第一篇：淺談安全生產行政執法存在的問題及對策(濱州市執法培訓班)

關于基層安全生產行政執法工作的主要問題及

對策思考

鄒平縣安監局 李光嶺

安全行政執法是安監部門履行職責的重要手段也是法律賦予安監部門的重要職責，執法水平和質量的高低，直接關系到法律的尊嚴、政府的權威和安監部門的形象。筆者就是一名基層的安全生產執法人員，現就目前基層安全生產行政執法工作存在的問題及對策談一些粗淺的體會和看法。

一、安全生產行政執法基礎相對薄弱

（一）執法力量不足。目前基層安全生產行政執法人員配備嚴重不足，裝備缺少，很難適應日益繁重的安全生產行政執法任務。就拿筆者所在縣來看：全縣共有60余家危化品生產企業，一個季度檢查1次，一年4次，加上復查就是8次，共是240次，共有經營企業120余，即使1年檢查2次，全年就是240次，這樣單單危化品全年就是480次，這個還不包括處罰等，按照人均40家次的標準，就是需要12個人進行執法，所以現有執法人員數量、裝備嚴重不足。而鄉鎮情況更是嚴重，一個鄉鎮安監站加監察中隊一般3-5人，而要監管的單位除了生產經營單位，還包括數量很多的“三非”企業、個體工商戶，人員數量嚴重不足。

（二）基層執法人員系統學習安全生產行政法律法規的機會少，執法水平有限，在行政執法工作中憑經驗機械片面地理解適用法律法規的條款，在行政執法過程中難免出現參差不齊甚至出現誤差局面；

（三）安全生產行政執法工作程序還不夠規范，立案、審查、備案、聽證、復議、結案等程序不到位，甚至有一定的隨意性；

二、自由裁量權行使不當

《安全生產行政處罰自由裁量使用規則》（國家安監總局令第31號）已經于2010年7月15日公布，并與2010年10月1日正式實施，該規定的施行，有助于執法人員更好的進行自由裁量，避免出現自由裁量不當的局面。但在實際工作中，要特別注意以下問題：⑴切忌因為個人或小團體利益，違背或偏離法律法規的目的或原則；⑵考慮不周或考慮了不該考慮的因素；⑶切實把握好同類案件的處罰差別幅度問題。《安全生產法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規有關行政處罰的一些條款，處罰數額的跨度較大，如《安全生產法》第80、81條都有“處罰二萬元以上二十萬元以下的罰款”，《生產安全事故報告和調查處理條例》也有罰款額10萬到500萬的罰款，這些處罰數額的跨度都較大，都在自由裁量權的范圍內。對這種裁量權的使用，當慎之又慎，務必要找好判斷事實與法律適用的最佳結合點：一是要準確查明行使自由裁量權的事實和理由，并在做出行政處罰決定時充分說明；二是自由裁量的比例要適當，要兼顧好執法目的和相對人的權益，防止單純強調一個方面而導致自由裁量不當的問題發生；三是要遵守自由裁量的公正保障制度，尊重保護相對人的陳述權、申辯權、行政救濟權、司法救濟權、行政公開權、請求舉行聽證權等。

三、執法程序不嚴格，相對人的合法權益得不到有效保 障

安全生產行政執法工作中，常見的錯誤有以下幾種：一是適用程序種類錯誤。有的行政處罰沒有嚴格按照《行政處罰法》的要求采用簡易程序、一般程序、聽證程序等，如對應該采用一般程序做出決定的卻采取了簡易程序，不按照規定采用聽證程序等；二是行政執法文書使用類錯誤。如檢查安全生產不用制式現場檢查記錄，而是口頭說說或是自制的檢查表。處理安全生產大檢查中發現的違法問題或安全隱患不是下達執法文書，而是用發文件的形式下達整改通知，行政執法文書不全，違法事實記錄不清，缺少適用的法律法規具體條款等；三是執法步驟類錯誤。按照一般程序做出行政處罰決定的，要按照立案、調查取證，聽取當事人的陳述和申辯，然后由作出具體行政行為機關的法制機構審核，行政執法機關負責人對調查結果進行審查并做決定，這些環節和步驟是不能缺少的。

行政執法必須嚴格遵守程序，保障相對人的合法權益。一是每一位安全生產行政執法工作者，一定要增強對安全生產行政執法程序嚴肅性的認識，克服重實體輕程序，重結果輕過程的問題，嚴格按程序依法行政；二是要認真履行告知義務，不能隨意，要保障相對人的知情權。在行政處罰決定前，要讓相對人了解調查及處理的具體內容，要按照規定給對方提出反對意見，進行申訴、辯論的機會，按規定組織聽證會等；三是要加強安監行政執法內部制約監督機制，完善行政執法責任制，建立法制機構或安排專人負責，負責法制工作的人員負責對執法工作進行審核。

1、對事實清楚，證據確鑿，定性準確，處理適當，程序合法的案件，建議辦案負責人批準后告知當事人；

2、對定性不準，適用法律法規不當，處罰不當的案件，建議安全生產監察員修改；

3、對事實不清，證據不足的案件，建議安全生產監察員進一步補充完整證據；

4、對程序不合法的案件，審核時建議安全生產監察員及時糾正；

5、對超越法定職責范圍處理的案件，審核時建議撤銷并及時移送有法定處理權的部門。

四、重首次檢查，輕整改復查

《安全生產法》對生產經營單位或個人違反安全生產的行為，采取先“責令限期改正”的行政措施，在安全生產監督管理工作中，按照國家安監總局1號令和關于印發《安全生產行政執法文書（式樣）的通知》（安監總政法?2006?274號，2010年10月1日該通知即將失效，新的文書按照安監總政法?2010?112號執行）的要求，安監執法部門對生產經營單位或個人存在的問題（或隱患）要給一定的時間進行整改并下發《責令改正指令書》，整改期限到期后要及時進行復查，并填寫《整改復查意見書》。復查的作用有：首先，復查是安全生產執法中必不可少的程序，只下發《責令改正指令書》而不去復查，《責令改正指令書》無任何實際意義；其次，復查是立案的前臵條件，在復查中，安監執法部門對未整改的生產經營單位或個人都要進行立案查處；最后，復查是作為行政處罰的證據，行政處罰的基本要求是 事實清楚，《整改復查意見書》就是證據之一。因此，安監執法部門在對隱患整改復查時要重視《整改復查意見書》的填寫，凡問題（隱患）改正的，在《整改復查意見書》上要寫明“已整改”；未整改的，在《整改復查意見書》上要寫清“××問題（隱患）未整改，繼續整改”字樣，然后安全生產法律法規進行立案處罰。

安全生產監督管理執法是國家行政執法的重要組成部分，實際工作中，堅持依法監管，切實提升行政執法水平，嚴格依法辦事、規范執法才能更行之有效地做好安全生產行政執法工作。

第二篇：淺談安全生產行政執法存在問題及對策

淺談安全生產行政執法存在問題及對策

.近年來，全國各地隨著市、縣、鄉鎮三級安全監察執法網絡逐步建立，行政執法工作迫切地擺在各級安監組織面前。各地雖然對安全生產行政執法工作進行了積極的、有益的嘗試，加大了對各類違法行為的查處力度，各類事故得到有效控制，但是，在工作實踐中也遇到了一些困難和問題，影響了行政執法規范運行。

這些問題主要有：

一、發展與安全的矛盾使行政執法難以到位。近年來，有些地方政府把發展作為第一要務,大刀闊斧上項目，一心一意謀發展,采取各種措施,制定優惠政策,改善投資環境,吸引外來投資。在一部分領導同志頭腦中“重發展、輕安全”思想明顯存在，主要表現為：一是擔心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執法檢查；二是一味追求速度，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，造成“先天性”安全隱患；三是為違法違規者說情，有的甚至直接干預對違法企業的查處、處罰；四是給執法部門領導加壓，要求采取各種變通手段，確保項目順利推進等等，致使執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位。

二、法制建設滯后，給行政執法帶來困難。一是目前的安全生產的立法和細則滯后于實際工作。二是帶有計劃經濟色彩的法律法規得不到及時修改。隨著國有、集體企業的改制，對中小企業、民營企業如何監管缺乏具體法規。三是法律、法規實施中存在法律條款過于原則，缺乏可操作性的問題。“有法難依”現象時有發生，比如“三同時”如何具體實施沒有配套規定。四是法律、法規規定與現實存在一定差距。許多法規、規定都或多或少地存在著“一刀切”的問題，造成了有的地方執行起來容易，而有的地方執行起來困難。

三、安全監管力量不足制約了執法工作的開展。一是隨著煙花爆竹和職業危害監管職能列入安監部門，各級安監機構的監管范圍越來越大，而各級安監執法機構力量非常薄弱。執法裝備落后，不僅人員數量不能滿足面廣量大的執法工作需要，而且新招錄的執法人員由于剛進入安監隊伍缺少必要的專業知識，又未經過專業培訓，在進行執法、處理案件時必然會遇到困難，加上基層安監部門有的沒有設立專門的法制管理機構或懂法律的專職人員，沒有對日常行政執法活動進行有效的指導與監督，使基層行政執法工作難免出現疏漏。

四、綜合監管無抓手、影響了安監部門的權威。安監部門負責對安全生產工作實施綜合監督管理，但如何實施綜合監管、沒有具體的規定，監管缺乏必要措施和手段，導致與其他負有安全生產監督管理職責的部門之間存在職能交叉或脫節現象，造成某些領域的安全管理不協調、不到位，影響了安監部門執法的權威性。

根據以上的問題，如何做好安全行政執法工作，提出幾點對策措施：

一、加大宣傳力度，進一步增強全民的安全法制觀念。保障法律的貫徹實施，最基本、最重要的是要靠宣傳教育。要采取有效措施，充分利用各種新聞媒介和宣傳形式，加大《安全生產法》、《浙江省安全生產條例》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》等法律法規的宣傳力度，在全社會特別是各級領導和企業法人代表中確立安全生產責任重于泰山的意識，營造一種從學習安全知識、人人關心安全生產、人人遵守安全法規、人人愛護生命健康的社會氛圍。

二、加強法制建設，盡快出臺地方性配套法規。隨著經濟快速發展，安全生產法律法規，特別是地方性法規、規定急需加以補充完善。如煙花爆竹安全管理條例（以下簡稱條例）規定的條款多數適用于生產企業，對批發和零售經營單位的處罰條款規定的不夠全面。在我們經濟發達的沿海城市，沒有煙花爆竹生產企業，但是有煙花爆竹批發和大量的零售經營單位，條例對經營單位在民宅內超量儲存煙花爆竹、批發企業在煙花爆竹批發過程中違規操作擾亂市場等條款并沒有詳盡的規定。使我們在日常的監督檢查中，查處或有群眾舉報相應的違法違規行為，且沒有相應的法律法規進行處罰，從而無法從根源上清除事故的隱患，更無法真正做到“執法必嚴，違法必究”。因此，建議抓緊對相關法律法規進行修改、補充和完善。，同時，抓緊制定相關法律法規的配套辦法。

三、明確監管重點，正確履行綜合監管職能。作為安全生產綜合管理部門，在綜合監管方面，主要精力應放在事故隱患的排查整改上，放在傷亡事故的調查處理上，放在其他負有安全生產監管部門履職情況的督查考核上，放在重點行業的專項整治上，放在地方性法規、政策的調查研究上，積極協調各職能部門之間的執法力量，努力形成齊抓共管的局面。

四、加強隊伍建設，進一步規范執法行為。一是進一步加強執法隊伍建設。保證行政執法的人員編制、經費、辦公場所和必要的設備及時到位。二正確處理好執法監察支隊（大隊）與安監局內設機構之間的工作關系，形成監管合力，提高安監部門的整體監察效能。三是加大執法監察力度。通過嚴格執法檢查，促使企業自覺落實安全生產主體責任。四是加強培訓教育。著力打造一支“政治過硬、業務精良、作風清廉、紀律嚴明、行動快捷”的安全執法專業隊伍。五是加強制度建設。建立健全各項執法監察制度和規程，嚴格依法行政，規范執法程序，規范自由裁量，不斷提高執法質量，防止執法主體錯位、執法程序違規和亂作為的現象，真正做到程序、實體合法，努力實現公開、公正、公平執法，提高依法行政的能力和水平。

總之，安全生產行政執法工作是一項系統工程，涉及到等多個部門和環節，涉及面廣，需要在政府強有力的組織領導下，各部門密切配合下，采取切實有效的措施，才能達到標本兼治的目的。(寧波市安全生產監督管理局)

第三篇：安全生產行政執法中存在的問題及對策范文

姓名：宋瀟瀟 申請學位級別：碩士 專業：法律碩士 指導教師：孫利 2010-10 摘 要

本文簡單介紹了安全生產行政執法的內容、依據和程序，在大量查閱安全生

產行政執法資料和一線安全生產行政執法人員工作總結、論文的基礎上，總結了

安全生產行政執法中存在的立法滯后、執法主體定位不準職責不清、執法力量不

足素質不高和執法環境不佳等四方面的問題，并提出了加強立法完善法律體系、充實執法力量提高人員素質、加大法制宣傳力度優化執法環境和正確理解職責準

確定位等四方面有針對性的對策和建議。關鍵詞：安全生產，行政執法，行政處罰 Abstract This article explains the contents of administrative law enforcement safety，basis and procedures，access to safe production in a large number of administrative law enforcement safety information and first-line summary of the work of administrative law enforcement officers，based on the thesis，summarizes safety legislation exists in administrative law enforcement lag Subject of allowed law enforcement is unclear，the quality of law enforcement power is not high enough and the four aspects of poor law enforcement issues，and proposed legislation improving the legal system to strengthen and enrich the quality of law enforcement officers the power to improve and increase publicity efforts to optimize the rule of law enforcement environment and correctly understand the responsibilities of the four aspects of accurate location of targeted measures and suggestions.Keywords ：Work Safety，Administrative Law Enforcement，Administrative penalty 學位論文原創性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的學位論文，是本人在導師的指導下，獨立進行研究工作所取得的成果。除文中已經注明引用的內容 外，本論文不含任何其他個人或集體已經發表或撰寫過的作品成 果。對本文所涉及的研究工作做出重要貢獻的個人和集體，均已 在文中以明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律責任由本 人承擔。特此聲明 學位論文作者簽名： 年 月 日 學位論文版權使用授權書

本人完全了解對外經濟貿易大學關于收集、保存、使用學位 論文的規定，同意如下各項內容：按照學校要求提交學位論文的 印刷本和電子版本；學校有權保存學位論文的印刷本和電子版，并采用影印、縮印、掃描、數字化或其它手段保存論文；學校有 權提供目錄檢索以及提供本學位論文全文或部分的閱覽服務；學 校有權按照有關規定向國家有關部門或者機構送交論文；在以不 以贏利為目的的前提下，學校可以適當復制論文的部分或全部內 容用于學術活動。保密的學位論文在解密后遵守此規定。學位論文作者簽名： 年 月 日 導師簽名： 年 月 日 1 第1 章 引 言

2002 年，我國生產安全事故起數和死亡人數達到頂峰，分別是107 萬起和

13.97 萬人，之后逐年下降，到2009 年，事故起數和死亡人數分別下降到37.9 萬

起和8.3 萬人，全國安全生產形勢持續穩定好轉，取得了舉世矚目的成就。2009 年，全國安全生產執法行動查處各類非法違法行為共計849 萬余起，依法關閉取 締各類非法建設、生產、經營、運輸等單位和項目2.26 萬余個。因非法違法行為

所造成的重特大事故比例由以往的80%以上降至目前的50%左右。① 因此，打擊

非法違法生產，治理違規操作，成為扭轉當前依然嚴峻的安全生產形勢，保護人

民群眾生命財產安全、維護安全生產秩序的首要任務。

為此，近年來國家安全生產監督管理總局開展了聲勢浩大的“執法行動”（三

項行動之一）和“打非治違行動”，意在以加強行政執法打擊非法違法行為，規 范安全生產秩序。

隨著依法行政理念逐步深入人心，由執法不當、違法執法引起的行政訴訟社

會影響越來越大，依法行政執法的呼聲和要求越來越高、越來越強烈，安全生產

行政執法也不例外。總結歸納安全生產行政執法中存在的典型問題，提出有針對

性的解決對策，是提高安全生產行政執法水平的必由之路。1 參見2002 年—2009 年全國生產安全事故統計分析報告，國家安全生產監督管理總局統計司。2 第2 章 安全生產行政執法概述 2.1 安全生產行政執法的概念

關于安全生產行政執法的概念主要有三種觀點：

第一種觀點認為，安全生產行政執法是指安全生產行政執法主體直接執行、適用法律及從屬于法律的法規、規章處理涉及安全生產特定行政相對人的特定事

項的具體行政行為，是搞好安全監管監察工作的基本手段，是安全監管監察部門

及負有安全管理職責的行業主管部門依法從事的日常行政行為，是實現安全生產 的重要保障。②

第二種觀點認為，安全生產行政執法是指安全生產監督管理機構及其安全生

產行政執法人員，依照法定職責、權限和程序，執行適用法律、法規、規章，對

安全生產行政相對人履行權利和義務的情況進行檢查，并直接影響其權利和義務 的具體行政行為。③

還有的一線執法人員認為，安全生產行政執法是安全生產監督管理部門依照

法定程序，將安全生產法律、法規適用于特定對象的具體行政行為，是消除安全

隱患、預防和減少事故發生，保障國家和人民生命財產安全的有效途徑。

上述三種觀點存在的問題在于：一是執法依據不夠全面，沒有將安全生產相

關技術標準包含在內。二是對作為執法對象的行政相對人行為的范圍闡述不夠明

確。能夠成為安全生產行政執法對象的行政相對人的行為，一定是安全生產相關 的生產經營行為，否則不能作為安全生產行政執法對象。如偷稅漏稅也是違法行

為，但不能作為安全生產行政執法的對象。

依據現行法律法規和執法實踐，可以對安全生產行政執法作如下定義：安全

生產行政執法是擁有安全生產行政執法權的組織和個人（包括縣級以上安全生產

監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門及其執法人員，也包括被

合法授權的安全生產行政執法主體），依據安全生產相關法律、法規、規章及標

準，按照法定程序，對生產經營單位及其相關個人進行行政處理的具體行政行為。2 楊占科，增強安全執法的嚴格性和堅定性，國家安全生產監督管理總局調查研究，2010 年第11 期。姜威，安全生產行政執法，冶金工業出版社，2009 年版，第1 頁。3 2.2 安全生產行政執法的依據

安全生產行政執法的依據是安全生產法律法規。安全生產法律法規有廣義和

狹義兩種解釋。廣義的安全生產法律法規是指我國為包括勞動者、生產者和保障

生產資料及財產安全的全部法律法規，如關于安全生產技術、安全工程、工業衛

生工程、生產合同、工傷保險、職業健康、技術培訓、工會組織和民主管理、對

女工和未成年工勞動保護的特別規定等方面的法律法規。狹義的安全生產法律法

規，是國家為了保護生產經營活動中的人民群眾的生命和財產安全的法律規范的

總稱。④ 安全生產行政執法的依據是狹義上的安全生產法律法規，包括安全生產

相關的法律、法規、規章、技術標準和規范性文件。

法律，包括安全生產法、行政許可法、行政處罰法、刑法、行政訴訟法、國家賠償法、行政復議法、行政監察法等。

法規，包括行政法規和地方性法規。行政法規主要包括安全生產許可證條

例、生產安全事故報告和調查處理條例、煤礦安全監察條例、危險化學品安全生

產管理條例、煙花爆竹安全管理條例、工傷保險條例、民用爆炸物品管理條例等。

地方性條例是省級行政區和有關市人民代表大會及其常務委員會制定的在

本行政區內施行的法律文件，如浙江省重大安全事故行政責任追究規定、山東省 安全生產條例等。

規章，包括部門規章和地方政府規章。部門規章包括國家安全生產監督管理

總局及負有安全生產監督管理職責的道路交通、鐵路、國土資源、環境保護、工

業和信息化、發展改革等部門制定的規章，如安全生產違法行為行政處罰辦法、危險化學品登記管理辦法、生產安全事故應急預案管理辦法、煤礦安全生產基本 條件規定等。

地方政府規章是省級人民政府和其他有關市人民政府為了實施法律、行政法

規、地方性法規，根據需要在其職責權限范圍內制定的法律文件，如北京市實施

《中華人民共和國安全生產法》辦法、湖北省實施《中華人民共和國礦山安全法》 辦法等。

標準，分為強制性標準和推薦性標準。強制性標準，是指國家要求必須強

制執行的標準，該類標準規定的技術內容必須執行，不允許以任何理由或方式違

反或變更。對違反強制性標準的，要依法追究當事人的責任。推薦性標準，是國 趙衛東主編，《安全生產行政執法實務》，煤炭工業出版社，2006 年版，第29-30 頁。4 家鼓勵自愿采用的具有指導作用而又不宜強制執行的標準，以自愿為原則，不要 求強制執行。

安全生產相關的標準，包括國家標準（GB）和行業標準（安全標準，AQ），是安全生產法律法規體系的重要組成部分，特別是各類操作規程，在事故調查中 已成為認定導致事故發生的技術原因的主要依據。規章以上的法律文件仍然是定

性的，只有標準才能對安全生產行為進行定量規定，標準比其他法律文件更具操

作性和執行性，大多數安全生產違法行為都是不符合違反標準的行為。強制性的

安全生產相關標準也是安全生產行政執法的依據。

目 前 強 制 執 行 的 安 全 生 產 技 術 標 準 中，國 家 標 準 有 《 安 全 標 志 》

（GB2894-1996）、《常用危險化學品儲存通則》（GB15603-1995）、《煙花爆竹勞動

安全技術規程》（GB11652-1989）等，行業標準有《企業安全生產標準化基本規

范》(AQ/T9006-2010)、《危險化學品儲罐區作業安全通則》（AQ3018-2008）、《煤

礦通風能力核定標準》（AQ1056-2008）等。

規范性文件，是指行政機關依法制定和發布的文件。即行政機關依照有關法

規，結合本地、本系統實際，為了規范某一項行為，便于有效操作而制定的文件。

如《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》、《國務院辦公廳關于深化 安全生產專項整治工作的通知》、《國家安全生產監督管理局、國家煤炭監察局關

于貫徹落實加強建設項目安全設施“三同時”工作要求的通知》、《山東省人民政

府關于進一步加強安全生產工作的決定》等。2.3 安全生產行政執法的內容 ⑤

安全生產行政執法的內容按照不同的標準劃分，大體上分為兩類： 首先，以行為本身的內容、性質為標準，安全生產行政執法可分為安全生產

行政處理、行政監督、行政強制、行政制裁。

（1）安全生產行政處理。是指安全生產行政主體依職權或依行政相對人申

請實施某種行為，處理涉及相對人權利、義務的某種事項，以使相應法律、法規、規章確定的行政管理目標得以實現。它是一種內容最為廣泛、形式最為多樣化的

行政執法行為。其具體種類包括安全生產行政命令、安全生產行政許可、安全生

產行政征收、安全生產行政給付、安全生產行政確認、安全生產行政獎勵等。趙衛東主編，安全生產行政執法實務，煤炭工業出版社，2006 年版，第83-85 頁。5（2）安全生產行政監督。是指安全生產行政主體為了保障安全生產法律、法規、規章在其所管轄的地區、部門、領域的執行，實現其安全生產行政管理目

標和任務，依法對安全生產行政相對人守法和履行法定義務的情況進行監督的行

政執法行為。行政監督主要形式包括行政檢查、行政審查、行政調查、行政統計 等。

（3）安全生產行政強制。是指安全生產行政主體為了保障安全生產法律、法規、規章再起所管轄的地區、部門、領域的執行，實現安全生產行政管理目標

和任務，對不依法自動履行法定義務的行政相對人依法采取安全生產強制措施，迫使其履行安全生產法定義務的安全生產行政執法行為。行政強制包括行政強制

措施和行政強制執行。

（4）安全生產行政制裁。是指安全生產行政主體對實施了某種安全生產違

法行為的安全生產相對人依法給予安全生產行政處罰或采取其他安全生產制裁

措施。它是保障法律實施和行政管理目標實現的行政執法行為，其基本形式是安 全生產行政處罰。

其次，以行為對安全生活行政相對人權利、義務的影響，作用的不同情形，對安全生產行政執法行為可分為賦予、暫停或取消行政相對人某種法律資格的行

政執法行為，授予、限制或剝奪行政相對人某種法律權益的行政執法行為，加予、減少或免除行政相對人某種法律義務的行政執法行為。

（1）賦予行政相對人某種法律資格的行為通常是采取頒發某種資格證書的

方式進行的，如安監部門賦予通過特種作業人員資格考試的人以特種作業人員資

格。暫停已經取得某種法律資格證書的人在一定時間內行使該種法律資格的行

為，通常是行政主體認為行政相對人實施了有關的違法行為或違背了相應職業道

德而對其給予的制裁。取消行政相對人已取得的某種法律資格的行為，是行政主

體根據有關事實材料，認定相應法律資格享有者嚴重違法或違背職業道德，已不

具備再享有此法律資格的條件，故吊銷其法律資格正式，使之不能再從事與此法

律資格相適用的職業或活動。

（2）授予行政相對人某種法律權益的行為有各種不同類別，如頒發非煤礦

山、煙花爆竹、危險化學品安全生產許可證。限制或剝奪行政相對人某種法律權

益可能基于不同的情況：或因法律、政策的變化，或因相對人違反法律的規定或

違反行政主體授予其相應權益時所附條件等。

（3）加予或要求行政相對人履行某種法律義務的行為也是各種各樣的。比 6 如，依據《山東省非煤礦山企業、劇毒危險化學品生產、儲存企業安全費用提取

頒發》，強制地下開采非煤礦山企業按礦產品年銷售收入凈額的3%提取，露天開

采非煤礦山企業按礦產品年銷售收入凈額的2%提取，劇毒危險化學品生產、儲

存企業按年銷售收入凈額的1%提權；又如強制企業繳納安全生產風險抵押金等。減少或免除行政相對人某種法律義務的行為，是在行政主體在某種法定情形具備 的條件下，應行政相對人的請求而作出的行為。2.4 安全生產行政執法程序

以安全生產行政執法的典型行政行為——行政處罰為例，安全生產行政執法

程序是指安全生產行政執法主體依法實施行政執法行為時應當遵循的方式、步

驟、時限和順序。行為方式構成行政行為的空間表現形式；行為步驟、時限、順

序構成行政行為的時間表現形式。⑥ 即安全生產行政主體及相對人實施和參與行

政處罰的空間與時間表現形式。它是安全生產行政法律關系主體進行行政處罰時

應遵守的一定程序，是確保安全生產行政行為合法、正確、公正地運行，提高行

政效率，保障行政相對人合法權益，增進相對人對政府信賴的一種制度。《行政

處罰法》第五章和《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三章都規定了行政處罰 的程序，并將其分為安全生產行政處罰的決定程序和安全生產行政處罰的執行程 序兩類。其中，決定程序按案件性質、處罰種類、社會影響等又分為簡易程序、一般程序和聽證程序。實際上，聽證程序是一般程序中的特殊程序，不是決定程 序中的獨立程序。

2.4.1 安全生產行政處罰的簡易程序

安全生產行政處罰的簡易程序，又稱安全生產行政處罰的當場處罰程序，是

指安全生產行政主體及其執法人員對于行政相對人違反安全生產監督管理秩序 的行為，當場作出安全生產行政處罰決定的行政處罰程序。主要適應于事實清楚、情節簡單、后果輕微的違法行為。姜明安主編，《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007 年版，第368 頁。7 2.4.2 安全生產行政處罰的一般程序

安全生產行政處罰的一般程序又稱安全生產行政處罰的普通程序，是指除適

用簡易程序以外的其他安全生產違法行為行政處罰案件的適用程序。安全生產行政處罰的一般程序包括立案、調查、告知、聽取申辯、聽證、審 查、作出決定、送達等環節。2.4.3 安全生產行政處罰的聽證程序

安全生產行政處罰的聽證程序是指安全生產行政主體在作出安全生產行政

處罰的決定前，在符合法定條件下進行聽取行政相對人意見和接納行政相對人提

供的證據時，應當遵循的方式、步驟、時限和順序。

按照《安全生產違法行為行政處罰辦法》第二十六條的規定，聽證適用于安

監機關作出責令停產停業整頓、責令停產停業、吊銷有關證照、較大數額罰款等 的行政處罰。

2.4.4 安全生產行政處罰的執行程序

安全生產行政處罰的執行程序是履行安全生產行政主體作出的安全生產行

政處罰決定的活動。安監機關依法作出行政處罰決定后，相對人應當在行政處罰

規定期限內，予以履行。相對人在法定期限內不申請復議又不起訴，并且在規定

期限內不履行的，安全生產監督管理機構可以申請法院強制執行。8 第3 章 安全生產行政執法中存在的問題 3.1 安全生產立法工作滯后，無法滿足安全生產行政執法的需要 3.1.1 目前安全生產的立法滯后于實際工作

隨著我國經濟體制改革的不斷深入和經濟和社會日新月異的發展，安全生產

形勢也發生了很大變化，出現了很多制度性、體制性、技術性、工藝性的新事物，如市場化程度越來越高，對企業的管理行政手段逐漸讓位于市場調節手段；國有

經濟主體比例越來越低，民間經濟主體和外資經濟主體比例越來越大；企業規模

越來越大，其安全生產問題不僅是地區事件，甚至會上升會外交事件，等等。我

國目前的安全生產立法，尚未完全反映這些變化，逐步出現了安全生產行政執法

“無法可依”的現象。⑦

3.1.2 安全生產法律法規修訂不及時

日本是目前國際上職業安全健康法規體系較為完善的國家之一，作為其安全

生產的基本法規《勞動安全與健康法》，自1972 年頒布以來已經歷經多達10 余

次的修改，幾乎每隔2～3 年就修訂一次；美國在近20 年來對其900 多項標準進 行了修改和完善。⑧ 其他工業較發達的國家也都建立了有效、及時、動態的修改、更新和完善機制。在我國，安全生產法律的修改、完善和更新存在明顯的滯后現

象，70 年代甚至建國初期頒布的一些法律法規雖然當時起到了相當大的作用，但

隨著我國逐步的改革開放和社會機制的改變，有些法律法規已不能夠適應現代社 會的需要。范文波，淺談安全生產行政執法存在問題及對策，2007-05-29，http:// 12 3.3.4 缺少法律專業人才

由于體制原因，基層安全監管機構內設科室少、人員編制少，基本都沒有條

件設立政策法規科（股）等專門法制科室，工作人員中基本沒有接受過專業法律

教育的，在工作中接受法律方面的培訓大都不系統、不深入，基礎法律知識基本

都知道，但將安全生產監管執法中遇到的問題上升到法理層面進行解釋或執行，卻又沒有能力做到，對法律法規理解不正確、違反程序執法、執法文書填寫不規

范等問題長期得不到解決，缺乏專業法律人才，缺乏對執法工作的研究和指導、監督，限制了執法質量的提高。3.3.5 體制轉換背景下，執法意識不強

在我國，由于計劃經濟下政府長期采用行政管理手段而不是法律手段來管理

企業的安全生產工作，并且我國是一個有著幾千年封建史的國家，封建專制意識

濃厚，官本位思想、特權思想盛行。這些東西正是法治的大敵。導致部分執法人

員仍未能快速轉變觀念，對法律法規的執行不到位，國家標準和行業標準難于嚴

格實施，表現出“嚴不起來，執行不下去”的現象。3.4 安全生產行政執法環境不佳 3.4.1 安全生產行政執法受到各方的干預

目前，“重經濟效益、輕生產安全”的觀念仍具有一定的普遍性，部分地方

政府采取各種措施，制定各類優惠政策，改善投資環境，吸引外來投資。在安全

生產方面的表現主要有：一是一味追求招商引資的速度和成功率，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，使一些達不到安全要

求的項目匆匆上馬，造成“先天性”安全隱患；二是擔心安全檢查多了、要求嚴

了，影響軟環境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執法檢

查；三是為違法違規者說情，有的甚至直接干預對違法企業的查處、處罰；四是

給安全監管執法部門施加壓力，要求采取各種變通手段，確保項目順利推進等等，13 致使執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位，甚至有 的企業遇到安全生產檢查和執法就向地方政府領導尋求支持，嚴重干擾了正常的

安全生產行政執法工作。

3.4.2 企業安全文化薄弱，全社會法制觀念不強

隨著市場經濟體制的發展，我國目前已經成長起來一批具有國際競爭力的大

型企業，這些企業在參與全世界市場的競爭過程中，通過引進和學習工業發達國

家企業的先進管理和經營理念，已經逐步擁有了自己企業文化，其中就含有安全

文化，安全文化是以提高人的安全意識為目的的文化，他要求各類生產經營單位

要以“安全第一、預防為主”為安全生產方針，在企業建立預防型、科學型和系

統化的安全管理模式，制定和實施有效的各種事故應急預案，通過職工培訓、企

業宣傳等種手段，提高職工的安全認識和安全素質，最終達到保障員工生命安全 的最終目的。但是，已形成安全文化的企業目前仍然屬于少數，有些企業，尤其

是中小型企業存在著較為嚴重的無視國家法律法規、有法不依、單純追求經濟利

益的傾向。企業安全文化的推廣在我國仍然處于初級階段。從歷史上看，我國是一個有著幾千年封建史的國家，并且目前中國經濟和教

育發展不平衡，與工業發達國家相比，我國的安全法制觀念淡薄，存在著“不學

法，不懂法，有法不依”的現象。3.4.3 行政執法沖突時有發生

行政執法應當為實現政府的管理目標而共同努力，相互配合與支持。而現實 中卻呈現出多層執法、多頭執法、多次執法、政出多門、借法爭權、借法爭利等

執法不協調和執法沖突時有發生，相關部門間各自為政，缺少配合與聯系，造成

管理上的錯位和缺位。3.4.4 執法監督不完善

在安全生產行政執法中，執法標準不統一、自由裁量過于隨意的問題比較突

出。同樣或類似的違法行為，發生在不同地域、不同行業，受到的行政處罰可能 14 有很大差異。部分安全監管部門內部監督體系不完善，審批制度不健全或執行不

力，內部審核“互相禮讓”走形式，唯上利益觀念嚴重，“彈性行政執法”現象 時有發生。12 12 周開文，淺談行政執法工作的規范化管理，《江蘇安全生產》雜志第8 期。15 第4 章 提高安全生產行政執法工作水平的對策 4.1 加強安全生產立法，進一步完善安全生產法律體系 4.1.1 盡快完成現有法律法規的修訂工作 安全生產法律法規要維持其適用性，必須根據安全生產形勢的變化、科學技

術的發展、生產工藝的變革、工業生產經營管理的變化乃至經濟體制改革及時進

行修訂，如礦山安全監察條例（1982 年7 月）、塵肺病防治條例（1987 年12 月）、礦山安全法（1992 年11 月）、煤炭法（1996 年8 月）、礦產資源法（1996 年8 月）、礦山安全法實施條例（1996 年10 月）、煤礦安全監察條例（2000 年12 月）、國

務院關于特大安全事故行政責任追究規定（2001 年4 月）、職業病防治法（2001 年10 月）、危險化學品安全管理條例（2002 年3 月）、安全生產法（2002 年6 月）

等一大批法律法規，有的已施行近30 年，最短的也已施行近10 年，其中的許多

規定已與當前的實際情況嚴重不符，需要盡快予以修訂。13 4.1.2 完善安全生產法律法規配套規定，增強法律法規的可執行性 我國地域廣闊，地區差異比較大，法律法規只能作出原則性的規定，這些法

律法規需要國務院行業管理部門和地方政府根據實際情況，予以細化，出臺更具 體的規章、標準，才有可能進行高質量的行政執法，才有可能達到立法目的，實

現各行各業的生產安全。因此，國務院安全生產監督管理部門和其他負有安全生

產監督管理職責的部門及有關地方人民政府，要盡快出臺完善各項法律法規的配

套規定，保障各項安全生產法律法規能夠執行到位。4.1.3 根據新的形勢加快職業健康等方面立法進程

從2002 年以來，我國已連續7 年實現事故總量和死亡人數雙下降，2008 年

全國生產安全事故死亡人數首次下降到10 萬人以下，2009 年又下降到9 萬人以 石少華，法制進程勢不可擋，《勞動保護》雜志2005 年第9 期。16 下14，安全生產工作取得令人矚目的成就，安全生產工作的重心正逐步由保障人

身安全向職業健康轉移，安全生產立法也應把握這些變化轉移立法重心，加快職

業健康等方面的立法，同時要針對經濟體制改革、所有制變化等實際，進行有針 對性的立法。

4.1.4 重視規范性文件質量 行政機關制定和發布規范性文件，是我國行政機關進行行政管理、履行其職

責的主要、重要手段之一，是抽象行政行為的重要組成部分，行政機關的大量具

體行政行為是直接根據行政規范性文件作出的，在公共管理中具有重要的地位和

作用，因此，有關人民政府及其安全生產監督管理部門要重視規范性文件的質量。

4.2 進一步充實安全生產行政執法力量，提高人員素質 4.2.1 進一步充實執法力量

在編制、人員、執法車輛等方面，各級人民政府要給予其安全生產監督管理

部門及其他負有安全生產監督管理職責的部門充分支持，不斷將以安全工程、法

律、化學、礦山、機械等相關專業的人才吸納進執法隊伍，使安全生產行政執法

有足夠的專業人員、快速便捷的交通工具開展執法工作，避免由于人員和物質方

面的原因阻礙執法工作的開展。

4.2.2 完善執法人員培訓教育制度，提高執法質量

各級人民政府及其安全監管部門和相關部門，要進一步加強安全生產執法人 員培訓教育工作，建立培訓制度，制定完善的培訓計劃，以“敢執法、能執法、會執法”為目標，通過安排執法人員到企業實習、進行執法經驗交流研討等形式，采用“走出去學、請進來教”的方式，使廣大執法人員能夠接受持續的培訓教育，及時解決在執法實踐中遇到的各類問題，使其業務素質、執法能力和執法質量不 參見2002 年—2009 年全國生產安全事故統計分析報告，國家安全生產監督管理總局統計司。17 斷提高。

要加強執法人員的思想政治教育，用科學發展觀武裝頭腦，堅定理想信念，通過弘揚先進、學習英模，以提高廣大執法人員推動安全發展的自覺性，提高執

法為民的自覺性；加強作風建設，弘揚求真務實、真抓實干的好作風，不折不扣

地貫徹執行黨和國家有關安全生產的決策部署，把工作抓實抓細；加強黨風廉政

和反腐倡廉教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線，規范自身行為，維護法律的公平、公正，做到自警、自醒、自重、自律，杜絕吃拿卡要現象，自決抵制以權謀

私、權錢交易、官商勾結等腐敗問題。15 通過嚴格的業務培訓和思想教育，提高執法人員的政治素質、業務素質、執

法技巧和依法行政的能力，規范執法行為，轉變安全執法觀念，做到不越位、不

缺位、不錯位，執法活動做到準確、全面、適當、有效，使其其遵紀守法，依法

執法，秉公執法，努力打造一支政治強、作風正、業務精、能力強，能夠較好地

適應新形勢下日益繁重的安全監管工作需要的執法隊伍。4.2.3 改善執法設備，全面提高行政執法手段

各級人民政府及其有關部門，一方面要不斷加強對安全生產行政執法基礎設

施、設備的投入，配備必需的車輛、電話、攝影、攝像、錄音、電腦等辦案工作，改變裝備缺乏、手段落后的被動狀況；另一方面，要增加執法辦案、安全監管等

業務經費，確保執法工作有效正常運行。4.2.4 要加強行政執法制度建設

各級安全監管部門必須建立健全行政執法管理制度、廉政制度、執法監督制

度，加強內部控制和監督，加強對執法人員的管理。切實做到推行行政執法責任

制與普法有機結合，實現依法行政、公平執法，建立行政執法長效機制。通過制

度規范行政執法人員的行為，為依法行政工作順利開展提供制度保證。15 王東照，安監人員需要樹立“六種意識”，2008-11-19，http:// 18 4.3 提高企業經營管理人員和從業者的法治意識，優化執法環境 4.3.1 加大普法力度，做到懂法守法、依法辦事

政府和企業都要加大普法宣傳力度，尤其要大力宣傳《安全生產法》、《安全

生產違法行為行政處罰辦法》等與安全生產行政執法密切相關的法律法規，一方

面提高企業依法規范自身生產經營行為的水平，另一方面對安全生產行政執法進

行有效監督，促使各級安全生產監管監察部門和執法部門不斷提高執法水平。

4.3.2 提高全民安全生產法制觀念，減輕執法阻力

目前之所以大部分地方的安全生產行政執法主體和執法對象處在對立的位 置，除了不規范執法行為的原因之外，主要還是企業安全生產意識不強，法制觀

念淡薄，認為安全生產行政執法是“搗亂、找麻煩”。如果不能取得執法對象的

認同和配合，及時執法能消除企業一些具體的違法行為，也不可能從根本上解決

問題、實現企業本質安全，還是要企業能認同執法行為，只有企業扭轉觀念，主

動提高企業安全管理水平，才能最終實現安全生產。4.3.3 加強對行政執法工作的領導

領導的表率作用對加強行政執法工作至關重要。榜樣的力量是無窮的，加強

領導是進行依法行政，規范執法的關鍵。各級領導干部要加強法律法規的學習，提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。從“執政為民”的高度，充

分認識全面推進依法行政的必要性和緊迫性，切實加強對行政執法工作的領導。

建立健全行政執法責任制，行政執法考核考評制度，行政職權、責任公示制度，把行政執法責任制和政務公開工作有機結合起來。建立科學合理的執法行動機 制，為行政執法有力、有序、有效開展提供堅強的組織保證，才能全面推進行政

執法工作，才能更有效的促進社會和諧、穩定、快速發展和進步。19 4.3.4 執法檢查與普法宣傳相結合，寓教于檢

安全生產行政執法，不僅要求執法者學習掌握行政法律法規，更重要的是全

社會都要了解和掌握最基本安全生產法律法規。這項工作是行政執法的基礎，也

是法律服務精神的根本體現。送法上門，服務群眾，讓更多的人學法、懂法、知

法、守法，我們才能夠更好的執法。在執法工作中，要把宣傳和普及法律做為首

要任務去抓。要有組織有計劃地開展法規宣傳，通過編印通俗讀本、聘請專兼職

法律顧問、利用新聞輿論宣傳等行之有效方式，增強廣大城鄉居民的法制觀念和

安全意識。要爭取人大、政協、社會各界以及新聞媒體的支持，為安全生產行政

執法工作創造的良好的執法環境。

監察執法人員到企業進行執法檢查，將執法與普法宣傳相結合，既能查處企 業違法行為，又能提高企業法律知識水平，既是檢查也是服務，可以收到更好的

效果。要做好檢查和宣傳，需要做好前期準備工作。一是針對檢查的企業性質和

特征，熟悉相關的法律法規；二是準備好檢查時的宣傳資料，可以把典型安全生

產事故案例制成圖片、錄像片，到企業檢查時請企業業主、安全員和職工觀看，以慘痛的事故教訓，向其展示違規違章生產經營的嚴重后果，使其得到生動、形

象、深刻的教育。之后再講解安全生產法律法規及隱患的防范措施，加強互動，通過反復宣傳和交流，使業主深深地懂得安全生產是企業的最大效益，忽視安全

生產是企業最大的失敗。16 4.4 正確理解職責，準確定位

4.4.1 正確區分政府的監管主體責任和企業的安全生產主體責任 按照《安全生產法》確立的原則，政府及其安全監管部門負有安全生產監管

主體責任，要行使安全生產監督管理職權，依法對企業依法落實安全生產主體責

任情況進行監督檢查，并依法進行行政處理，其職責重心在于檢查企業落實其職

責的情況；而企業則要按照《安全生產法》及其他安全生產法律法規的要求，建 王東照，淮安市安監局強化執法行動的幾點做法，2009-10-12，http:// 20 立健全安全管理制度，建設配備安全生產設施設備，排查整改安全隱患，保障生

產經營安全。各級安全監管總局及其行政執法人員正確認識兩個主體的職責，應

當對企業開展隱患排查治理的工作情況進行檢查，而不是代替企業進行隱患排查

治理，既不能越俎代庖，也不能擅離職守，要行使安全生產執法權，更要正確行 使。

4.4.2 正確處理安全監管機關上下級關系和部門之間的關系

按照目前的工作體制，安全監管實行“分級負責、屬地監管”原則，下級安

全監管部門接受上級部門的業務指導，同時又保持相對獨立性。這就要求，在進

行立法等抽象行政行為時，上下級之間要保持一致，有不一致之處要進行完全溝 通，要把分歧解決在內部；在進行行政執法等具體行政行為時，要保持相互獨立，厘清執法層級，保持相互之間的監督。服從與獨立，相互之間要平衡好這種關系。17 安全監管部門與負有安全監管職責的部門之間，首先要正確理解綜合監管的

含義，負有安全監管職責的部門在其主管的行業領域內，由其負責對該行業領域

安全生產工作的監管，安全監管部門并不代替行業管理部門進行具體監管，而是

對其監管工作情況進行監督；其次雙方都要在其職責范圍內進行充分行政，各盡

其職、各負其責，共同把工作做好。

要正確處理行政執法與行業管理之間的關系。堅持行政執法與行業管理相結

合，加強相互配合與協作，充分發揮各自優勢，提高整體效能。要正確處理安全

生產執法與其它部門之間的關系。加強部門之間的協作，建立由規劃建設、國土

資源、公安、工商、質監、衛生等部門參加的協調機制，聯合開展執法行動，形 成齊抓共管的良好局面。4.5 加強執法監督，規范執法行為

4.5.1 建立健全執法管理制度，提高執法的規范性

健全的管理制度是規范執法行為的保障，要著力建立五個方面的制度：一是 詹璞瑜，論安全生產領域的平衡關系，國家安全生產監督管理總局調查研究，2010 年第2 期。21 辦案制度，包括案件受理、調查取證、聽證等制度；二是執法人員管理制度，包

括工作守則、責任追究、保密、證件管理、學習培訓等制度；三是資料管理制度，包括執法設施管理、文書檔案、資料管理等制度；四是監督與廉政制度，包括內

部監督和廉潔自律等制度；五是投訴舉報受理和獎勵等制度。針對當前安全生產

執法工作中需要解決的一些典型問題，必須建立健全各項制度，做到制度規范化、工作程序化、管理標準化、信息網絡化，并認真抓好這些制度的落實，要以制度

來規范和約束執法行為，逐步提高執法行為的規范性。18 4.5.2 加強執法監督 強化執法監督，規范監督機制。首先是做好內部監督，一是搞好縱向監督，不但上對下有監督權，同樣下對上的執法活動也有提出建議的權利；二是搞好橫

向監督，同一業務部門，不同業務部門相互監督。其次要做好外部監督，大力推

行政務公開制，加大監督執法的透明度，公開執法程序。堅持內外結合的原則，對內加強制度建設，建立健全監督機制；對外強化社會監督，內外兼治，形成長 效保障機制。19 建立健全規范性的內部監督制度。上一級安全監管部門加強對下一級安全監

管部門行政執法監督工作的指導，建立和完善定期執法分析制度，全面掌握執法

動態，評估執法效果，研究和改進行政執法的方法和措施，調整執法工作的重點，做出正確的執法決策，減少執法工作的盲目性和隨意性。縣級安全監管部門要建

立規范性文件備案制度和重大行政處罰備案審查制度，對、季度和月度執法

工作超前做出決策，有計劃、按步驟開展執法工作；省級安全監管部門要采取定

期綜合性督查和不定期專題督查等方式對本系統行政執法行為進行監督，定期督

查每年不少于一次，發現問題，及時糾正。各級安全監管部門可以推行網上審批

和監督、網上執法質量評估等做法，落實執法制度，強化執法監督，提高執法質

量和效率，把執法監督落實到執法過程的每個環節，把事后監督變為即時監督，以縮小執法者自由裁量空間，減少執法的隨意性，減少外來干擾，使執法工作更

加公開透明，執法監督更加扎實有效。參見國家安全監管總局國家煤礦安監局關于進一步規范安全生產行政執法工作的指導意見，安監總政法 〔2007〕193 號。周開文，淺談行政執法工作的規范化管理，《江蘇安全生產》雜志2009 年第8 期。22 實行政務公開，建立外部監督機制。只有不斷加大政務公開的力度，保障人

民群眾的知情權，才有可能最大限度地拓寬收集意見、建議的渠道，才能更有效 地結合實際情況，規范執法行為。各級安全監管部門要按照“公開為原則，不公

開為例外”的原則，積極推行安全執法的依據公開、過程公開、結果公開，在政

府網站開設政務公開專欄，包括政務公開信息、機構職能、政策法規、公眾留言、舉報電話等分欄目，公開辦事流程、工作規則、服務承諾、舉報投訴等事項，對

行政許可內容、形式、程序、時限全部通過網站向社會公布，使執法主體、執法

依據、執法流程透明、公開，以便于相對人對執法行為的監督，有利于防止濫用

執法權力情況的發生。20 4.5.3 全面推行行政執法責任制

按照國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》精神，依法界定

執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，將行政執法責任具體落實到每一

個部門、每一個崗位和每一個執法人員，明確每一個機構和領導干部及執法人員 的責任，建立公開、公平、公正的行政執法考核制度、執法過錯責任追究制度、重大案件備案制度等。同時充分發揮有關法制、紀檢組織的監督作用，對執法人

員進行紀律約束；要建立淘汰機制和競爭機制，對那些以執法謀私、吃拿卡要、損害安全生產執法隊伍形象的違法人員，予以嚴肅處理并清理出安全生產執法隊 伍。王東照，淮安市安監局強化執法行動的幾點做法，2009-10-12，http:// 23 第5 章 結 論

行政執法是開展安全生產監督管理工作的主要手段之一，是提高廣大企業尤

其是高危行業企業生產安全水平，減少生產安全事故、降低生命財產損失的重要

途徑。在政府機構改革過程中，我國安全生產主管部門不斷變遷，導致安全生產

監管監察隊伍也在不斷流動，客觀上破壞了這項工作的連續性，過多的人員流動

也限制了隊伍素質的持續提高，并且目前還沒有出現這一狀況穩定下來的跡象，變化和流動仍在持續。在這樣的背景下，安全生產行政執法工作中出現一些問題，特別是一些技術性的問題、由人員素質引起的問題，是正常的，也是開展此類研

究必須注意的。因此，要從根本上解決安全生產行政執法中存在的問題，就要從

更深層次的體制入手，要把安全生產監督管理體制穩定下來、把隊伍穩定下來，讓工作經驗積累、人員素質提高和制度建設都能持續下來，這才是事半功倍之舉。

當然，在堅定改革開放的大潮中，改變才是不變的主題，對這一問題技術性的探

討仍然是有益的，立足現狀力圖完善，才是實事求是的做法，才是真正的改革者 的精神。24 參考文獻

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管理總局令第11 號。

[19] 安全生產違法行為行政處罰辦法，國家安全生產監督管理總局令第15 號。25 [20] 煤礦安全監察行政處罰辦法，國家安全生產監督管理局國家煤礦安全監察 局令第4 號。

[21] 安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定，國家安全生產監

督管理總局令第24 號

[22] 國家安全監管總局國家煤礦安監局關于進一步規范安全生產行政執法工作 的指導意見，安監總政法〔2007〕193 號。26 致 謝

此論文的順利完成得益于我的指導教師孫利教授，在我論文寫作的過程中孫

利教授從論文選題到文章結構，都給予了我耐心的指導。在此，對孫利教授給予

我的指導表示深深的謝意。

同時，也要感謝國家安全生產應急救援指揮中心的王玉卿先生給我提供了大

量寶貴的資料信息，使我的論文有了堅實的寫作基礎。

最后，我還要感謝幾年來為我們授課的二十余位對外經濟貿易大學的老師

們，是他們的努力使我具備了完成此論文的理論能力。在此對各位老師表示真誠 的感謝！年 月 27 個人簡歷 在讀期間發表的學術論文與研究成果 個人簡歷：

宋瀟瀟，女，1980 年11 月4 日出生

2003 年7 月畢業于山東工商學院，獲法學學士學位

2003 年7 月于國家安全生產監督管理總局信息研究院參加工作 2008 年3 月進入對外經濟貿易大學攻讀在職法律碩士

第四篇：安全生產行政執法存在的問題與對策

安全生產行政執法存在的問題與對策

安全生產行政執法是安監部門的重要職能，貫穿于安全生產監管工作的全方位和全過程之中，對落實企業主體責任，提高安全監管水平，消除安全隱患，預防和減少事故發生，提高全社會安全保障能力具有不可替代的作用，被省委、省政府列入加強安全生產的三項行動之一。市安全監管局十分重視安全生產行政執法工作，在各級安監部門的共同努力下，全市安全生產執法機構逐步建立，執法隊伍素質穩步提高，行政許可全面展開，專項整治不斷深入，計劃執法有序推進，事故查處不斷規范，對促進我市安全生產形勢的穩定好轉起到了重要的促進作用。但通過近幾年的實踐，行政執法工作仍然存在一些突出問題和薄弱環節，我市安全生產行政執法水平與執法能力仍然不能適應安全生產監管工作的需要，亟待進一步探索和解決。

一、存在的主要問題

1.執法強度不高。一是執法數量偏少，不能滿足安全生產監管工作的需要。全市今年安監系統計劃執法的生產經營單位2764個，市局今年直接檢查的企業僅69個，全市還有大量重點企業和存在隱患的企業未納入執法檢查范圍，特別是渣土車、物流運輸車輛企業和危險物品經營小門店以及人員密集場所的微小型企業尤為突出，幾乎是空白狀態。二是執法監察的覆蓋率不高，全市工商注冊現有生產經營單位37894戶，今年1—11月，全市實際檢查只有10937戶，監管監察的覆蓋率28.9%，其中直管三大高危行業的生產經營單位4969戶，實際檢查4478戶，覆蓋率只有90.1%，未達到全覆蓋的

目標。三是對違法行為實施行政處罰的次數不多，處罰力度不大。1-11月，全市各級安監部門對違法生產經營單位的行政處罰1975次，實施經濟處罰216次、罰款額度343.26萬元（包括事故處罰萬元）、實際到位218.8萬元，市局全年實施行政處罰8次。四是部分領域如生產經營單位的職業衛生的監督檢查基本上還處于起步階段。現有職業危害的生產經營單位達2000余家，涉及30余個行業，接觸職業危害的從業人員達20余萬人，職業危害職業危害申報率不足60%。

2.執法水平不高。一是執法檢查質量不高，督促整改效果不佳。由于部分執法人員嫌執法程序嚴密、檢查內容具體，到生產現場去的少，檢查流于形式，為檢查而檢查；部分安監人員即使去了現場查也查不出隱患,查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是行政處罰辦案質量不高，懲戒效果欠佳。從市政府法制辦對我局開展的行政執法質量進行抽查和案卷評審看，在立案、調查、取證、陳述、聽證、送達等程序上存在不同程度的問題；區縣局在行政處罰過程中，有的沒有嚴格執行送達程序，有的案件沒有按照規定時限結案，有的行使自由裁量權時主觀隨意性過大、不能正確行使自由裁量權，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節輕重區別對待，行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴；抽查鄉鎮（街道）執法案卷顯示，有的執法行為無論是主體還是程序上，還不同程度上存在違法執法的現象，損害了法律的嚴肅性和權威性。三是行政許可受理程序不完整、送達程序執行不嚴格、換證程序未制定，受理資料不完備。有些格式文書未能與政務中心的規定相銜2

接。四是事故查處簡單粗糙，警示教育效果不佳。有的事故調查程序執行不恰當，事故原因不清楚，調查取證不細致、事故分析不嚴謹，適用法律不準確，處理建議不嚴肅，責任追究不落實，整改措施不到位。調查報告要素不全，責任查處避重就輕，事故教訓輕浮淺薄。五是政執法文書的使用不規范，有的地方不重視執法文書的使用，不按照規范格式填寫，隨意改動，對違法行為人的違法事實沒有如實記錄，個別案卷使用其他部門的文書，有的地方自創格式，有的使用信函白紙等等。

3、行政作為不積極。一是有的憑借法律之間的沖突、法律規定的模糊空間和法律依據以及技術標準的不配套、不完善、不細化，對行政執法事項和群眾投訴舉報事項能拖就拖、能推就推。二是行政執法有逐利化心理，對經濟罰款處罰比較積極，對警告、責任改正等行為能力處罰和吊扣資格證書等資格罰實施較少。三是行政處罰執行和事故責任追究難以到位，全市各區縣安監局歷年來積累了大量行政處罰不到位而又不按時移交法院強制執行的案件。四是安全生產行政問責形同虛設。2008年以來，全市每年發生約30起左右的生產安全事故，除市局組織調查的事故外，各區縣（市）安委會（安委辦）沒有因發生事故對負有監管責任的鄉鎮（街道）政府或部門提起過行政問責。

4.執法中違法現象一定程度存在，一是執法主體不合法，有的區縣（市）局對安監局法定職責的內涵和外延缺乏正確的理解，與相關部門發生沖突，執法主體出現錯位、越位和缺位現象。二是事故信息報送不準確、及時、完整，有的區縣（市）和部門出于事故考核指標的壓力，對事故信息報送有畏難心理和瞞報、謊報和漏報 的的趨勢。1—11月，市局接到群眾關于事故信息舉報7件，較去年大幅增加。三是違反有關法律法規規定，有的超越法律處罰上、下限規定處罰，有的行政許可不到現場核查，個別鄉鎮安監人員替企業弄虛作假等。

二、原因分析 1.執法依據不配套

一是法律沖突制約了行政執法。《安全生產法》第81條和《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱條例）第38條對事故單位主要負責人處罰規定不一致；《條例》第3條和《刑法修正案》和兩高司法解釋關于重大傷亡事故的規定不一致；《條例》實施后，事故查處和事故責任追究就出現了安全監管局（及其他監管部門）和調查組多個職能交叉重疊的主體和程序。調查組形成并經政府批復的“事故調查報告”能不能作為作為處罰決定執行和安全監管局行政處罰的依據，各界對此持有疑慮。同時事故調查報告批復后，其他部門在責任追究執行中，變相撤銷或追加行政處罰的現象時有發生，安監部門領導集體的“集體討論”程序與經政府批復的“事故調查報告”是否具有同等功效與權責，《安全生產違法行為行政處罰辦法》對此并沒有明確規定，為基層事故調查與行政處罰帶來了一定程序的難度，挫傷了安監執法人員的執法積極性。

二是法律修改的滯后性嚴重制約了部門履行職能。《礦山安全法》、《職業病防治法》和《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》都列入了國家立法修改計劃，但由于周期過長，到目前仍沒有完成修改審議程序。隨著政治體制改革的深入，各部門職能調整加快，生產經營單位的職業防護職能轉移到安全生產監督管理部門后，用4

人單位及其作業場所職業衛生安全許可還缺乏許可程序、許可內容、許可條件的規定，致使行政許可無法進行，對安監部門加強對作業場所職業衛生的監管帶來一定程度的障礙。

三是存在大量的立法空白點，為安全監管帶來難度。如《安全生產法》已實施多年，在執法過程中遇到爭議問題至今沒有權威的解釋，為正確貫徹執行法律帶來難度。《煙花爆竹安全管理條例》對煙花爆竹生產、經營、運輸、燃放四個環節分別作出了規定和相關罰則，但對私自儲存煙花爆竹及生產企業向零售者出售煙花爆竹卻沒有相應的處罰措施，仍需依據《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應處罰，但處罰僅對行為人，而對私儲物品和生產單位卻沒有罰沒的規定。《危險化學品安全管理條例》中規定了使用的環節，但沒有明確使用許可的主體、程序、條件等具體規定，致使危險化學品使用監管無法可依，給安全生產帶來很大的隱患。隨著社會經濟的發展和進步，出現了大量無主管部門的行業，同時國家加大新農村建設，農用車、船和農民自建房越來越多，而農村道路交通和農民建房卻無人管，無法管，成為新的重大隱患。

四是安全標準不完善。隨著經濟的快速發展，一些行業安全標準和規程不能適應新的發展要求，部分安全生產標準老化、內容過時。如機械、有色金屬加工系統等行業技術與生產工藝與上世紀90年代初相比都有了很大的變化和發展，而相關的粉塵防爆標準一直在沿用。加上長期以來，我國安全生產工作實行各行業主管部門管理的體制，國務院有關部門各自制定自己的安全生產標準，種類龐雜，很多專業的安全生產標準體系之間存在內容重復交叉等問題。隨著社會經濟的轉型，經濟組織形式以及勞動用工制度的變化，安

全生產工作新問題不斷涌現，急需相應的安全生產標準進行規范。同時新技術、新設備、新工藝和新材料的采用，及時制定和修改新標準尤為必要。

2.執法環境不優

一是地方黨委政府在處理經濟發展和安全發展二者關系時難以平衡。在一部分領導同志頭腦中“重發展、輕安全”思想明顯存在，有的地方大刀闊斧招商引資、上項目,制定優惠政策,改善投資環境,擔心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環境，人為限制各種安全執法檢查，為安全執法檢查設臵障礙，對一些不符合安全生產條件的新改擴建項目，不按程序辦事，造成很多項目開工之日就是事故隱患產生之時。有的地方領導行政“干涉力”過大，“以權代法”、“以權壓法”、“以權亂法”、“以權廢法”的現象時有發生，有的為違法違規者說情，有的給安監部門領導加壓，有的甚至直接干預對違法企業的查處、處罰，一個電話就能推翻行政處罰決定，行政執法不得不陷入放松監管的“怪圈”。致使執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位，成為安監部門躲不過繞不開的最大障礙。

二是從業人員整體素質不高。生產經營單位人員的的文化基礎知識、思想素質、法律知識、安全意識和安全技能水平還參差不齊，不懂法和過分強調自己權利的狀況同時存在，懂法的人在面對法律問題時，又不愿意嚴守法律的制約，現在社會上出現"鉆法律空子職業人員，個別行政相對人受利益驅使，法律意識、誠信意識淡薄，令執法工作辛苦勞累艱難，有的甚至暴力抗法，行政執法的環境日趨復雜。

三是普通群眾法律意識不強。有的群眾缺乏權利意識，不重視也不關心維護自己的權利，當自己權利受到侵害時，不知借助法律加以保護，只能無可奈何。有的群眾缺乏義務觀念，沒有認識到自覺遵紀守法，支持和配合行政機關的執法活動是自己應盡的義務，對行政機關的執法活動心理上有抵觸情緒，對行政機關執法活動不配合，甚至阻撓。同時由于地方部門利益、長官意志、關系因素、風俗人情等因素交織在一起，長遠利益與短期效益、社會穩定與嚴肅執法等分寸難以把握等現實狀況，行政執法缺乏一個良性的社會圍。

3.執法力量不強

安全生產是一項綜合性工作，專業性強、責任重、要求高、工作強度大，隨著職業危害等監管職能轉入安監部門，各級安監機構的監管范圍越來越大。安全監管力量不足，嚴重制約了安全生產行政執法工作的開展。

一是執法人員嚴重不足。到目前，全市各級專兼職安監人員僅有771人，市局安監在編48人，而真正現場執法的只有20人。區縣（市）局現場執法人員平均8.7人，有的只有4人，如高新區。而作為一線執法檢查的鄉鎮安監人員，其編制的性質、數量、經費和工作內容遠未能適應形勢的需要。由于執法隊伍人員不足，許多安監部門忙于機關事務而無暇到現場執法檢查。

二是執法人員素質相對不高。安監部門成立較晚，人員成份復雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業人員，大多數人員從其他部門調配而來，且年齡結構偏大，人員素質參差不齊。雖然經過了培訓，取得了安全執法證，但部分執法人員并沒有系統地掌

握安全生產法律知識和專業知識，對行政執法的程序、規定了解不透，對有些違法行為的定性把握不準，有些執法人員面對龐大的執法事項感到茫然畏懼，對行政執法軟件系統的使用更是束手無策，執法效率低下。

三是執法條件不足。技術裝備落后，執法車輛短缺、必要的檢測手段和防護器具缺失，工作中還僅憑經驗，借助聽、看、聞、摸等手段，執法效能低下。部分區縣安監部門和大多數鄉鎮（街道）安監站行政經費不足，執法工作經費得不到保障，個別區縣局靠罰沒收入補充辦公之用。有的縣級安監部門安監執法人員政治待遇不高，有時甚至遭到粗暴對待，導致執法心態失衡，致使對執法工作的不敬業、不認真、不負責，難作為的不作為，易作為的濫作為。個別執法人員對待行政相對人態度冷漠，以不文明、不誠信的方式（變相的哄、嚇、詐、騙）收集證據，想方設法的阻礙當事人行使申辯、復議、訴訟等救濟權利，影響執法形象。

三、對策建議

1、加強安全生產法制建設。一是完善法律法規，制定和修改配套的地方實施性規章。加快《長沙市安全生產管理辦法》等規章的修訂工作，將《長沙市事故調查處理規則》和《長沙市安全生產行政問責辦法》一并列入《長沙市安全生產管理辦法》，解決法律法規規定不具體、不明確、含糊籠統和缺乏可操作性的問題。二是修改市局安全生產行政執法各項制度的修訂，根據近幾年新頒布的一系列國務院有關文件精神、國家安監總局令和湖南省有關行政程序、行政服務規定以及市政府法制辦有關要求，對市局關于行政許可、行政檢查、行政處罰等制度進行修訂。三是建議省局盡快制定和出8

臺《湖南省煙花爆竹管理條例》，減少或消除行政執法依據中的盲區和“空白點”。同時建議國家總局要加大立法調研，結合基層執法實踐需要，解決安全監管中無法可依，有法難依的等問題。為安全生產行政執法創造一個良好法制環境。四是著手安全技術標準的清理，加快收集相關行業標準和國家標準，解決安全監管中標準混亂的難題。

2、加強安全生產法律法規宣傳教育力度。一是加大對各級領導的宣傳教育力度，特別是對區縣和鄉鎮主要領導的安全教育培訓，使他們樹立“安全發展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經濟發展遇到安全問題矛盾時，不再以犧牲安全為代價，不再人為地干預安全生產行政執法。并在安監機構編制、人員配備和經費落實上給以大力支持。二是加大安全生產法律法規的宣傳力度，使企業負責人和從業人員的法律意識不斷增強，自覺遵守安全生產法律法規、標準和有關技術規程，提高企業的本質安全度。然后通過嚴格行政，公正、執法，切實把各項法律法規落到實處。三是加大全民安全意識宣傳力度，提高全社會的安全意識和法律意識，形成了解、理解、貫徹、配合、維護安全生產行政執法的良好環境。

3、加強安全生產執法能力建設。一是充實一線執法隊伍，各級安監部門在研究工作時，人員調配應向一線執法隊伍傾斜，達到國家安監總局規定的縣級安監部門執法人員數量不少于在編人員70%、市級60%的的標準，把既要懂業務又能熟練運用安全生產法律法規的人員充實到執法隊伍。鄉鎮要按照《湖南省安全生產條例》的要求，確保機構、人員和經費到位。二是進一步提高執法人員素質，加強對執法人員的教育培訓強度，創新執法質量考核評議方式，使執法人員在實際執法行為中獲得最直接、最具體、最有效果的經驗教訓，快速持續提高執法水平。三是提高安全執法的裝備水平。根據經濟發展和安全監管的實際，配備必要的行政執法用車、檢測設備設施、防護裝備和執法辦案經費。四是切實加強執法監督。改變目前安監系統內部執法監督流于形式的被動局面，各區縣（市）安監部門要成立相應的法制機構，健全內部執法監督制度，完善行政執法監督機制，規范行政執法主體、嚴格執法程序、規范使用行政執法文書，通過內部協調溝通發現和糾正執法中存在的問題，降低了劣質執法和違法行政的幾率，減少外部監督的糾錯成本，避免不必要的媒體曝光、行政復議和行政訴訟案件發生。五是善待執法人員。行政執法具有快節奏、高難度、高責任和高風險的特點，僅靠督促懲戒遠遠不夠，還應當讓執法人員在工作事業上有成就感，思想感情上有使命、精神世界上有充實感和歸宿感，能感受到集體的溫暖和執法的快樂。

4、加大安全生產行政執法力度。一是全面開展計劃執法和委托執法，按照安全生產社會創新管理的要求，市、現兩級安監部門要把直接檢查的企業數量和領域進一步擴大，把一些重點企業和存在隱患的企業未納入執法檢查范圍。區縣（市）安監部門要依法對所有鄉鎮（街道）進行委托執法，執法檢查實現全覆蓋。二是把執法過程和內容的重點突出到落實企業主體責任和提高企業的本質安全水平上來，嚴厲打擊和制裁非法生產、非法經營、非法建設和隱患治理不力的單位和個人。以強化執法推動安全生產專項整治，以強化執法加強安全監管，以強化執法促進隱患整改，以強化執法增強企業安全責任意識，實現安全生產工作重點由事后查處向事前防范10

轉變。三是加大事故查處和事故責任追究，特別是嚴厲查處瞞報、謊報、遲報和漏報事故的行為。四是加大安全生產行政問責工作力度。

5、優化安全生產執法環境。一是爭取黨委、人大、政府、政協的領導與支持，為安全生產行政執法保駕護航。安全發展是科學發展觀的重要內容，安全生產行政執法是建立安全生產秩序、規范安全生產行為的重要手段。各級安監部門要理直氣壯地向四大家領導匯報，特別是向黨委、人大、政府匯報，爭取支持安監部門依法監管，依法行政，把安全生產行政執法納入人大監督的范圍。二是爭取司法機關支持，努力營造有利于行政執法的法治環境。將行政執法的法律依據，適時送到法院、檢察院等機關，使之全面了解安全生產法律法規和部門規章，大力支持安全生產行政執法，特別是當事人不能自覺履行處罰決定義務的案件，要申請法院強制執行。同時積極與監察以及負有安全生產監督管理職責的相關部門溝通協調，必要時獲得配合與支持。三是爭取新聞媒體和全體公民的支持，營造有利于行政執法的社會氛圍。選擇社會影響惡劣的事故案例和成功的執法案件在媒體廣為宣傳，增強社會對安全生產違法行為的切膚之痛，從而支持安全生產行政執法。創新投訴舉報機制，完善來電、來訪、信函、網上訴求等渠道，開辟網絡鏈接以及與報刊、電視、廣播等媒體的互動等。同時建立舉報獎勵制度，提高群眾的法律意識、自我保護意識、參與意識和舉報獎勵安全隱患的積極性，營造良好的社會守法環境，形成強有力社會威懾力和社會監督力。

第五篇：道路交通行政執法存在問題及對策

道路交通行政執法存在問題及對策

近幾年來，我區交通系統在打擊非法經營，保護合法經營者及旅客、貨主利益，規范運輸市場秩序等方面取得了顯著成績。但最近在調研時發現，與形勢發展的要求相比，當前道路交通行政執法中仍存在一些不容忽視和亟待解決的問題，必須從依法治運的高度認真地研究和改進。

一、存在問題

（一）道路運輸法制建設急需加強和完善

１、立法不統一，法規、規章之間沖突時有出現。目前我區道路交通行政執法的主要依據是《湖南省道路運輸條例》和《道路運輸行政處罰規定》（交通部5號令）。前者屬地方法規，后者為部門規章，兩者同一位階，其效力低于法律和行政法規。《立法法》第86條第2項規定：地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。所以，當兩個執法依據的條款對同一事項的規定發生沖突時，執法人員便無所適從，若報請國務院提出意見的話，則難以保障行政執法的效率。

２、有的規定不合時宜。譬如：《道路運輸行政處罰規定》第八條第八項規定：“未經縣級以上道路運政機構核準，擅自購置營運車輛的，每車處以車價3％以上5％以下的罰款，但罰款總額不得超過10000元。”不少運管部門在實際操作中，只要業戶把車買來后再申請辦證，一律按車價的3％至5％給予行政處罰。我認為，這種做法很不合理，因為當事人買車后在沒有辦理營運手續之前是不能從事營運的，根本構不成對運輸市場的危害，所以罰款理由不成立。該規定明顯帶有計劃經濟的色彩，不合時宜，沒有發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

３、有的規定不完善，難以有效監管當事人規避法律的行動。以營運證的發放為例，按交通部《關于啟用新版道路運輸許可證和道路運輸證的通知》（交公路發［2001］439號）的規定，道路運輸證應由車籍地的交通部門核發，但現實中卻有許多道路運輸證的核發地和車籍地不一致，以至于許多報廢車、拼裝車都拿到了道路運輸證。究其原因就是有的運管部門為了多收點費用而濫發證。其他運管部門明知當事人是一種故意規避現行管理規定的行為但也無可奈何，因為當事人持有交通部門核發的道路運輸證。交通部的通知并未明文規定如何處理此類問題，而且通知其法律效力低于部門規章，也不能作為對當事人進行行政處罰的依據。

４、有的規定不明確，可操作性差。以貨運為例，根據交通部、國家經委1986年12月29日發布的《公路運輸管理暫行條例》第五條規定：“營業性運輸是指為社會提供勞 務，發生各種方式費用結算的公路運輸；非營業性運輸是指為本單位生產、生活服務，不發生費用結算的公路運輸。前者屬運政執法檢查對象，后者則不在此列。”但現實生活中的運輸要區分是營業性運輸還是非營業性運輸非常困難，因為不少運輸者往往把運費打入成本，表面上并沒有直接收取運費，加之車輛流動性大，車輛的產權所有者、委托經營者、雇傭幫工者處于脫節分離狀態，更增加了查處操作的難度。結算方式的多樣化，使得執法過程中要取證確認其是否發生“運費與貨款并計”相當困難。如購物送貨上門，帶車為別人打工等情況，其收費是很隱蔽的。

（二）行政執法行為欠規范

１、調查取證方面。主要表現在：有的執法人員在稽查時，不告知調查的理由和當事人依法享有的權利，也不聽取當事人的陳述和申辯；有的執法人員對被詢問人采用暗示、引誘或欺騙的手段；有的執法人員所做的部分筆錄不夠規范、完整，不能反映出當時的真實情況，降低了筆錄的可信度。

２、強制措施方面。在實際執法過程中，執法人員往往超出范圍，采取暫扣運輸車輛的強制措施。

３、處罰程序方面。《行政處罰法》第三十七條規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批 準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”但實際操作時，有的執法人員在開具證據保存清單時，往往跳過此程序，使行政負責人審批程序流于形式。另外，行政處罰有一般程序和簡易程序兩種，有的執法人員往往只采用一般程序，雖然通過層層把關可以避免工作中的疏漏，但客觀上使一些可以用簡易程序處罰的違章行為程序復雜化，影響了辦事效率，增加了被處罰對象的成本。而且執法機關稽查部門和違章處理部門沒有分開，出現了同一個部門既查又罰的現象，難以實現有效監督。

４、處罰對象的認定方面。當車輛出現違章行為時，處罰的對象是車輛所有者、經營者，還是駕駛員﹖應當由誰來陳述、申辯、接受處罰﹖類似這樣的問題使執法人員很難把握。

（三）執法環境日益嚴峻

運輸管理對象不肯配合、拒檢沖卡、暴力抗法等現象時有發生，不僅危及到執法人員的生命安全，也使得運政執法工作的威懾力大打折扣。

（四）執法隊伍人員數量不足，人員素質亟待提高。

1、執法人員嚴重不足。據統計，除內勤人員外，每天能上路檢查的人員很少，被處罰車輛只占違法車輛的10%左右，大量違法車輛的逃避，使一些司機產生僥幸心理，認為 被抓住是偶然的，為了謀取不當利益，越來越多的司機采取超載超限運輸的形式。

2、執法隊伍素質不高。，主要表現為：一是缺少交通管理和交通執法的研究型人才。交通執法工作是一項系統工程，不僅需要交通執法工作者熟悉交通的實際工作，而且還要掌握一定的法學理論知識和管理學的知識，了解社會綜合情況和國家的總體政策，才能發現交通執法中存在的深層次的矛盾，提出解決的辦法和建議，以供領導參考。而我們的一些法律工作者由于法學理論知識薄弱，缺少宏觀分析能力，遇到問題和難點，不是積極想辦法解決，而是埋怨上級機關或推給領導，未能履行好法律工作者的職責。

二是缺少綜合型的法律人才。隨著社會主義市場經濟的逐步完善，建立有限政府，弱化行政權利成為社會發展的趨勢。這就需要我們交通法律工作者不僅掌握交通行政法律知識，還要掌握民事法律知識、訴訟法律知識，具有應急應變的能力。我們一些法律專職工作者由于缺少綜合法律知識，普遍存在以下幾方面的問題：其一是法律知識基礎薄弱，甚至不懂一些法律常識性知識，比如，有一些法制工作人員不知道以上、以下、以外法律含義和區別是什么，想當然亂加運用；還有的同志亂用法律術語，造成不好的影響。法律專業工作者缺少法律常識，不僅經常在交通執法工作犯一些原則性的錯誤，而且影響到整個交通執法的形象。其二是訴訟 法律知識欠缺。一半以上的人不會寫起訴書、答辯狀，遇到行政訴訟案件，就甩給律師去做。其三是應急處理能力差。法律專業工作者，特別是法制科長的法律綜合素質較低，是交通執法工作的急需解決的問題。

二、對策思路

（一）呼喚盡快出臺與《中華人民共和國道路運輸條理》相配套的實施細則。

現行行政執法的主要依據僅僅是些部門規章、地方法規。這些法規、規章立法層次低，調整范圍小，約束力不強，明顯滯后于日益開放、活躍的道路運輸市場發展。而且部門規章、地方法規帶有明顯的部門利益和地方色彩，與打破地方保護主義和建立統一開放的全國運輸市場的精神相悖。況且《行政許可法》實施以后，部門規章不得再設定行政許可，《中華人民共和國道路運輸條理》自2004年實施以來，與之配套的實施細則沒出臺，操作性很差。

（二）內強素質、外塑形象，建立高素質的交通行政執法隊伍。

１、首先要從進入制度上嚴格把關。今后凡進入執法隊伍的人員必須通過當地的公務員考試，從源頭上遏制用人上的腐敗。其次，用好的制度選好人、用好人。要在執法隊伍中建立“能者上、庸者下”競爭機制，把我們的執法隊伍打造成一支萬馬奔騰、充滿活力的執法隊伍。再次，要建立錯 案追究制度和行政執法過錯追究制度，堅決把危害執法隊伍形象的“害群之馬”清理出去。

２、建立定期執法培訓制度。把對執法人員的教育培訓經常化、制度化，從根本扭轉執法隊伍存在的問題。

（三）理順執法體系，改善交通行政執法環境。１、變多頭管理為綜合管理。要以“三個代表”重要思想為指導，從講政治的高度，遵循相同或相近的職能由同一部門承擔的原則，跳出部門職權之爭的狹隘圈子，建立起交通行政綜合執法體系，盡快結束道路運輸行政管理中職權交叉、部門扯皮、互相制肘的局面。

２、轉換執法人員身份。目前執法機構尚屬受政府交通部門委托進行執法的事業單位。根據我國有關法律規定，受委托單位在執法過程中必須以委托單位的名義進行執法，也就是說，道路交通執法人員在執法時，必須以交通行政機關的名義對行政相對人進行執法，否則就是執法主體不合法。要使執法人員也像海關、公安、工商等部門的執法人員那樣具有法定授權，而不是委托授權，解決的辦法是抓住政府機構改革、職能轉換的契機，爭取將執法機構列入政府交通主管部門的行政序列，將執法人員轉換成為政府公務員身份。

３、加強部門聯動，設立運政警察機構。運政執法難，甚至出現暴力抗法行為，問題是執法人員的執法權限有限，缺乏震懾力。據了解，許多國家都有專門負責道路運輸管理 的警察機構，連我國臺灣省也有公路警察機構。另一個辦法，也可參照深圳等地的做法，成立運政公安中隊，業務上受各地公安局指導，工作上由交通局統一安排；重慶則采取將公安交警、運政、路政執法合而為一的辦法，實踐中也取得了良好的效果。廣州市在整治道路運輸市場秩序過程中就是靠與公安、城管等部門的聯合執法，打掉了許多盤踞多年的“黑站點”、“黑票點”。部門之間的聯合執法仍是現階段加強運政執法工作的有效手段之一。

（四）嚴格遵守法定程序，規范執法行為，保障當事人的合法權益。

１、執法人員作出行政處罰時要嚴格遵守法定程序，要告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，要切實保障當事人的陳述、申辯和要求組織聽證的權利，要嚴格執行“違章稽查部門和處理部門相分離”，“罰繳相分離、收支兩條線”的規定。

２、對行政處罰中可以適用簡易程序的情形，從方便當事人的角度出發，應由執法人員當場發出行政處罰決定書，并于第二天到本單位違章處理部門備案。

３、執法人員要慎用強制措施，不得隨意擴大強制措施的適用范圍，并且應當及時作出處理，不得無故拖延。

４、對行政處罰中處罰對象的認定上，要區分單位所屬車輛和私人所有車輛。對單位所屬車輛違章時，如司機屬職 務行為則應處罰單位，如屬個人行為則應處罰司機。對私人所有車輛，有道路運輸證的違章車輛處罰的對象應是道路運輸證上所載明的經營者，因無從業資格證處罰駕駛員的除外，無道路運輸證的違章車輛，處罰的對象是此次營運的預期受益者或實際受益者。