第一篇：排污權交易的經濟學分析與實踐研究

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排污權交易的經濟學分析與實踐研究

作者：萬法菊 侍玉成來源：《沿海企業與科技》2005年第10期

[摘 要]文章從環境物品的產權化入手，對排污權交易的主要思想、運作過程和宏觀效應進行了經濟學分析和評價，并借鑒美國的實踐經驗，分析了在中國實施排污權交易的現狀與前景。

[關鍵詞]環境產權化；排污權；宏觀效應；SO2；排污權交易

[中圖分類號]X26

[文獻標識碼]A

第二篇：南京市排污權交易模式分析

南京市排污權交易模式分析

摘要：排污權交易是環境資源領域一項重大的制度改革，是促進污染減排、改善環境質量的重要手段。南京市吸取其他試點城市的成功經驗，搭建了相對完善的政策制度體系，制定了較為科學的初始排污權分配方案，完成了交易程序的設計，并構建了“一主管兩中心”的交易平臺，于2015年12月正式啟動排污權交易。但是隨著工作的持續開展，現行交易模式中的政策、機制問題也逐步顯現，厘清這些關鍵問題，對交易模式不斷進行優化完善，將是加速推進排污權機制，加快發展排污權交易二級市場的重中之重。

關鍵詞：排污權交易；交易模式；政策機制

中圖分類號 X321 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）11-0082-04

Research on the Emissions Trading Mode of Nanjing City

Cheng Han1 et al.（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：Being a major environment system reform，emissions trading is an important means for pollutant emission reduction and environmental quality improvement.Nanjing has learned the successful experience form the other pilot cities，established a related policy system，developed a more scientific initial emission rights allocation scheme，completed the design of program trading，and constructed the “one-two” trading platform.In December 2015 the emissions trading of Nanjing was officially launched.During the process，however，there are some issues to be exposed.To clarify these key issues，it is important to constantly optimize the transaction mode and accelerate the emission mechanism and the development of secondary market.Key words：Emissions trading；Transaction mode；Policy mechanism

引言

排污權交易是環境資源領域一項重大的制度改革，建立以市場化為導向的環境資源價格制度，將排污權作為環境資源實施市場化的管理，有利于全社會樹立“環境容量有價、環境資源有價”的理念，對優化環境資源配置、推進產業優化調整、激勵企業自主減排，促進經濟社會全面協調可持續發展具有十分重要的意義。近年來南京市大力推進排污權交易試點工作，在吸取全國其他試點城市成果經驗的基礎上，結合自身實際，探索出一套具有自身特色的排污權交易模式，但在實踐中仍然存在不少問題。對南京市現行排污權交易模式進行分析，指出其存在的關鍵問題，并在后續落實中給予關注，將有利于南京市排污權交易機制的推廣和排污權交易二級市場的建設。南京市排污權交易模式

2.1 政策制度框架十八屆三中全會以來，為推進排污權交易試點工作，國家及省級層面先后出臺了一批指導性文件。如國務院辦公廳《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的知道意見》，環境保護部《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》；江蘇省《關于進一步完善排污權有償使用與交易收費問題的通知》等。南京市在國家及省相關文件的基礎上，對排污權交易政策制度進行了細化完善，建立了“1+2+4”的制度框架。確定了1個實施方案，以2014年印發的《建立區域排污權交易機制實施方案》為“施工圖”，對各部門分工做了明確，并提出排污權交易機制改革的具體任務和時限。配套了2個具體辦法，2015年南京市政府先后印發《南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》及《市政府關于推進排污權有償使用和交易工作的意見》，為排污權交易工作的具體實施奠定了基礎，提出排污權有償使用和交易的具體操作措施，對排污權有償使用和交易工作全過程做出了規范。完善4個關鍵環節，《關于實施〈南京市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法（試行）〉有關事項的通知》，就排污權工作的內部分工、交易控制標準、富余排污權指標認定條件和程序、工作流程、申請格式文本、業務印章等進行了進一步明確；《關于排污權有償使用與交易收費問題的通知》，明確了排污權有償使用的基準價格、排污權交易價格的定價原則、交易服務費標準；《南京市主要污染物排污權交易操作規則》，對排污權交易競價規則以及流程進行了明確；《南京市排污權有償使用和交易資金管理辦法（試行）》，對排污權出讓資金賬戶、征收管理以及使用方向等進行明確。

2.2 初始排污權分配方法初始排污權的分配是建立排污權交易機制的一個關鍵環節，是形成和制定政策的最大壁壘[1]，也是構建排污權交易二級市場的基礎。在不完全競爭的市場中，排污權的初始分配將直接影響到排污權交易的效率[2]。

排污權初始分配的方法主要有2種，即無償分配和有償分配。其中有償分配又分為拍賣和定價分配。無償分配是指按照一定標準將初始排污權無償分配給排污單位，有償分配指采用拍賣或者固定價格等方式將初始排污權有償分配給排污單位[3]。南京市采用有償分配方式，對于現有排污單位，采用固定價格的形式分配初始排污權，而對于新建排污單位及現有排污單位新建項目則采用拍賣的形式分配初始排污權。南京市的這種分配形式，很好的體現了“環境容量有價，環境資源有價”的理念，有利于環境資源的優化配置。排污單位需要支付一定的費用方可占用排污權指標，可以對排污企業產生一定的約束作用，同時刺激排污單位采取減排創新等手段來消減排污量。

2.3 交易平臺建設交易平臺的建設包括管理機構、人員配備、基礎硬件、系統軟件、交易場所等，其中管理機構的組建是交易平臺建設中的關鍵[4]。目前，全國開展排污權交易工作的試點城市中，管理機構的組建形式主要有依托行政單位、依托事業單位和企業經營3種。依托行政單位指排污權管理機構職能暫時由環境保護主管部門設立處室的形式承擔。如紹興市排污權交易管理處、太原市環保局排污交易管理辦公室等，但是由于行政主管部門直接承擔排污權交易業務管理容易導致行政干預及政府部門的權力尋租等現象，因此這一形式僅適合作為試點地區初期過渡形式。依托事業單位是指成立專門從事排污權有償使用和交易的事業單位。如浙江省排污權交易中心、陜西省排污權交易中心、重慶市排污權儲備交易中心等，目前這一形式也是采用較為廣泛的排污權管理機構組織形式。企業經營指委托各類交易所開展相關工作，如北京環境交易所、上海環境能源交易所等。

南京市在組建排污權管理機構的工作上根據當地實際形成了“一主管兩中心”的模式，即由南京市環保局負責全市排污權有償使用和交易的制度建設、數據管理與審核、業務審核與審批、排污許可證管理與發放、綜合督查等工作，依托南京市環境保護科學研究院（公益事業單位）掛牌設立南京市排污權管理中心，負責全市排污權有償使用和交易的日常運行、業務辦理、資金結算、綜合協調及科研等工作；依托南京市公共資源交易中心，負責排污權拍賣及電子競拍的組織開展。采用這一形式，便于各部門厘清工作重點，在各自的職責范圍內各負其責，大大加快了排污權交易工作的推進進程，有利于排污權交易初期工作的開展。

2.4 交易程序設計為體現排污權交易以污染物總量控制為前提，以污染物減排和改善環境質量的目的，南京市在排污權交易程序設計中設定相關約束條件對排污權指標進行管理。第一，規定所有新建項目必須通過排污權交易獲得總量指標，以此作為新建項目環評審批的前置條件。第二，采取差別化收費，對于污染較為嚴重的紡織印染、化學工業、造紙、鋼鐵、電鍍、食品、電子等業，其相應排污權指標基準價格顯著高于一般行業，以此通過價格杠桿優化產業結構，合理配置環境資源。第三，規定排污權有效使用期限原則上不超過5a，以此在時間上使排污權機制與國家5a減排計劃相銜接，同時有利于當地進行長期環保規劃。第四，控制水污染物的排污權交易在同一流域內進行，控制火電企業涉及大氣污染物的交易在本行業內進行，控制環境質量未達到要求的區域不得進行增加本區域污染物總量的排污權交易。通過以上控制內容，體現排污權機制改善環境質量的目的，同時也便于環保部門的總量管理工作。

排污權指標不同于一般標的物，其指標量和有效時限均存在一定的不確定性。因此當排污權指標進入市場交易尤其是在二級市場交易時，買賣雙方很難在供需量和有效時限上達成一致，這將導致交易的信息成本和時間成本大幅增加，從而抑制市場活躍程度，阻礙二級市場的良好發育。針對排污權交易的這一特性，南京市在交易程序的設計中引入排污權指標政府儲備庫作為調節買賣雙方供需量和有效時限的調蓄池，即出讓方在賣出富余排污權指標時，其指標首先進入政府儲備庫，由政府儲備庫調節指標量和有效時限后再匹配給受讓方。南京市的這一交易程序設計較為合理的解決了交易匹配性問題，從而便于管理部門撮合買賣雙方，提高了交易效率，節省了交易成本，為排污權交易二級市場的建立及活躍發展掃清了障礙。

南京市排污權交易指標流轉程式如圖1所示。

圖1 排污權交易指標流轉程式

南京市排污權交易模式存在的問題

3.1 機構設置有待優化南京市采用的“一主管兩中心”的排污權交易管理機構組建形式，雖然在排污權交易工作開展初期具備一定的優勢，但是長遠來說，隨著一級市場的形成，這種組織構建形式將不利于二級市場的建立。從職責劃分上看，排污權管理中心功能相對薄弱，僅僅作為環境保護行政主管部門的行政窗口承擔相關業務的辦理；從辦事流程上看，環保局、管理中心、交易中心雖然分工明確，但未集中辦公，這導致企業辦理相關手續時從管理中心受理業務到環保局審核確認再到交易中心組織交易，流程冗長，增加了交易的時間成本。

3.2 新老制度尚未銜接排污權交易制度的可操作性在很大程度上涉及老制度的銜接以及新制度的配合[5]。南京市排污權交易制度雖然已經確立，但是從全市環境保護工作整體來看，排污權交易仍然只是一項相對獨立的環保工作。對于如何將排污權交易制度與現行的環境保護制度如總量制度、環評制度、排污收費制度、“三同時”制度、監督性監測制度、環境監察制度等有效銜接，以排污許可證管理為抓手，實現環保部門由“重審批”向“重監管”轉變，真正實現環境管理的現代化轉型，南京市尚沒有明確實現路徑和規劃方案。

3.3 定價機制仍需完善過高的排污權價格會對企業產生資金壓力，不利于排污權交易的推廣；過低的排污權價格則會導致企業減排動力不足，不利于污染物控制和環境質量的改善。排污權指標價格雖然受很多因素影響，但總的來說基于社會平均治污成本。只有制定完善的定價機制，使得排污權指標價格落于社會平均治污成本的合理區間內，才能確保排污權交易市場健康發展。南京市目前并未出臺符合自身實際的排污權定價具體辦法，以大氣污染物為例，南京市二氧化硫定價為2 240元/a.t，這一價格參照的是江蘇省二氧化硫定價，但是南京市二氧化硫治污成本與江蘇其他城市并不完全一致，因此這一定價還需進一步優化調整；同時，南京市氮氧化物排污權同樣定價為2 240元/a.t，而二氧化硫與氮氧化物的治污成本存在差別，因此這一定價也稍顯欠妥。

3.4 獎懲措施尚未配套推行排污權交易制度需要配套科學的經濟機制，這是市場經濟下加強環境保護的重要手段。通過實施補貼、優惠、稅收、罰款等經濟手段，不僅可以防止環境問題上的“市場失靈”，還能夠有效的刺激市場活躍，從而對二級市場的成長起到正面作用。南京市雖然在相關文件中規定了“省級以上重大項目可以通過定額轉讓的形式獲得排污權指標”，并對企業在交易中出現違約的情況采取限制交易等措施，但是并未出臺獎懲細則。對于企業在環境保護上采取的先進技術、先進管理方法缺乏科學權威的認定手段；對于企業通過支付金錢占有多余排污權后通過提高產量消耗而不是通過創新減排降低排放的情況也缺乏明確的應對方法。

3.5 理論研究仍顯不足排污權交易是一項系統性的工作，每個細節均會對交易機制產生影響，因此需要開展大量且深入的理論研究。與其他試點城市相比，南京市的排污權交易工作起步相對較晚，理論研究也明顯不足。雖然可以吸取其他城市的成功經驗，但每個城市經濟發展狀況不同、行業結構不同、環境容量不同、具體環境問題不同，所以在一些關鍵問題上無法照搬其他城市做法。目前，南京市在排污權定價機制、儲備庫動態管理、交易評價體系、VOC及煙粉塵排污權交易等方面均未開展切合自身實際的相關理論研究。

建議

4.1 成立專職機構根據排污權交易工作的推進情況，將行政主管部門及交易中心排污相關工作集中至排污權交易管理中心，成立權責統一的專職機構負責全市排污權交易各項工作。管理中心的主要職能應包括各類業務的審核與辦理、提供交易信息、儲備庫動態管理、交易評估、競價交易的組織安排、數據庫的開發與管理等。具體而言，排污權交易管理中心應包括排污權交易認證機構、排污權交易評估機構、排污權交易中心和排污權研究機構。

4.2 建立排污權交易大數據平臺逐步建立排污權數據庫，實現排污權數據與總量數據、排污收費數據、環統數據等各類環保數據的統一。將排污權數據平臺與在線監測平臺、許可證管理平臺等進行聯網，形成統一的環保大數據平臺。利用大數據平臺推動各類環境保護政策的銜接融合，實現環境管理現代化。

4.3 完善各項機制完善定價機制，通過科學評價、計算，確定本地區環境容量，核算初始排污權總量，合理確定初始排污權總量；通過摸底調查，弄清本地區污染治理平均成本，綜合考慮各項因素，優化初始排污權價格；根據具體項目對區域經濟及環境影響等因素，優化排污權出讓價格。完善監管機制，完善市場準入、交易規則和程序，加強交易行為監管，配套合理的獎勵和懲罰措施，規范排污權交易市場秩序。

4.4 加強理論研究結合南京市的實際情況，深化排污權各類理論問題的研究。首先是政策制度研究。研究優化排污權機制，為主管部門出臺、修訂排污權相關政策提供理論依據；研究排污權與新老環境政策的銜接，推動環境管理現代化。其次是環境研究。研究排污權對推動污染減排、改善環境質量的作用，科學評估排污權環境效益。三加強經濟研究。研究排污權的實施與經濟發展之間的關系，科學評估排污權經濟效益。

4.5 拓展交易廣度和深度從廣度上說，逐步把揮發性有機物、工業煙粉塵等污染物納入排污權交易指標范圍，著手開展交易前期的研究與準備工作；從深度上說，嘗試將排污權短期交易、排污權期貨交易、排污權抵押貸款等引入排污權交易，不斷豐富和完善排污權交易市場。

參考文獻

[1]Barde J P.Environment Policy and Policy Instrument，In：Folmer，H，Principals of Environmental and Resource Economics[Z].Edward Elgar ：Aldershot，1995.[2]HahnⅡ W.Market Power and Transferable Property Rights[J].Quarterly Journal of Economics 1984，99（10）：753-765.[3]陳慶能，沈滿洪.排污權交易模式的比較研究[J].生態經濟，2009，（10）：153-155.[4]李志勇，洪濤等.排污權交易試點總體工作框架研究[J].環境與可持續發展，2012，（4）：41-48.[5]吳玲，李翠霞.中國排污權交易制度設計與框架[J].綠色經濟，2008，（4）：64-66.（責編：徐煥斗）

第三篇：排污權交易現狀

“十一五”期間，國家在部分省、市開展了排污權有償使用和交易試點工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省(自治區、直轄市)列為國家排污權交易試點省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個省份也在省內進行探索。

還有哪些困惑待解？

排污權有償使用費的性質是行政收費還是資源收費，價格是否應是固定的？ 排污權擔保貸款，屬于質押貸款還是抵押貸款？企業一旦違約，怎么追究責任？ 對企業而言，哪些是富余排污指標，可以用來交易？比如，一個電廠今年大修導致發電量減少，排放量也相應減少，那么這部分指標可否參與交易？排污權交易和排污量交易在二級市場中如何協調？

排污權權屬的界定是什么？是歸國家或省級政府所有，還是排污者所有？企業有償使用或是通過市場交易獲得的排污權，是否只擁有一定期限的使用權？是否是不可剝奪的？我國五年就要調整一次總量指標，當總量減排提出要求時，怎么協調？

地方政府是否應當進行、如何進行排污權指標的儲備，預留指標用于哪些項目？ 排污權可以跨區域流動嗎？環境質量超標地區是否不應該再流入排污權指標？ 如果問參與排污權有償使用和交易試點的省市，現在最希望國家給什么政策支持？大家可能異口同聲地回答——法律依據和規范。一段時間以來，在工作推進的過程中，試點省市環保部門大多面臨兩項挑戰:一是排污權有償使用、新建項目總量前置審批等并無國家層面上的法律依據；二是核定、價格制定等具體工作環節還沒有統一、明確的規范與技術方法。

而上述涉及排污權有償使用和交易工作頂層設計的問題將在未來逐步得到明確。財政部、環境保護部、國家發改委及相關研究機構正在和試點省市一起，加強溝通和交流，通過從理論到實踐再到理論的反復，攜手探索完善試點工作的政策體系。

日前在廣東省佛山市舉行的全國排污權有償使用和交易試點工作總結會，又成為了一次各方共享經驗、明確訴求的討論會。主持會議的環境保護部總量司大氣總量處處長吳險峰表示，這樣的會議日后還要多多舉辦，目的就是要把試點過程中大家最關心、最棘手的問題集中起來一起研究，爭取提出解決方案。

兩項基本規則有待明確

初始分配的依據是什么？有償使用的價格、期限如何定？

“試點工作進入深水區后，一些當初沒有設想到的問題在不斷涌現，需要在試點過程中不斷摸索。”吳險峰說。而據記者了解，盡管10個參與排污權有償使用和交易試點的省市所采取的模式、工作進度各不同，但大家存疑的問題較為集中。與會的浙江省代表表示，指標的分配、核定、價格制定都要做到公平科學，感覺工作難度很大，希望能盡快出臺統一的規則、規范以及相關的技術方法。

在初始排污權分配的問題上。無論是老項目的排污權有償使用還是新建項目需通過交易獲得排污指標，都需要一個核定量。而同一個項目的排放量，會有來自環評、驗收、排污收費、總量核查、污染源普查、地方環保局日常監管等多個數據，到底依據哪一個或哪幾組數據來確定？

“在試點中，不少地方設計由政府事先預留或儲備排污權指標，那么，在操作中，依據的是現有地區某項污染物排放量之和還是五減排的目標總量，亦或是地區環境容量？這些都需要深入探討后加以明確。”山東省環保廳相關負責人表示，即要明確排污權的分配是基于現有總量還是未來預期總量，如果按照前者，減排壓力如何體現值得探討；如果依據后者，那么企業就很可能會面臨購買排污指標后就開始超標排污的尷尬，因為企業不可能在短期內就完成五年減排任務。

在有償使用方面，試點省市的政策訴求則更為具體，主要包括以下幾個問題: 排污權有償使用與排污收費的關系亟待明確。在基層推動工作中，大家常常會面臨企業甚至是政府部門這樣的提問:有償使用費和排污費的性質有何不同，為什么要“重復”征收？需要在國家層面上盡快界定清楚。

排污權有償使用價格或是交易指導價格如何確定。從幾千元到幾萬元，一噸化學需氧量目前在各試點省市的價格水平呈現較大差異，其背后的核算方法也都不盡相同，需要建立一個涵蓋經濟發展水平、治理成本等多變量的計算體系和技術方法。

排污權的有效期限應該是多長？從目前各試點情況看，有一年、五年的規定，也有試點省市暫時模糊排污權期限。

有償使用費的性質、征收、管理、使用應當盡快規范。浙江省已經制定相關管理辦法，初步予以明確。其他試點省市如天津等直接將其用于支持減排項目，而江蘇省則還一直沒有動用排污權有償使用費。而據了解，江蘇、浙江兩省的有償使用費收繳就已經超過15億元。

明確“共性”問題不會一刀切

多個部門參與研究討論，國家層面將出臺試點指導意見

“一項創新工作應該先制定基本規則，然后在實踐中不斷完善。”山西省環保廳代表的發言反映了大家的心聲。而圍繞期盼已久的《排污權有償使用和交易試點工作指導意見》，出席會議的國家發改委價格司、財政部相關負責人也當場“透露”一二。

財政部相關負責人表示，有償使用費和排污費的關系，以及有償使用費的使用方向，將在《指導意見》中予以明確。“有償使用費初步考慮用于支持減排項目、排污權交易平臺建設等方面。

而來自國家發改委價格司的消息，接下來將制定排污權交易價格管理辦法，規范價格行為。“有償使用和交易的價格要起到反映環境資源稀缺程度、反映環境成本、促進污染物減排的作用，是這項制度的核心問題之一，也是物價部門的關注重點。”

“正在抓緊推進，還沒有最后定稿。”從2009年就開始醞釀的《指導意見》，制定過程可謂慎之又慎，征求意見——討論修改——再征求意見，這樣的過程已反復多次。而據記者了解，環境保護部總量司、財政部經濟建設司和國家發改委價格司等部門近期仍在密集討論，討論修改的內容主要包括:交易試點范圍要求、排污指標分配與管理體系、排污權的有償獲得與環評前置要求、價格部門的工作職能、排污權有償使用和交易價款的征收和管理、交易稅收優惠政策等規定。吳險峰表示，《指導意見》將對試點過程中的一些“共性”問題做出明確，同時考慮到各地經濟社會發展客觀差異，在很多問題上也不會采取“一刀切”的做法。他同時透露，作為一個全新的工作領域，排污權有償使用和交易涉及法律法規、財稅金融等各個方面，涉及國家多個部委協調工作，需要充分聽取各方意見、深入討論，出臺還需等待一段時間。

地方實踐推動頂層設計

法律依據可從試點中尋求突破，水污染物領域有望率先出臺排污許可證條例 江蘇省環保部門工作人員去“說服”當地企業參與排污權有償使用工作時，手握兩份文件，一是《江蘇省太湖水污染防治條例》，二是《財政部、國家環保總局關于同意在太湖流域開展主要水污染物排污權有償使用和交易試點的復函》。這是他們能拿到的有關開展這項工作的法規依據。他們迫切希望能及早從國家層面給一個“說法”。

“到底什么是排污權？法律對此并無規定，各方理解也不甚相同。這是我們在實際操作過程中遇到的最大問題。”即便是排污權交易以“試點”形式進行，也存在“排污權的內涵、交易規則、稅收優惠、擔保貸款、違約責任、監管程序”等一系列操作環節，缺乏相應的法律基礎。

對于代表發言中普遍提到的法律法規缺失，國家發改委相關負責人表示:目前，排污權有償使用和交易工作中相關的法律法規空白可能是最大的問題，國家發改委和環境保護部等部門一直致力于這方面的工作。“法律法規的制定同樣需要試點，可以先在地方開展探索，如果建立了行之有效的法律法規，反過來可以影響國家層面相關工作的進程。”吳險峰說。

而另一個被試點省市“千呼萬喚”的法規則有望在國家層面出臺。據吳險峰透露，《排污許可證管理條例》可能率先圍繞水污染物領域制定出臺，成熟后再擴展到大氣污染物領域。同時，對于新建項目總量前置審批等也將出臺相關的管理辦法，正在研究制定過程中。

排污許可證是分解、落實污染物減排目標和開展排污權有償使用、交易的一項重要管理手段，分解給排污單位的指標需通過排污許可證予以明確，通過許可證管理來規范排污單位排污指標申購和交易行為。“總量分配、確權，交易過程和監督執法是排污權交易工作的四個關鍵環節，排污權的確權和監管都需要排污許可證作為載體。”相關專家表示。

2008年2月28日新修訂的《水污染防治法》明確規定:“國家實行排污許可制度，禁止企業事業單位無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放廢水、污水”。去年出臺的《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》也提出推行排污許可證制度。雖然這些法律、意見都提到了排污許可證制度，但目前還缺乏可操作的法律依據。

最現實的一個問題就是，企業超許可證排污怎么監管？怎么處罰？如果對企業偷排、超排的處罰過輕，“違法成本低，守法成本高”，企業購買排污權的積極性必定受挫。而作為排污權有償使用和交易的載體，排污許可證則面臨更多要求，比如超總量排污后怎么處罰？是否可以抵押貸款？和總量減排怎么銜接？??對此，山西代表表示，超權排污的監管和懲處工作必須加強，如果不去準確計量、嚴格監管和確保懲處的力度、尺度，那么這項工作勢必得不到企業的重視。

“這些都涉及環保部門行政管理對象即企業的切身利益，必須做到依法行政。需要出臺具備操作性的條例辦法。”浙江省代表表示。根據去年的一份《指導意見》的征求意見稿顯示，在企業違規處罰方面，對超過所持有排放指標排放污染物的，超排指標按至少3倍于有償使用價格進行懲罰性購買；超出排放指標50％及以上的，在懲罰性購買的基礎上按有關規定進行處罰。

短評

政策也得“試”

當前，國內試點省市對排污權有償使用和交易工作的探索，幾乎在每一個環節都面臨與現有法律法規、政策制度、管理體系的協調，在這一過程中，挑戰、問題、爭議不可避免。

首先，排污權有償使用和交易的相關政策、制度的成熟完善不可能閉門造車，必須實踐先行，不斷摸索總結經驗教訓，并返回實際進行檢驗，經歷從無到有、從“簡陋”到完善的過程。其次，由于這項工作涉及法律法規、行政管理、金融財稅等各領域，專業性技術性非常強，急需基礎性、制度性研究的有力支撐。第三，排污權有償使用和交易觸及廣大企業、地方政府切身利益，也需及早制定規則，理清總量與質量、政府與市場等關系，合理規避風險。

在這個過程中，政策層、研究機構、試點省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及時順暢地溝通與合作，共同推動排污權有償使用和交易試點工作科學、有效地推進，為“十二五”總量控制的政策創新積累有益經驗。

第四篇：排污權交易制度

排污權有償使用和交易制度

一、案例介紹

位于長江三角洲的江蘇省，經濟發展迅速，用電需求量與日俱增，擴建、新建電廠的呼聲越來越高。江蘇太倉港環保發電有限公司就是因蘇州市用電需求缺口較大而興建的重點發電工程。由于公司需要擴建發電供熱機組，因此每年將增加2000噸的二氧化硫排放量。在建廠期間，太倉港環保發電有限公司雖然安裝了二氧化硫的脫硫裝置，仍然還有1700噸的二氧化硫排放量指標的缺口沒有解決，導致工程項目建設一度停滯。而南京的下關發電廠由于引進了先進的芬蘭治理技術，使下關電廠每年排放的二氧化硫實際量比環保部門核定的排污總量指標減少了3000噸。一個因擴建將造成排污量突破許可指標的上限，一個因脫硫成功實現了排污量指標剩余，面對兩個不同地區的發電企業，經江蘇省環保廳協調，通過排污權交易制度，兩家企業最終達成了二氧化硫排污權的異地交易。太倉港環保發電有限公司每年從下關發電廠購買1700噸的二氧化硫排污權指標，并以每公斤１元的價格，向下關發電廠支付170萬元的交易費用。兩個公司通過排污權交易，在沒有排污超標的前提下滿足了各自的需求，實現可持續發展。

二、實施背景

隨著工業化、城鎮化和新農村建設進程的加快，經濟社會發展與資源環境約束的矛盾越來越突出，嚴峻的環境狀況和經濟發展要求，都需要綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法，隨著節能減排和污染整治工作的推進，實行與時俱進的環境政策，采取濃度、總量和質量相結合的綜合控制手段來進一步實現污染減排的任務。現行的排污收費政策，實際執行中演變成“付費即可排污”的后果，無法對污染物排放總量實施有效控制，環境質量難以改善。惟有探索市場對環境資源的配置、保護機制，方是治本之道。我國各地都相繼出臺了排污權有償使用和交易的制度辦法，如湖州市政府出臺的《湖州市主要污染物排污權交易實施細則(試行)》，杭州市出臺的《杭州市主要污染物排放權交易管理辦法》等都對排污權有償使用和交易等內容進行了詳細的解釋和規定，從而使排污權有償使用和交易的工作步入正軌。

三、實施效果

以太湖地區為例，在實施了排污權有償使用和交易后，太湖地區主要污染物COD排放量控制在26.38萬噸，氨氮排放量控制在2.08萬噸，總氮排放量控制在2.78萬噸，總磷排放量控制在0.59萬噸，比之前分別削減了32.52％、33.37%、和30%；城鎮生活污水處理率達到90%，農村生活污水處理率達到70%，主要入湖河流和集中式飲用水源地水質基本達到環境功能要求。2015年，太湖地區主要污染排放量全面控制在環境容量許可范圍內。

排污權的有償使用和交易，可以提高企業治污的積極性，是以經濟手段和政策措施推動環境管理的一種有效手段，推行排污權有償使用改革以來，在促進減排、優化產業、綜合治理等方面都取得了明顯成效。

1.促進減排。排污權有償使用和交易，進一步增強了市場配置環境資源要素的約束力，強化了企業控制污水排放、加快治理污染源的自覺性，整體環境質量得到了改觀。2.優化產業結構。提高重污染行業的準入門檻，鼓勵技術含量高、污染輕的行業發展，還進一步約束了新投資者投資經營傳統紡織印染等企業的需求，加快了低耗能、低污染行業發展。

3.提高企業生態意識。通過開展排污權有償使用和交易，建立市場化激勵和約束機制，改變了長期以來“付費即可排污”的局面，提高了排污企業生態文明理念和社會責任意識。

4.積極引導企業轉型。積極引導重污染企業轉型，采用主要污染物排污權有償使用和交易的方法，利用有限的環境污染治理專項資金“回購”排污權，積極引導重污染企業轉型，并在鼓勵其淘汰重污染產品和生產線的同時根據實際情況預留少量排污權給企業，支持企業產業升級。

四、不足分析

1.有關排污權交易的政策和法律滯后

排污權交易是一種市場導向的經濟政策，要對其進行有效的監管，必須要有相應的法律作保障，才能使其具有合法性和權威性。我國排污權交易試點已進行了數年，雖然部分省市出臺了一些地方性的排污權交易法規，但是在國家層面上還沒有針對性地立法，排污權交易從審批到交易，尚沒有全國統一的標準。

2.排污權交易制度中存在的困難（1）排污權的初始分配問題

排污權的初始分配是排污權交易的前提，只有當排污權為企業所擁有時，排污權才能像“商品”一樣進行交易。目前，我國是由政府統一掌控排污權的初始分配，而政府過多的參與，會影響排污權交易的公平、公正、公開。也許會導致出現政府有關部門操縱初始分配權牟取部門利益；排污企業與掌握著排污許可證發放權的環保監管部門之間發生權力尋租等情況。一旦有企業通過非法手段獲取排污權，就會打擊其他企業珍惜排污權、減少污染物的積極性，最終會出現排污權“有價無市”的局面。

（2）排污總量的確定問題

排污權交易的前提條件是排放總量控制。如果該區域的環境容量已呈飽和狀態，就不會有排污權剩余，更不會有排污權交易。在現行的環境保護法律法規中沒有明確“總量控制”的規定。在“排污付費”的污染控制策略下，只要付費就可以排污，這樣，企業顯然不會去市場上購買排污權，也不會有企業賣出排污權。沒有對排放量的總量限制，排污權交易就無法實行。

在目前以GDP為核心考核政績的前提下，片面追求GDP的粗放型經濟增長方式非常普遍，這就造成了經濟增長與排污總量控制之間的矛盾，使得排污總量的確定變得非常困難。個別地區總量控制的底線不斷被突破，使得整個排污權交易體系非常脆弱。如果排污總量不能確定，排污權交易平臺就無法真正確立起來。

3.排污交易市場脆弱

從一級市場看，相對于土地、礦產等有形資源而言，排污權有償使用缺乏政策和法律依據。因此企業在辦理工商執照和稅務登記時都遇到障礙。另外，目前存在著新建污染企業和已建污染企業之間，在排污權初始分配方面有償和無償取得“雙軌并存”的不公平局面，挫傷了企業的積極性。并且關于有償取得，是通過拍賣方式還是政府定價也存在爭議，前者可能會導致大企業進行市場操縱，囤積居奇；后者又不能及時反映市場供求關系。

此外，我國排污權交易二級市場亟待規范。我國各類企業數量多、規模不等、分布零散，這種狀況直接決定了排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，導致整個排污交易市場信息不充分。在競爭激烈的行業中，為限制競爭對手的發展，擁有富余排污指標的企業則可能不愿意出售自己的剩余排污權，造成排污權的浪費，或者漫天要價，擾亂了排污交易秩序。

五、改進措施

1.制定相應法律法規，明確排污權交易的法律地位。對排污權的交易范圍和交易方式做出明確規定，建立完善的排污權交易的法律體系。有關法規要闡明環境是一種可利用的資源，確立合法的排污權，明確將有償取得的排污權與其他生產要素一樣納入企業產權范圍，完善排污權交易制度，以保證排污權及其交易的合法化，保障企業在排污權交易中買賣自由、信息共享，促進市場的公平競爭。排污權實際上是對環境容量資源的使用權，這種權利的總量是有限的，以某種形式初始分配給企業后，新加入的企業只能從市場上購買必要的排污權。所以要把排污權納入法律調整的范圍，進行合理的分配和管制，進而改變目前國家環保主管部門通過頒發排污許可證確認排污權這一行政性權利，賦予該權利可自由交易的市場性權利。

2．培育規范合理的排污權交易市場。規范交易規則，激勵企業廣泛參與。制定合理的交易規則和初始排污權分配的指導性辦法，規定排污權指標的核定方法。制定財稅激勵政策，提高企業交易的積極性，加快交易市場的發展。征收排污權占有稅，促使企業出售初始排污權。緩征企業排污權交易收入所得稅，鼓勵企業參與排污權交易。建立區域性排污權交易市場開放平臺，擴大交易范圍，鼓勵更多企業參與交易，為參與交易的企業提供更多交易信息與交易機會，實現資源的最優配置。引入環境合同制度，規范排污權交易形式，將排污許可證以環境分配合同的形式從主管部門轉移到排污企業，排污權交易以環境消費合同的形式在交易者間買賣，建立排污企業的環境信用制度，利用稅收、信貸等手段規制排污主體的信用情況。

3.進行制度創新，政府應提供免費信息服務，適當減免監督與執行的費用；建立相應的激勵機制，對積極減排、積極出售排污權的企業從資金、稅收、技術等方面予以支持。依法科學規定污染物排放總量及各企業的容許排出量，以確保政府削減污染物排出總量目標的實現。此外，要在法律上對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布等做出明確的規定；規范初始排污權的分配，加強監管，杜絕“尋租”行為。實行排污權初次分配有償化，以充分體現污染者付費原則。政府應對長期無償占用排污指標的單位進行改制，對新建單位采取拍賣和獎勵等有償方式分配排污權，全面實現排污指標的有償初次分配。在此基礎上，再通過市場實現污染源之間排污權的再分配。有了排污權交易，政府機構可以通過發放和購買排污權來實現污染物總量的控制，影響排污權價格，從而控制環境標準。政府如果希望降低污染水平，可以進入市場購買排污權，然后把排污權控制在政府的手中，不再賣出，這樣污染水平就會降低。如果修建了污水處理廠等環保設施，環境容量增大，政府就可以發放更多的排污許可證，以降低企業的成本，促進經濟的增長。

第五篇：內蒙古排污權交易制度初探

內蒙古排污權交易制度初探

潘高娃1滕有正2

（1內蒙古自治區環境科學研究院，2內蒙古大學）

摘要：排污權交易政策是環境管理的重要手段，是當前受到各國關注的環境經濟政策之一，是控制污染、降低污染控制成本的有效手段，在國外特別是美國已經取得了很好的成功經驗。本文在分析“十二五”內蒙古節能減排的形勢和任務的基礎上，以構建重點行業（如電力行業和鋼鐵）SO2排污權交易為例，探討排污權交易政策在內蒙古的需求和緊迫性，并提出實施排污權交易制度的設想與建議。

關鍵詞：排污權交易，二氧化硫，內蒙古地區

Key words：emission trade，SO2，Inner Mongolia

排污（權）交易（emission trade）政策是環境管理的重要手段，它早在20世紀70年代由美國經濟學家戴爾提出，并首先被美國國家環保局用于大氣污染源及河流污染源管理。容量節余（netting），并逐步建立起以氣泡（bubble）、補償（offset）、銀行（banking）和容量節余（netting）為核心內容的一整套排污權交易體系，現已發展成為許多國家一項重要的環境經濟政策，是運用市場機制削減污染的重要的手段，而且正在用于全球溫室氣體的減排合作。這是最經典的利用市場機制治理環境污染的辦法，有利于政府通過出售排污權得可觀的環境治理資金，也有利于排污權向經濟效益高的企業流動，促進經濟的發展。

內蒙古自治區是典型的資源型省，以煤炭、電力（火電）、建材（水泥）、重化工為主要產業結構的省份，正是適合搞排污權交易的研究；“十二五”期間，國家重點推行電力行業排污交易，目的是促進深度治理，騰出發展空間，提高總量指標資源配置效率；在2015年起研究和推廣非電力行業的排污權交易，如化工、建材等行業。

一、“十二五”內蒙古節能減排的形勢和任務

“十五”期間由于我區產業結構以“兩高一資”為主，造成污染物排放量大，特別是二氧化硫排放量高達145.6萬噸，排全國第五位。“十一五”初期，隨著我區GDP的快速增長，污染排放新增量大幅增加，僅二氧化硫新增78萬噸以上，居全國前列。特別是受2006年兩項減排指標“不降反升”和金融危機的不利影響，我區的減排工作一度處在非常被動狀態。

“十一五”期間，內蒙古自治區政府積極制定減排政策，實施三大減排措施，嚴格實行責任考核，兩項污染物減排目標圓滿完成。據環保部核查認定，2010年全區化學需氧量排放量為27.51萬噸，比2005年下降7.46%，完成目標的109.51%；二氧化硫排放量為139.41萬噸，比2005年下降4.25%，完成了目標的110.61%，主要污染物減排監測體系建設和運行考核結果為74.6分，高于全國平均成績2.8分，超額完成了國務院對我區下達的“十一五”減排目標任務。累計淘汰落后火電裝機289.60萬千瓦、煤炭2000萬噸、鋼鐵961萬噸、水泥839.5萬噸、焦炭1748.30萬噸、鐵合金60萬噸、電石88.28萬噸、有色冶煉15.5萬噸、造紙26.60萬噸、味精0.60萬噸、酒精0.80萬噸。城鎮生活污水無害化處理率達到80％；工業固體廢棄物綜合利用率達到50％，污染物排放總量每年減少lO％，生活垃圾無害化處理率達到70％。同時，全區12個盟市也克服重重困難，采取切實有效措施，全面完成了兩項減排任務。

經環保部反復論證，初步確定全國“十二五”減排目標是：化學需氧量和二氧化硫兩項老指標分別比2010年下降8%；氨氮和氮氧化物在2010污染源普查和動態更新調查的基礎上，分別下降10%。國家初步確定我區“十二五”的減排指標是：與2010年相比，化學需氧量下降6.7%，二氧化硫下降3.8%，氨氮下降

9.7%，氮氧化物下降5.8%。2011年，環保部要求各省區市的4項減排指標暫按下降1.5%安排。雖然國家按西部地區低于全國平均水平的原則安排我區的減排指標，但仍與發展的要求矛盾突出。根據自治區“十二五”發展規劃測算，我區4項主要污染物排放量除氨氮外，均呈上升趨勢。

2011年是實施“十二五”規劃的開局之年。圍繞能源資源節約和環境保護，政府和社會各方面積極努力，節能減排的氛圍日益濃厚，政策效應逐步顯現。取得了一定的階段性成效。但是必須清醒地看到，完成節能減排目標形勢仍不容樂觀，面臨著嚴峻挑戰。

首先，目前自治區正處于工業化和城鎮化進程加快的歷史時期，面對著經濟快速增長與節能減排的雙重挑戰。從消費結構、生產結構、城鄉結構的變化及其內在關聯看，我區工業化、城鎮化和經濟較快增長還會持續很長時間，在這一過程中能源資源消耗和污染排放與經濟增長一般呈現正向關聯。這意味著在我區當前和今后一個時期經濟社會發展的過程中，節約能源資源和保護環境的難度非常大。任務異常艱巨，必須處理好經濟較快增長與節能減排的關系，更新發展理

念，以節能減排為強有力抓手加快轉變經濟增長方式，提高經濟質量。

其次，內蒙古資源相對富集，但生態環境比較脆弱，需要處理好重化工業加快發展與節能減排之間的矛盾。“十二五”期間，自治區重化工業將繼續保持高速增長，主要重化工產品產量在“十一五”基礎上大幅增長，到20l5年，全區將煤炭產能將達到10億噸、電力裝機容量9600萬千瓦（即“十二五”期間新增4200萬千瓦）、鋼產能將達到1500萬噸，這些新增產能必然帶來能源需求量的大幅度上升，使能源資源消耗強度、主要污染物排放仍將保持在一個較高水平，進一步加大了節能減排的難度。為此，必須加快淘汰落后產能，為先進產能騰出發展空間，以節能減排為重要契機調整結構，推動經濟結構優化升級。

二、排污權交易在內蒙古市場化研究的現實意義（緊迫性）

（1）節能減排，將環境“容量節余”，直接用于地方經濟的發展，是自治區經濟、社會又好又快發展迫切需要。

排污權交易政策是節能減排工作的不可或缺的重要經濟手段，盡管“十一五”期間減排工作取得較大進展，主要污染減排成績顯著。但是形勢依然嚴峻，而且減排空間急劇壓縮。目前減排主要靠行政手段，社會成本高，也容易反彈，應重視制度創新，進一步圍繞減排工作，充分利用市場手段，努力促使減排長效機制建立。引入和借鑒排污交易制度，是推動污染減排定量化管理的重要手段。是由單一行政管理向綜合運用行政手段和市場機制過渡、由被動管理向主動管理過渡，也能促進產業升級，當前減排形式下，促進減排指標下降，開展排污交易實踐尤其重要。

（2）環境治理形勢所迫，也是自治區治理環境污染的有效手段和制度。我們關注的更多的是環境污染對人居環境帶來的影響，排污權交易政策也是個環境治理方案，對區域環境治理（方面），能夠有效地治理環境污染、改善區域環境質量，從而促進經濟發展，因此，必須實現排污權交易在內蒙古的市場化。

（3）環境保護目標，總量控制的需求。

引入排污權交易制度最重要的作用是可以較低成本實現總量目標。總量指標變得越來越稀缺。排污權機制能夠盤活總量指標，促進重點行業如電力行業等深度治理，騰出發展空間。提高總量指標資源配置效率。二氧化硫的污染源主要來自電力行業，開展全國范圍的電力行業排污權交易，才能適應跨省區電力交易，資源優化配置更大范圍的需求，這也是構建全國電力市場的重要基礎。

（4）從實踐的角度排污權交易市場化研究，用于實踐當中，這樣有利于該制度在地方管理辦法、條例、規范的制定，因此研究是基礎，是根本。

國家推行新環境經濟政策，由于新政策的推行，容易出現“不公平性”交易現象，以自治區層面上研究技術與政策，有利于防止由于政策層面的研究缺失導致的不公平交易的產生，如環境脆弱區或污染嚴重地區（酸雨嚴重區）、經濟欠發達地的節余容量，被用于經濟發達區等現象，因此，也是自治區經濟自身發展的需要。

內蒙古是典型的資源型省區，研究二氧化硫排污權交易，對同樣資源型城市地區大氣污染治理的需求。

（6）自治區“十二五”新建項目、擴建項目的增加，經濟的高漲必將帶來對環境容量的需求，也就是進一步形成對排污權市場的需求壓力。

在這種情況下，政府可因勢利導，完善總量收費制度，科學核定收費標準，促使一批企業積極治理污染，有償讓出排污權，從而就會形成一種排污權市場供需兩旺的局面，均衡市場價格也將出現，污染治理的黃金季節也即到來。隨著“十二五”規劃大投資和大治理的推進，富余并打算出售排污權的企業會迅速增加，正是迎來排污權交易市場將十分看好。

三、內蒙古排污權交易的設想與建議

為了促進排污權交易制度的推行，還需要在完善法律、科研、管理、機構以及經濟手段等方面作好相應的準備工作：

（1）合理分配初始排放權，是關鍵。初始分配是否高，企業能否接受，在全國有否推廣意義等。應對“十二五”乃至2020年的二氧化硫排放控制總量的合理分配進行研究，包括國家任務要求、分配原則、方式和初步落實意見，如哪些是重點企業，具體落實。在初始排污權分配合理的前提條件下（或情況下），才能保證交易公平合理性。

（2）專家建議，應盡快打破區域分割，實現全國統一大市場。應制定跨區域交易的原則和規定，防止環境污染的轉嫁和加劇，實現區域間公平交易，建立健康的排污權交易市場。

（3）國家先推進跨區域電力行業二氧化硫的排污權交易，選擇重點行業電力行業和鋼鐵行業率先排污權交易研究，一方面益有環境容量，另一方面也具有

前瞻性。其中研究鋼鐵行業，肯定的要包括焦化等行業在內。

（4）區域性層面上排污權交易的研究，應分為內蒙古蒙東地區和內蒙古蒙西地區來研究；包括錫林郭勒盟、赤峰市、通遼市、興安盟和呼倫貝爾市的蒙東地區，與包括巴彥淖爾市、烏蘭察布市、呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市和阿拉善盟的蒙西地區，其大氣二氧化硫排放雖然互相影響，但各自向對方的貢獻率都很低，可以忽視，而各自的污染削減都不能抵消對方的排放，因此蒙東地區和蒙西地區應分別進行排污權交易。內蒙古蒙西地區，資源富集、煤化工發展迅速，應先示范研究，成果擴推到周邊的山西、山西、寧夏石嘴山工業區。

（5）以行政區劃單元研究排污權交易，對改善區域環境質量有貢獻，更有實際意義。通過排污權交易，二氧化硫排放達標成本降低；在經濟全面增長下，實現二氧化硫大幅度削減；環境得到了極大的改善。

（6）工業園區內“聯合治理的可能性和設想”，要計算治理成本，具體調查聯合治理企業的措施情況以及推廣的可行性。聯合治理也是降低環境治理社會成本的有效方法之一。

（7）建立排污交易中介機構建議

在國外，比較成熟的排污權交易是通過專門的控污銀行或環保銀行進行的，其性質就是排污權交易所，排污權（許可證）就如同股票或其它有價證券一樣，在銀行交易，價格隨供求變動而漲落。這種交易中介機構是完全市場化的，具有較高的運作效率，也減輕了政府的負擔。上海市在水污染物排污權交易中建立的環保基金會，是一個“準銀行”機構，受環保局委托，負責排污交易的具體工作，其經驗值得借鑒。

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