要大量資金，而農(nóng)作物生長周期長，受自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的影響較大，投資收益率明顯偏低。同樣的土地，投資二、三產(chǎn)業(yè)要比農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的比較收益高。尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)，土壤肥力差的，即便是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地，也不會有專業(yè)化組織和種植大戶來流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

（一）傳統(tǒng)思想觀念的束縛。農(nóng)民戀土情結(jié)較為嚴(yán)重，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。特別是國家實(shí)行種糧補(bǔ)貼后，一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，又開始收回原有承包地自己耕種；部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策心存誤解，有的認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對承包地的重新調(diào)整，也有的怕轉(zhuǎn)出后，政策一變失去承包權(quán)，就會沒有依靠、不安全；另外，少數(shù)農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想意識仍然比較嚴(yán)重，小富即安，滿足于守土經(jīng)營的現(xiàn)狀。

（二）土地經(jīng)營比較效益低。由于農(nóng)用物資及生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)增加，農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格的不穩(wěn)定，使農(nóng)民通過土地增收的空間十分狹窄，同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，使土地經(jīng)營的比較效益低，增產(chǎn)不增收的情況相當(dāng)突出，加之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化、基礎(chǔ)設(shè)施落后，造成農(nóng)民不愿多承包土地甚至拋荒。

（三）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場機(jī)制，沒有形成市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評價(jià)缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢沒有門路，土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式比較單一，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向，卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到有承包地的出讓者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并后，人員較少，職責(zé)不明，且兼職較多，無力對土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行指導(dǎo)和管理。土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，有的農(nóng)戶想轉(zhuǎn)出土地，但又怕失去土地承包權(quán)，有的地方在引進(jìn)業(yè)主，簽訂合同和為業(yè)主提供必要支持等服務(wù)跟不上，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

四、促進(jìn)農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳。要讓基層干部群眾認(rèn)識到，土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)、增加收入的有效手段。要充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。同時(shí)，要提高基層干部“以地生財(cái)”的意識，引導(dǎo)農(nóng)民提高組織化程度，增強(qiáng)集中土地、運(yùn)作土地的能力。

（二）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。在規(guī)范完善轉(zhuǎn)包、出租等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式的同時(shí)，積極探索和發(fā)展農(nóng)民土地股份合作社的流轉(zhuǎn)方式。土地股份合作制產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、效益明顯，既不違反土地承包法規(guī)定，又能滿足流轉(zhuǎn)戶合理的利益訴求，還有利于承包土地的長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)奠定基礎(chǔ)。

（三）堅(jiān)持因地制宜分類指導(dǎo)。充分發(fā)揮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地緣優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地資源，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)；依據(jù)各地產(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)農(nóng)戶向龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，壯大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模;積極鼓勵(lì)外出務(wù)工又不愿放棄土地的農(nóng)民，采取各種形式依法把承包地流轉(zhuǎn)到種養(yǎng)大戶手中。同時(shí)，積極引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶以互換形式加快土地集中，改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題，切實(shí)提高耕種效率。

（四）建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。二是強(qiáng)化管理服務(wù)。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化縣土地承包仲裁機(jī)構(gòu)職能，妥善解決人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等具體問題，及時(shí)向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。三是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。要積極探索通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，縣級建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢等服務(wù)工作。村級成立土地流轉(zhuǎn)合作社，接收農(nóng)戶申請托管的土地，合理利用拋荒地，由合作社進(jìn)行規(guī)模種植或通過縣鄉(xiāng)調(diào)劑和網(wǎng)上招租等形式，把土地承包出去，解決“我想轉(zhuǎn)包，誰要”和“我想承包，誰有”的土地使用供求矛盾和土地拋荒問題，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場化軌道。

（五）制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的獎勵(lì)措施。進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，允許農(nóng)戶把土地作為要素在市場上依法自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，保障農(nóng)民權(quán)益。要大力發(fā)展農(nóng)民合作組織，支持專業(yè)戶、專業(yè)村的發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎勵(lì)；對于通過采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，并能切實(shí)帶動農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。

（六）逐步完善農(nóng)村社會保障機(jī)制。盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，避免再次返鄉(xiāng)與民爭地。加大對農(nóng)村社會保障的財(cái)政投入力度，積極落實(shí)擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要加快解決60歲以上和已經(jīng)喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心的流轉(zhuǎn)土地。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個(gè)人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高自我保障能力。

第五篇：吉安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考

吉安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考

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吉安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考

以農(nóng)村家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度是黨在農(nóng)村政策的基石。近幾年來，不斷深化，農(nóng)民離土創(chuàng)業(yè)的意識不斷增強(qiáng)，以土地資源為根本上的生產(chǎn)資料分配方式在我縣發(fā)生了明地流轉(zhuǎn)已成為順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇，也是新時(shí)期促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑。

一、?? ? 土地流轉(zhuǎn)基本情況

1、??? ? 吉安縣農(nóng)村人口35.6萬人，現(xiàn)有耕地55.3萬畝，人均擁有量1.55畝。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布不均，極大制約了土地規(guī)模化經(jīng)營。

2、??? ? 土地流轉(zhuǎn)面積。椐2007年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)數(shù)據(jù)來看，全縣土地流轉(zhuǎn)面積為15172.6畝，占耕地總面積的2.74%，其中：土地轉(zhuǎn)包面積2743.49畝，占流轉(zhuǎn)面積的18%，出租面積4242畝，占流轉(zhuǎn)面積的28%，互換面積1861.67畝，占流轉(zhuǎn)面積的12.3%，轉(zhuǎn)讓面積5002.75畝，占流轉(zhuǎn)面積的32.9%，代耕面積1322.69畝，占流轉(zhuǎn)面積的8.7%。

3、??? ? 土地流轉(zhuǎn)形式。從省、市、縣三級工作人員專門下鄉(xiāng)深入農(nóng)村和開展部分貧困村問卷調(diào)查來看，土地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、互換、轉(zhuǎn)包、農(nóng)戶內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)。

4、??? ? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)：一是流出戶將自己差的田流轉(zhuǎn)的多，較好的田流轉(zhuǎn)的少；二是邊緣地區(qū)的田流轉(zhuǎn)的多，門莊田流轉(zhuǎn)的少；三是缺水易旱的田流轉(zhuǎn)的多，旱澇保收的田流轉(zhuǎn)的少；四是外地人流入戶的多，本地人承包的人少。

二、?? ? 土地流轉(zhuǎn)的好處

1、??? ? 有利于土地資源的優(yōu)化配置，得到更大的經(jīng)濟(jì)效益，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村土地承包關(guān)系更加完善，土地資源得到優(yōu)化配置，得到了更高的經(jīng)濟(jì)效益，有效地解決了人多地少的矛盾。

2、??? ? 有效地實(shí)行規(guī)模生產(chǎn)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。據(jù)調(diào)查敦厚鎮(zhèn)下嶺村委會路下村全村118人，耕地面積112.6畝，年4月由袁金仁(吉州區(qū)人)全部租賃，期限10年，每年每畝租金60元，由于他懂技術(shù)，善鉆研，會管理，預(yù)計(jì)今年比去年節(jié)約成本10—15%。

3、??? ? 加速了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。據(jù)調(diào)查敦厚鎮(zhèn)下嶺村委會路下村，土地流轉(zhuǎn)使大部分農(nóng)戶擺脫了土地的束縛，能集中精力外出務(wù)工，做手藝，經(jīng)商等，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全村118人，除小孩、老人外全部到縣工業(yè)園打工，做手藝等，預(yù)計(jì)全村純收入80—100萬元從一定程度上加塊了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。

4、??? ? 有效地遏制了拋荒現(xiàn)象的發(fā)生。據(jù)調(diào)查，鳳凰鎮(zhèn)石塘村委會，錢塘村委會，永和鎮(zhèn)瑤背村委會，敦厚鎮(zhèn)下嶺村委會路下村，未實(shí)行土地流轉(zhuǎn)前，有的地方全年性撂荒，有的地方季節(jié)性撂荒，自土地流轉(zhuǎn)后，不但撂荒現(xiàn)象沒有發(fā)生，而且為國家多生產(chǎn)了糧食。

5、??? ? 土地流轉(zhuǎn)向能力大戶集中，能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。土地流轉(zhuǎn)逐步向租賃大戶成片租賃發(fā)展。如鳳凰鎮(zhèn)石塘村袁炳仁，流轉(zhuǎn)面積638畝，用于種植水稻，期限10年，一是投入資金22萬元購置了三臺收割機(jī)，二臺插秧機(jī)，五臺旋耕機(jī)；二是投入資金21萬元，購置潛水泵15臺，打抗旱井8口；三是投資3萬元，新修機(jī)耕道5公里左右。又如敦厚鎮(zhèn)下嶺村委會路下村袁金仁，流轉(zhuǎn)面積170畝，今年投資10萬元，興修機(jī)耕道、水渠、整理土地、購置大型拖拉機(jī)35馬力1臺。全部都是用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等等。

三、?? ? 土地流轉(zhuǎn)存在問題

總體來看，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相對平穩(wěn)有序。在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了十分積極的作用，但也面臨著困難和問題。歸納起來，主要有以下幾點(diǎn)：

1、??? ? 政策宣傳不夠到位，群眾思想有待提高。一些鄉(xiāng)、村干部沒有把推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提高到推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入這個(gè)大局來認(rèn)識，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣傳不夠深入，群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識還存在誤區(qū)，主要表現(xiàn)為一些農(nóng)戶和部分承包大戶對土地流轉(zhuǎn)還存在“三怕”：一是部分農(nóng)民怕土地流出后，自己喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有了生活的最低保障線。二是部分土地承包大戶怕政策不穩(wěn)，政府收回土地承包租賃權(quán)不敢大膽投入；三是部分土地承包大戶怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規(guī)模搞開發(fā)。

2、??? ? 土地承包經(jīng)營權(quán)的管理體制、服務(wù)機(jī)制不健全，制約了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)大都是群眾的自發(fā)行為，缺乏約束力和規(guī)范性，政府在土地流轉(zhuǎn)上缺乏應(yīng)有的管理、引導(dǎo)和服務(wù)，制約了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模。

3、??? ? 土地集中成片流轉(zhuǎn)難，承包大戶開發(fā)難成規(guī)模。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于推行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，承包大戶在實(shí)施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)，往往因?yàn)橐粦艋驇讘舫邪鼞舨荒苷勍祝雇恋匾?guī)模化流轉(zhuǎn)難以成功，從而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較松散，制約了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4、??? ? 融資困難，承包大戶開發(fā)資金匱乏，制約了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模。大面積承包土地離不開大資金的投入。如鳳凰鎮(zhèn)承包大戶袁炳仁、肖足茍，敦厚鎮(zhèn)承包大戶袁金仁等，需要大量的資金，而銀信部門貸不到款，承包大戶用房產(chǎn)作抵押，也以戶口不在屬地為由拒之門外，加之一些地方交通等基礎(chǔ)設(shè)施和自然條件較差，更難籌集資金或引進(jìn)資金，致使部分承包大戶在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重資金的困難，規(guī)模難以擴(kuò)大，效益難以提高。

5、??? ? 土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。當(dāng)前，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多是親戚、同村組之間的自發(fā)的并只進(jìn)行口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)，程序不夠到位，產(chǎn)生的糾紛也較多，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

四、?? ? 土地流轉(zhuǎn)的思考

1、??? ? 加大土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法律知識的輿論，宣傳力度，營造良好的輿論氛圍。通過各種宣傳媒體，大力宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，特別是要學(xué)習(xí)中共十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，使之農(nóng)民群眾樹立起農(nóng)村土地承包關(guān)系長期不變的信心，增強(qiáng)和激發(fā)廣大農(nóng)民對加快土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營意義和作用的認(rèn)識，消除他們的顧慮，樹立正確觀念，形成推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的共識和內(nèi)在動力。

2、??? ? 改革糧補(bǔ)政策，使土地流轉(zhuǎn)雙方都得到滿意。在調(diào)查土地流轉(zhuǎn)過程中，種糧大戶普遍反映國家出臺糧補(bǔ)政策是件好事，能夠調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，但通過土地流轉(zhuǎn)后，流出戶還享受糧補(bǔ)，承包戶有很大意見；能否在國家實(shí)行糧補(bǔ)當(dāng)中除糧食直補(bǔ)由流出戶享受外，其余的綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼由承包大戶享有，或者國家出臺專門的政策傾斜扶持資金給予承包大戶的優(yōu)惠和享有。這樣，既流出戶和流入戶雙方都能接受，進(jìn)一步調(diào)動雙方的種糧積極性。

3、??? ? 保障國家糧食安全。土地流轉(zhuǎn)過程要規(guī)范地方政府和村級組織的行為，避免一些地方基層組織在利益等因素的驅(qū)動下，通過行政手段將集中起來的耕地變相于非耕地用途，這不僅違背了農(nóng)民的意愿，而且會對國家糧食安全生產(chǎn)直接或間接影響。目前，江西綠世界農(nóng)林投資有限公司在永和鎮(zhèn)錦源和習(xí)家村委會以土地流轉(zhuǎn)租賃形式共租用土地60余畝，期限10年，畝租金300—500元不等，用來種植苗木、花卉等產(chǎn)業(yè)活動，以期獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益。這些情況的盲目擴(kuò)大，勢必會影響糧食生產(chǎn)安全，人民生存和國家穩(wěn)定。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，耕地不論怎么流轉(zhuǎn)，仍然用于種糧食。國家要更進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田整治工作，提高糧食收購價(jià)格，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。國家和地方政府應(yīng)采取鼓勵(lì)措施，支持農(nóng)業(yè)投資，從事糧食生產(chǎn)，對占用基本農(nóng)田發(fā)展都市型特色農(nóng)業(yè)應(yīng)加以必要限制。流轉(zhuǎn)后，耕地只有向種田大戶集中并過渡到大農(nóng)場模式，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和保障國家糧

食安全。

4、??? ? 推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的供給市場。通過建立以政府為主導(dǎo)，社會中介為補(bǔ)充的勞動力就業(yè)服務(wù)體系，形成多形式、多層次、有保障的勞務(wù)輸出格局。通過大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品工業(yè)及流通業(yè)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，放手發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移空間。通過廣泛施行農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”，提高勞動力素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動力就業(yè)層次，從多方面加速農(nóng)村勞動轉(zhuǎn)移步伐。從而帶動土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“人走在先，流轉(zhuǎn)在后”的目標(biāo)。

5、??? ? 建立農(nóng)村社會保障體系，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。在農(nóng)村土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，寧可粗放經(jīng)營，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。因此，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因此隨著農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等多層次農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，必將逐步弱化土地的社會保障功能，從而為土地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的安全支撐，最終促進(jìn)農(nóng)村土地市場的盡快發(fā)育。

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吉安縣經(jīng)管站2008、11、21