第一篇：完善村民自治的關鍵環節

完善村民自治的關鍵環節

———鄉村關系的重構

作者：蘇愛萍來源：《東岳論叢》2006年第3期

[摘 要]村民自治作為實現國家與農村社會良性互動的體制安排,意味著以“命令———服從”為特征的傳統國家與農村社會的關系模式遭到瓦解,但村民自治要融于鄉村政治運行機制還有很長的路要走。目前村民自治的民主化傾向與基層政府的社會動員之間存在的內在緊張關系,需要通過深化改革來解決。

[關鍵詞]村民自治;運行模式;選擇

一、村民自治的價值評估

村民自治不僅是加強“三農”工作的重大戰略舉措,是建設社會主義新農村的長期歷史任務,而且與整個國家政治體制改革的前途和命運休戚與共,事關落實科學發展觀全面建設小康社會和社會主義現代化建設的大局。

作為農村社區的一項制度安排,村民自治是我國鄉村民主的重要內容及基層民主的基本形式。這種“草根民主”,在中國目前的各種選舉制度中,是民主含量最高的。

通過一定的程序和手段選擇村委會領導人是村民自治的首要環節,民主選舉也就成為村民自治制度建設中一項關系農村干部權力來源和轉移的關鍵性環節。村民自治的實踐表明,農村社會不僅擁有民主存在和發展的可供利用的資源和條件,農民自身也有著發展民主的強烈需求和實踐民主的能力。村民自治不僅把農民從傳統的政治生活的非制度化的參與者改變為制度化的參與者,而且還把農民從傳統的政治的受動者角色推向政治的主動者的角色。

經過10余年的探索,村民自治在我國農村社會已經引入和培育了若干制度化、組織化的現代民主因素,主要表現在以下幾個方面:

第一,通過吸納農村精英進入公共管理系統,有利于培養和造就出一個既有領導才干又有公共精神的社會中間層。村民自治為鄉村社會精英階層的分化提供了初步的秩序化的環境,預示著農村秩序化的政治發展進程的開始。

第二,村民自治與經濟發展已經顯示出良性互動。村民自治搞得好的地方,政府對經濟活動的不當干預減少了,農民的不合理負擔減輕了,產權關系模糊有所克服,社會交易成本下降,經濟發展的速度自然提高了。

第三,它是培育現代公民社會,打破中國幾千年來上層頻繁變動、下層變化甚微的歷史循環的一項基礎性工程。

二、村民自治存在的問題及對鄉村政治的影響

1.鄉鎮政府與村民委員會的關系有待理順

對于鄉鎮政府與村民委員會的關系,《村民委員會組織法》明確規定,鄉鎮政府對于村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,鄉鎮政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項,村民委員會協助鄉鎮政府開展工作。但在實際運行過程中,鄉鎮政府與村民委員會的關系很難達到這種理想的狀態,在很多地方二者之間依然保持著一種行政領導關系。

這其中最主要的原因在于村民自治是一種全新的制度安排,在從來沒有自治基礎的中國農村,人們并沒有真正理解它的精神實質。新中國成立以來對村一直實行行政控制的制度。而村民自治作為人民公社解體的替代制度,卻要求在鄉鎮政府與村民委員會之間形成指導與協助的關系,這使鄉鎮干部、村干部以及農民很難適應這種變化,真正領會二者之間關系的精神實質。同時,《村民委員會組織法》對于鄉鎮政府和村民委員會之間關系的規定也過于簡略,理解和執行起來都有相當難度。

2.村級黨組織與村民委員會的關系不夠和諧

在村民自治的實踐中,村級黨組織與村民委員會的關系是一個更難以把握的問題?！洞迕裎瘑T會組織法》對此的規定是:“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”在村一級,黨的領導核心作用如何體現呢?許多農村黨支部書記就認為,堅持黨的領導在農村就是堅持黨支部的領導,那么黨支部書記還是村里的一把手,村委會主任應該聽黨支部書記的,村民委員會是村黨支部的一個下屬機構。對此,不少村民委員會成員對此感到惶惑乃至抵觸。

我國農村很多地方長期實行黨支部“一元化”領導,現在這種慣性一直延續下來,大多數農村仍是黨支部書記當家,甚至村支書幾乎包攬了村委會的全部工作,有的甚至連財務批核權也都由村支書統攬起來。這些情況都造成了村委會與村黨支部關系緊張,職責不清。

農村基層黨組織和村民委員會之間的權限如何明確劃分,才能既保證村民自治權得到實現、又能保證在農村堅持黨的領導,是村民自治中必須要解決好的一個問題,否則它會一直困擾村民自治的進一步發展。

3.村委會自治職能與其它職能的關系出現錯位

村民委員會作為農村基層群眾性自治組織,其主要職能應該是自治職能,即村民自我管理、自我教育和自我服務,辦理本村的公共事業和公益事業。同時它還要協助鄉鎮政府完成一定的行政任務,因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運行中,村民委員會的自治職能卻讓位于行政職能和經濟職能,使村民委員會的自治職能發生了異化。不少地方的村民委員會把完成鄉鎮政府的行政任務當成了自己的主要工作,而沒有精力去履行自己的自治職能,辦理本村的公共事業和公益事業。因此,明確村民委員會的主要職能,理順村民委員會自治職能與其它職能之間的關系,也是村民委員會今后發展中要解決的一個問題。

4.自治權發生某種異化

按照《村民委員會組織法》的規定,村民自治的權力應屬于全體村民,是為全體村民服務的。村民會議是村民自治的決策機構,而村民委員會是其執行機構,向村民會議負責并報告工作。也就是說,村民自治的主體應是“村民”,而不是“村民委員會”。但是在實際運行中,村民委員會的權力往往集中于村委會及其主任一人手中,“村民的自治”實際上異化成了“村委會主任的自治”。

《村民委員會組織法》第十二條規定,選舉村民委員會時,凡是年滿十八周歲的村民,只要沒有被剝奪政治權利,都有選舉權與被選舉權。但對于被選舉權,則缺乏相對嚴格的要求。自治組織的負責人要行使的是公共權力,而行使公共權力的人則必須要有個人品行的保證。發達或較發達國家對于候選人資格通行的做法是,在法律上對候選人的財產狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求。而在我國目前農民政治素質普遍不高的情況下,如果法律上再沒有對候選人資格的相對嚴格的規定,就很難保證被選舉人的質量。目前我國部分省市在這方面已作出初步研究探索。

三、重組鄉村關系 完善村民自治

解決村民自治存在的問題和矛盾,涉及到方方面面,其中關鍵一環在于調整和重組我國的鄉村關系。

村民自治所依托的國家體制環境,是“鄉政村治”模式。鄉鎮政權作為中國最基層的政權組織,承擔著治理基層社會的職能。但是,在具體的運作中,由于受諸多因素的限制,鄉鎮往往要借助于村級組織來實現對村的治理,鄉鎮的諸多治理目標的實現,需要村級自治組織的配合和支持。但是,村級自治組織不是鄉鎮的下級機構,鄉(鎮)對村的工作只能給予“指導、支持和幫助”,而不是“命令”。村對鄉(鎮)的工作也只是“協助”,而非“服從”。

作為后發外生型的現代化國家,中國現代化過程中城市化和工業化的要求決定了農村在現代化中處于不利地位?！盁o論是保持對農村的汲取能力,還是保證農村社會由傳統向現代轉型,國家都需要有可以深度介入農村社會的能力。人民公社的解體標志著國家從對農村社會全能控制中的退出,但這種退出決不是也不可能是放任不管?！贝迕褡灾蔚膶嵤?國家旨在弱化外在力量對農村社會的控制,強化內源性自我控制,逐步建立一種適合農村社會發展的自主性治理模式,實現民主政治和經濟發展的統一性。村民自治是由國家啟動和主導的、屬于政府供給主導型的制度變遷,從國家的角度看,推行村民自治是實現更低成本的資源汲取與社會治理的方式。

《村委會組織法》規定基層政權對村委會選舉及工作進行“指導、支持和幫助”,它使得原先具有“自上而下”特征的農村權威產生方式發生裂變,形成“自上而下”與“自下而上”兩種并存邏輯的互動。盡管國家基層政權與村級組織和農民已經不是人民公社時期簡單的上、下級關系,而是轉變為“指導”和“協助”關系,但基層政權對村民自治的影響仍然巨大。村民自治制度是國家“供給”的,自治制度安排中的國家主導特征十分明顯。鑒于歷史慣性的“路徑依賴”,鄉鎮政府仍然習慣把村民委員會當成自己的下屬,用管理政府機關的辦法來管理村民委員會。大量研究表明,鄉鎮政府對農村社會和村民自治的介入和干預是普遍存在的。這種介入和干預既有制度化的組織渠道,也有非制度化的人情往來;既有直接的行政命令,也有間接的指導和幫助;既有政治上、政策上的指導和支持,也有行政上的參與和協助。

需要指出的是,政府的不干預或少干預并不意味著村莊的自治組織能夠自我生長和良性運動,恰好相反,在中國現階段,沒有基層政府自上而下的動員、宣傳和組織,農民往往不知道如何參與選舉,也不會有暢通的參與渠道。問題的關鍵是政府干預村民自治的動機和目的是什么。大體說來,鄉鎮政府對村民自治的干預可以粗略地分為幫助村民自治和阻止村民自治兩種不同的動機。

在趕超型現代化發展戰略下,中國政府將推動社會、政治和經濟的全面發展作為重要的內容,各級政府面臨著沉重的發展壓力。上級政府為了完成自身的發展目標,往往會給下級政府施加壓力,形成了所謂的“壓力型體制”。在“壓力型體制”下,上級政府傾向于給下級政府施加行政壓力,采用政治承包制的形式。鄉鎮政府必須完成上級政府的行政任務,但對村級自治組織,它又是“指導”關系,不能靠行政命令完成各項任務。村民自治后,村委會干部的權力來自村民的約定和授予,必須按照村民的意志行事并接受村民的監督,他們知道在任職期間,一旦自身行為違背了村民利益和意愿,可能被撤換或換屆時落選。能否維護村民正當權益成為選舉村委會成員的重要標準,抵制基層政府的不合理收費、攤派,也成為村民對村委會的期盼。在目前國家與農村社會關系較為緊張的背景下,村級選舉有可能將那些不聽從基層政府指揮的人選為村干部,造成所謂“過度自治化”的后果,造成國家政治權威在變革中流失的可能性。對基層政府而言,村民自治確實給其權力的行使帶來一系列障礙,增加了對農村進行管理和控制的成本。

鄉鎮黨委和政府在村級民主制度建設過程中發揮主導作用是目前中國村民自治建設進程的基本特點。如果說村民和村的要求提供了民主實現的根本動力,中央的決策為民主的實現賦予了合法性的話,那么鄉鎮則是農村民主制度建設的直接推行者。鑒于上述鄉村矛盾,鄉鎮政權領導人推行村民自治并不是出于理念,而是出于無奈。在這種情況下,鄉鎮政權會本能地利用所承擔的制度和規則的制訂與解釋,選舉的政治動員、組織與操作、培訓和教育、秩序監督與維持等對選舉措施加影響。其典型表現是采取把持候選人提名、制造傾向性的輿論導向、有意識地抑制村民的民主熱情、選擇有利時機進行選舉,甚至對選舉結果不滿意時宣布選舉無效等手段,誘導村民主動放棄與鄉鎮政府對立的意見,從而實現鄉鎮政府的選舉意志。

自主性治理模式的一個意外結果是,政府對農村的社會動員“梗阻”在鄉鎮與村之間,造成了鄉村的民主化傾向與鄉鎮政府之間關系的緊張,導致國家對社會控制能力的某些流失。當前,農民與鄉鎮政府的關系惡化是一個不爭的事實,在一項調查中,有50.4%的被調查者認為“中央的好‘經’都讓下邊的干部念歪了,鄉政府的政策與中央完全不一致”。這意味著一半以上的農民并不認為鄉鎮政府是國家在基層的代表,鄉鎮基層政權的合法性正面臨嚴峻的挑戰?！皢栴}在基層,根子在上頭”。由于國家長期忽視農民利益,加之鄉鎮政府往往變動上級政策,不正當地從農村汲取財源,彌補拮據的財政,導致了農民的不滿和對立情緒。

1998年通過的《村民委員會組織法》明確規定,鄉鎮政府強制性干預村委會屬于違法行為。同時,近年來,村民和村莊的自主意識也逐漸增強,并能自覺地運用法律武器抵制鄉鎮政府的強制性支配。在這種情況下,如果試圖繼續維持強制性支配關系,只能加劇鄉村之間的矛盾沖突。1998年以來,關于鄉村沖突的報道呈上升趨勢,而且村民有組織地與基層沖突成為顯著的特點。這種沖突本身,從一個側面說明了我國村民自治的發展進入了一個新的階段,即從村莊內部逐漸擴展到鄉村關系的調適上來。從政治民主的視野來看,鄉村之間關系的緊張和沖突的顯現和蔓延,是村民自治進一步發展的必然結果,標志著鄉村社會的自主性增強,農民的民主意識、民主要求和民主能力日趨成熟。

村民自治制度的產生是中國社會結構變遷的結果,它具有合理的產生環境和存在的基礎以及積極的社會意義。村民自治的實施,客觀上要求轉變國家對社會的控制和治理

模式。村民自治是在國家主導下發生發展的,只有國家治理方式進行相應的調整,村民自治才具有更廣闊的發展空間。為此,提出如下建議。

第一,進一步規范村委會選舉。村委會選舉作為村民自治的重要環節,對鄉村關系有著重要的影響。目前的選舉存在著很多問題,如某些地區鄉政府在選舉中大量采取壓制或操縱選舉的行為,使村委會選舉中民主因素大打折扣;由于鄉鎮和村莊之間的摩擦和沖突,村民對參與選舉的態度冷漠,以及選舉過程中的行為隨意性等。為此,一方面要從制度上防止鄉鎮政府對選舉的不合理干涉而導致的村委會“附屬行政化”傾向;另一方面要深入研究不同類型村莊“場域”的特點及其與鄉鎮的社會關聯,通過采取各種措施讓村民自由地表達自己的意愿,增強其參與選舉積極性的同時,維護鄉政村治法律體系的權威,克服村委會“過度自治化”傾向。

第二,創造條件,推行鄉鎮直接選舉。使鄉鎮政權組織不再僅僅作為上級政權組織鏈條的一部分,而是成為一個相對獨立的政治實體,既對上級政權負責也對農民負責,把傳統的鄉鎮管理模式轉變為治理模式,鄉鎮政府的施政綱領是基于對農民需求的回應,并在公開的狀態下具體實施,農民則對治理效果進行評估監督。四川省遂寧步云鄉的鄉長直選和深圳大鵬鎮的“兩票制”選舉鎮長,已經提供了有益的經驗,技術上不存在問題,關鍵是加大推行的決心。

第三,盡快完成農村稅費體制的綜合改革。鄉村財政狀況是影響鄉村關系的一個重要變量。目前,中國鄉村財政問題比較嚴重,如大多數鄉村的財政狀況要么相當惡化,要么管理比較混亂;舊的財政體制尚未打破、新的財政體制還未形成;財政管理的透明度不高、監督不力,財政壓力下的鄉村關系也趨向緊張和失調。為此,要在農村稅費改革的基礎上,建立規范的政府轉移支付制度,建立民主的公共財政體制,加強鄉村的財政管理和財務監督。

第二篇：關于完善村民自治和民主管理實施方案

各行政村：

為認真貫徹落實《中共中央辦公廳、xx辦公廳關于健全和完善村務公開民主管理的意見》（中辦發[～]17號）文件精神，以及綿游委辦[～]43號《關于進一步完善村務公開和民主管理制度的意見》文件精神，進一步完善村務公開和民主管理，推進農村三個文明建設。經鄉黨委、政府研究，特制定本實施方案。

指導思想和基本原則

指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，鞏固黨在農村的執政地位、執政基礎，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會，進一步完善推進村務公開和民主管理的領導體制和工作體制，把村民自治工作提高到一個新的水平，推進農村三個文明建設。

基本原則：健全和完善村務公開民主管理工作必須在鄉黨委的領導下，在黨的政策和國家法律、法規允許的范圍內進行。村委會作為村務公開工作的主體，要自覺接受鄉人民政府的工作指導，積極協助鄉人民政府開展工作。

基本內容

根據國家有關法律和政策要求，公開的事項包括：①村財務收支、債權債務、經濟合同的簽訂與履行情況；②勞動積累工的使用與安排；③計劃生育指標的分配與違規處罰；④水費、電費的收繳標準和金額；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、調整、審批及違規處罰，林木砍伐指標的安排⑥扶貧、救災救濟物資、低保及其他補貼的發放對象、金額；⑦土地的征用標準，征用款的管理與使用；⑧村社集體經濟項目的承包、拍賣、租賃情況；⑨村干部選舉和干部職責、目標任務；⑩其它需要公開的“一事一議”事項。農民群眾要求公開的其他事項，也應予以公開。

主要措施

（—）加強領導，提高認識

1、加強組織領導。各村支部要把村務公開和民主管理作為農村工作的一項重要任務和基層組織建設的一項重要內容，擺上村議事日程，納入目標管理。要把《方案》中關于村務公開和民主管理制度的主要內容宣傳各家各戶，使之家喻戶曉。要與全面貫徹落實十六屆三中全會、四中全會、中央農村工作會議、全國村務公開電視電話會議等一系列重大會議精神有機結合起來，把黨在農村各項政策落到實處，促進農村增收，切實解決號“三農”問題；堅持科學發展觀，體現以民為本，把農村群眾對村務公開和民主管理的知情權、決策權、參與權、監督權等民主權利落到實處，推進村務公開和民主管理制度化、規范化和程序化；堅持在穩定中創新求發展，既保持制度連續性，又結合實際對原有制度充實內容，完善程序，細化措施，以適應新形勢，滿足新要求。通過學習宣傳，切實提高支部、村委會和村民自治組織對健全和完善村務公開和民主管理制度重要性的認識，增強緊迫感和自覺性，真正把這一關系我鄉農民群眾切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分發揮村黨支部的領導核心作用。健全村黨史組織領導的村民自治機制，把堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事有機統一農村基層民主政治建沒的實踐中。村黨支部要認真聽取群眾意見，不斷完善相關制度，及時督促村民委員會改進工作支持村民依法參與村級事務管理，監督村務公開和民主管理各項制度的落實。農村黨員特別是黨干部要增強黨性觀念、群從觀念和法制觀念，充分尊重和維護廣大村民的民主權利，帶頭執行村務公開和民主管理各項制度，為群眾做出表率。

（二）完善監管體制，規范公開形式

1、設立村務公開監督小組。村務公開監督小組經村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產生，負責監督村務公制度的落實。村干部其配偶、直系親屬不得擔任村務公開小組成員。村務公開監督小組及其成員應當熱愛集體，公道正派，有一定議事能力，其中應有具備財會知識的成員。村務公開監督小組要依法履行職責，認真審查村務公開各項內容是否全面、真實，公開時間是否及時，公開形式是否科學，公開程序是否規范，并及時項村民會議或村民代表會議報告監督情況。對不履行職責的成員，村民會議或村民代表會議有權罷免其資格。

2、加強村民民主理財制度建設。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行，民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監督小組成員中推選產生。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，有權檢查、審核財務帳目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支。當事人對否決有異議的，可以提交村民會議或村民代表會議討論決定。村民有權對本村集體的財務帳目提出質疑，有權委托民主理財小組查閱、審核財務帳目，有權要求當事人對財務問題作出解釋。對群眾反映財務問題較多的村，應由黨委、政府及相關部門幫助搞好財務清理整頓工作，解決存在的問題，建立健全財務管理和民主理財制度；要制定和完善集體資產監管的辦法，防止集體資產流失，確保村集體資產保值、增值。

3、規范村務公開的形式和基本程序。各鄉鎮要指導村委會除保持原有的固定村務公開欄外，還應通過廣播、“明白墻“等其他有效形式對村務進行公開。一般的村務事項至少每季度公開一次，涉及農民利益的重大問題及群眾關心的事項要及時公開。集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公布一次。要推進村務事項從辦理結果的公開，向事前、事中、事后全過程公開延伸。要充分利用現代化科學技術，不斷創新村務公開的有效形式和手段。

（三）完善管理制度，確保村民的決策權

1、確定民主決策事項。與村級重大事務和農民群眾切身利益密切相關的財務類、服務類、事務類，實行民主決策，不能由個人或少數人決定。要把涉及村集體資產轉移、處置等納入民主決策的重要內容，并認真規范。村民小組的撤并和設置經村民小組會議通過，報鄉鎮政府批準，報區人民政府備案。村民委員會的設立、撤并

第三篇：淺談村民自治的發展與完善

淺談村民自治的發展與完善 郭旭

2005年10月20日09:01 【字號 大 中 小】【留言】【論壇】【打印】【關閉】

村民自治是我國社會主義民主政治制度的一項重要內容，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實現農民當家作主的主要形式。村民自治的實施可以培養農村的民眾的自主意識和參與能力，提高政治素質和操作能力，保證了全體村民真正享有通過有效的形式管理基層地方事務的權力，最大限度地調動農民的積極性與主體性，進行物質文明和精神文明的創造。

我國村民自治取得了顯著的進步。在當前形勢下，要使村民自治更好地發展，應該做好以下幾個方面的工作。

一、繼續推進依法自治，進一步完善村委會選舉

民主的制度化，法制化，其實質是要將民主建設與法制建設結合起來。對容易產生濫用權力的具體機制、制度和薄弱環節加以完善。另外還要完善選舉的程序，如認真檢查選民身份、分發選票、取消委托投票和流動票箱、公開候選人的提名過程及增加候選人的數量的措施來完善村民自治選舉。應廣泛宣傳選舉知識，使村民對自己的責權有一個明確的認識。村委會干部的選拔工作應注意吸收一些復員軍人、在鄉知識青年、返鄉的外出務工人員。加強對村干部的考核培訓，組織其參觀先進村組，建立干部目標責任管理制，搞好廉政建設，以便村干部自覺接受村民的監督。

進一步完善村民自治的程序并加強村委會組織建設和組成人員的培養。建設社會主義民主重在制度建設、法治建設，所以制度和法律建設是根本。另外，要加強村委會組成人員的教育和培養以及觀念的更新，定期向村民代表會議等其他代表村民意愿的組織述職，接受其監督。實行村務公開，尤其是財務公開，并以此為切入點，構建良好和諧的鄉村社會秩序。

二、建立村委會與村黨支部協調機制

建立兩委聯席制度。盡管村委會與黨支部的性質和職能存在著較大差異，然而其成員都是農村的政治精英，在發展本土經濟，豐富鄉村文化生活，建設鄉村政治文明，實現全面建設小康社會等方面的出發點和最終的歸宿是一致的。因而完全可以在保持各自性質和完善各自職能的前提下，實現最大程度的整合，以進一步完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。

三、建立村民議事會制度、發展農村經濟

村民議事會制度是強化村民自治組織建設的有效途徑。第一、對村民議事會的性質、職能、議事程序、議事范圍等，制定詳細的規定。對文化參差不齊的議事會成員進行培訓，提高其參政議政的能力，提高其政策水平和法制觀念，使其既發揮良好的監督職能又不會妨礙村委會工作的正常開展。第二、建立村委會與村民議事會之間的溝通機制，進行必要的定期交流。村委會匯報工作，議事會則集中反映群眾的呼聲，為村委會作好“信息接受與傳遞器”，從而密切干群之間的聯系。第三、加強村民議事會的經濟和文化指導職能的建設，進一步扶持、強化、壯大各種集體經濟組織和民間文化組織。實踐證明：集體經濟的強弱與鄉村政治的發展有著密不可分的關系，政治呈良性發展的地區，往往是集體經濟發達、工業化程度較高的地區。依托其活躍農村的經濟生活和文化生活，并縮小公共權力的集中程度，從而減少因決策失誤帶來的損失程度，使村委會更好地行使管理公共事務職能。

要大力發展農村經濟，提高農民作為主體參與政治活動的積極性。發展經濟是農民參與村民自治的根本所在。第一、堅持“科教興農”戰略。大力發展社會文化發展落后地區的職業教育，定期舉辦各種新技術培訓推廣班，提高農村的經濟發展水平和農民生活水平。第二、推進“稅費改革”和免除農業負擔的政策，切實減輕農民負擔，建立農村最低生活保障制度，改革農村金融體制，實行農業和農村經濟發展的信貸制度，建立完善農村醫療保障體系，增強為“三農”服務的能力。第三、改革城鄉二元的戶籍管理制度，發揮農民在現代化建設中的價值主體的作用。第四、調整農村產業結構，提高農業綜合效益和農民參與市場經濟的深度、廣度，發展龍頭企業或協會+農戶、龍頭企業+科研單位+農戶等模式。根據當地實際情況發展特色經濟，建立與當地人口、資源、環境相適應的經濟發展科學模式。

（作者單位：黑龍江大學哲學與公共管理學院）

第四篇：關于進一步完善計劃生育村民自治工作意見

關于進一步完善計劃生育村（居）民自治工作的通知

各村（居）委、鎮屬各企事業單位：

為了進一步深化完善計劃生育村民自治，不斷探索新時期基層計生工作新方法、新路子、新機制，我們在村民自治工作原有的基礎上，結合本鎮實際，為鞏固成果、創新發展思路、使我鎮的村民自治工作有條不紊地進行，全面推進我鎮創建“鎮無政策外多孩出生，村（居）無政策外出生”活動的深入開展，對我鎮2011年在計劃生育村民自治工作提出以下工作意見：

一、提高認識、加強領導

實行計劃生育是我國的一項基本國策，是構建社會主義和諧社會的重要工作內容，開展計劃生育村民自治工作是建立人口與計劃生育工作新機制，實現計生工作方法和思路“兩個轉變”的必然要求，各村、各部門要充分認識到這項工作的重要性，將計劃生育村民自治工作作為開展計劃生育工作的重要內容，切實加強組織領導和業務指導，抓緊抓好抓出實效，鎮計生辦、民政辦要加強指導，及時總結推廣成功的經驗和作法，及時發現和糾正不足。鎮計生工作領導組要經常將檢查督促和具體指導村（居）民委員會的村民自治工作、落實“三為主”，實行“三結合”，做到“三落實”，形成“鎮服務、村自治、組協調、戶落實”的基層工作機制，提高群眾的參與積極性和自治能力，真正實現計生工作重心的下移。

二、完善制度、強化日常服務管理

（一）各村要結合本村實際情況，按照《村民自治章程》，修改和完善計劃生育村民自治章程，服務協議，已婚育齡婦女管理合同，做到內容合法、程序規范、權利和義務對等，使合同、服務協議的各項規定由重管理、重制約、重處罰向重服務、重維權、重獎勵轉變。所制定的制約措施必須堅持合法、合理合情的原則，做到民主約定、群眾自愿、能夠承受，從而提高村民自治意識和履行法定義務自覺性，防止合同協議無約束的現象發生，取消一切違法收費、事前收費。

（二）建立和完善計劃生育村民自治的各項制度

1、建立計劃生育重大事項民主討論決定制度，涉及村民切身利益的重大事項，必須經村民會議或村民代表會議討論決定，各類“三結合”項目戶的確定，要通過群眾評議確定。

2、建立健全計劃生育村務公開制度，完善公開內容，靈活公開形式，提高公開實效，自覺接受群眾監督，凡是需要村民監督的計劃生育事項都應列入村務公開的內容，生育情況、違法生育處理情況、流動人口辦證情況、獎勵扶助政策落實情況、獨生子女父母獎勵金發放情況、計劃生育經費開支情況等內容要實行定期公開。生育政策、計劃生育獎勵

優惠政策、再生育申辦程序、病殘兒醫學鑒定程序、獎勵扶助金申請、《獨生子女父母光榮證》、《流動人口婚育證明》、《計劃生育服務證》的申辦程序等有關內容要堅持定期公開。

3、嚴格執行村級民主評議計劃生育工作制度，民主評議村級計劃生育工作，由鎮計生辦負責組織實施，評議結果將作為年終考核村級計生工作的重要依據之一。

（三）推進管理服務規范化。一是村計生服務陣地設施齊全規范，達到陣地標準化建設要求，為村民提供溫馨、舒適、優美的服務環境。二要利用農家書屋、人口學校、公開欄等宣傳陣地，開展好計劃生育宣傳教育活動，宣傳新型生育文化，分類開展五期教育，積極向育齡群眾宣傳計生法律法規、生殖保健、避孕節育、優生優育等知識。三是開展好育齡群眾的婚、孕、育、節育以及不孕不育、生殖保健等全程化、系列化服務活動，了解每名育齡婦女的婚、孕、育、節育情況，做好各項隨訪服務。四是幫助群眾及時辦理各類計劃生育證件證明，為村民提供方便快捷服務。五是認真落實各項獎勵、扶助、救助、優先優惠政策，大力開展“生育關懷行動”活動，是改革發展成果最大化惠及計劃生育家庭。六是充分發揮協會會員作用，積極開展各種服務活動，在生產、生育、生活上關心計劃生育家庭，為村民排憂解難。計生協會要積極配合村紅白理事會工作，為村民提供婚、喪、嫁、娶服務，倡導婚育新風，新事新辦，力求節儉。七是認真開展各項人口計生信息核查工作，及時掌握村人口計生工作底數，確保信息上報全面、及時，檔簿資料規范管理。

三、夯實基礎，嚴格獎懲

（一）建立健全計劃生育村民自治組織網絡，高度重視計生協會在推動計劃生育工作中的作用，要依托計生協會這一群眾組織，教育和促使村（居）民履行應盡的計劃生育法定義務，要抓好農家書屋的建設，選好計生協會會員及會員聯系戶，帶頭實行計劃生育，帶頭勤勞致富，健全計生村民自治網絡。

（二）加強村民自治的陣地建設。各村（居）兩委要認真學習宣傳貫徹黨的十七大精神，認真落實科學發展觀，加強對國家方針、政策的學習，抓好村級人口學校和宣傳欄的建設。

（三）各村要認真總結開展計劃生育村民自治工作的經驗和方法，加強薄弱環節增添工作措施，使村民自治工作真正落到實處。鎮計生辦將在年終的人口與計劃生育目標考核中進行評估，工作落實較差的村年終考核降檔兌現。

特此通知

XX鎮人民政府

二〇一一年月日

第五篇：關于完善村民自治和民主管理實施方案

各行政村： 為認真貫徹落實《中國共產黨中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開民主管理的意見》（中辦發[2004]17號）文件精神，以及綿游委辦[2005]43號《關于進一步完善村務公開和民主管理制度的意見》文件精神，進一步完善村務公開和民主管理，推進農村三個文明建設。經鄉黨委、政府研究，特制定本實施方案。指導思想和基本原則 指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，鞏固黨在農村的執政地位、執政基礎，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會，進一步完善推進村務公開和民主管理的領導體制和工作體制，把村民自治工作提高到一個新的水平，推進農村三個文明建設?；驹瓌t：健全和完善村務公開民主管理工作必須在鄉黨委的領導下，在黨的政策和國家法律、法規允許的范圍內進行。村委會作為村務公開工作的主體，要自覺接受鄉人民政府的工作指導，積極協助鄉人民政府開展工作?；緝热?根據國家有關法律和政策要求，公開的事項包括：①村財務收支、債權債務、經濟合同的簽訂與履行情況；②勞動積累工的使用與安排；③計劃生育指標的分配與違規處罰；④水費、電費的收繳標準和金額；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、調整、審批及違規處罰，林木砍伐指標的安排⑥扶貧、救災救濟物資、低保及其他補貼的發放對象、金額；⑦土地的征用標準，征用款的管理與使用；⑧村社集體經濟項目的承包、拍賣、租賃情況；⑨村干部選舉和干部職責、目標任務；⑩其它需要公開的“一事一議”事項。農民群眾要求公開的其他事項，也應予以公開。主要措施（—）加強領導，提高認識

1、加強組織領導。各村支部要把村務公開和民主管理作為農村工作的一項重要任務和基層組織建設的一項重要內容，擺上村議事日程，納入目標管理。要把《方案》中關于村務公開和民主管理制度的主要內容宣傳各家各戶，使之家喻戶曉。要與全面貫徹落實十六屆三中全會、四中全會、中央農村工作會議、全國村務公開電視電話會議等一系列重大會議精神有機結合起來，把黨在農村各項政策落到實處，促進農村增收，切實解決號“三農”問題；堅持科學發展觀，體現以民為本，把農村群眾對村務公開和民主管理的知情權、決策權、參與權、監督權等民主權利落到實處，推進村務公開和民主管理制度化、規范化和程序化；堅持在穩定中創新求發展，既保持制度連續性，又結合實際對原有制度充實內容，完善程序，細化措施，以適應新形勢，滿足新要求。通過學習宣傳，切實提高支部、村委會和村民自治組織對健全和完善村務公開和民主管理制度重要性的認識，增強緊迫感和自覺性，真正把這一關系我鄉農民群眾切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分發揮村黨支部的領導核心作用。健全村黨史組織領導的村民自治機制，把堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事有機統一農村基層民主政治建沒的實踐中。村黨支部要認真聽取群眾意見，不斷完善相關制度，及時督促村民委員會改進工作支持村民依法參與村級事務管理，監督村務公開和民主管理各項制度的落實。農村黨員特別是黨干部要增強黨性觀念、群從觀念和法制觀念，充分尊重和維護廣大村民的民主權利，帶頭執行村務公開和民主管理各項制度，為群眾做出表率。

（二）完善監管體制，規范公開形式

1、設立村務公開監督小組。村務公開監督小組經村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產生，負責監督村務公制度的落實。村干部其配偶、直系親屬不得擔任村務公開小組成員。村務公開監督小組及其成員應當熱愛集體，公道正派，有一定議事能力，其中應有具備財會知識的成員。村務公開監督小組要依法履行職責，認真審查村務公開各項內容是否全面、真實，公開時間是否及時，公開形式是否科學，公開程序是否規范，并及時項村民會議或村民代表會議報告監督情況。對不履行職責的成員，村民會議或村民代表會議有權罷免其資格。

2、加強村民民主理財制度建設。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進行，民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監督小組成員中推選產生。民主理財小組向村民會議或村民代表會議負責并報告工作。民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，有權檢查、審核財務帳目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支。當事人對否決有異議的，可以提交村民會議或村民代表會議討論決定。村民有權對本村集體的財務帳目提出質疑，有權委托民主理財小組查閱、審核財務帳目，有權要求當事人對財務問題作出解釋。對群眾反映財務問題較多的村，應由黨委、政府及相關部門幫助搞好財務清理整頓工作，解決存在的問題，建立健全財務管理和民主理財制度；要制定和完善集體資產監管的辦法，防止集體資產流失，確保村集體資產保值、增值。

3、規范村務公開的形式和基本程序。各鄉鎮要指導村委會除保持原有的固定村務公開欄外，還應通過廣播、“明白墻“等其他有效形式對村務進行公開。一般的村務事項至少每季度公開一次，涉及農民利益的重大問題及群眾關心的事項要及時公開。集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公布一次。要