第一篇：村務民主決策制度

村務民主決策制度

為避免村務決策的失誤，增強決策人員的責任意識，保障農民群眾的決策權，根據有關法律法規和政策規定，結合本村實際，制定本制度。

一、村務決策的內容包括學習貫徹黨的方針政策和國家的法律法規，貫徹落實上級黨委政府決定決議和工作部署，與農民群眾切身利益密切相關的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村干部報酬、村公益事業經費籌集方案和建設承包方案等，都屬于村務決策的內容。

二、村務決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。

三、民主決策的程序：

(一)方案的提出。由村黨組織、村委會、村集體經濟組織、十分之一村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出方案；

(二)受理議案。由村黨組織統一受理議案，并召集“兩委”聯席會議討論，研究提出具體的意見或建議；

(三)征求意見。村黨組織就方案的內容，廣泛征求黨中央委員群眾的意見，并就其合理性、合法性問題咨詢有關部門，在提交會議決策前將方案內容提前三天對村民公布；

(四)討論方案。由村委會將方案提交村民會議或村民代表會議討論，討論時要讓村民或村民代表充分發表意見；

(五)表決方案。凡是會議表決的內容均應按照《村民會議和村民代表會議議事規則》規定的參會人數、表決人數、表決形式和有效票數來進行；

(六)監督執行。由村黨組織、村委會組織實施村務決策事項的辦理，并將表決結果、決定事項的實施情況，及時向村民公布，自覺接受村民的監督。

四、集體決定作出的決策，除發生自然災害等緊急情況外，不得隨意更改，如因情況發生變化確需更改的，要通過村民會議或村民代表會議討論決定。每次村務決策的具體內容，要形成書面記錄并妥善保存。

五、建立村務決策責任追究制度。未經村民會議或村民代表會議討論決定，任何組織或個人擅自以集體名義借貸、變更與處置村集體的土地、企業、設備、設施等，均為無效，村民有權拒絕，造成的損失由責任人承擔，構成違紀的給予黨紀政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。

本制度經村民代表會議討論通過后實施。

第二篇：村務民主決策探析

黨的十六屆五中全會指出，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實穩步地加以推進。”實行民主管理是建設社會主義新農村的政治保證。民主管理，就是在農村黨組織領導下，健全和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等村民自治機制，不斷增強農民群眾的自我教育、自我管理能力，使廣大農民群眾真正擁有知情權、參與權、選擇權、監督權。村務民主決策是村級民主管理的重要內容和關鍵環節，也是農民當家作主的具體體現，需要我們認真加以研究，并在實踐中不斷創新和發展。本文試就村務民主決策問題做些粗淺探析。

一、村務民主決策是新時期研究和發展農村基層民主的重大理論和實踐課題

村務民主決策作為村民自治中的重要內容和關鍵環節，是繼民主選舉后群眾最為關注的焦點問題，直接影響到基層黨組織的執政方式、執政能力、執政水平和執政基礎，是推進村級民主建設中的一個重大的理論課題和實踐課題。

1、村務民主決策是轉變村級組織領導方式和工作方法的現實選擇。隨著農村改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善，農業生產組織形式和分配方式都發生了很大的變化，農民有了更多的自主權，對村級組織的依靠性、依賴性逐漸降低，傳統的領導方式、工作方法，已經很難適應形勢的需要。農村稅費改革后，村級組織的工作職能和工作重點正在發生新的變化，村級組織的領導方式和工作方法也將受到新的挑戰。在新的形勢下，如何組織、教育、引導和致富農民，必須大膽轉變領導方式和工作方法，把發揚民主、依法辦事作為農村工作的基本方法和基本手段。只有通過大力發展基層民主，提高村民自我教育、自我管理、自我監督的能力，落實群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，充分發揮和調動廣大農村群眾參與農村改革發展的積極性，才能從根本上實現農村的長治久安和長遠發展。

2、村務民主決策是實現群眾當家作主的有效途徑。人民當家作主是社會主義民主政治的本質。讓村民當家作主是村民自治的核心內容，直接反映了村民自治水平。在村一級，村民通過直接行使選舉權、知情權、參與權、決策權和監督權來實現當家作主的政治權利。從實際情況來看，最能直接體現群眾當家作主的是群眾必須充分廣泛地享有決策權，民主決策是群眾當家作主的最基本最直接的途徑。對關系到村民自身利益的事，都能由村民自己當家，自己作主，自己決定。該干什么、不干什么，該怎樣干，不該怎樣干，都能由群眾自己說了算，這是群眾當家作主的最基本最具體的體現。達到這一目的，就必須保障和維護農村群眾的決策權，深入推進村務民主決策，通過不斷完善決策制度、程序和運作機制，逐步推進村級民主決策的規范化、制度化和法制化，才能實現真正意義上的群眾當家作主。

3、村務民主決策是村民自治的關鍵環節。在推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督中，民主決策處于關鍵環節，并且貫穿和滲透到其它“三個民主”的全過程。民主選舉的實現途徑就是民主決策，民主管理的成效源于民主決策，民主決策是民主管理的一種表現形式，民主管理成功與否與民主決策的科學性和正確性息息相關，民主監督是民主決策效能的保障機制，通過民主監督來保障民主決策的程序、規則和決策執行的正確性和實效性。可以這樣說，離開了民主決策，其它“三個民主”都將是一句空話。

4、村務民主決策是推進村級民主管理健康發展的迫切需要。伴隨村民自治不斷發展，村民參與決策、管理和監督的意識不斷增強，對村務民主決策有了更高的要求，但目前影響村級民主決策的因素還很多，實際運作中還存在不少難點問題，突出表現為：一是村黨組織過于攬權。一些本來應由村委會討論決定的事項，或是由村民會議、村民代表會議討論決定的事項，村黨組織“拍板”的多。二是政府干預過多。鄉鎮政府對村委會工作指導少、干預多。習慣下指標、下命令，對村內事務過多干預甚至是包辦。三是村民或村民代表的決策能力和參政議政素質參差不齊。少數村民在決策重大事項時考慮個人利益多，考慮集體利益和他人利益少，事難議、議難決、決難行。同時還有不少影響村務民主決策的深層次問題。雖然關于村務民主決策已經有了相關的制度規定，但是村級事務決策的實際運作總是在具體的村治環境中進行的。因此必須突破制度層面來認識和研究村務民主決策，把握村務民主決策的內在規律，為其從理論、制度和實踐經驗上找到支撐，從而推進民主決策的良性發展。

二、村務民主決策的內容和形式

1、村務民主決策的內涵。決策的民主化是指領導者在決策過程中充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見，博采眾長，最后按照民主集中制原則進行決策的過程。村務民主決策有廣義和狹義之分，廣義上的村務民主決策是指村內一切事務，包括日常村務、一般村務和重大村務都要堅持發揚民主，在廣泛征求意見的基礎上，作出決定。狹義上的村務民主決策指按照有關法律法規，通過設立村民會議或者村民代表會議等議事形式和制度，研究決定涉及村民利益的重大村務和村民共同關心的問題，按多數人的意見作出決定。

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2、村務民主決策的內容。根據有關法律法規和制度規定，結合農村實際，村務民主決策的內容可以表現為以下三個方面：一是日常村務決策，主要是村級一些日常性事務的決策，這類決策一般由村黨組織、村委會主要負責人在商量溝通的基礎上，作出決策。二是一般性村務決策，主要是指村級組織一般性工作安排、小額資金支出等涉及面不大的村務，這類村務一般由村委會在廣泛征求群眾意見的基礎上，集體討論作出決策和處理。三是重大村務決策，這是民主決策的重點內容。所謂村級重大事務，是指村民自治范圍內普遍涉及村民利益或村民普遍關心的事項。凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村內發展生產和公益事業所需一事一議籌資籌勞、村干部報酬等，都要實行民主決策，不能由個人或少數人決定。

3、村務民主決策的形式。村務民主決策的形式主要是村民會議或村民代表會議。村民會議是由本村全體18周歲以上村民組成的自治權力機構，由所有村民作為決策主體，直接參與本村重大事務的決策，共同決定村級重大事務。村民通過參加村民會議直接討論和決定本村重大事務，最能直接表達和反映村民意愿。村民代表會議是村民會議的重要補充形式。由于在農村現實中村民會議組織難度較大,因此村民代表會議也是運用較多的，并得到了有關法律和制度保證。村民代表會議作為決策機構，從一定意義上說，是村民群眾廣泛、深入地參與村級事務決策的有效形式。

其功能主要有兩個方面，一方面可以進行民主議事，由村民代表將村級重大事務及時告知所代表的部分村民，并進行討論，收集意見；另一方面村民代表可以根據征求的意見，代表所代表的村民對村級重大事務作出決定。

4、村務民主決策的程序。完善的議事規則和嚴格的決策程序是保證民主決策質量的前提。村務民主決策一般按以下流程進行。一是提出議案。凡是涉及村民利益的事項，由村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、十分之一以上村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出議案。二是提出具體意見或建議。民主決策方案提出后，由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議研究提出意見或建議；三是廣泛征求意見。村黨組織和村委會將意見和建議向村民或村民代表告之，讓廣大村民了解要決策的事項內容，提出自已的意見和建議。四是會議討論決定。在上述程序的基礎上，由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定要決策的提案，公布表決結果。最后，由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理，及時公布實施情況。

三、村務民主決策應遵循的基本原則

1、黨的領導的原則。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。在推進村民自治中必須始終堅持黨的領導這一基本原則。在推行村務民主決策的實踐中，一方面，村級黨組織要不斷加強自身建設，切實增強在村民中的影響力和號召力，既要敢于領導也要善于領導，要通過組織村委會和村民依法建立和完善村民會議、村民代表會議及其他議事制度，建立和完善民主決策程序，組織黨員、群眾參與監督等形式，來體現和鞏固村黨組織的核心作用和核心地位。另一方面，村民委員會要自覺接受村黨組織的領導，不能凌駕于黨組織之上。

2、依法辦事的原則。依法辦事是推進村民自治的基本原則和基本要求，村級民主決策本身也是一種法制實踐，必須嚴格按照有關法律法規的規定來進行，各種活動都必須在法律允許范圍內開展。村級民主決策的內容和作出的決議必須符合法律規定，不得超越法律規定范圍。村級民主決策的事項要符合黨的方針政策和國家法律法規，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。

3、集體決定的原則。民主決策的最基本特點是集體決策，不論是村民會議還是村民代表會議，都是以集體決策的形式作出決定。堅持集體決策的原則，就必須實行民主集中制，采取少數服從多數的原則。在決策過程中，只有實行充分的民主議事和集體討論，并按少數服從多數的原則共同作出決定，才能保證決策具有廣泛、充分的民意和群眾基礎，才能有利于決策的順利執行。在具體實踐中，要注意妥善處理各種利益關系，既要認真考慮和兼顧不同方面村民的利益，更要首先考慮并滿足大多數村民的利益要求；既要認真考慮村民個人或局部的利益，更要考慮集體或全局的利益。

4、實事求是的原則。實事求是是我們黨一貫堅持的思想路線，也是我們做一切工作應牢牢堅持的基本原則。推進村務民主決策，也必須堅持實事求事的原則，要堅持從農村基層的實際情況出發，從廣大黨員干部、群眾的民主意識和民主管理能力的現狀出發，著眼于服務改革、發展和穩定大局，因地制宜，在實踐中不斷探索發展。既要規范操作程序，更要講求實際效果。

四、推行村務民主決策應正確處理好的幾個關系

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1、要正確處理好實行村務民主決策化與堅持黨的領導的關系。村民自治，是黨領導的自治。在推進農村基層民主政治建設過程中，既要廣泛地發揚民主，又要始終不渝地堅持黨的領導，并且將黨的領導滲透到民主建設的每一項制度每一個環節中，貫徹好先黨內后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則。實施村務大事民主決策決制度，要充分發揮村黨組織在村務民主決策中的主導作用。民主決策前，要先由村黨組織研究提出決策初步方案，然后召開村黨組織、村委會聯席會議討論同意，再由村黨員大會討論，最后提交村民會議進行公決；民主決策會議，要在村黨組織的主持下召開；決議形成之后，村委會應將決策項目的實施進展情況及時向村黨組織匯報，接受村黨組織和黨員代表的監督，使民主決策工作始終在黨的領導下有序開展。

2、要正確處理好實行村務民主決策與依法依章辦事的關系。村務大事民主決策制是農村基層民主政治建設的創新，是村民當家作主的體現。但村務民主決策必須在法律政策的框架內進行，一是要確保決策程序上的規范性,二是要確保決策內容的合法性，村民代表會議所作決定要符合國家利益、全局利益和集體利益，要體現以人為本，不得與國家法律法規和政策相抵觸。擴大化傾向，使村民自治工作規范有序，辦事有據，易于操作。

3、要正確處理好實行村務民主決策與民主選舉、民主管理和民主監督的關系。村級民主決策雖然在四個民主中處于關鍵地位，但是只有四個民主共同推進，協調發展，才能取得實效。要通過民主選舉的形式，選出數量合理、素質較高的村民代表。要著眼于民主管理，進一步健全村內組織體系，充分發揮村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組、村民民主理財小組等各個民主管理主體的作用。民主監督是民主決策效果的保證，對經民主決策后的事項，由村委會在村黨組織領導下負責組織實施，實施進展情況定期向黨員大會、村民代表會議報告；在決策事項實施過程中，要隨時接受村民的監督檢查；每個決策的最終結果要向全體村民通報結果。要建立和完善村民質詢制度、村務公開制度、民主理財制度等民主管理制度，增強村務大事的透明度，及時消除群眾的疑問，克服村務民主決策中容易出現的事后監督等弊端，更好地履行職責。

4、要正確處理好實行村務民主決策與提高村民素質的關系。村民是實行民主決策的主體，其素質如何，對民主決策的成敗至關重要。因此，要注重加強對群眾進行法制觀念和民主素質的教育，大力宣傳村民自治的法律法規和有關政策規定，努力提高村民的民主素質，既要注重調動他們參與村級民主決策的熱情，又要引導他們正確理解民主決策的內涵，提高村民特別是村民代表的決策能力和決策水平，引導他們以正確的方式參與民主決策。

第三篇：村務民主決策的實踐解析

村務民主決策的實踐

摘 要: 村務民主決策是村民自治的核心。近幾年來,杭州市余杭區通過建立和完善村務民主決策制度,極大地推進了農村基層民主政治建設的發展。但在完善村務民主決策的運行機制、理順黨員議事會與村民代表會議的關系、從根本上改變村務公開制度實施主體的錯位狀況等方面,還需要進一步改進。

關鍵詞: 村民自治 村務民主決策 “余杭經驗”

在村民自治的“四個民主”中,民主選舉是基礎,而民主決策則處在核心的地位,民主管理、民主監督應該圍繞民主決策進行。這是因為,村民參與村務最重要的是體現在重要村務的決策上。只有實施村務民主決策,才能真正實現“村干部由村民自己選,村里的事由村民自己管”,才能推進民主管理和民主監督。近幾年來,杭州市余杭區通過建立和完善村務民主決策制度,極大地推進了農村基層民主政治建設的發展。

一、“余杭經驗”的主要做法

1·制定民主決策流程圖

針對過去村務決策“書記主任碰碰頭,‘兩委’班子點點頭,群眾不知哪一頭”的情況,余杭區規范了民主決策程序,按照“一般村務集體商議決定、重大村務村民討論決定”的原則,確定了“議題提出、受理、‘兩委’協商、民情懇談、村民代表表決、公開”六個步驟,并要求制成“民主決策流程圖”,裝框上墻。村里的每項重大決策都必須經過上述程序,按多數人的意見作出決定,形成了民主決策的制度和氛圍。在村務公開欄上,村民代表會議有關議題的提出和表決的時間、地點、人員、內容,在表決中應到、實到代表數以及表決結果等都必須逐項公布。

“民主決策流程圖”是余杭區在村民代表會議制度基礎上對民主決策工作的進一步完善和規范,已被中國———歐盟村務管理培訓項目中心確定為推廣內容。

2·制定《村務公開工作規則》

為改變傳統的由少數人甚至是一個人說了算的集權式村務運作方式,余杭區依據有關法律法規,于2004年8月制訂出臺了《余杭區村務工作規則》,共8章32條,詳細劃分了村務工作范圍,明確了全區范圍內設置機構的工作職責和工作原則,對村莊基本工作制度、財經管理制度、議事決策制度、民主監督制度、組級議事制度以及責任追究制度等作了明確、具體的規定,從制度上保障了村民的知情權、決策權、參與權、監督權,界定了村干部的辦事權限,強化了對村干部權力的約束。

村務公開的程度如何,對于開好村民代表會議,實施民主決策有直接的關系。《余杭區村務工作規則》拓寬了村級事務公開的范圍和深度,規定村務公開工作必須做到“5個100%”:村務公開欄100%設在墻外醒目處;村務100%按季公開(年集體收入50萬元以上的村按月公開,100萬元以上的村按月公開到戶);村務內容100%按統一表式;村級招待費及村干部報酬100%逐筆逐人公開;村級民主監督小組100%民主選舉產生。同時,余杭區還要求各村每年年末由村民代表民主評議村干部的報酬數目,村干部的報酬和招待費必須逐筆上墻。

3·提升村民代表會議的質量

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(以下簡稱中辦2004年17號文件)規定:“凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項,如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村干部報酬、村公益事業的經費籌集方案和建設承包方案等,都要實行民主決策,不能由個人或少數人決定”,并明確規定村的決策權力屬于村民會議和村民會議授權的村民代表會議。要提高村務民主決策的水平,關鍵在于提高村民代表會議的質量。

(1)建立黨員議事會制度,發揮黨員在村務民主決策中的作用

建立和完善黨員議事會制度是保障黨員民主權利的重要載體,也有利于村民代表會議制度的建立和完善。我們在南苑街道高地村調研時發現,過去由于村民利益的離散性,村民代表會議在大多數情況下難以達到預期的效果。村民代表或者只對與自己利益相關的事感興趣進行討論,反之則不感興趣而要求早點散會;或者缺乏對村里利益的通盤考慮,為了本人或部分村民的利益而爭吵,經常使村民代表會議在吵鬧聲中不歡而散。針對這種情況,村黨支部想到了黨員議事會。在村“兩委會”聯席會議初步作出決定后,召開黨員議事會征求意見,一是可以完善村“兩委會”的決定,二是黨員中的村民代表可以做好其他村民代表的工作,三是有利于發揮黨員在村務決策和實施中的作用。近年來,村里的服裝市場擴大招商、土地征用后的補償等事情,在召開村民代表會議前,先召開黨員議事會,取得了良好的效果。過去召開村民代表會議時,往往從頭到尾都由村主要干部介紹工作情況并作些解釋,由于缺乏及時地溝通,容易造成村民代表會議上村民代表與村主要干部的對立。現在,不是村干部的黨員村民代表能踴躍發言,大多起到了正面引導的作用。黨員要發揮先鋒模范作用,首先黨組織必須尊重黨員,保障黨員的民主權利,并建立必要的載體。黨員議事會與村民代表會議組成不同,行使的權利不同,但兩者存在一定的聯系,黨員議事會制度的完善有助于村民代表會議制度的完善。只有黨內民主建設的加強才能更好地推動農村基層民主政治建設的發展。

(2)建立民主懇談會制度

徑山鎮徑山村制定了《深化民情懇談會制度的若干意見》,規定民情懇談會一般每季度召開一次,若工作中遇到與群眾關系密切的階段性熱點、難點問題,可視情況即時召開。民情懇談會根據會議內容涉及而確定,要有代表性,人數在10人以上,一般由村“兩委會”、村民小組推薦產生,一些涉及面廣的會議,也可不確定代表,通過廣播、公告等形式,告知村民踴躍參加,人數不限。及時酌情邀請鎮領導、各級人大代表、政協委員參加。另外,根據會議內容,還可視情特邀區級機關有關部門負責人參加。民情懇談會一般一次會議設一個主題,每次會議主題由村“兩委會”確定。會議主題確定后,要搞好調查研究,并提前一周把會議主題向村民公布,以便了解實際情況,收集村民的意見和建議。民情懇談會后,要召開村“兩委會”聯席會議,制定解決的辦法和措施、落實責任人和交辦時間。對村民提出的問題,要做到件件有答復、事事抓落實。落實情況要在村務公開欄公布,或通過廣播、公告向村民公布,接受村民監督。

(3)建立村干部、村民代表聯系村民制度

為了使村民代表的決策真正集中民智、體現民意,余杭區建立了村干部、村民代表“雙聯”制度,要求每名村干部必須聯系一定數量的黨員和村民代表,每名村民代表必須聯系一定數量的農戶,以便及時了解村民的意見和建議。徑山鎮徑山村的村民代表崔葉根負責聯系六位農戶戶主,他認為“雙聯”制度非常符合村里工作實際,村民代表就是普通老百姓中的一員,平時老百姓有什么建議和想法,通過村民代表可以及時反映到村里。

(4)建立村民民主評議村干部制度

村民民主評議村干部制度是反映民意,保障村民監督權,提高村干部素質的重要載體,也有利于提高村民參與村務決策的積極性。余杭區在全區范圍內推行了村干部述職述廉、村民民主評議村干部工作和報酬制度。這項制度規定,每年年末都要由全村所有黨員和村民代表聽取村干部述職,隨后對村干部的報酬進行無記名評定。在民主評議中,村干部的行為和村級財務成為參評者關注的熱點話題。通過民主評議,力求做到村干部的報酬和前途由村民決定。民主評議村干部的工作和報酬,有利于村民的利益表達,維護了村民的民主權益,有利于增強村干部的勤政意識和廉政意識,調動他們工作的積極性、主動性。這項制度的推行,受到了村民的普遍贊揚。

二、“余杭經驗”給人們的啟示

1·要從三維視角研究村務民主決策機制

在村民自治的條件下,村黨組織、村委會和村民代表會議共同構成農村社區的治理結構。因此,要把原有二維視角(村黨組織和村委會)的研究方式拓展為三維視角(村黨組織、村委會、村民代表會議),以建立起村黨組織、村委會、村民代表會議的聯動機制,探索建立和完善村務民主決策的機制。這里的關鍵在于,要把村黨組織的領導與村民自治的體制框架接軌,把黨的領導滲透、融入到依法辦事的過程中去。村黨組織要按照《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)和中辦2004年17號文件的規定,維護村民會議和村民代表會議的權威,通過村民會議或村民代表會議把黨組織的主張變為村委會和村民的自覺行動,并在這一過程中不斷增強村黨組織的民意基礎。

2·村民自治需要實現實體民主到程序民主的轉換

制度從層次上看,有根本制度和具體制度之分。從性質上分,制度可分為實體性制度和程序性制度。實體性制度是各級組織、各級機關及其成員的職責、權限及義務等方面的規定,程序性制度是為保證實現實體性制度所作的具體規定。[1](PP158-159)實體性制度主要解決的是什么能做、什么不能做的問題,程序性制度主要解決的是怎么做的問題。實體性制度和程序性制度既有區別,又密切聯系。要使實體性制度得以有效地貫徹落實,還必須有完備的程序性制度,它是實施實體性制度的具體做法或“操作規程”。村民自治主要的立法建制框架,同樣包括實體性制度和程序性制度兩個方面。實體性制度規定了村黨組織和村委會各自的職能,賦予了村民各方面的民主權利。程序性制度主要解決的是村民如何行使民主權利的問題。

改革開放以來,無論是黨內的制度建設,還是國家層面的制度建設,都有了很大的發展。但實體性制度和程序性制度建設都還存在著不少問題。突出表現在,一些實體性制度不夠具體、明確,同時程序性制度建設總體上還遠遠落后于實體性制度建設,“重實體、輕程序”的思維方式仍然沒有從根本上得以轉變,使許多制度不同程度地存在著操作性不強,難以落實的問題。就村級組織的關系而言,一方面存在著有關法律對各自權限范圍不確定的問題,另一方面缺乏程序化的規定,即沒有明確各自權限的實現方式,最主要的是缺乏村級公共權力的程序化運作機制。這就使得村務民主決策在理念上、在宏觀的制度層面上是清楚的,但如何具體實施卻遇到了難題。同樣,村民如何行使民主權利的問題也沒有得到很好地解決,而這又在一定程度上影響了村“兩委會”關系的協調。運行程序是制度的特性,也可以說是制度的題中應有之義。它是堅持和貫徹基本原則和基本要求所必須遵循的操作規程、具體規則和基本步驟。研究村務決策中的程序民主,就是要解決村民如何行使民主權利的問題;解決在農村基層民主政治建設發展的新形勢下,村黨組織、村委會、村民會議(村民代表會議)如何處理好相互關系,解決這些組織在村務決策中“具體該做什么”和“具體怎么去做”的問題。

3·建立和完善村務民主決策制度是村黨組織

建設與村民自治有機結合的契合點農村現在面臨的諸多問題,既與農村基層民主

政治建設中存在的問題有很大的關系,也與農村基層黨組織建設的滯后直接相關。如果脫離農村基層民主政治建設的實踐,就無法深入研究新形勢下的農村基層黨組織建設,就會導致就黨建論黨建的狀況,根本不能指導實踐。反之,如果不加強農村基層黨組織建設,也無法加快農村基層民主政治建設的發展。關鍵在于要改變現有研究中一定程度上存在著的兩者相脫節的問題,研究如何把農村基層黨組織建設與農村基層民主政治建設有機地結合起來。

村黨組織建設與村民自治有機結合的契合點在于構建符合村民自治要求的村務民主決策機制,而要構建符合村民自治要求的村務民主決策機制,其關鍵是理順村黨組織與村民代表會議的關系、村委會與村民代表會議的關系。要把村黨組織與村民自治有機結合的契合點放在村民會議和村民代表會議,這樣才能較好地實現黨的領導、發揚民主和依法治村的有機統一。通過對村黨組織、村委會、村民會議或村民代表會議權能的制度化劃分,由“為民作主”轉變到“讓民作主”,有助于形成既能體現村黨組織的領導地位,又符合村民自治要求的村級組織決策機制,同時也有助于形成村“兩委會”良性互動的格局。

4·村務民主決策的制度創新需要政府強有力的推進

中國社會發展的歷史路徑與西方社會不同,走的是一條“規劃的社會變遷”的道路,必須以政治發展來推動社會發展,政府在鄉村社會的發展中,注定要扮演主導角色。[2]回顧改革開放以來農村發展的歷史,包括民主政治建設的進程,我們不難看出改革往往起源于村莊內部,由內源驅動。但在現有的制度環境下,村務民主監督運作過程中,村民與村干部的對局無疑是一種非均衡的博弈。面對一些村干部以權謀私、濫用職權而得不到有效監督和制約的狀況,村民具有推進村務公開、建立和完善村務民主決策制度的強烈需求,而政府在制度創新中具有強制優勢、組織優勢、效率優勢。經驗表明,政府主導制度創新通常是交易成本最低的創新形式。同時,農村基層民主政治建設的制度創新往往影響到一部分村干部甚至一些鄉鎮干部的既得利益,制度創新不可避免地會受到某些阻力。只有通過更高權力擁有者的強制干預,才可能為農村基層民主政治建設的制度創新提供強有力的支持,使得制度創新能夠實現。

余杭區建立和完善村務民主決策制度的工作,首先是村民對村莊民主治理需求的強烈反映,余杭區委、區政府對此作出了積極地回應,而區委、區政府的介入又有力地推動了制度創新的實現和改革的進程。這說明,在社會變革中黨委和政府要注重發揮組織和引導的作用。正如中辦2004年17號文件所指出:“健全和完善村務公開和民主管理制度,縣、鄉黨委和政府是關鍵。”實現村務民主決策的創新和發展是提升村民自治的一條重要路徑,而地方黨委和政府在其中居于至關重要的地位。地方黨委和政府只有正確對待村民的利益訴求,依據相關法律和制度的精神,積極推進包括村務民主決策在內的農村基層民主政治建設各項制度的創新,才能提高治理水平,緩和、化解農村社會的矛盾,促進和諧發展。

三、需要進一步解決的問題

目前,余杭區村務民主決策工作已經取得了比較明顯的成效,但還有待于進一步完善。

1·完善村務民主決策的運行機制

機制具有長期性、穩定性、可操作性的特點,機制問題是加強農村基層組織建設和民主政治建設最具基礎性、長期性和根本性的問題。只有建立健全相關機制,才能更為有效地提升農村基層組織建設和民主政治建設的水平。因此,要完善村務民主決策,必須加強機制建設。村務民主決策的運行機制是一個鏈式結構,主要有村民代表的產生、村民或村民代表議案的提出與受理、村民會議或村民代表會議的召開、村民會議或村民代表會議有關事項的落實等等,不論其中哪一個環節出了問題,都會影響村務民主決策的有效性。完善村務民主決策的運行機制,要切實做好以下工作:

一是建立和完善村民民主選舉村民代表的制度。村民代表的推選方式是否民主,村民代表是否具有民主素質和能力,是村民代表會議制度能否發揮作用的關鍵。現在不少地方村民代表是由村“兩委會”指派的,即所謂的“指派”與“派選”。即使村“兩委會”不指派,也必須經過他們審定。而有些村莊的村民代表雖然由村民民主選舉產生,但村干部往往與一些村民代表結成了利益群體。針對這些問題,我們認為,村民代表的產生必須充分發揚民主,充分反映民意,保證其代表性,《村組法》或者各省、市、自治區實施《村組法》辦法中要具體規定村民代表的產生辦法,縣(市、區)人大和民政部門要指導和監督村民代表的產生,鄉鎮要組織村民民主評議村民代表。

二是建立和完善村民或村民代表議案的提出與受理的制度。中辦2004年17號文件提出了涉及村民利益事項的決策程序,對建立和完善村民或村民代表議案提出與受理的制度具有指導性。但問題在于實踐中如何具體實施。例如,村民或村民代表知情權、參與權的享有程度直接關系到議案的提出;村黨組織統一受理議案,召集村“兩委會”聯席會議研究提出具體意見或建議時,由于議案的提出者并不在場,村“兩委會”成員對議案的意義、目的、各個環節應注意的問題的認識,與議案的提出者存在一定的差距,對議案提出的過程可能也不了解,這些都會影響村“兩委會”聯席會議研究時的質量。我們認為,村黨組織統一受理議案,召集村“兩委會”聯席會議研究具體意見或建議之前,要對統一受理的議案進行公示,意在廣泛征求村民的意見;村“兩委會”聯席會議研究具體意見或建議時,要盡可能地安排議案提出者列席,并給予其說明議案提出的目的、實行方法以及其他方面需要了解和解釋的權利;在村“兩委會”聯席會議研究具體意見或建議后,準備提交村民代表會議討論決定之前,再一次進行公示,旨在充分反映民意,提高決策的科學性。

三是開好村民代表會議。在村民代表會議召開之前,村委會應提前3天將所討論的內容通知村民代表,并在村務公開欄里進行公告,村民代表要走訪村民廣泛征求意見,以提高村民代表會議的質量。村黨組織有責任檢查、督促村委會和村民代表做好這些工作。村民代表會議召開時,要避免走過場,讓村民代表盡量發表意見,村民代表要將村民的意見和建議客觀真實地進行反映。要留有足夠的時間進行醞釀討論。在表決的方式上,應杜絕舉手表決的方式。召開村民代表會議要有三分之二以上的村民代表參加,所有決定應有半數以上村民代表同意。對于涉及承包土地調整、金額巨大的集體財產處理和工程建設項目以及重要章程的修改等特別重要的事項,在村民代表會議作出決定后,還必須實行村民“公決制”或“公議制”,只有在過半數的村民同意的情況下才能生效。

2·理順黨員議事會與村民代表會議的關系

在建立和完善黨員議事會制度的同時,必須理順黨員議事會與村民代表會議的關系。在調研中,我們發現村黨員議事會制度還存在著一些問題,如有的村以黨員議事會取代村民代表會議,在黨員議事會開過后不再召開村民代表會議,或者在召開村民代表會議時強調已經召開過黨員議事會進行了討論,只向村民代表通報一下,就不再組織討論了;又如把黨員議事會與村民代表會議一起召開,只是非村民代表的黨員最后沒有表決權。我們認為,這些做法雖然在一定程度上保障了黨員的民主權利,但卻侵犯了村民代表的權利,不利于村級民主政治建設。

3·從根本上改變村務公開制度實施主體的錯位狀況

建立和完善村務民主決策的運行機制是一個系統工程,不能就決策論決策,需要整個村務工作的制度完善。在這個方面,余杭區通過制訂《余杭區村務工作規則》提供了很好的經驗。問題在于,余杭區沒有類似武義縣村務監督委員會這樣的制度和組織,沒有從根本上改變村務公開制度實施主體的錯位狀況,不僅缺乏村務的事中監督,而且承擔監督職能的責任者責任、權利和義務也不夠明確。總體上看,余杭區村務工作制度目前還是外力即區委、區政府行政力量推動為主的民主管理、民主監督、民主決策制度。由于缺乏內生性,由于制度本身還存在一些漏洞,由于監督者與被監督者在某些信息掌握上的不對稱,因此在具體實施過程中還存在著一些問題,仍然需要進一步完善。同時,余杭區村務工作制度在村民意見或建議如何進入決策階段,如何形成村務民主決策機制方面,比較籠統,容易造成實際運作中的隨意性,產生形式主義情況,也需要加以完善。只有這樣,才能進一步調動村民參與村務民主管理和民主決策的積極性,這是搞好村務民主決策工作的關鍵。

參考文獻：

[1]蔡長水等.新世紀黨建九大問題[M].江蘇人民出版社,2001.[2]于建嶸.鄉鎮自治:根據和路徑[J].戰略與管理,2002.作者: 胡序杭,中共杭州市委黨校黨史黨建教研部主任、教授。

第四篇：民主決策制度

民主決策制度 醫院為進一步加強醫院領導班子建設，建立健全科學民主決策機制，推進醫院科學化、民主化和制度化管理，健全和完善《貫徹落實“三重一大”事項集體決策制度實施辦法》。

一是制定了“三重一大”事項決策原則。二是明確了“三重一大”事項集體決策范圍與內容，規范了決策程序與規則。凡屬“三重一大”事項，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨院辦公會集體討論做出決定。三是黨政“一把手”不直接分管財務，工程項目建設，藥品采購，醫療設備、器械、耗材采購，這些職權全部交由醫院副職管理，建立起“副職分管、正職監管、集體討論、民主決策”的工作機制。四是決定了重大基建工程、修繕工程項目、大宗材料、設備采購，按國家規定需要招標的，必須嚴格按照招標程序進行。五是加強了決策的組織實施和監督檢查。六是完善了“三重一大”事項的責任追究。

第五篇：民主決策制度

西溝鄉機關民主決策制度

第一章總則

第一條為加強內部管理，提高辦事效率，促進機關各項工作規范化、制度化和法制化，建立執行順暢、監督有力的工作機制，依據上級有關規定，結合本鄉實際，特制訂本規則。

第二條全鄉工作以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞區委、區政府工作中心，依法行政、科學規劃、規范管理，積極推動全區養殖業健康、快速、可持續發展，努力把畜牧鄉建設成為勤政、務實、創新、高效、廉潔、為民的政府工作部門。

第三條全鄉實行鄉長負責制。黨委書記主持全面工作，具有最終決策權、行政指揮權和人事任免權。鄉長協助黨委書記主持全鄉日常工作；其他副鄉長、副書記、黨組成員根據各自的分工協助鄉長進行工作。

第四條全體工作人員要忠誠履職、敬業奉獻、勤儉節約、團結務實。全鄉系統實行能級管理，下級對上級負責，并服從鄉長統一協調。一般工作不越級匯報，一般問題由分管鄉領導協調處理，跨線工作由黨委書記協調，重要問題和涉及多個部門的需報鄉長決策。鄉屬各單位、站所要各司其職，各負其責，在各自的職權范圍內獨立負責地做好工作，切實貫徹落實鄉班子成員會議各項工作部署。

第二章職能職責

第五條負責全鄉畜牧業生產中長期發展規劃、指導性計劃的制訂并組織實施，提出戰略發展建議。

第六條開展全鄉養殖業經濟的調查研究，收集和發布區場信息，指導、推廣養殖技術，培訓養殖戶。

第七條認真履行《畜牧法》、《動物防疫法》、《漁業法》、《草原法》、《農產品質量安全法》、《重大動物疫情應急條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《水產苗種管理辦法》等有關養殖業管理法律法規賦予的各項職責。

第八條組織畜牧業和漁業重大項目的申報、審核、實施和驗收。

第九條承辦區委、區政府及上級主管部門交辦的其它事項。

第三章民主決策制度

第十條堅持民主議事、科學決策原則，重大決策作出前，廣泛聽取各方面的意見和建議，一經決策，不得隨意變動。

第十一條凡是事關全鄉經濟社會發展的重大問題，都必須集體討論，由鄉黨委會議或鄉政府會議作出決策。重大問題主要包括：市委、市政府指示的貫徹執行；審議需報請區委、區政府討論決定的重要事項；以畜牧鄉名義發出的重大工作計劃、決定、工作報告和與養殖業密切相關的工作方案；人事任免；考核獎懲及其他重要事項。

第十二條重大問題的決策，事先要責成有關部門認真進行調查研究，提出具體的可行性方案，并聽取有關方面的意見。決策過程中，出現意見不一致或分歧較大時，一般應責成有關人員再行考察論證并做好協調工作，待意見一致或基本一致后再作決定。必要時，由黨委書記作出最終決策。

第十三條決策作出后，任何單位和個人都必須無條件地貫徹執行，認真組織實施。有不同意見可按組織程序向上級反映，但不得在執行中消極抵觸，不得散布違背集體決策的言論。鄉辦公室負責對鄉黨委會議、鄉政府會議的決策落實情況進行督查，并及時向鄉有關領導匯報落實情況。

第十四條對鄉黨委會議和鄉政府會議作出的決策進行重大調整或變更，由鄉黨委會議或鄉政府會議決定。

第四章會議制度

第十五條全鄉實行干部職工會議、黨員大會、鄉黨委會議、鄉政府會議、民主生活會、機關干部職工大會制度。

（一）干部職工會議

第十六條干部職工會議由鄉領導、鄉機關工作人員、下屬單位行管人員、鄉動物防疫員和離退休、退線老同志參加，會議不定期召開。會議主要任務是傳達貫徹區委、區政府領導重要指示，重大工作部署和重要會議精神，宣布鄉黨委會議的重大決策，決定和部署全鄉的重要工作，聽取鄉長工作規劃和工作總結。

（二）黨員大會

第十七條黨員大會由機關黨委書記負責召集，由鄉機關全體黨員、離退休、退線黨員、下屬單位黨組織負責人參加。

（三）黨委會議

第十八條黨委會議是鄉黨組工作決策的最高層次，是實行集體領導的主要手段。黨委會議由黨組成員參加，鄉辦公室主任列席記錄，必要時安排其他人員列席。

第十九條會議必須有2/3以上黨組成員到會方能舉行，無特殊情況，不能請假。黨委會的議事范圍：學習法律法規及上級重要會議、文件精神，并提出貫徹意見；研究決定發展養殖業工作中帶有全鄉性和政策性的重大問題，安排和部署發展計劃、資金使用、項目管理；研究決定本級黨組管理干部的任免、調動、處理和人員就業安置；討論決定干部職工的獎懲；通報有關工作；討論其他需要由黨委會研究決定的事項。

第二十條會議由鄉長或黨委書記召集并主持；一般每1-2周召開一次，如遇特殊情況可臨時召開，議題由鄉長確定，會議只就確定的議題進行討論研究和決策。為提高黨委會議事效率，各單位應提前將需要黨委會研究的事項書面報鄉辦公室，由辦公室匯總后交會議主持人，按輕重緩急提交會議研究，分管負責人在會上就研究議題作出說明，提出解決方案。

第二十一條會議決策必須充分發揚民主，認真聽取黨組成員的意見，在重大問題產生較大分歧時，一般應暫緩作出決定。決議問題實行表決制，堅持個人服從組織、少數服從多數的原則，允許保留個人意見，但決議一經形成，必須堅決貫徹執行。

（四）鄉政府會議

第二十二條鄉政府會議由鄉長或鄉長委托副鄉長召集并主持，鄉辦公室主任負責記錄。會議由正副鄉長、黨組成員、各站（股、辦、所、室）負責人、各基層單位負責人、鄉動物防疫站長組成，必要時安排相關同志列席。

第二十三條會議做到一事一議、有議有決，在廣泛聽取意見的基礎上由鄉長或受委托的副鄉長提出決定意見。鄉政府會議的議事范圍：對不需要黨委會討論，但分管領導不便決定的事項，以及對突發事情、緊急公務進行部署，交流工作情況。

第二十四條鄉政府會議每半年召開一次，主要任務是傳達貫徹上級有關決策，聽取各部門上半年工作，部署下半年工作，鄉長進行工作講評。也可根據工作需要，經分管副鄉長提議，鄉長同意，不定期召開。對需要提交鄉政府會議研究的議題，須事前做好調查研究。

（五）民主生活會

第二十五條黨組民主生活會每季度一次，由黨委書記主持，全體黨組成員參加，并指定一名成員作好記錄。必要時，邀請掛點區級領導，區紀委、區委組織部等部門領導參加。

第二十六條黨員民主生活會以支部為單位每年召開一次，由支部書記主持，支部全體黨員參加，支部組織委員負責作好記錄。

第二十七條召開民主生活會，必須充分準備，要在會前5天通知與會人員，并確立會議主題，擬好發言提綱。

第二十八條民主生活會的內容必須集中，以檢查問題為主，開展積極的批評與自我批評，本著團結——批評——團結的原則，有針對性地解決班子和個人所存在的問題。

（六）機關干部職工大會

第二十九條機關干部職工大會根據工作需要不定期召開，由鄉辦公室牽頭組織，主管機關鄉領導召集主持，主要是通報鄉黨組決策決定、工作部署、傳達上級精神，并就一些重大問題征求意見。會議實行點名和請假制度，缺席會議每次罰款20元，由主管機關的領導在處罰通知單簽字后在當月工資中扣除。

第三十條嚴肅會議紀律，切實改進會風。通知什么對象參加會議就來什么人，無特殊情況不準請假、代替，不準遲到、缺席、早退。要遵守會場紀律，維護會場秩序，進入會場一律關閉通信工具。會議發言要抓準主題，言簡意賅，切忌夸夸其談，不著邊際。出席上級召開的會議，鄉辦公室按“誰主管誰參加”的原則，安排分管領導參加，特殊情況可靈活處理，但均應報請鄉長同意。