第一篇：城管執法體制改革的幾個問題

城管執法體制改革的幾個問題

當前，城市管理綜合行政執法體制改革工作已在全國如火如荼地鋪開，但由于我國現行城市建設管理體制就大的框架而言，依然延續著計劃經濟下的運行模式，城市管理在行政體制上的獨立主體地位尚未得到理順，致使城市管理工作難以適應城市快速發展的需要。黨的十七大報告中指出，“加快行政管理體制改革”，“加強行政執法部門建設”，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，再次表明了黨中央、國務院對推進綜合行政執法體制改革的目標和決心。為此，應當從阻礙發展的體制機制下手，對我國城市管理的行政管理體制、組織機構設置、管理運行機制、管理技術手段等進行大膽改革創新。

一、從行政體制上確定城市管理的獨立主體地位，把城管執法從大城建體系中分列出來，設立國家城市管理執法局

城市管理伴隨著城市的產生而形成，并直接影響著城市的生存和發展。城市發展由規劃建設為主到建管并重，再到管理經營為主，是城市發展的客觀規律，也是經濟社會不斷進步的過程。日愈加快的城市化進程，迫切要求城管執法工作形成獨立體系。

（一）從國家層面把城市管理與城市建設有機分離是城市發展客觀規律的迫切要求。城市組織系統包括城市規劃、城市建設、城市管理、城市經營四大板塊，其中規劃與建設、管理與經營分別是兩個有機結合體。我國改革開放以來，城市化進程飛躍式發展，呈現出城市規模迅猛擴大、城市數量大量增加、城市人口結構多元化、城市載體功能復雜化、城市居民需求多樣化、城市運行機制法制化等多元特征，對城管執法的需求也日趨增加。盡管城管執法的重要意義也已為大家眾所周知，但城市管理與城市建設尚未站在同等的政治地位上。在國家政體結構上依然還是城市建設的附屬品。可以說，多年來我國城市管理體制改革之所以缺乏統一性、超脫性和前瞻性，根源是國家在行政管理關系上一直將城市管理列為“城建管理監察”范疇，沒有作為獨立主體給予考慮，致使城市管理成為大城建體系的隸屬品。

（二）從行政體制上確定獨立的主體地位是城市管理體制改革所要解決的首要問題。隨著我國城市化進程加快，城市管理對于城市建設的保障作用越來越重要，但國家至今竟然沒有一個獨立主體的專門管理機構，只是在建設部內部下設一個事業單位性質的城建監察辦公室。由于沒人“當家做主”，致使國務院從1997年開始在城市管理領域推行相對集中行政處罰試點工作，到2002年實行綜合行政執法試點工作，只好依賴法制和編辦兩個部門來推進，綜合行政執法部門也成為“國家不設委局、省里不設行政主管局”的“稀有”部門，改革形式也五花八門，缺乏統一管理性。面對日新月異的城市，如何進一步理順城市管理體制和創新運行機制，已成為擺在各級政府科學執政面前的一個重大課題。我們認為，應當充分領會“十七大”精神，與時俱行進行改革創新，將城管執法工作從大城建體系中分列出來，設立國家城市管理執法局，各省、自治區、直轄市相應設立城管綜合行政執法局。只有先框定好城市管理的組織機構設置體系，才能破解城管執法立法難問題，從而通過立法的形式來解決好城管執法范圍缺乏穩定性、職能定位缺乏明確性、執法手段缺乏法定賦予性、長期“借法執法”，以及執法規范、執法自律、執法保護、抗法處罰沒有明確依據等系列的現實難題。

（三）從組織機構上劃分城市管理獨立主體地位有三種可供選擇的組建模式。據科研機構的研究成果表明，我國對城市化管理的研究和實踐至今雖然僅有20來年時間，但我國城市化水平已進入快速發展階段，2010年將達到40%，2020年將達到55%左右，城市管理在城市發展進程中的作用不言而喻。目前，我國城市化進程已促使城市管理從原來市容環境的專業性管理轉型并融入經濟社會發展大局的綜合性管理，各地城管執法部門在實踐中也強烈呼喚全國城管執法工作“一盤棋”。對于如何設置國家城市管理執法局，有三種組建模式可供選擇：①一步到位模式。把國家城市管理執法局直接設立國務院內部，作為國務院的直屬單位，為獨立主體資格的國家二級部委局。②掛靠獨立模式。把國家城市管理執法局掛靠設立在建設部內部，類似國家工商總局內設的國家商標局，定為副部級單位，工作相對獨立，可以自己名義對外行文。③從屬管理模式。把國家城市管理執法局直接設立在建設部內部，作為建設部的內設機構，定為司級單位，工作相對獨立，可以自己名義對外行文。

（四）從實踐需要上確定國家城市管理執法局的管理職能和機構

設置形式。①主要職能：貫徹執行國家有關行政執法方面的方針、政策、法律、法規、規章，組織實施全國城市管理領域的相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作，負責全國城管執法工作的宏觀協調、指導，負責收集、匯總全國城管執法工作情況，起草相關的規范性文件，組織開展全國性專項執法整治行動，承辦黨中央和國務院交辦的工作。②機構設置：辦公廳（室）、綜合管理司（處）、法制宣教司（處）、地方協調司（處）。其中，綜合管理司（處）主要負責全國城管執法工作的調研、統計、匯總、上報工作，負責組織實施全國性專項執法整治工作，負責制訂全國城管執法工作的指導性計劃；法制宣教司（處）主要負責宣傳貫徹國家有關行政執法方面的方針、政策、法律、法規、規章，組織實施全國城市管理領域的相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作，負責全國城管執法規章及規范性文件的調研、起草工作；地方協調司（處）主要負責協調解決各地在推進城市管理相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作過程中遇到的問題，并組織對全國各地城管執法工作情況進行監督檢查。

二、從破除體制性障礙入手，優先解決好幾大制約因素，構建富有活力的城管執法新機制

構建更具活力的體制機制，是深化改革、擴大開放、破解發展體制機制滯后問題的關鍵。根據城市管理發展的客觀規律，結合城管執法工作的實踐經驗，城市行政管理體制改革首先要從以 履行公安機關職能，協同城管執法人員工作，處理阻撓執法或暴力抗法事件，并依法對城管執法領域里的違法犯罪行為進行立案偵下幾方面大膽改革創新。

（一）有機統一全國城管執法的機構設置。綜觀現狀，我國城管執法機構的組織形式及名稱叫法不盡相同，穿著制服及佩戴標識五花八門，在行政組織上基本上設置為政府直屬機構，城管執法工作處于全國缺乏統一性的狀態。我們認為，在成立國家城市管理執法局和省級城管綜合行政執法局的基礎上，要將全國各市縣城管執法機構的名稱、制服、標識統一起來，將城管執法單位從政府直屬機構定位為政府組成部門，機構建制為全員行政編制，只有這樣才能形成全國城管執法工作“一盤棋”。

（二）設立城管執法專業警察隊伍。實施“綜合行政執法+公安保障”聯動機制，是全國各地推進城市管理綜合行政執法工作順利開展的成功經驗。實踐證明，在執法環境欠佳的情況下，如果城管執法工作缺少公安提前介入，容易導致阻撓執法和暴力抗法事件多發，事件也無法在起始階段就得到有效控制。等待暴力抗法事件發生后公安部門才介入，既達不到公安為城管執法保駕護航的目的，又造成公安部門在事后耗費大量人力物力，從而增加不必要的行政管理成本。城市管理問題已成為當前、也必將是今后全國各地在發展過程中所面臨的熱點難點問題，應當解放思想，大膽創新城管執法安全保障機制，采取類似林業、港務、鐵路公安的機構建制，在城管執法局內設置城市管理專業公安編制，設立城市管理公安分局（大隊），實行雙重領導體制，人、財、物由城管執法部門管理，業務上接受公安部門指導。

（三）加緊制定城管執法綜合性法律法規。目前，推行城市管理綜合行政執法，在法律上已有堅定的法律依據和明確要求。根據《行政處罰法》的授權以及國務院的具體規定，目前城管執法集中行使的行政處罰權，主要涉及幾十部法律、法規、規章和數百款罰則。由于城管執法涉及領域多、執法范圍不明晰、立法難度大等原因，我國城管執法立法遠遠落后于執法實踐，至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執法的獨立法規，致使城管執法目前還是一個執法范圍比較“邊緣”、執法手段也比較“傳統”的部門，已經嚴重影響了城管執法工作的深入開展。如果問“到底城管執法具體管什么”這個看擬簡單的問題，目前在國家層面還沒有一個機構能夠完整回答這個問題，只是原則上規定相對集中行政處罰權及綜合行政執法的試點工作由國務院法制辦總體協調。為此，不能因為難度大就放棄對城管執法的立法，城管立法可先從幾個方面入手：一是界定城管執法的職能范圍。根據城市發展趨勢，科學確定城管執法可以涉足的管理領域，并對城管和其他部門有交叉的管理執法領域劃定執法權限。二是界定城管執法的執法手段。確定城管執法是行政執法的一個組成部分，通過立法形式應賦予與城管執法職能相對應的法定執法手段和執法權限。三是界定城管執法的法律依據。對城管執法長期以來所“借法執法”的范圍進行歸納類總，制定綜合性法律條文。四是界定城管執法的主體地位。通過立法明確各級城管綜合執法機關作為本級政府組成部門，并建立城市管理綜合行政執法工作 協調配合機制。五是界定城管執法的實施原則。明確城市管理綜合行政

執法機關的管理職能范圍后，鑒于綜合行政執法范圍較廣的實際情況，可以分階段、分步驟、分區域地推進，直至全部劃歸和全區域覆蓋。

（四）把城市管理作為獨立章節納入各級政府規劃范疇。由于國家組織機構設置上沒有將城市管理從大城建體系中分列出來，致使城市管理工作依然還是大城建工作的隸屬品，因此各級政府在制定國民經濟和社會發展五年規劃及中長期規劃綱要時，都沒能從城市管理對經濟建設、城市發展、社會文明所起推動作用的角度，對城市管理工作進行系統性統籌規劃。根據城市管理的定位和作用，應當將城市管理從“城市建設與管理”專題中分列出來，與其他項目一樣用獨立章節制定五年規劃和中長期規劃。同時，要從政府工作層面切實改變“重建設、輕管理”的狀況，規定政府公共財政每年要按照一定的比例投入城市管理事業，優先解決好城管執法工作多年來存在的人員編制不足、工作經費緊缺、辦公條件較差、執法裝備簡陋、科技力量落后等問題。

三、從思維定式上革除陳舊的權力本位意識，樹立和諧效能型工作理念，提高城市管理執法水平

在當今社會發展新形勢下，如果說軍隊的使命是保家衛國守疆土，公安的使命是保障社會安定，那么城管執法應當以維護城市和諧作為主要職責。我國在推進城市化進程中，由于城市載體功能結構和城鄉二元經濟發展不均衡，城市發展進程中所遇到疑難雜癥和社會熱點難點問題也較為突出，下崗、失業、失地等低收入群體在很大程度上仍然存在。新形勢下的城管執法工作，應當遵循“法治化、規范化、科學化、人性化”的原則，解放思想，更新理念，做到“堅持以人為本、強化和諧管理、政府誠信法制、注重民生問題、降低管理成本、講求執法效能”并舉，著力構建和諧民生型、效益創收型、誠信法治型、文明執法型、科學管理型的城市管理長效體制，走出一條符合科學發展觀、充滿活力、富有效率、更加開放的城市管理新路子。

（一）樹立科學的城管執法工作理念，徹底革除簡單粗暴的傳統作風。黨的十七大報告中強調，“科學發展觀??核心是以人為本”，“必須堅持以人為本”，“積極構建社會主義和諧社會”，指出“構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。”城市管理問題，實質上是市民群眾多樣需求與城市管理標準要求之間產生矛盾沖突的問題。綜觀當前國內城市管理領域所發生的暴力抗法事件及城管執法人員打人事件，許多情形都是由于執法隊伍粗暴執法而造成的。傳統老城管那種簡單粗暴、沖沖殺殺、野蠻執法的工作方式，不能一味推說是因為老百姓不聽話而不得不采取強硬態度，而是城管執法隊伍的權力本位意識在做怪，以及工作理念偏差和隊伍素質低下所產生的問題。如果不從根源上找出老城管隊伍時常被人民群眾責罵和社會形象敗壞的原因，并通過加強隊伍建設、轉變工作理念、創新管理機制等手段予以解決，則這支隊伍必將被社會淘汰。應當深刻地認識到，城管執法隊伍面對的主要是兩類極端的群體（備注：一類是本地下崗失業人員和外來打工就業人員的弱勢群體；另一類是有財有勢有社會背景、為己利而損大眾利益的強權群體），但處理的都是人民內部矛盾，這也是城管執法隊伍與公安警察隊伍的根本區別和存在的社會價值所在。這就意味著新形勢下的城市管理執法工作必須始終堅持“以人為本”作為宗旨，把執法為民落實到每一項工作的各個環節之中，面對日愈復雜化的城市管理問題，應當善于運用科學發展觀，深入剖析問題產生的根源，在徹底革除簡單粗暴管理方式、杜絕野蠻執法行為的同時，根據城市發展實情，圍繞城市發展大局，采取得當的方法和措施解決問題，才能較好地避免管理者與被管理者之間的矛盾沖突和敵對情緒，做到“為民、愛民、利民、便民”，真正代表廣大人民群眾的根本利益，為城市和諧發展提供強大的動力。

（二）大力構建和諧民生型新機制，使城市管理工作更加貼近民意民生。城市管理執法工作在城市大開發、大建設進程中，要圍繞著“民生工程”做文章，不能動輒由市長組織開會，一個會議就當場敲定對一個違法行為的處罰結果；或遇到涉及群體性就業、安置等利益問題不作深入調查，動輒派出幾百號人進行整治。否則，就會出現政府職能部門違法亂作為情形，社會存留問題也會越積越多，群眾對政府也會產生意見而導致群體性上訪事件，造成政府門前是非多。對于城市發展進程中所遇到的疑難雜癥和關系群眾集體利益的社會熱點難點問題，應當按照依據法律和尊重歷史的原則妥善處理，使政府行政行為法制化，政

府處事方法更加誠信化，政府親和力大大增強，體現出政府的誠信建設。如針對當前全國城管執法工作中普遍面臨的流動攤販占道經營“頑疾”問題，應當做好堵疏結合的文章，對交通流量大、重點景觀區域和主干道上的流動攤點嚴格取締的同時，在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活的前提下，將一般次干道或沿街場地開闊的路段規劃、設置成為臨時經營堵疏結合示范街區，既有效解決群眾就業需求與城市管理要求的矛盾沖突，使混亂無序的流動占道經營行為走向合法規范化，又充分增拓了群眾就業門路，為政府分擔解決民生就業問題。同時，城管執法投訴舉報熱線電話求要實行24小時值班制度，啟動直達指揮系統和現場快速處理機制，及時處理噪聲擾民、未成年人上網等群眾熱點投訴案件，使城市管理工作的群眾參與率和信任值不斷提升。

（三）構建誠信法制型新機制，通過城市管理工作促進投資發展環境建設。在新一屆中央政治局常委同中外記者見面會上，胡錦濤總書記強調要“科學執政、民主執政、依法執政”。城市管理工作應當以調整優化為手段，推行政務公開和優質服務承諾，完善行政審批事項辦理規程，規范城市公共資源管理和行政審批工作，讓管理相對人站在同等的競爭平臺上，杜絕過去行政審批工作上存在的“給了好處就亂批，不給好處就亂堵”的管理弊病，實現“誠信審批”。同時，把改善投資發展環境、推進重點項目建設作為一項中心工作，針對性違章建筑困繞投資發展環境的問題，在依法行政和提高執行文化上狠下功夫，要頂住說情風、通風報信風、吃拿卡要風，敢于碰硬，集中力量，嚴格執法，重拳出擊，強化對違章建筑初建階段的巡查執法，對違章建筑掀起大規模拆除浪潮，為城市開發建設掃除障礙，節約城市開發建設投資成本。通過執行決策到位的城市管理工作，促進投資發展環境建設，增強企業投資信心。

（四）構建效益創收型新機制，推動城市管理工作由粗放開支型向效率創收型轉變。城市管理及執法效能的最大化，不是事后處罰，而是事前預防。傳統城市管理工作由于缺乏長效型系統管理機制，只有純粹投入而無經濟收益，在執法方式上也是簡單粗暴、沖沖殺殺，從單純的突擊整治到突擊整治，導致政府雖然長年投入大量的人財物力，但違法行為依舊反彈多，反復整治而圖勞無益。同時，對于城市領域里無償占用城市公共資源、侵占社會公眾利益的違法行為，也得不到應有的處罰，造成政府對違法行為的處罰性收益也白白流失。要走出城市管理從整治到整治的怪圈，突破管理市容環境衛生的條框意識，強化日常監管執法機制建設，防范和減少違法行為發生，從而減少政府對整治行動的投入而使執法自身成本下降，并通過制止違法行為發生而避免更多的社會資源浪費，使城市管理執法成本降低，實現城市管理執法效能最大化。同時，針對傳統城市管理模式一味純粹化投入和大量城市公共資源被少數人無償占用的問題，認真探索城市管理與城市經營的內在聯系，運用產業化法則來對待城市管理系統中的潛在資源，全面規范城市公共資源尤其是臨時占用城市道路設施、戶外廣告設施設置的規劃、審批工作，不斷完善高立柱廣告、路燈桿廣告經營權公開招標拍賣制度，通過市場機制規范城市公共資源有償使用行為，使城市管理產生經濟效益，經濟效益又反哺于城市管理，推動城市管理由粗放開支型管理向和諧效率創收型管理轉變。

（五）構建文明執法型新機制，以城市管理工作推進和諧三亞建設。城管執法隊伍每天在一線執法，與市民群眾廣泛接觸，監管執法行為和隊伍形象，代表著政府管理城市的能力和水平，也彰顯政府與群眾之間的和諧關系，要求這支隊伍必須內強素質、外塑形象。在隊伍作風方面，要用“三以”取代“三慣”（即以德感人、以法治市、以勤訓隊，取代了過去隊伍散慣了、拿慣了、懶慣了的不良作風）；在處事心態方面，做到“三心一志”（即查處違法行為要頂住威脅利誘，做到心硬如鐵；對待主動糾正違法違章行為的管理相對人，做到心寬如海；一線執法不被理解而挨打罵時，做到心靜如水；嚴格執法而遭遇打擊報復和污告陷害時，做到志堅逾鋼）；在工作紀律方面，杜絕“三軟歪風”（即加強廉潔自律，整治腐敗，杜絕出現收受好處費后，在一線監管執法時心軟、在審批行政許可事項時手軟、在處罰案件上會討論時嘴軟的違法亂紀風氣）。在此基礎上，樹立法治理念，增強法治意識，強化證據意識、時限意識和程序意識，嚴格依法辦事，規范執法行為，把嚴格整治、文明執法、熱情服務貫穿到執法工作的全過程，維護社會公平正義，使城市管理工作得到群眾廣泛認可和支持，阻撓執法、暴力抗法、群體性上訪事件等發生率大大減少，政群關系達到有機和諧。

（六）構建科學執法型新機制，規范城市管理工作的思維定式。徹底革除陳舊的行政管理思維定式，把“權力來源于官”向“權力來源于民”轉變，把執法機關“權力本位”向群眾“權利本位”轉變，把“無情執法”向“有情服務”轉變，把“事后處罰”向“事前預警”轉變。建立健全定人員、定崗位、定責任、定標準的“四定”管理機制，推行網格化管理體系和屬地聯動管理方式，使城市管理工作由突擊整治和隨機管理方式向引導服務和長效管理方式轉變，由末端被動管理向主動式全過程管理轉變。同時，查處城市管理違法違規行為時，按照處罰與教育相結合原則，推行宣傳、告知、處罰“三段式”執法方式，做到依法執法和文明執法，力求取得當事人的理解和配合，使城市管理工作從傳統簡單粗暴方式向依法行政和辦案流程方式徹底轉變，不斷提高城管執法水平。

第二篇：我國城管執法體制改革亟待解決的幾個問題

我國城管執法體制改革亟待解決的幾個問題

三亞市綜合行政執法局局長 鄭通衛

當前，城市管理綜合行政執法體制改革工作已在全國如火如荼地鋪開。但是，我國現行城市建設管理體制就大的框架而言，仍然延續著計劃經濟下的運行模式，城 市管理在行政體制上的獨立主體地位尚未得到理順，致使城市管理工作難以適應城市快速發展的需要。為此，應當從阻礙發展的體制機制下手，對我國城市管理的行 政管理體制、組織機構設置、管理運行機制、管理技術手段等進行大膽改革創新。

一、從行政體制上確定城市管理的獨立主體地位，把城管執法從大城建體系中分列出來，設立國家城市行政管理執法局

(一)從國家層面把城市管理與城市建設有機分離是城市發展客觀規律的迫切要求。城市組織系統包括城市規劃、城市建設、城市管理、城市經營四大板塊，其中規劃與建 設、管理與經營分別是兩個有機結合體。我國改革開放以來，城市化進程飛躍式發展，呈現出城市規模迅猛擴大、城市數量大量增加、城市人口結構多元化、城市載 體功能復雜化、城市居民需求多樣化、城市運行機制法制化等多元特征，對城管執法的需求也日趨增加。盡管城管執法的重要意義已為大家眾所周知，但城市管理與 城市建設尚未站在同等的政治地位上，在國家政體結構上依然還是城市建設的附屬品。可以說，多年來我國城市管理體制改革之所以缺乏統一性、超脫性和前瞻性，根源是國家在行政管理關系上一直將城市管理列為“城建管理監察”范疇，沒有作為獨立主體給予考慮，使城市管理始終隸屬于“大城建”體系。

(二)從行政體制上確定獨立的主體地位是城市管理體制改革所要解決的首要問題。國家至今沒有一個獨立主體的專門管理機構，只是在建設部內部下設一個事業單位性質的城建監察辦公室。由于沒人“當家做主”，致使國務院從1997年開始在城市管理領域推行相對集中行政處罰試點工作，到2002年實行綜合行政執法試點工作，只好依賴法制和編辦兩個部門來推進，綜合行政執法部門也成為“國家不設委局、省里不設行政主管局”的“稀有”部門，改革形式也五花八門，缺乏統一管理性。面對日新月異的城市，如何進一步理順城市管理體制和創新運行機制，已成為擺在各級政府科學執政面前的一個重大課題。胡錦濤總書記在十七大報告中指出，“加快行政管理體制改革”，“加強行政執法部門建設”，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，再次表明了黨中央、國務院對推進綜合行政執法體制改革的目標和決心。我們必須充分領會十七大精神，與時俱進，改革創新，將城管執法工作從“大城建”體 系中分列出來，設立國家城市行政管理執法局，各省、自治區、直轄市相應設立城管綜合行政執法局。只有先框定好城市管理的組織機構設置體系，才能破解城管執 法立法難的問題，從而通過立法的形式來解決好城管執法范圍缺乏穩定性、職能定位缺乏明確性、執法手段缺乏法定賦予性，長期“借法執法”，以及執法規范、執法自律、執法保護等一系列現實難題。

(三)從組織機構上劃分城市管理獨立主體地位有三種可供選擇的組建模式。我國城市化進程促使城市管理從原來市容環境的專業性管理轉型并融入經濟社會發展大局的綜合性管理，各地城管執法部門在實踐中也強烈呼吁全國城管執法

工作“一盤棋”。如何設置國家城市管理執法局，筆者認為有三種組建模式可供選擇：一是一步到位模式。把國家城市管理執法局直接設立國務院內部，作為國務院的直屬單位，為獨 立主體資格的國家二級部委局。二是掛靠獨立模式。把國家城市管理執法局掛靠設立在建設部內部，類似國家工商總局內設的國家商標局，定為副部級單位，工作相 對獨立，可以自己的名義對外行文。三是從屬管理模式。把國家城市管理執法局直接設立在建設部內部，作為建設部的內設機構，定為司級單位，工作相對獨立，可 以自己的名義對外行文。

(四)從實踐需要上確定國家城市管理執法局的管理職能和機構設置形式。主要職能：貫徹執行國家有關行政執法方面的方針、政策、法律、法規、規章，組織實施全國城市 管理領域的相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作，負責全國城管執法工作的宏觀協調、指導，負責收集、匯總全國城管執法工作情況，起草相關規范 性文件，組織開展全國性專項執法整治行動，承辦黨中央和國務院交辦的工作。機構設置：辦公廳(室)、綜合管理司(處)、法制宣教司(處)、地方協調司(處)。其中，綜合管理司(處)主要負責全國城管執法工作的調研、統計、匯總、上報工作，負責組織實施全國性專項執法整治工作，負責制訂全國城管執法工作的指導性計劃；法制宣教司(處)主要負責宣傳貫徹國家有關行政執法方面的方針、政策、法律、法規、規章，組織實施全國城市管理領域的相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作，負責全國城管執法規章及規范性文件的調研、起草工作；地方協調司(處)主要負責協調解決各地在推進城市管理相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作過程中遇到的問題，并組織對全國各地城管執法工作情況進行監督檢查。

二、從破除體制性障礙入手，優先解決好幾大制約因素，構建富有活力的城管執法新機制

(一)統一全國城管執法的機構設置。在成立國家城市管理執法局和省級城管綜合行政執法局的基礎上，要將全國各市縣城管執法機構的名稱、制服、標識統一起來，將城管執法單位從政府直屬機構定位為政府組成部門，機構建制為全員行政編制，只有這樣才能形成全國城管執法工作“一盤棋”。

(二)設立城管執法專業警察隊伍。實施“綜合行政執法+公安保障”聯 動機制，是全國各地推進城市管理綜合行政執法工作順利開展的成功經驗。實踐證明，在執法環境欠佳的情況下，如果城管執法工作缺少公安提前介入，容易導致阻 撓執法和暴力抗法事件多發，事件也無法在起始階段就得到有效控制。等待暴力抗法事件發生后公安部門才介入，既達不到公安為城管執法保駕護航的目的，又造成 公安部門在事后耗費大量人力、物力，從而增加不必要的行政管理成本。城市管理問題已成為當前，也必將是今后全國各地在發展過程中所面臨的熱點、難點問題，應當解放思想，大膽創新城管執法安全保障機制，采取類似林業、港務、鐵路公安的機構建制，在城管執法局內設置城市管理專業公安編制，設立城市管理公安分局(大隊)，實行雙重領導體制，人、財、物由城管執法部門管理，業務上接受公安部門指導，履行公安機關職能，協同城管執法人員工作，處理阻撓執法或暴力抗法事件，并依法對城管執法領域里的違法犯罪行為進行立案偵察。

(三)加緊制定城管執法綜合性法律法規。由于城管執法涉及領域多、執法范圍不明晰、立法難度大等原因，我國城管執法立法遠遠落后于執法實踐，至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執法的獨立法規，嚴重影響了城管執法工作的深入開展。因此,不能因為難度大就放棄對城管執法的立法。城管立法可

先從幾個方面入手：一是界定城管執法的職能范圍。根據城市發展趨勢，科學確定城管執法可以涉足的管理領域，并對城管和其他部門有交叉的管理執法領域劃定執法權限。二是界定城 管執法的執法手段。確定城管執法是行政執法的一個組成部分，通過立法形式，賦予城管執法職能相對應的法定執法手段和執法權限。三是界定城管執法的法律依 據。對城管執法長期以來所“借法執法”的范圍進行歸納類總，制定綜合性法律條文。四是界定城管執法 的主體地位。通過立法，明確各級城管綜合執法機關作為本級政府組成部門，并建立城市管理綜合行政執法工作協調配合機制。五是界定城管執法的實施原則。明確 城市管理綜合行政執法機關的管理職能范圍后，鑒于綜合行政執法范圍較廣的實際情況，可以分階段、分步驟、分區域地推進，直至全部劃歸和全區域覆蓋。

(四)把城市管理作為獨立章節，納入各級政府規劃范疇。由于國家組織機構設置上沒有將城市管理從“大城建”體系中分列出來，城市管理工作依然還是“大城建”工作的隸屬品，因此各級政府在制定國民經濟和社會發展五年規劃及中長期規劃綱要時，都沒能從城市管理對經濟建設、城市發展、社會文明所起推動作用的角度，對城市管理工作進行系統性統籌規劃。根據城市管理的定位和作用，應當將城市管理從“城市建設與管理”專題中分列出來，與其他項目一樣用獨立章節制定五年規劃和中長期規劃。同時，要從政府工作層面切實改變“重建設、輕管理”的狀況，規定政府公共財政每年要按照一定的比例投入城市管理事業，優先解決好城管執法工作多年來存在的人員編制不足、工作經費緊缺、辦公條件較差、執法裝備簡陋、科技力量落后等問題。

三、從思維定式上革除陳舊的權力本位意識，樹立和諧效能型工作理念，提高城市管理執法水平

(一)樹 立科學的城管執法工作理念，徹底革除簡單粗暴的傳統作風。綜觀當前國內城市管理領域所發生的暴力抗法事件及城管執法人員打人事件，許多情形都是由于執法隊 伍粗暴執法而造成的，是政府管理工作理念和城管執法隊伍的權力本位意識在做怪，以及工作理念偏差和隊伍素質低下所導致的，必須通過加強隊伍建設、轉變工作 理念、創新管理機制等手段予以解決。應當深刻地認識到，城管執法隊伍面對的主要是兩類極端的群體(一類是本地下崗失業人員和外來打工就業人員的弱勢群體；另一類是有財有勢、有社會背景、有社會關系、為己利而損大眾利益的強權群體)，但都是人民內部矛盾，這也是城管執法隊伍與公安警察隊伍的根本區別和存在的社會價值所在。新形勢下的城市管理執法，必須始終堅持把“以人為本”作 為宗旨，把執法為民落實到每一項工作的各個環節之中，面對日愈復雜化的城市管理問題，我們應當善于運用科學發展觀，深入剖析問題產生的根源，在徹底革除簡 單粗暴管理方式、杜絕野蠻執法行為的同時，根據城市發展實情，圍繞城市發展大局，采取得當的方法和措施解決問題，才能較好地避免管理者與被管理者之間的矛 盾沖突和敵對情緒，做到“為民、親民、愛民、利民、便民”，真正代表廣大人民群眾的根本利益，為城市和諧發展提供強大的動力。

(二)大力構建和諧民生型新機制，使城市管理工作更加貼近民意民生。在城市大開發、大建設進程中，城管執法要圍繞著“民生工程”做 文章，不能動輒由市長組織開會，一個會議就當場敲定對一個違法行為的處罰結果；或遇到涉及群體性就業、安置等利益問題不作深入調查，動輒派出幾百號人進行 整治。對于城市發展進程中所遇到的疑難雜癥和關系群眾集體利益的社會熱點、難點問題，應當按照依據法律和尊重歷史的原則妥善處理，使政府行政行為法制化，政府

處事方法更加誠信化，政府親和力大大增強，體現出政府的誠信建設。如針對當前全國城管執法工作中普遍面臨的流動攤販占道經營“頑疾”問 題，應當做好堵疏結合的文章，對交通流量大、重點景觀區域和主干道上的流動攤點嚴格取締的同時，在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活的前提下，將一 般次干道或沿街場地開闊的路段規劃、設置成為臨時經營堵疏結合示范街區，既有效解決群眾就業需求與城市管理要求的矛盾沖突，使混亂無序的流動占道經營行為 走向合法規范化，又充分增加了群眾就業門路，為政府分擔解決民生、就業問題。同時，城管執法投訴舉報熱線電話要實行24小時值班制度，啟動直達指揮系統和現場快速處理機制，及時處理群眾熱點投訴案件，使城市管理工作的群眾參與率和信任值不斷提升。

(三)構 建誠信法制型新機制，通過城市管理工作促進投資發展環境建設。以調整優化為手段，推行政務公開和優質服務承諾，完善行政審批事項辦理規程，規范城市公共資 源管理和行政審批工作，讓管理相對人站在同等的競爭平臺上。要把改善投資、發展環境、推進重點項目建設作為一項中心工作。針對違章建筑困擾投資發展環境的 問題，在依法行政和提高執行文化上狠下功夫，強化對違章建筑初建階段的巡查執法，對違章建筑要采取大規模的拆除行動，為城市開發建設掃除障礙，節約城市開 發建設投資成本。通過執行決策到位的城市管理工作，促進投資發展環境建設，增強企業投資信心。

(四)構 建效益創收型新機制，推動城市管理工作由粗放開支型向效率創收型轉變。城管執法效能的最大化，不是事后處罰，而是事前預防。要走出城市管理從整治到整治的 怪圈，突破管理市容環境衛生的條框意識，強化日常監管執法機制建設，防范和減少違法行為發生，從而減少政府對整治行動的投入而使執法自身成本下降，并通過 制止違法行為發生而避免更多的社會資源浪費，使城市管理執法成本降低，實現城市管理執法效能最大化。針對傳統城市管理模式一味純粹化投入和大量城市公共資 源被少數人無償占用的問題，認真探索城市管理與城市經營的內在聯系，運用產業化法則來對待城市管理系統中的潛在資源，全面規范城市公共資源，尤其是臨時占 用城市道路設施、戶外廣告設施設置的規劃、審批工作，不斷完善高立柱廣告、路燈桿廣告經營權公開招標拍賣制度，通過市場機制規范城市公共資源有償使用行 為，使城市管理產生經濟效益，經濟效益又反哺于城市管理，推動城市管理由粗放開支型管理向和諧效率創收型管理轉變。

(五)構建文明執法型新機制，以城市管理工作推進城市和諧建設。城管執法隊伍每天在一線執法，與市民群眾廣泛接觸，監管執法行為和隊伍形象，代表著政府管理城市的能力和水平，也彰顯政府與群眾之間的和諧關系。這就要求這支隊伍必須內強素質、外塑形象。在隊伍作風方面，要用“三以”取代“三慣”(即以德感人、以法治市、以勤訓隊，取代了過去隊伍散慣了、拿慣了、懶慣了的不良作風)；在處事心態方面，做到“三心一志”(即查處違法行為要頂住威脅利誘，做到心硬如鐵；對待主動糾正違法違章行為的管理相對人，做到心寬如海；一線執法不被理解而挨打罵時，做到心靜如水；嚴格執法而遭遇打擊報復和誣告陷害時，做到志堅逾鋼)；在工作紀律方面，杜絕“三軟歪風”(即加強廉潔自律，整治腐敗，杜絕出現收受好處費后，在一線監管執法時心軟、在審批行政許可事項時手軟、在處罰案件會討論時嘴軟的違法亂紀風氣)。在此基礎上，樹立法治理念，增強法治意識，強化證據意識、時限意識和程序意識，嚴格依法辦事，規范執法行為，把嚴格整治、文明執法、熱情服務貫穿到執法工 作的全過程，維護社會公平正

義，使城市管理工作得到群眾廣泛認可和支持，阻撓執法、暴力抗法、群體性上訪事件等發生率大大減少，干群關系達到有機和諧。

(六)構建科學執法型新機制，規范城市管理工作的思維定式。徹底革除陳舊的行政管理思維定式，把“權力來源于官”向“權力來源于民”轉變，把執法機關“權力本位”向群眾“權利本位”轉變，把“無情執法”向“有情服務”轉變，把“事后處罰”向“事前預警”轉變。建立健全的定人員、定崗位、定責任、定標準的“四定”管理機制，推行網格化管理體系和屬地聯動管理方式，使城市管理工作由突擊整治和隨機管理方式向引導服務和長效管理方式轉變，由末端被動管理向主動式全過程管理轉變。同時，查處城市管理違法違規行為時，按照處罰與教育相結合原則，推行宣傳、告知、處罰“三段式”執法方式，做到依法執法和文明執法，力求取得當事人的理解和配合，使城市管理工作從傳統簡單粗暴方式向依法行政和辦案流程方式徹底轉變，不斷提高城管執法水平。

第三篇：城管人員執法問題心得體會

在社會上流傳著這樣一句話：“公安管壞人、工商管富人、城管管窮人”，城市管理的執法對象極大多數是失業人員和進城務工農民以及孤、寡、殘疾等弱勢群體，他們大多從事著最簡單的商品買賣活動，維系著最基本的生活，其艱難處境易博得市民的同情和諒解;加之部分違章者自身存在的陋習，使其對城市管理不理解、不支持、甚至抗法。執法中稍有不慎，執法人員便會成為眾矢之的，引來路人圍觀、起哄。令執法人員進退兩難。

在具體執法中，城管的大案要案很少，多數案件處罰數額較少，難于向法院申請強制執行，使違章者抗法有了可乘之機。城管執法部門在行使職權過程中維護的是國家和人民的利益，而被執法者常維護其個人利益。兩者發生沖突時，有些當事人不是選擇合法的解決問題的途徑，而是不理智的選擇了暴力抗法。被執法者普遍法制觀念淡薄，法律意識低下。城管執法的對象往往是社會的弱勢群體。文化水平相對較低，法制觀念也相對淡薄。他們往往認識不到其違章行為的嚴重性，以為自己沒有違法，更沒有構成犯罪，誰扣其東西就跟誰急。正是這種心理，使暴力抗法偶爾發生。特別是城管在執法過程中絕不能“動粗。”

所以，執法與行政相對人都需要加強法制觀念。必須把依法行政的執法理念銘刻在心，必須“以人為本”，把尊重人、維護人的根本利益、促進人的全面進步和經濟可持續發展，作為我們一切工作的出發點和落腳點。”

其次，執法時主要采用剝奪生產資料的方式強制停止經營，執法方式單一。個體勞動者經營主體資格、地點、時間，有經營權程序性瑕疵問題，可限期改正或補辦手續解決，沒有達到必須剝奪所有權合法的生產資料的嚴重程度。“查抄”的負面效果波及面廣，影響市民日常生活，市民就近購物的市場需求，是難以遏制的。

再次，當場處罰、執行的商品、工具一般超過50元，“查抄”折算為罰款，實質是“責令停產停業”的處罰，依法不能適用簡易程序當場處罰、執行。沒有根據行政處罰法，告知和保障當事人的陳述、申辯、聽政、復議和提起行政訴訟等權利，普遍存在違法擴大適用簡易程序的傾向;同時違反應當適用一般程序和聽證程序后處罰的規定，超越了法律規定的權限，在程序上違法。

如何規范城管執法

廣西壯族自治區人大代表，南寧市工商業聯合會副會長周小容認為，被查處的人確實有違章違規的行為，為了抵賴逃避處罰而出現抗法行為;另一方面，則是執法部門執法時態度生硬，甚至以罰代管，引起群眾不滿。執法部門應該是在依法的前提下，花大力氣培養一個好的市場、好的環境，但現實中，一些執法部門卻簡單地以罰代管，有的部門的執法人員還出現“守株待兔”等罰款的現象。既然有等待的時間，何不像公安巡邏隊員和聯防隊員，常常到管轄的地段走走，對那些確實是屢教不改的人也能起到威懾作用。對初犯者，作為管理人員則應該多教育、多宣傳。只有以理服人的執法，才能得到群眾的認可和支持，減少沖突的發生。

其實，周代表的愿望當然是好的，但城管暴力執法和市民暴力抗法事件的報道幾乎每天都有，現已陷入暴力執法與暴力抗法的怪圈，成為了難以調和的老大難問題。所有暴力都是對法治原則和社會文明的粗暴破壞，迫切期待從根本上清除。

城管的職責范圍十分廣泛，幾乎涵蓋了百姓生活的方方面面。如市容環境衛生、公用事業、城市節水、停車、城市綠化(主要公園除外)、工商行政管理中的無照經營、城市規劃管理中的違法建筑、城市交通管理中的臨時占道、施工現場(含房屋拆遷施工現場)等百多項。但承擔如此廣泛職責的城管，卻只具備勸說、暫扣物品和罰款等權力。如此權力實難承受如此廣泛的職責，城管必然會使用一些超越權力之外的手段，而最終導致暴力執法與抗法事件發生。目前北京一些地方采取了由警察陪伴城管去執法的舉措。

第四篇：城管執法問題與對策

學生畢業論文

我國城管執法面臨的問題及對策探析

專業班級： 作者姓名：

指導教師：

山東城市建設職業學院

二○一○年六月

山東城市建設職業學院學生畢業論文

我國城管執法面臨的困境及對策探析

姓學

名

號

專業班級

系

部

指導教師

目錄

摘要……………………………………………………………………4 1 城管執法存在的主要問題…………………………………………5 1.1落后的城管執法觀念?????????????????5 1.2 執法人員的素質低下?????????????????5 1.3城管執法程序不規范?????????????????5 1.4 相關法律保障機制不健全???????????????6 2“城管”面臨的困難與挑戰???????????????6 2.1地位的缺失?????????????????????????6 2.2 身份的尷尬????????????????????????6 2.3輿論的偏見?????????????????????????7 3破解“城管”難題的有益探索???????????????9 3.1呼吁統一立法????????????????????????9 3.2重塑執法形象????????????????????????10 3.3避免輿論偏見????????????????????????10 3.4 謀求合作共治????????????????????????11

摘要

城管是城市管理的專門機構，在城市發展中起著重要作用。當前，由于眾多原因，城管正面臨著地位的缺失、身份的尷尬、媒體的偏見、執法力量的不足等種種困難和挑戰。城管面臨的困境和難題嚴重阻礙了其良性發展，可以說試驗、磨合了14年的城管制度，正處于不得不重新被審視的十字路口。全國各地城管都在為打破目前的執法困境，而不斷進行有益的探索，呼吁統一立法、重塑執法形象、避免輿論偏見、謀求合作共治，以實現城管執法與社會發展的良性互動。

關鍵詞：“城管，執法，市民，合作”

1城管執法存在的主要問題

1.1落后的城管執法觀念

當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。盡管執法部門突破“障礙”，但執法效果并不理想，并引發了很多矛盾甚至沖突。城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突，傳統管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處于直接對立的境地。

1.2 執法人員的素質低下

新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，而我們的執法隊伍構成復雜，其中一部分執法人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，并且有些執法人員公仆心不強，作風不正派，在執法過程中，以

言代法、以權代法，損害形象。

1.3城管執法程序不規范

東方網11月9日消息：據《勞動報》報道，2004年至今，上海城管執法部門查處違法案件近160萬件。針對少數城管隊員執法過程中，不規范、不文明行為，本市將立法進行規范。城管執法部門負有對遺留現場物品的登記保管義務，并要及時發布認領公告通知當事人認領；若公告發布之日起6個月內無人認領，城管執法部門方可依法采取拍賣等方式處理，所得款項上繳國庫。對容易腐爛、變質等不宜保管的物品，要求城管執法部門應當公告通知當事人2日內認領；當事人不認領，城管執法部門可以在保留證據后予以處理。

城管執法人員是代表政府在執法，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。城管執法工作中存在濫用職權、執法違法、隨意收費、任意罰款、以權謀私等現象。

1.4 相關法律保障機制不健全

城管執法沒有相關的法律政策來扶持，很多都是一些很模糊的界限沒有明確的法律規范，這就造就了許多城管人員的從中偷懶或者對處罰的一些不明確的地方所以我國有必要對城管執法的相關法律程序進行改進。

2“城管”面臨的困難與挑戰

2.1地位的缺失

近年來城管暴力執法問題日益突出，在對城管執法制度諸多指責的同時，缺乏系統地分析探究城管執法問題的根源——城管執法法律地位缺失的問題，這對于改善城管執法的狀況是無益的。本文試圖通過分析城管執法法律地位缺失原因，在此根源的基礎上，對城管執法法律地位的明確提出改進意見。

我國在2002年中國共產黨的第十六次代表大會的報告《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》中首次提出“依法治國”的目標，《中國共產黨的章程》也規定了這一國家目標。隨后，《憲法》第5條亦規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。因此，行政管理活動中的法治政府就是題中之義，法治政府應是政府從決策到執行那個及監督的整個過程都納入法制化軌道，權利與責任緊密相聯，并用法律加以固定。2004年3月，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出建設法治政府的奮斗目標。法治政府要求決策民主、制度完善、依法行政、執法嚴明、政務公開、強化監督。

2.2 身份的尷尬

沒有查證身份的權利，面對執法對象就連對方是誰都搞不清楚，現在可以查身份，確實是一大進步。但是，城管畢竟不是公安，不能強制執行，所以如果被執行人拒不配合，就是不讓查，那么執法人員一點辦法也沒有。

再者說，就算查了又能怎么樣？ 沒有一個完善的誠信機制，查了身份也沒用，頂多知道他是誰而已。對于這一點，我認為這個創新點今后沒準會讓執法人員陷入尷尬局面。呼吁警方能夠配合城管綜合執法部門還希望公安機關依法予以支持和配合。

至今已成立14年的城市管理綜合行政執法隊伍，仍面臨身份、執法合法性等爭議。城管執法并沒有一部具有較高法律效力的成文法依據，而是根據各個地方政府自行制定的政策法規施行。

此外，與公安等機關相比，城管執法往往是“對事不對人”，僅對違法物品有處置權，缺乏威懾力，如果當事人拒絕配合，連其姓名、住址都無法知道，這一點讓城管的執法效率大為降低。

2.3輿論的偏見

你只要打開電視、翻開報紙，幾乎每天都有關于城管與小販之間的新聞；城管打人、打死人、城管被人打、城管被小販捅死，等等事件層出不窮。更有前段時間的《城管執法操作實務》中赤裸裸的疑似暴力教唆性內容的曝光，引發了新一輪關于城管與小販沖突的熱議。

2008年天門城管打死魏文華事件把城管的合法性、執法資格問題推向輿論高峰，再次把城管部門推到了風口浪尖。社會、人們對城管的質疑聲越來越大，對立情緒甚至向敵對情緒方向延伸。

城管的全稱為--城市管理委員會，下轄城管局、城管大隊、中隊，區委街道辦還有負責行政事務的城管科。城管不是公務員，但享受公務員同樣的待遇。城管不是警察、也不是工商，但是卻行使著警察、工商的部分權力。這種泛公務員、泛警察、泛工商的角色使城管從落差的心理找到了安慰與自信心的增強。城管是具有中國特色社會的特設部門，從某種意義上來說，城管這個部門的設立消化和解決了部分人員的工作安排問題。但是，由于名不正因而言不順，城管在執法時常常會受到大多數人的抵觸。也由于有心理落差的城管部門人員素質的參差不齊，在執法中部分人員超越權限，造成社會形象的負面影響甚重。致使城管與小販之間的摩擦、沖突愈來愈烈，已經到了水火不容的白熱化程度。被稱為“賤民”的小販（廣州人稱其為“走鬼”）們在威風堂堂、傲慢的城管面前，從怕到恨、到最后比城管還要傲慢的角色轉換，城管與小販之間的心理壓力過重以至于心理嚴重扭曲。城管這方；既要完成上級部門或是本部門規劃的整治任務，又要冒著被小販報復、襲擊的危險。小販這方；既要獲得每天的生存需求，又要時時刻刻提心吊膽地提防城管的突然降臨：物品被掀翻、沒收。兩者之間每天都在上演著“貓捉老鼠”的游戲，更匪夷所思地把對方當做“假想敵”。城管在這個體制的建立中像一匹脫韁的野馬無從受馴，任由其縱馳疆野，因此城管的成長過程如私生子般的極具煩惱。

住在小區的業主們說：城管好、城管太重要了。因為城管把他們小區內、小區周邊的小販們趕走了，還了小區一片清凈，減少了由于流動人員復雜而出現的治安問題。

在中國，城管成了負面形象的代言人。百度上搜索“城管”二字，除了其官方網址，其余絕大多數是有關城管的負面信息。不管是網絡還是報紙都是對城管的負面信息。

3破解“城管”難題的有益探索

地位的缺失、身份的尷尬、上級的壓力、復雜的民情、輿論的偏見??種種困難和挑戰使得城管不得不重新審視自我。當前，各地城管都在為打破目前的執法困境，而不斷進行有益探索，雖然仍存在這樣那樣的困惑，尚沒有哪個模式能徹底解決城管面臨的所有問題，但相信只要有努力就會有希望，只要肯付出就會有成效。

3.1呼吁統一立法

我國至今為止沒有一部全國性的《城市管理法》或者行政法規。城市管理綜合行政執法缺乏統一權威的法律法規作為依據，導致城管執法工作在實踐中備受質疑，行政執法主體資格得不到確認和尊重，使執法的效果大打折扣；此外，城管執法內容如城市市容，環境衛生，園林綠化，城鄉規劃，公用設施管理等，與工商、國土資源、公安、交警、交通、房管、環保、衛生等部門的相關職能相互交叉，權限沒有劃分明確，容易帶來重復處罰、執法擾民等問題；再者，城管行政執法過程中往往聘用大量沒有行政執法主體資格的協管員，這些人往往素質不高，又不具備國家公務員的身份約束，導致打罵執法對象，暴力執法的事件時有發生；由于城管執法內容較多，在缺少規定的情況下，各類執法又各有特點，難以統一協調處理，導致執法人員執法程序方式過于簡單隨意，對罰沒財物的管理、發還等較為隨意，嚴重影響了城市管理行政執法的公正性和嚴肅性。

由于國家立法機關一直沒有統一的城市管理綜合執法方面的法律出臺，各地政府只好自己來制定地方法規，這帶來了一系列的問題，各地城管執法都是“借法執法”國家應盡快出臺城市管理專門法，對城管工作進行統一的規范,包括明確城管隊伍的性質，其在政府機關中應處的序列以及城管執法的直接法律依據等等，以規范和限定城管的職權范圍，與其他部門職責劃分明確。

3.2重塑執法形象

目前城市管理中的矛盾，很多是中國處于社會轉型時期必然出現的矛盾，從某種意義上講，它是城鄉二元結構、貧富差距、企業改革、下崗失業等矛盾在城市管理中的集中體現，而這些問題的解決，遠遠超出了城市管理的職權范圍。所以，作為城市管理部門本身不可能在根本上解決這些矛盾，但是城市管理對這些矛盾的疏導與緩解作用是不可否定和替代的。

專家認為，“文明執法”，不應僅是城市管理執法人員的文明，也應包括被執法者以及整個社會的文明。執法者不暴力執法，被執法者不暴力抗法，社會輿論也應盡量營造良好的氛圍，不要粗暴對待執法者，從而使得整個社會更加和諧。

盡管目前城市管理執法工作出現了問題，但這些問題只有靠進一步改革來解決。而且，這也是城管執法部門改進自我、完善自我的契機。相關部門應該抓住契機，深化改革，重塑形象，把城市管理部門變為適應建設和諧社會新要求的執法部門

破解城管難題、走出執法困境，當務之急就是要重新樹立自我形象，贏得市民的理解和信任。一是從根本上轉變執法理念。管住一個城市不難，和諧管理一個城市很難。二是為文明執法制定“鐵”的紀律。在先”，在一定程度上緩解了城管與執法相對人之間的緊張關系。三是提高門檻招收高素質人才。目前，有些城市已經通過公務員考試來招考和錄用城管隊員，“入門標準”是有大學本科學歷，這些人員進入城管隊伍后，還要進行法律知識和專業技能培訓才能上崗執法。

3.3避免輿論偏見

城管要想改變被刻意妖魔化的宿命，注重隊伍的自身建設是主要的，而在信息傳播迅速的網絡時代，城管要想維護形象，需要擅于與媒體打交道，學會通過媒體傳遞正確的信息。負面新聞出現時，城管不應用“執法需要”、“意外”來推托責任，而應在第一時間擺出一個易于讓市民接受的姿態。在應對負面新聞時，應該做到“兩要兩不要”：要善于表態，每一次表態都要有合理確鑿的證據作為支撐，且不論主要責任在哪一方，都要表現出負責任的姿態；道歉是現代社會成本最低的和解方式，如果有錯，則要堅決處理相關責任人；不要保持沉默，應主動設置新聞議程，不要試圖阻塞消息，應盡快將核心事實公布于眾，制止不利的謠言傳播。

此外，做好輿論監控也是很重要的。在日常網絡輿情監控中，應努力做到全天候監控到位，密切關注各大網站社區論壇有關城管執法方面的輿情網貼，發現涉及本部門的輿情情況，及時上報并跟帖引導；做到“第一時間發現問題，第一時間上報信息，第一時間引導輿論”，牢牢把握輿論的話語權、主動權。

3.4 謀求合作共治

城市管理是一個系統復雜的工程，單純依靠一個政府部門是管不好的。一是借助第三方力量。近年來發生的有關城管的沖突事件，大多起因于執法現場采取行政強制措施，由此也不斷引發“民意”對城管執法的合法性和合理性的質疑。二是引入市場機制。隨著城市的發展，提供更加人性化與專業精細的管理服務成為城市管理的必然趨勢，而由政府出資向市場購買專業化的公共服務成為一種新趨勢。2009年5月份開始，蓮湖區城管采取面向社會公開招投標的形式，選定陜西君泓科技發展有限公司，作為蓮湖區“野廣告”治理的合作伙伴。三是充分發揮市民在城市管理中的主體作用。市民是城市的主體，也是決定城市管理水平的關鍵因素，也只有依靠廣大市民的力量才能真正提升城市管理水平。管理歸根結底是對人的工作，沒有高素質的市民，即使城管隊伍再壯大也依然收不到良好的效果。這樣城管部門就可以集中精力管理這些區域之外的地區。2009年初，沈陽市行政執法局為有效解決占路經營、露天燒烤、亂堆亂放、違章建筑問題，以行政執法勤務區為單位，與全市學校、醫院、居民社區、物業公司、供熱單位分別簽訂共建協議，開展共建活動，充分發動社會力量參與城市管理執法工作。沈陽市城管執法局采用城市合作共建的方式，讓每一個被管理者成為城市美好環境的合作創建者，讓他們參與城市環境建設，同時也讓他們進一步理解城管的工作。

第五篇：城市維護和城管執法體制改革的實踐與探索

城市維護和城管執法體制改革的實踐與探索

董尚榮

2006年第11期 ——社會發展

黃石市作為我國重要的原材料工業城市和重工業基地之一，是先有工礦后有城市。由于城市布局先天不足，功能分區錯綜復雜，基礎設施欠賬較多，資源環境約束較大，給城市管理工作帶來了諸多困難。近年來，黃石市委、市政府按照省政府關于進一步推進市政公用行業市場化的要求，在1999年城建體制改革的基礎上，不斷深化城市維護體制和城管綜合執法體制改革，努力探索適應黃石實際的城市管理體制。通過改革，不僅城管部門干部職工的責任感、使命感明顯增強，城市維護質量和城管執法水平明顯提高，城市形象進一步提升，而且初步建立起長效機制，推進了城市管理水平的整體提高。去年，黃石市奪取了省城鎮規劃建設管理第三屆“楚天杯”，還榮獲了省級文明城市、衛生城市、園林城市、國家人居環境獎（水環境治理優秀范例城市）等稱號。

堅持精簡、統一、效能的原則，實現城市管理規范化。城市維護管理體制改革，按照精簡、合并、整合的要求，對職能相同、機構和部門相近的進行了合并，撤銷了區城維總公司及下屬的多個分公司，組建了市容環衛處（公司）、區園林綠化處（公司）及區機械化清運處（公司），三個處（公司）均按“一套班子、兩塊牌子”運作。處（公司）直接對外承包和對一線作業路段招標發包，不再設置任何中間管理層次，變原來的四層管理為兩層管理。城管執法體制改革，按照“統分結合、以統為主”的思路，將下放到各城區的城管綜合執法大隊上收到市城市管理綜合執法局管理，其中，中心城區由市城管綜合執法局直接管理，邊遠城區由市城管綜合執法局委托城區管理。城維管理處和城管執法大隊副科級以上干部一律實行競爭上崗，使文化素質高、身體狀況好、思想過硬、年齡較輕的職工成為城市維護和城

管執法的主要力量。城維系統的人員和城管執法人員一律實行全員聘用制和崗位工資制。城市維護采用招投標的方法落實承包人，將城市維護正式職工按原來工資的50%作為保底工資，其余工資一律進入檔案，在崗作業按崗發放，同崗同酬，做到工作業績和質量與工資掛鉤。對城管執法人員，實行定區域、定人員、定責任、定標準、定獎懲的“五定”量化管理制度，將其職級工資以外部分作為浮動工資，月終考核后，依據考核結果確定浮動工資標準。通過改革，廣大干部職工的工作危機感和責任感明顯增強，工作不“講斤論兩”，見事就做，不敷衍塞責，精益求精。

堅持責、權、利相統一的原則，實現城市維護市場化。城維工作經費，變以前按人頭撥款為按工作任務撥款，實行工作業績和工作經費掛鉤，每年先撥90%的工作經費，留下的10%，根據考核結果獎勵給工作質量好的路段，考核不達標的，扣除10%的經費。城管執法工作，實行“收支兩條線”管理，增加執法工作經費，確保執法工作正常開展，嚴禁以罰代收、以罰代管。市容環衛、園林綠化作業全部實行公開招標承包，并與中標者簽訂承包合同，明確作業責任主體，實現城維作業市場化、專業化。路段發包后，各標段承包人以質量為核心，以市區督檢標準和市民滿意為標尺，精心打造品牌路段，保潔質量和城管執法質量有了很大提高，許多“老大難”問題也得到有效的控制和解決。同時，改革社區清掃保潔運作方式，通過公開招投標選擇社區清掃保潔隊伍（員）。物業管理費由社區統一收取，根據考核結果劃撥，改變了過去社區（街道）自我管理、自我運作、自我收費、自我考核的辦法。改革后，老城區138個社區的400多個無物業管理小區全部實行清掃保潔，推行垃圾袋裝，社區衛生環境得到明顯改觀。

堅持質化、量化、細化相結合的原則，實現考核管理科學化。一方面，將主次干道的城管執法、市容環衛、市政維護、綠化養護進行“四位一體”的捆綁考核，由市“雙創辦”、市城管綜合執法局每月組織市有關職能部門及城區分管領導、人大代表、政協委員、衛生監督員，對城區環境衛生（含背街小巷和社區居民區）以及城管局直管的城管執法區域進行綜合檢查考評，對前三名的城區和社區進行獎勵，當月兌現，并通報全市。同時，將綜合檢查考評結果與精神文明示范區創建評選結合起來，對考核不合格的，取消精神文明示范區評選資格。另一方面，改革工作考核獎懲辦法，充分調動職工積極性。實行“基礎工資+績效工資”的二元工資結構，所有城維職工的工資與公司經濟效益和個人貢獻掛鉤，適當拉大工資收入差距。對城管執法人員，實行“三考一訓”，即實績考核，應知應會理論知識考核，表達能力考試；體能訓練，按照準軍事化管理的要求，分期分批進行全封閉式集中軍事訓練，錘煉了執法隊伍的素質，實行一個主體、一支隊伍的規范執法。今年，市城管綜合執法局會同相關部門，通過嚴管重罰，先后對鋼材市場、長江外灘碼頭、摩托車、開山塘口及車輛拋灑等進行整治，工作成效十分明顯，深受廣大市民好評。

堅持公正、公平、公開的原則，實現改革工作透明化。在改革中，始終堅持按政策辦事，實行陽光操作，切實維護好職工利益。在費用計劃安排上，廣泛征求廣大干部職工意見，將工作費用收入，特別是支出項目安排，以公告形式進行公示，動員廣大干部職工參與計劃執行的監督；在城維項目的招投標上，將標段的劃分、作業要求、經費保障、競崗分流實施細則等方面的內容全部予以公開，將“底牌”交到職工，不搞暗箱操作；在人員配備上，推行全員競爭上崗，公開競聘條件、過程和結果，并安排一定比例的職工代表參與競聘的考評工作。由于在改革中充分體現了民主性和公開性，出臺的方案、執行的政策、任用的干部基本得到了廣大干部職工的支持和認可。為保持改革期間城市管理工作的連續性，針對改革中可能出現的問題，黃石市還分別制定了日程工作應急預案和職工群眾集體性上訪工作預案，及時收集各種信息，掌握職工思想動態，采取應急措施迅速處置出現的問題。同時，妥

善解決病殘老弱職工和待崗職工的基本生活，最大限度地保障干部職工的合法權益。由于措施得力、工作細致，沒有發生上訪、鬧事等不穩定事件，城市管理工作平穩推進。■

（作者系黃石市人民政府副市長）