第一篇：機構編制法制化

論文關健詞：機構編制法制化

論文摘要：機構編制管理法制化建設是實現“政府職責、機構和編制法定化”目標的重要保證。本文簡單回顧了我國機構編制管理的立法歷程，對今后一個時期機構編制管理法制化提出了前暗性的設想。

黨的十六大報告明確提出要“實現機構和編制的法定化”。黨的十六屆三中全會進一步提出要“調整各級政府機構設置，理順職能分工，實現政府職責、機構和編制的法定化”。加強機構編制管理法制化建設，實現政府職責、機構和編制法定化是我們黨在新的歷史時期對機構編制工作的新要求，也是當前深化行政管理體制改革和推進事業單位改革中函待研究解決的一個理論課題和實踐課題。本文就機構編制管理法制化建設的重要性、建國以來機構編制管理立法實踐及推進機構編制管理法制化建設的有關問題做一粗淺探討。

一、機構編制管理法制化建設的皿要性和必要性分析

1、機構編制管理法制化建設是社會主義市場經濟的必然要求。社會主義市場經濟是法制經濟，是公開透明的經濟，特別是我國加入WTO以后，世貿組織是以規則為基礎的政府間國際組織，WTO協議本身就是法律范疇的國際條約，這就必然要求建立統一、規范和穩定的公共行政管理體制。為適應這一要求，我國幾次大的政府機構改革都是力求在調整政府機構設置、轉變職能上求突破，雖然取得了一定成效，但機構設置不合理，職能錯位、缺位、越位，權責脫節和人員臃腫等不適應市場經濟發展的問題仍沒有得到根本解決。導致這種情況的原因是多方面的，但不容忽視的一個重要因素就是機構編制管理沒有納人法制軌道，政府機構的設立、職能的獲得沒有通過法律加以規范，機構改革成果沒有通過法律手段鞏固，限制了機構編制在推進與市場經濟體制相適應的行政管理體制改革中應當發揮的作用。只有通過加強機構編制管理法制化建設，推進政府職責、機構和編制的法定化，逐步建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，才能為社會主義市場經濟發展提供強有力的保障。

第二篇：關于實現機構編制管理科學化法制化的幾點思考

關于實現機構編制管理科學化法制化的幾點思考

關于實現機構編制管理科學化法制化的幾點思考

機構編制管理工作是黨的組織建設和國家政權建設的重要組成部分，直接關系到行政體制建設、機關效能建設、財政支撐能力等全局性工作。改革開放以來，黨中央、國務院一直強調要加強機構編制管理工作。黨的十六大再次提出“實現機構和編制的法定化”。今年2月14日，國務院頒布了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》(以下簡稱《條例》)，這個條例是新中國成立以來第一部規范地方機構編制管理的行政法規，填補了地方機構編制管理工作的法制空白。在這之前，中編辦、監察部下發了《關于印發<機構編制監督檢查工作暫行規定>的通知》(以下簡稱《暫行規定》)。3月15日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又聯合下發了《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》(以下簡稱《通知》)。《條例》、《通知》和《暫行規定》的頒布下發，充分表明了黨中央、國務院和中央編委對加強完善機構編制管理工作的高度重視和堅定決心，也對機構編制管理提出了新的更高的要求。因此，如何結合太原市實際，積極探索和創新機構編制管理辦法，實現機構編制管理科學化法制化，就成為當前機構編制管理工作面臨的首要任務。

一、當前全市機構編制管理中存在的主要問題

機構編制工作作為行政管理體制的一部分，是隨著社會發展、市場經濟發展和行政管理體制改革的深化而逐步建立和完善的。近幾年，我市各級機構編制部門認真貫徹中央和省關于加強機構編制管理的精神，銳意改革創新，取得了一些成效，但其內在矛盾仍然比較突出，主要表現為“三沒有、三不強”：

(一)機構編制管理沒有統一標準，規范性不強。

市場經濟就是法制經濟，機構編制部門作為負責機構編制管理的職能部門，依法行政是本質要求。但這幾年從中央到省在依法管理機構、編制、規格等方面都缺少具體、靈活、可操作的執行標準。有的標準核定過老、過寬，不能適應形勢發展的需要；有的標準缺乏彈性，不利于綜合考慮實際情況后執行。一直以來，我們對機構編制的管理，主要靠三種方法，一是靠政策，二是靠經驗，三是靠比較。這些方法雖然在一段時期內，有其一定的合理性和可行性，但面對機構編制管理對象門類廣、單位多、情況復雜、差很大，這樣做畢竟缺乏科學性、準確性和說服力，所以經常遇到人為干預、條條干預等問題，出現了編制部門管理缺少權威、編制工作紀律難以得到遵守等現象。2007年上半年，我辦收到因要求上下對口成立相應事業機構和增加事業編制的請示有

件，因部門職能轉變要求提高機構規格的請示有

件，但由于許多機構編制管理事項無標準可依，使機構編制部門很難頂住各方面的壓力，造成機構編制反彈的勢頭一直得不到有效控制。

(二)部門配合機制沒有建立完善，“總開關”作用不強。

機構編制無小事。我們常說“職能就是權，機構就是牌，職數就是帽，編制就是錢”。任何一個小小的疏忽都會給黨和人民的事業造成損失。但由于編辦單獨設置時間短，許多工作機制還不規范、不完善，編制部門“把關和協調”的作用還沒有得到充分發揮。如：各級各部門領導職數，雖然由機構編制部門核定，但具體配備由組織部門負責，溝通協調機制的不完善，使機構編制部門缺乏有效的監督和控制手段，導致部門超職數配備領導干部的現象比較嚴重，全市目前超職數配備領導干部的單位有

個。而由于這些領導干部擠占了一般人員的編制，又造成了官多兵少，人員結構管理不到位的現象。再比如：公務員考試錄用和軍轉干部安置由人事部門管理，由于缺少編制部門與相關部門的溝通協調，沒有事前審核用編計劃，就出現了“人已到崗工作，才發現部門沒有編制”的現象。經統計，截止2006年底，市直機關事業單位共接收安置軍轉干部

名，超編接收的單位有14個。究其根源主要是部門配合機制沒有建立，有些職能部門片面強調自身利益，唯恐影響到本部門權力，缺乏大局意識，從而造成機構編制管理工作的嚴肅性和權威性大打折扣。特別是近幾年，大中專學生的就業形勢十分嚴峻。在山西這個經濟欠發達的地區，人們“鐵飯碗”的意識仍比較濃厚，企業不太景氣，使許多高校畢業生想盡千方百計、克服千難萬險，也要擠進行政事業單位，編辦自然成了“控”與“進”矛盾的焦點，在這種情況下，編制部門一家要“按編控制”，難度可想而知。(三)機構編制監管職能沒有完全發揮，震懾力不強。近幾年，中央和省明顯加強了機構編制監督檢查的工作力度，中央編辦開通了“12310”監督舉報電話，出臺了“五不準”規定，我省也提出了“三個從嚴”的要求，但超編進人、超職數配備干部、隨意增加內設機構、部門職能履行不到位等問題仍然存在。究其原因，關鍵是監管不力，責任不明。

監管不力主要表現在：管廟不管神，管編不管人，管職能不管運行。管廟不管社，是指只管機構設立和領導職數的審批，不管機構組建如何和職數超不超；管編不管人，是指只管核定下達編制，不管核定的編制具體怎樣使用，使用是否合理，是否符合人員結構要求；管職能不管運行，是指只管核定機構的職能，不管這些職能運行的實際效果。“三管三不管”的后果毋用多言。超職數配備領導干部，增加了干部管理的難度；超編進人，使編制失去了意義，增加了財政負擔；不管機構運行的實際成效，有的變為因人設崗、因人設位的“關系機構”，有的變為上下強行對口而不起多大作用的“空殼機構”，有的變為職能交叉錯位的“打架機構”等。

責任不明主要表現在：機構編制管理行為的法律責任模糊不清，缺乏嚴格的違紀處罰制裁內容，這也是導致機構編制管理軟弱的一個重要原因。比如對超編進人、超職數配備干部和擅自設立機構的責任追究問題，我們常常在政策性文件中規定：一經發現，要嚴肅追究有關領導和人員的責任，并責令限期整改。但這些都是籠統的概念，“嚴肅追究”具體用什么政策來嚴肅，嚴肅到什么程度，責任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么時候，到時不整改又能如何等等。

二、關于實現機構編制管理科學化法制化的幾點思考(一)研究制定管理標準是搞好機構編制管理工作的根本。國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》中提出，要科學合理設置政府機構，核定人員編制，實現政府職責、機構和編制法定化。因此，研究制定機構編制管理標準，是一項重要的基礎性工作，制定一個相對穩定、系統、科學的機構編制標準，對于充分發揮機構編制管理的效益，實現優化配置執政資源，有效控制人員具有重要意義。

1、制定機構編制管理標準要抓住重點。

機構編制標準涉及面廣，在研究制定機構編制管理標準工作中，必須抓住重點，循序漸進、統籌兼顧，逐步完善。首先，制定人員編制管理標準應當是機構編制管理的重點和難點。機構編制標準具體包括機構設置、領導職數配備和人員編制三方面的內容，其中在人員編制管理上，行政編制總額由中央機構編制管理機關審核后，再分配到省市縣鄉各級，這一塊控制和調節基本到位；事業編制總額則是由各地區根據實際情況，自行確定，自主管理。其次，應以公益性事業單位為重點制定機構編制管理標準。按照事業單位分改革方向，事業單位將分為行政管理類、社會公益類和生產經營類三大類，行政管理類和生產經營類事業單位將逐步退出事業機構序列，社會公益類將成為事業機構的主體。這類事業單位承擔著政府最基本的公益服務職能，經費來源完全靠政府投入，而且從現實情況來看，這類事業單位缺乏規范管理的情況也最為嚴重。因此，對公益性事業單位實行標準化管理，將有利于健全政府公益職能，控制財政撥款事業編制的增長，進一步提高公共服務水平。第三，應先行考慮制定某些重點行業事業單位的機構編制標準。我市有公益類事業單位

個，這類事業單位門類繁多，對每一類事業單位都制定機構編制標準也不現實。而集中在教育、衛生、文化等領域的事業單位，如各類學校、醫療機構等，無論是機構數量，還是編制數量，都在事業單位中占很大比重。因此，可結合正在進行的事業單位分類改革，在深入調研論證的基礎上，重點出臺各類學校、醫療機構等行業的機構編制標準。

2、制定機構編制管理標準要準確有權威。

制定機構編制標準過程中，各項具體指標及其權重的確定既是難點也是關鍵。因此，在制定管理標準時，要深入調查研究，科學論證分析。要在認真了解各方面具體情況、充分聽取各方意見的基礎上，對影響定編的主要因素進行全方位、多角度的綜合分析研究，確定影響工作量的各項主要因素，準確衡量各項指標的權重，并努力把它們在管理標準中合理體現出來，盡可能使具體指標的確定更為科學、權威。同時，要以現實狀況對擬定的編制標準進行比較分析，驗證標準的可行性和操作性，從而在我市經濟發展水平、機構編制現狀和保持社會穩定等各方面找到平衡點。以研究制定事業編制總量標準為例：事業編制總量的變化，主要是隨著所承擔的工作任務的變化而變化，而影響工作任務的因素中，人口、地域面積、經濟總量的影響最大；同時，由于事業編制所需經費主要由財政負擔，財政的承受能力也是必須考慮的重要因素。首先在現有市縣(區)事業編制總量的基礎上，全面把握市、縣(市、區)的人口、地域面積、國內生產總值和財政收入等因素對機構編制的影響，準確衡量各要素的權重，合理確定事業編制總量基數；其次，可根據我市社會事業的發展要求和財政收入增長情況確定一個年增長比例，將每年的財政撥款事業編制控制在一定總量內，從而有效遏制機構編制的膨脹勢頭。再比如：目前，全市正在進行中小學教職工編制核定，通過調研，我們發現這個標準只確定了師生比一個參照點，還應考慮城鄉環境、班級額度、學校規模、教師任教科目等因素，40頁

3、制定機構編制管理標準要做到具體規范有剛性。近年來，我們從實際出發，不斷完善機構編制審批工作流程，也初步形成了一些機構編制管理標準，如：在核定人員編制數量時，有機構編制標準的嚴格按編制標準核定，沒有機構編制標準的根據其職責任務，按照精簡效能的原則核定；部門領導職數原則上按2-4名配備，內設機構原則上3人以上設1個內設。但這些標準內容比較單一，也沒有形成規范性文件，機構編制管理的剛性約束不強。讓我們感到高興的是，最近國務院頒布的《條例》中，對機構編制管理有了明確規定，改變了多年來機構編制管理無法律依據的局面，但具體實施起來，還必須出臺具有剛性的“實施細則”。在制定黨政機關機構編制管理標準時，要在機構設置、內設機構設置、領導職數配備、工勤人員編制等方面做出具體規定。如：部門內設機構領導職數配備標準：4名編制的處室配備1職，5-7名編制的處室配備2職，8名編制以上的處室3配備職，公安政法部門20名編制以上的處室可以配備4職；工勤人員編制標準：一般按照部門行政編制總數的10%左右的比例核定工勤人員編制。其中，人員編制在60名以下的按12%核定，60-100名的按10%核定，100-200名的按8%核定，200名以上的按5%核定等等。在制定事業單位機構編制管理標準時，要重點加強以下幾個方面管理標準的研究制定。一是事業編制總量控制管理標準。為適應當前事業機構編制管理從微觀管理向總量控制管理的要求，可結合我市人口、面積、財政收入等各方面的因素，研究制定各類事業單位總量控制標準。進一步將市、縣兩級的事業機構編制納入總量控制的范圍，制定標準，控制增長。二是機構規格管理標準。結合事業單位改革，建立若干不同于行政級別、能科學反映各類事業單位人員數量、專業特點及能力的等級規格。三是人員結構管理標準。當前事業單位人員編制的使用存在著一定的隨意性，必須根據工作性質和職責任務，制定標準，合理確定各類事業單位人員編制中管理人員、專業人員、工勤人員的結構比例。同時，要求事業單位及其主管部門在核定的人員編制結構比例內使用編制，配備人員，從而優化人員結構，提高人員素質，促進事業單位的健康發展。四是領導職數管理標準。當前事業單位領導職數管理缺乏規范，必須參照黨政機構領導職數管理的辦法，根據職責任務和人員編制總數等情況，制定管理標準，實行規范管理。

4、制定機構編制管理標準要建立動態調整機制。

機構編制管理標準具有法規性質，一旦出臺，將在較長時間、較大范圍內對機構編制管理產生指導和約束作用。但同時，機構編制管理標準還要富有“彈性”和“變性”。所謂“有彈性”，就是標準中應留有一定的余地，做到宏觀管住，微觀放活。如：在事業編制總量內分類下達使用編制時，對公益類事業單位保證重點，促進發展；對行政類事業單位，嚴格控制，定項定量；對生主經營類事業單位，合理定編，鼓勵發展。再比如：在確定事業編制總量的基礎上，運用彈性調控手段，用好用活事業編制。對年內凡需增加或調整編制，都要控制在總量之內；編制調整量原則上實行全額向差額、差額向自收自支的“順向”流動辦法，保證不增加不必要的財政負擔；新增事業編制調整量主要用于科、教、科、文、衛等社會公益事業單位；對一些事業單位特別是科研院所、學校、醫院，采用“引進優秀人才增編”的管理辦法予以解決；對職能加強或新增職能的機構，整合資源、挖掘潛力，相應調整、增加編制；對職能弱化或消亡的機構，清理整頓后相應減少或收回編制，從而控制編制總量不突破。所謂“有變性”，就是要定期對管理標準的實施情況進行評估，根據各方面情況的變化，適時進行動態調整和修訂，以不斷適應事業機構編制管理的需要。對現有事業機構編制管理標準進行清理，有的要明確予以廢止，有的要重新加以修訂，逐步建立起符合機構改革和經濟發展方向的機構編制管理標準體系。同時，加強對機構編制標準管理情況的后期監督，進一步創新管理制度、手段和方法，建立動態管理和調整機制，提高標準核定的科學性和前瞻性，實現機構編制管理規范化和科學化。

(二)完善部門協調配合機制是搞好機構編制管理的基礎。機構編制管理是一項綜合性、系統性的工作，它涉及到組織、人事、財政、紀檢等各個職能部門，如職數控制、人員調配、統配人員安置、統發工資等，絕不能就編制抓編制。《條例》、《通知》和《暫行規定》也重申和強調要建立健全機構編制部門與相關部門的協調配合和制約機制，進一步豐富了綜合約束機制的內容，強化了機構編制管理力度。因此，必須在黨委、政府的領導下，充分發揮編委的組織協調作用，建立編制與組織、人事、財政、教育、勞動、紀檢等部門的相互配合的協調機制，真正形成在強化機構編制管理上各司其職、各負其責、齊抓共管的工作格局。

1、建立五部門聯席會議制度。

聯席會議由市編辦負責召集，由市編辦、市紀檢委、市委組織部、市財政局、市人事局五部門組成。辦公室設在市編辦，承擔會議日常工作。會議主要研究分析機構編制工作形勢，擬定全市機構編制政策規定，制定機構編制工作聯動機制，協調組織對機構編制政策法規執行情況進行監督檢查。聯席會議原則上每季度召開一次全體會議。同時，還可針對公務員招考、事業單位人員招聘、軍轉安置、學生分配、領導職數配備等編制使用重要事宜，臨時召開聯絡會議。聯席會議形成的決議，各部門要按工作職責分別落實。從而將編制部門與同級相關部門的力量整合起來，互通信息，相互配合，相互支持，共同把關，最終形成一個和諧的機構編制工作新群體。

2、建立機構編制管理信息網絡。

加強機構編制工作信息化建設，是創新管理方式的一項重要內容。因此，組織研發機構編制管理網絡系統，分別建立機關數據庫、事業數據庫、縣區數據庫、數據參數庫等，實現《機構編制管理證》全部網上辦理，將為機構編制管理的數據傳報、信息統計、資料匯總、指導監督等，提供準確便捷的服務載體。依托網絡管理，可以全面準確地反映機關事業單位機構編制人員各方面的詳細情況，管理監督也更為準確及時。在此基礎上，與組織、財政、人事、勞動和紀檢等部門建立專網，實現鏈接，對人員信息充分共享。編辦這邊一上編，相關部門就知道；財政那邊一開支，編辦也能馬上知道。從而實現信息共享、互相監督、共同把關的協調機制。開通集信息交流、政策咨詢、資料匯集、網上辦公等多功能為一體的網站，將全市黨政群機關、事業單位的“三定”規定、機構編制審批程序、及控編進人辦理程序等內容全部上網公布。在網站上設立信箱，開展監督投訴，加強意見反饋，把機構編制業務置身于社會共同監督之下。

3、完善在職數管理中相互配合的實施辦法。

領導職數核定和管理是機構編制管理的重要內容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《通知》中規定：“嚴格執行機構編制審批程序和制度。凡涉及職能調整、機構、編制和領導職數增減的，統一由機構編制部門審核，按程序報同級機構編制委員會或黨委、政府審批。其他任何部門和單位無權決定機構編制事項”。因此，為理順干部職數管理權限，避免部門之間出現職能交叉問題，編辦應與組織、人事部門主動溝通協調，通過召開聯系會議等方式專題研究討論領導職數管理有關問題，并以市委組織部和市編辦的名義聯合下發《太原市干部職數管理工作規定》，就各級黨政群機關、事業單位領導職數的核定、審批、使用、配備、監督等內容做出明確規定。促進干部宏觀管理的制度化和科學化。

4、健全在進人管理上共同把關的約束機制。

為進一步遏制超編進人現象，各單位每年應根據工作實際和空編情況，綜合考慮接收軍轉干部、安置退伍軍人、招收錄用、學生分配和人員調入等因素，制定本單位第二使用編制的詳細計劃，第四季度向本級機構編制部門進行申報，機構編制部門按照“總量控制、統籌兼顧、留有余地、逐步到位”的原則下達全市用編計劃。并將用編計劃印發到組織、人事、財政、勞動和社會保障等職能部門。各單位招收錄用人員和接收安置軍轉干部等，均應包括在用編計劃范圍內。對未申請用編計劃的單位和部門，組織人事部門不予辦理調配手續，財政部門不予核撥經費，勞動部門不予辦理社會保險業務。只有這樣，才能充分發揮編制部門的“總開關”作用。

(三)健全監督檢查機制是搞好機構編制管理工作的保證。

1、加強監督檢查制度的建設。

今年，為了切實懲治機構編制管理中的違法行為，《條例》針對擅自設立、撤銷、合并行政機構或者變更規格、各稱，擅自改變行政機構職責，違反規定審批機構、編制等8種違法，規定了相應的法律責任。《暫行規定》也對機構編制違法違紀行為制定了處理措施，這些都為我們加強機構編制監督管理提供了重要的法律依據。可根據這些法規文件的精神，在逐步建立和完善編委會制度、機構編制審批制度，機構編制實名制管理制度、機構編制公開制度、考核制度、統計和報告制度的基礎上，制定符合太原市實際的、行之有效的監督檢查規定，其中要對監督檢查重點、督查內容、方式方法、監督檢查責任與追究制度等內容做出詳細規定，使監督內容由單一轉向全面，監督方式由定期轉為經常，責任追究由模糊轉向清晰，從而加大對違反機構編制紀律問題的查處力度。

2、強化監督檢查職能的履行。

監督檢查是機構編制管理的一項重要內容，我們應把工作重心由重機構編制審批轉向重職能定位和監督管理。因此，要積極探索有效的督查方式方法，把全面督查與分類型、分系統、分專題、分層次的督查相結合，把定期督查與不定期督查、專項督查相結合，把督查工作與行政機構和事業單位分類改革的調研工作相結合，把督查工作與事業單位登記年檢相結合，充分發揮主觀能動性，重點對部門職責履行情況、超編進人、超職數配備干部、擅自設立機構和提高機構規格、混編混崗及“吃空餉”等問題進行監督檢查，及時、準確地掌握和控制各單位的機構編制情況，逐步實現對機構、編制、職數、職能、人員結構等的全面監督管理。

3、建立監督機構編制領域違紀問題發生的長效機制。中編辦、監察部聯合下發了《暫行規定》，這是加強機構編制監督檢查工作，嚴肅機構編制紀律的一項重要舉措。《暫行規定》的實施主體是紀檢部門和機構編制管理部門，兩個部門應相互支持、協作配合。可建立機構編制情況通報制度，規定紀檢部門發現有違反機構編制管理規定的問題時，應當及時向機構編制管理機關通報情況，機構編制管理機關經過調查核實，認為需要追究紀律責任的，應及時向紀檢部門通報，并做好兩個機關在查辦案件方面的銜接工作，從而使專門監督和業務監督有效結合起來，既發揮優勢又形成合力。同時，加強與紀檢、組織、人事、財政等部門協作配合，定期聯合開展重點督查活動。對進行一次重點檢查，這樣既有利于監察機關掌握有關情況，發現違法違紀案件線索，又有利于排除檢查過程中出現的各種阻力，保證督查的權威性和有效性。

總之，機構編制工作必須站在全面落實科學發展觀和加快構建社會和諧社會的高度，認真學習貫徹《條例》和《通知》等，著眼于為經濟社會又好又快發展提供服務，著眼于為深化行政體制改革創造條件，進一步嚴格控制機構編制，進一步堅持依法管理，切實履行好黨中央、國務院和省編委賦予我們的職責，努力把機構編制管理工作提高到一個新水平，全面實現機構編制管理的科學化、規范化和法制化。

第三篇：公開法制化

新華網北京１２月１０日電（記者李亞杰、張琴）２００６年政務公開調研成果顯示，全國有３１個省（自治區、直轄市）政府已經建立政務公開管理制度。１５個副省級城市建立了政府信息公開制度。

據了解，全國各地各部門已普遍建立政務公開基本制度，有的還建立了政務公開考核評議制度和責任追究制度。制度建設成績斐然，主動公開工作逐步走上制度化規范化軌道。

據統計，中央有３６個部委制發了政務公開規范性文件。北京、湖南、貴州、沈陽、南京、濟南、大連等地建立了政務公開考核辦法；廣東、重慶、沈陽等建立了政務公開責任追究制度。

據介紹，這些制度明確了政務公開的指導思想、工作目標、基本原則，對公開內容、程序、形式、監督、考核進行了規定，有力地促進了政務公開規范有序地開展。

在主動公開實踐中，各地各部門創造了許多新的有效做法，既保障政務公開的有序規范發展，又推動了行政管理創新和政府自身能力建設。比如，大部分縣、地（市）級政府按照方便群眾辦事、便于群眾知情，利于群眾監督的原則，結合行政審批改革，創辦了各具特色的行政服務中心（大廳），對納入行政服務中心辦理的行政事項，實現了統一受理，限時辦結，透明運行，統一回復，簡化了工作程序，提高了辦事效率。

另外，隨著現代信息技術的發展和廣泛應用，政務公開信息化以其方便、快捷、信息量大、覆蓋面廣等特點，為主動公開形式拓展了渠道。

據了解，全國大多數地方和部門高度重視本單位政務公開信息系統建設，充分利用網絡資源，對政府門戶網站進行了更新改版，整合信息資源，加強統一管理，突出政務公開和窗口服務，加強與社會公眾的交流互動，取得了較好效果。

第四篇：管理更加法制化

1.管理更加法制化。地鐵交通管理的法制化期初不完善。現在，很多地鐵交通實行法制化管理以保障地鐵持續、穩定和高效的運行。地鐵交通的全面法制化管理是地鐵交通發展的重要趨勢。

2.抓緊立法制章，保障建設資金

城市地鐵交通是一種社會公益性的事業，它的效益主要體現在地鐵交通的外部，如地鐵交通建設推動國民經濟的發展，解決城市的交通問題等方面。根據這一特點，地鐵交通建設還應以政府投入力主，世界上大多數國家都是采用這種模式。因此，政府宜知道具體的法規，明確規定國家和地方承擔投入比例，以及保障城市地鐵交通建設資金來源的其他規定。通過立法，制定法規，保障城市地鐵交通發展具有穩定資金來源。

第五篇：服務型政府法制化

法理學學期論文

2010級法碩（非法學）姓名：譚娜 學號：100312148 服務型政府建設中應加強行政法律制度建設

摘要：明確我國服務型政府建設中的行政法律制度建設問題，是建設中國特色服務型政府的重要部分。眼下，我國正在加強法治政府的建設，這是建設服務型政府的內在要求，也是為人民服務宗旨的具體表現，建立責任型政府和完善行政法律制度是建設我國服務型政府的基本要求。

關鍵詞：服務型政府 行政法律制度

近年來，服務型政府建設在中國成為一個廣受關注的熱門話題。但綜觀我國服務型政府建設的理論和實踐，卻還存在著諸多急需解決的問題，其中忽視服務型政府建設中的行政法律制度問題研究與建設，就是一個亟待加強的重要方面。服務型政府與法律問題密不可分，如影隨形，服務型政府建設中必須高度重視法律問題，加大法治建設力度。

黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調：增強政府服務職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉向“服務型”，政府決策建設突出規范化，增強透明度和公眾參與度。2004年2月，溫家寶總理《在省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀高級研究班上的講話》首次提出了“服務型政府”的概念。2005年3月，溫家寶總理又在《政府工作報告》中再次強調，要“努力建設服務型政府”。胡錦濤總書記也指出，建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。

胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次會議上強調，社會主義中國，建設服務型政府，從本質上來說是由人民政府的性質所決定的。我們的政府是由中國共產黨領導的人民政府，全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，是政府的最基本職能和最本質特征。建設服務型政府，是堅持黨一心一意為人民服務的基本要求，是構建社會主義和諧社會的必要條件，也是推進行政管理改革的根本任務。努力提高公共性服務，形成惠及全民、公平公正和可持續發展的公共服務體系，切實提高為社會發展服務、為人民服務的能力是我們眼下的緊迫任務。在市場經濟的條件下，傳統的政府管理模式已經不能很好的適應經濟社會快速發展的要求，迫切的需要加快政府改革，轉變政府職能，通過政府改革和政府職能的轉變來不斷提高為人民服務的能力。

建設服務型政府是根據人民群眾的迫切需要提出的一個新的執政理念，建設服務型政府，從根本上說就是要從管理體制和管理方式上，通過建立公開透明的運作機制，把政府的權力置于人民的監督之下，使得以往的“全能型政府”、“無限型政府”向“責任政府”、“有限政府”轉變，更好的履行政府“調節經濟、監管市場、公共管理、服務社會，服務人民”的職能。從根本上講，服務型政府就是要為社會服務，為公眾服務，簡言之也就是要為人民服務，這與我們黨的根本宗旨是相互一致、相互統一的。那么，服務型政府是什么樣的呢？

第一，服務型政府應當是一個公正透明的政府。所謂透明，就是要政務公開，接受社會和人民的監督。政府各項政策措施的制定與實施，除涉及國家機密、經濟安全的以外，都應向社會公開，讓人民群眾去了解、去監督，提高公眾參與度和透明度。首先，要在內容上，把群眾最關心最想了解的事情無所保留地公開。其次是在程序上，完善規范化、民主化的程序，實行公示制度和聽證制度，充分利用現代信息技術及網絡平臺，提高透明度和公眾參與度。社會需要公正，公正是人類社會追求的價值目標。公平、公正，也是政府行政的價值追求。只有公平、公正，政府在群眾中的形象才能得到改善。

第二，服務型政府應當是人民的政府。人民的政府就是以民為本，為群眾真心實意辦事。具體來說：一是要為群眾服務。政府應當從群眾最關心、最具體的小事做起，通過一點一滴的積累達到質的飛躍，實現人民群眾的根本利益的長遠發展。二是要深入到群眾中去。傾聽群眾的想法，了解群眾的愿望，竭盡全力去辦每一件群眾關心的事。要把人民群眾高興與否、滿意與否，作為衡量政府服務是否到位根本標準。

第三，服務型政府應當是高效廉潔的政府。廉潔即清廉，清白，不貪污。廉潔從政，要求政府及其工作人員加強自身廉政建設，杜絕腐敗現象，做到用權為公、執政為民。高效行政，就是要求政府在處理問題上反映速度快，處理能力強，解決方法活，辦事效率高。通過信息化的建立，降低政府行政的成本、提高政府的行政能力、整合政府的管理機構。

第四，服務型政府應當是依法行政的政府。依法行政既是現代法治國家普遍遵循的一項基本法治原則，而且也是現代政府行政管理模式的一次重大轉變。政府在行使公共行政權力的過程中，必須規范行為，依法行政。法治是現代行政管理的根本性標志，是建立合法、合理政府的基本前提。一切公共權力的行使都應當符合憲法和法律，并在憲法和法律的監督之下進行。同時，享有什么樣的權力，就應承擔相應的責任。有權必有責，是法治型政府執政的前提。

第五，服務型政府應當是無私的政府。無私，是政府服務于人民的本質屬性。具體表現為:一方面政府應當著力于社會的長期發展、公民普遍、共同的利益的實現來從事其基本活動。因此,衡量政府是否無私的標準就是：政策的制定和執行是否維護了公民的基本權利，是否充分體現了公民的意愿。另一方面，政府官員必須奉公守法，廉潔清正，不以手中的公共權力謀取個人的私利，不以手中的權力賺取額外的租金。

第六，服務型政府應當是有限權力的政府。有限政府是指在權力、職能上嚴格受到的憲法和法律約束、限制的政府。政府在其權力行使的各個方面都應多種有效的制約。實行有限政府就是要實現對于權力制衡。政府的權力是由人民賦予的，因此必須限制在為人民服務這一區域內。

在第四點的特征中尤其強調了依法行政是建設服務型政府的必備原則，在建設服務型政府的過程中注重行政活動中的法律問題。但是現今的實施過程中仍然存在著這方面的問題。

第一、“官本位”思想根深蒂固。在建設服務型政府的過程中，部分公務員常常是以自己為中心，善于發號施令，對群眾頤指氣使，自覺或不自覺地表現出昔日“官場”上的行為習慣，服務意識淡漠。一些領導干部和工作人員不是“為民謀利益”，而是“與民爭利”，不想失去權力，不想改變“我是管理者”的現狀，嚴重違背了服務型政府的理念和宗旨。責任意識、服務意識、自律意識和觀念的不到位，嚴重阻礙了我國服務型政府建設的順利展開。

服務型政府是與傳統的管制型政府相對應的一個概念。一般是指按照公民的意愿和需要，通過法定程序組建起來的承擔為公民和社會提供服務責任的政府。作為按法定程序組建起來的承擔為公民提供服務責任的政府，服務，應該是其基本職能，是其存在的價值基礎，是其管理的本質所在。法治理念下，各級政府擁有公民賦予的很大權力，掌握著大量公共資源，處于經濟社會管理者的特殊地位。政府的角色定位和職能，應主要是公共服務型而不是經濟建設型，要堅持社會目標優先而不是經濟目標優先； 政府的體制本位，應是社會本位、民本位而不是政府本位、官本位；政府與公民的關系，應將公民置于中心位置，政府不應是凌駕于社會之上的唯我獨尊、以我為中心的官僚機構，而應是以民為本、以公眾為中心的民眾導向型政府。政府的全部行為應以實現社會的公共利益為出發點和落腳點，尊重和保護公民的人權、財產權等是政府應盡的法律義務和必須履行的政治承諾。建設服務型政府，就是要求政府突出服務本色，堅持一切從人民群眾的根本利益和現實需求出發，全心全意為人民群眾服務； 就是要求政府以解決民生問題為根本著眼點和目的，致力于提供私人或者社會不愿意提供、或者沒有能力提供的公共產品，為經濟和社會的和諧發展提供基本而有保障的公共服務，以最大限度地滿足人民群眾全面發展的需求。

實質上，從憲法淵源上看，我國政府從成立之初即應為服務型政府。按照現代憲政理論和主權在民的原則，人民給政府授權，政府給官員授權，官員對人民及其政府負責，政府通過官員向人民負責，政府和官員向人民提供優質服務。我國是人民代表大會制的政權組織形式。1954 年我國制訂了第一部社會主義憲法，至今已進行過四次全面修改。從首次立憲到四次修憲，憲法都明確規定: 我國的憲政體制為國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方人民代表大會； 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督；國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，也受它監督； 政府機關行使的行政管理職能，是國家權力機關賦予，也是人民的給予，受人民委托。即是說，我國政府接受人民的委托，行使管理社會公共事務的權力，在權力行使過程中，就必須對作為委托人的人民負責，努力為人民服務，做到權力與責任相一致，這是憲法的明文規定。所以，從我國的憲政理念和憲政體制上，早已確定了政府的地位，那就是為人民提供服務的政府，是公共服務型政府。

第二、政府在規模、職能、權力和行為方式等方面未完全受到法律明確規定和社會有效制約。從法理上理解，政府的權力是由人民授予的，必須嚴格限定在依法為人民服務的范圍之內。社會主義中國的治國理念是依法治國，政府進行公共管理的基本要求是依法行政。社會主義法治的核心為權利本位、權力制約。在法治理念下建設服務型政府，應是政府權力受限制最大的政府，即“有限政府”。衡量有限政府與無限政府的尺度在于，一個政府在權力、職能、規模上是否受到來自法律的明文限制，是否受到社會的監督和制約； 政府的權力和規模逾越其法定疆界時，能否得到及時有效的糾正； 政府官員，尤其是最高領導違法是否受到法律的懲罰。建立有限政府是憲政的重要價值、憲政理論的精髓，憲政的實現形式。而在現今政府建設中，卻存在著這樣的問題：政府即使“運動員”又是“裁判”。造成了日常行政運轉脫離了法律的制約，從而出現一些違法亂紀的情況，造成執法的不公正。

完善依法行政制度，推進政務公開機制。這就要求政府自覺運用能夠體現最廣大人民根本利益的法律管理國家事務和社會事務，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求履行政府職能。同時，要建立健全政務信息發布制度，加大信息發布力度，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權；進一步完善決策機制，建立健全通暢的利益表達機制和社情民意的反應機制，深入了解民情，充分反應民意，廣泛集中民智，切實珍惜民利。還要建立與群眾利益密切相關的重大事項的社會公示制度和社會聽證制度，建立健全突發事件新聞報道機制，及時發布準確信息，充分發揮社會輿論的監督作用。

服務型政府又是責任政府。在服務型政府中，政府的主要職能是服務，服務就意味著對服務對象——人民的盡職盡責。建設服務型政府，應強化服務是責任意識，要以人為本，代表人民群眾的根本利益，向人民負責，提供人民滿意的服務，尤其在危機時刻，要勇于承擔責任，樹立親民、愛民形象；要強化環境責任，將促進經濟、社會與人的協調發展作為政府的重要職能，改善管理方式，為經濟社會發展提供良好的環境保證；要強化公共管理責任，著眼于解決最突出的經濟社會矛盾，為構建社會主義和諧社會，提供有保障的公共產品和公共服務。而所有這些責任的履行，需要有健全的法律體系來保障和規范。作為近代國家責任政治的產物，作為“主權在民”及“權力分野”原則的必然要求，行政責任離不開法律法規的規范。從法理學的角度來看，行政責任具有多重屬性，主要包括：一是義務性是行政責任的根本特征。行政權從一開始產生，就是以國家管理和社會公共利益為目的，服務于民眾利益是國家機關及工作人員的義務，按照行政法律規范的要求，行政機關及其行政人員在行政活動中有義務進行一定的作為或不作為，如不得失職、侵權等； 二是行政責任是一種國家責任。如果行政機關在行使行政職權的過程中，違法侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益就應該承擔相應的行政責任，如果不是個人行為，而是職務行為違法造成了損害，應由國家或政府承擔賠償責任；三是懲治性。行政責任是一種監控手段和制裁措施。民主政治的實質是責任政治，為了防止國家機關及其工作人員濫施行政行為，損害國家或公民的利益，必須建立明確的行政責任制度對行政權加以監督、控制，對違法的行政行為加以制裁，如果國家行政機關及其行政人員在行政活動中不履行法定的義務，就要承擔相應的責任，即接受有權機關的處理，糾正或撤銷自己的行為或決定等；四是法定性。行政責任的承擔必須依法進行。因此，服務型政府作為責任政府，必須有健全的法律體系來保障和規范，因為有權力必然要伴隨責任，只有法律規范健全嚴密，行政責任明確清晰，政府及其公務員才能切實提高法律實踐能力，堅持以人為本，執政為民，依法行政，樹立良好形象，提高公信力，為我國服務型政府建設提供實踐基礎和保證。

但在責任政府的建設實踐中，我們卻仍面臨諸多現實困境，例如，在行政問責制和行政執法責任追究制方面就還沒有專門的法律或條例，致使行政問責主體缺失，問責主體主要局限在單一的同體問責而缺乏有效的異體問責，尤其是公民參與政府問責匱乏； 行政問責客體不清，黨政之間、不同層級之間、正副職之間權責區分不清，切實可行的問責很難； 行政問責信息缺失，行政信息缺乏公開透明，問責主體難以全面獲取干部失責行為的信息； 行政問責機制缺失，履責順序不明確，機關運作不規范，政府及其人員追究責任的程序缺乏可操作性； 問責法制不健全，問責依據較為分散，問責內容過于原則，問責標準不統一，問責依據效力較低，等。此外，有關失責后國家賠償及救濟的法律也有待進一步完善，而在當前的社會矛盾多發期和突發期，一旦因政府的失責使公民的利益受到不公平的對待，法律設定的賠償、救濟渠道不能有效地發揮制度功能，無奈之下的弱勢群體極易形成影響社會穩定的主體力量，影響政府的形象和信譽。這些困境，毫無疑問阻礙著服務型政府的順利建設。為此，適應建設服務型政府的要求，必須健全或進一步完善有關規范政府責任的法律法規體系，要在《公務員法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《國家賠償法》等已有法律的基礎上，盡快出臺《行政問責法》和《行政執法責任追究條例》等。應通過法律，健全政府責任體系，明確中央和地方各級政府的主要職責，明確政府各部門的職責分工，明確各級政府和各部門行政首長及相關人員的政治責任、行政責任和法律責任，形成完整的政府責任鏈條，并建立健全崗位責任制，使每一項職能、任務和工作真正落到實處;要建立健全行政問責法，實行行政問責制，把問責制納入法治化軌道，與憲法、組織法的規定相銜接，規范問責主體及權力，規范問責客體及職責，規定問責事由，厘定問責標準，規定問責程序，對由于故意或過失，不履行或不正確履行職責，以致影響行政效率和行政秩序，貽誤工作，或者損害行政相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為給予問責，做到問責的制度化、程序化、規范化;要進一步加大行政執法責任追究的立法力度，明確責任追究的歸責原則、責任追究的范圍、責任追究的方式，明確界定行政執法責任追究的主體和責任等，以強力的國家法律法規來約束規范公務員的執法行為，使其盡職盡責，真正把權力用來為民服務。只有如此，才能在法治理念下把服務型政府建設不斷推向深入。

第三、規范行政組織的法律法規還存在空白，未完善行政總體組織法，大部分的法規更新由行政命令完成，成文法規不明確也缺乏穩定性。公共行政組織受制于法治原則是人民主權國家原則的必然要求和體現。在現代社會中，無論是實行“三權分立”的國家，還是“議行合一”的國家，行政組織都是在憲法和法律范圍內活動的，都必須依法行政。我國的行政體制是建立在“議行合一”的基礎上的。按照憲法規定，全國人民代表大會是最高權力機關，政府等其他機關都由它組織產生，都要執行它制定的法律和作出的決議，而且在執行法律和決議的過程中都要向它負責，受它監督。我國憲法第86條第三款規定，“國務院的組織由法律規定”。根據《立法法》第8條規定列舉的只能制定法律的事項，對法律保留原則作了總括式規定，其中第二項是“各級人民代表大會、人民政府、人民法院、和檢察院的產生、組織和職權”；表明人民政府的組織和職權必須由法律作出，其他法律規則形式是不能確定公共行政組織職權的，這是必須遵循的憲法性原則。由于行政法規范的是公共行政，公共行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政如公共社團（律師協會、醫生協會等）的行政以及公共企事業單位（國有企業、公立學校、研究院所等）的行政。依法行政主體形態的多元性也就決定了公共行政組織立法形態的多元性，其中行政組織是國家為推行政務，按照憲法法律規定的程序組建的國家行政機關體系。從組織結構上分為縱向和橫向結構模式。以這一標準衡量，行政組織系統既包括縱向不同層級和橫向不同類別的大量行政機關及其組成部門及機構，也包括大量各類非國家機構的公共行政組織。1982年現行憲法的頒布確立了我國新的立法體制后，就行政組織方面的立法而言，全國人大和全國人大常委會重新制定了《國務院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》，隨著形勢的發展又作過幾次修正，目前我國行政組織法的法律淵源只有這兩部專門法律。為了解決組織法內容的空泛性，1997年國務院還制定了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，作為國務院組成部門和內設機構設置和編制的原則性依據的行政法規。當然，廣義而言，行政組織法還包括一些單行行政管理法律中的有關行政組織規范。如《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條規定：“國務院建設行政主管部門、土地管理部門依照國務院規定的職權劃分，各司其職，密切配合??縣級以上地方人民政府房產管理、土地管理部門的機構設置及其職權由省、自治區、直轄市人民政府確定。”從內容可知，這是屬于授權類規范，而且是無限制性授權。就地方而言，一些地方人大也有一些行政組織方面的立法實踐，如廣東省人大常委會于2000年8月就制定了《廣東省行政機構設置和編制管理條例》。如果說以上行政組織形成的依據只是法治主義的規則形式的話，那么，從改革開放以來，一個眾所周知的事實是，我國行政組織制度始終處于一個變動不居的狀態，這其中既有中國改革事業發展的需要，也有政府適應改革轉變職能、推動改革的需要，中國的社會轉型沒有完成，政府的角色就不會到位。從實質法治主義而言，或者從更廣泛的行政組織法規范依據而言，由于基本的行政組織法的欠缺，制定法的規則作用的有限性自不諱言。另一方面，與中國的改革事業相適應的國務院機構改革一步也未曾停頓，其中一些類法律性、類法規性、甚至類規章性規范性文件卻起著相當的作用。在這種非嚴格意義上的法律規則的規范作為依據下，國務院的政策性命令對行政組織的改革和調整，也是中國法制前進的一大特色，這些規范和依據雖不能納入制定法的行政組織規范體系，卻不能否認它的法治意義。從目前我國政府所處的背景而言，制定法的完善無疑是實現法治的一個不可或缺的條件，是實現民主、保障人權、塑造法治政府的一個必要途徑，而我們又不能僅憑制定法來確立行政組織的法治。正如有學者所言“規則有體現于法律、法規、規章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以確定，國務院‘三定方案’就是當前典型的例子。”由于“三定”規定本身不是法律或行政法規，而是國務院的行政規范性文件，以我國的行政習慣，國務院如此，地方各級政府也是照此類推有了自己本地政府的“三定方案”。因此從長遠看，要在“三定”規定基礎上進行相關部門組織立法，對各部門的職能配置、機構設置和人員編制作出界定，不失是一個適合中國國情的完善整體行政組織法的途徑，也會大大提高我國行政組織法的法制化水平。所以，目前我國行政組織在制度構建中，受整個制度轉型背景的影響，整體行政組織是無法一步到位地完成改革、建章立制，政府在進行機構改革之時更多地依賴與法律化程度有限的政策和類法規范調整為依據，同樣，依法行政主體組織形態的最終定位，基本依賴于制度轉型過程中，增強制度化中的法律規則水平，使制定法的制度規則形式愈來愈體現它的明確性、穩定性和長期性上。

總之，理論和實踐都說明，作為一種全新的政府治理模式，服務型政府建設與法律問題密不可分，如影隨形。在服務型政府建設中，必須高度重視法律法規建設，用法律制度去規范政府管理和服務，堅持以人為本、執政為民、依法行政，把促進社會公平正義、維護人民群眾的根本利益與建設法治國家統一起來。只有如此，服務型政府才能真正建立起來，并富有成效。

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