第一篇：房地產(chǎn)企業(yè)在城中村改造中若干問題的探討

房地產(chǎn)企業(yè)在城中村改造中

若干問題的探討

對于房地產(chǎn)企業(yè)來說，土地和現(xiàn)金決定其生存和發(fā)展，而參與城中村改造，是獲取土地資源的一種方式。根據(jù)現(xiàn)有的城中村改造政策與操作流程，城中村項(xiàng)目成敗的核心在于項(xiàng)目開發(fā)前期對改造范圍內(nèi)的土地整合階段：房地產(chǎn)企業(yè)在獲得土地之前就必須投入大量資金為進(jìn)行拆遷、安置；而對于改造后的土地，房地產(chǎn)企業(yè)仍需通過招、拍、掛才能獲得土地使用權(quán)。

參與城中村改造，房地產(chǎn)企業(yè)不得不考慮政策變動(dòng)、拆遷安置、土地?fù)屌啤⒁?guī)劃條件變更以及融資失敗所可能導(dǎo)致的各種風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)說白了：以上幾點(diǎn)集中為一個(gè)難點(diǎn)，即利益如何進(jìn)行分配與平衡的問題。

通常情況下，在城中村改造項(xiàng)目拿地階段，伴隨著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)測算與評估工作的實(shí)施推進(jìn)，房地產(chǎn)企業(yè)主要完成以下幾項(xiàng)工作：、與政府談判，獲取擬開發(fā)改造項(xiàng)目的基本政策信息并爭取政府政策支持；、初步制定拆遷補(bǔ)償方案及標(biāo)準(zhǔn)，并征詢村集體組織及村民意見；、與政府、村集體簽訂城中村改造的合作框架協(xié)議；、協(xié)調(diào)政府并辦理取得城中村改造范圍的拆遷許可批準(zhǔn)文件；、調(diào)查了解城中村改造范圍其他土地及房屋權(quán)屬情況，測算前期拆遷補(bǔ)償成本，制定具體拆遷補(bǔ)償方案及標(biāo)準(zhǔn)；、與村集體協(xié)商并簽訂《征地補(bǔ)償協(xié)議書》；、與各村民協(xié)商并簽訂《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》；、與城中村改造范圍內(nèi)其他土地使用權(quán)人及房屋所有權(quán)人協(xié)商并簽訂《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》等相關(guān)協(xié)議；、針對可能產(chǎn)生的“釘子戶”提出的特殊拆遷要求，制定特別處置策略及相關(guān)協(xié)議；、拆遷施工過程中的突發(fā)事件處置預(yù)案草擬，包括施工安全、司法或行政強(qiáng)拆配合等； 11、融資方案的法律可行性論證及實(shí)施，包括普通融資、股權(quán)融資、內(nèi)部認(rèn)購或合作開發(fā)等；、專項(xiàng)規(guī)劃談判及報(bào)件，獲取城中村改造項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)及條件；、一級土地開發(fā)成本核算，配合政府完成土地使用權(quán)出讓條件的制定；、進(jìn)入城中村改造項(xiàng)目用地的招、拍、掛程序，摘取項(xiàng)目用地使用權(quán)或獲得一級土地開發(fā)補(bǔ)償；、取得項(xiàng)目用地使用權(quán)的，須完成《土地使用權(quán)出讓合同》的協(xié)商、簽署及履行，并辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》以及《國有土地使用證》等相關(guān)項(xiàng)目批文；、未能取得項(xiàng)目用地使用權(quán)的，按照相關(guān)協(xié)議以及出讓條件獲取土地開發(fā)補(bǔ)償； 17、應(yīng)對“城中村”改造過程中的各類潛在的訴訟或仲裁。

在上述一系列工作中，房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注并把握如下幾個(gè)關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)： 1、政策支持的合約化控制

基于“一村一策”的城中村改造原則，為房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)行為帶來了諸多不確定因素，因此，當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)對某些可能對擬開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)核算以及風(fēng)險(xiǎn)控制具有較大影響的傾斜性政策予以必要的合約化、書面化。從法律及政策角度出發(fā)，綜合考慮并設(shè)計(jì)土地整合整體風(fēng)險(xiǎn)控制方案，并積極尋求符合項(xiàng)目投資目的的風(fēng)險(xiǎn)分散渠道以及必要的資本退出機(jī)制等，避免因政策變化導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)的非穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)以及房地產(chǎn)企業(yè)因經(jīng)營需要而必須撤資時(shí)的項(xiàng)目停滯。、拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化控制

包括：根據(jù)“城中村”改造范圍內(nèi)土地及房屋的不同權(quán)屬狀況合理制定拆遷補(bǔ)償安置方案，依據(jù)談判及簽約情況針對少數(shù)被拆遷人及時(shí)調(diào)整談判策略以及補(bǔ)償方案，完善《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》條款及簽約流程，制定拆遷突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等。

在“城中村”改造項(xiàng)目各項(xiàng)環(huán)節(jié)中，一旦拆遷過程中遇到了為數(shù)不多的“釘子戶”不予配合或漫天要價(jià)，那么這個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間成本與資金成本都會變成難以掌控的風(fēng)險(xiǎn)因素。因?yàn)椴疬w受限于我國《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，致使無論是實(shí)施司法強(qiáng)拆還是行政強(qiáng)拆，法院及政府都采取了更為謹(jǐn)慎的處理方式，房地產(chǎn)企業(yè)希望由政府獲得拆遷風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)的途徑越發(fā)狹窄。但是，一份經(jīng)過精細(xì)測算、相對公允、符合項(xiàng)目實(shí)際并具有可執(zhí)行性的拆遷方案，將可以最大限度的為房地產(chǎn)企業(yè)降低“釘子戶”的發(fā)生概率，規(guī)避并弱化拆遷矛盾，避免因“釘子戶”問題導(dǎo)致的拆遷成本過高及項(xiàng)目停滯的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范的拆遷行為，也將在實(shí)際產(chǎn)生“釘子戶”時(shí)為房地產(chǎn)企業(yè)爭取政府的協(xié)調(diào)取得先機(jī)。、開發(fā)盤量的分散化控制

包括：根據(jù)房地產(chǎn)企業(yè)資金狀況以及項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度安排，在不違背城中村改造相關(guān)政策規(guī)定，并通過房地產(chǎn)企業(yè)與政府簽訂的“城中村”改造《合作協(xié)議》約定，獲得“分期推進(jìn)”的政府許可前提下，對項(xiàng)目開發(fā)盤量做分散化處理，制定切合房地產(chǎn)企業(yè)及具體項(xiàng)目實(shí)際情況的“分部拆遷”、“分批拿地”、“分項(xiàng)開發(fā)”操作步驟及方案。

房地產(chǎn)企業(yè)在城中村改造項(xiàng)目上面對比普通房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目更為漫長的開發(fā)周期以及更多的資金投入量。如果實(shí)行一次性拆遷、一次性拿地、一次性開發(fā)，也將必然為房地產(chǎn)企業(yè)造成極大的資金壓力與管理壓力，也有可能造成整個(gè)項(xiàng)目內(nèi)全部擬建建筑的規(guī)劃、建設(shè)、銷售、驗(yàn)收等行政許可之間的相互繳裹或拖累。

因此，在規(guī)劃報(bào)件、土地掛牌的階段，房地產(chǎn)企業(yè)就應(yīng)當(dāng)在征得各級政府同意的前提下，根據(jù)城中村改造相關(guān)政策規(guī)定對整體開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)予以合法地有效拆分及分散，減輕一次性投資壓力，避免因開發(fā)盤量過大所導(dǎo)致的資金鏈斷裂、工期延誤等風(fēng)險(xiǎn)。并且，如果以不同項(xiàng)目公司的形式“分批拿地、分批開發(fā)”的，房地產(chǎn)企業(yè)還將可以通過不同項(xiàng)目公司的股權(quán)質(zhì)押或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式獲取更為靈活的融資渠道或退出機(jī)制。

當(dāng)然，如此運(yùn)作的必要前提是必需符合城中村改造的相關(guān)政策規(guī)定，并保證項(xiàng)目開發(fā)的連續(xù)性、完整性以及時(shí)效性，杜絕炒賣土地、非法轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、轉(zhuǎn)讓批文等運(yùn)作方式的出現(xiàn)，防止回遷房建設(shè)不能按期完成導(dǎo)致的群體性風(fēng)險(xiǎn)。、專項(xiàng)報(bào)規(guī)的特殊化控制

根據(jù)房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)需求及投資目的，有針對性地制定項(xiàng)目專項(xiàng)詳細(xì)規(guī)劃方案的特殊規(guī)劃條件，并對項(xiàng)目擬銷售部分予以初步的合理劃分。通過制定為城中村改造項(xiàng)目房地產(chǎn)企業(yè)量身定做的特殊規(guī)劃條件，避免第三人對改造范圍內(nèi)地塊土地使用權(quán)的惡意搶牌行為。

房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中，規(guī)劃將成為最終決定房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目可售范圍的丈量尺：只有規(guī)劃報(bào)批為建筑物專有部分的建筑，房地產(chǎn)企業(yè)方可予以處置。因此，從項(xiàng)目盈利安全的角度，在規(guī)劃時(shí)，就應(yīng)當(dāng)詳細(xì)考慮未來項(xiàng)目建成后的物權(quán)區(qū)分方式。

因?yàn)槌侵写甯脑祉?xiàng)目的特殊性，政府對于進(jìn)入一級土地整合市場的房地產(chǎn)企業(yè)有著較為明顯的政策傾斜，其中就包括規(guī)劃條件的制定，房地產(chǎn)企業(yè)完全可以有效利用這樣的政策傾斜，根據(jù)自己對該項(xiàng)目的整體定位，在符合規(guī)劃行政主管部門所確定的限制性規(guī)劃條件前提下，定制更符合自己對項(xiàng)目開發(fā)需要的規(guī)劃條件，并以此避免第三人對地塊的搶牌。5、土地摘牌的技術(shù)化控制

包括：核算一級土地開發(fā)成本，根據(jù)與政府簽訂的“城中村”改造《合作協(xié)議》條款約定以及房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)需求及投資目的，配合政府制定符合專項(xiàng)規(guī)劃條件以及項(xiàng)目開發(fā)要求的土地使用權(quán)招、拍、掛限制性條件。最大限度確保改造范圍內(nèi)地塊土地使用權(quán)的獲得或是前期一級土地開發(fā)投資的回收，避免第三人惡意搶牌導(dǎo)致投資目的的喪失。

要達(dá)到土地摘牌的技術(shù)化控制，除了需要對土地招、拍、掛程序以及“城中村”改造項(xiàng)目土地交易辦法熟知外，還必須有賴于一系列精密的經(jīng)濟(jì)成本與收益測算，根據(jù)相關(guān)改造協(xié)議制定合理的受償?shù)變r(jià)，在盡可能爭取土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，必須確保如果第三人搶牌成功，房地產(chǎn)企業(yè)可以從第三人所應(yīng)支付的土地出讓金或其他補(bǔ)償款項(xiàng)中足額獲得補(bǔ)償。而其中，無論是配合政府制定土地招拍掛條件還是核算投資補(bǔ)償，都又必須有賴于房地產(chǎn)企業(yè)自進(jìn)入該“城中村”開發(fā)項(xiàng)目時(shí)與政府之間簽訂的城中村改造《合作協(xié)議》的條款細(xì)化。、融資途徑的多樣化選擇

包括：根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)盤量以及房地產(chǎn)企業(yè)的資金安排需求，事前制定長期融資計(jì)劃及短期融資應(yīng)急計(jì)劃，選擇適合房地產(chǎn)企業(yè)自身發(fā)展需要以及項(xiàng)目開發(fā)要求的融資渠道及方式，避免資金鏈斷裂導(dǎo)致的項(xiàng)目停滯以及投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

但凡房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，資金問題都始終備受房地產(chǎn)企業(yè)所關(guān)注，尤其是需要大量前期資金投入的城中村改造項(xiàng)目。因?yàn)槿狈τ行У牡盅何铮瓷形茨玫綌M開發(fā)土地的使用權(quán)證），再加上國家近兩年不斷收緊的貸款政策，房地產(chǎn)企業(yè)大多在項(xiàng)目啟動(dòng)前期都面臨著融資困難、融資渠道狹窄、企業(yè)資金鏈緊張的問題。

房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)在事前就做好融資的計(jì)劃，通過有效的控制手段，如公司自身結(jié)構(gòu)治理以及合同等，盡可能開拓新的融資渠道及方式，包括股權(quán)融資、委托貸款、信用貸款、信托基金、合作開發(fā)等，多角度保證開發(fā)資金的及時(shí)供給與流動(dòng)。、對于土地競拍情況做有關(guān)約定

與村集體組織、政府簽訂的協(xié)議中約定，不能再和其他房地產(chǎn)企業(yè)商談、聯(lián)系、合作本城中村改造事宜，否則承擔(dān)違約責(zé)任；

與村集體組織、政府簽訂的協(xié)議中約定，如果競拍失敗，對于房地產(chǎn)企業(yè)前期所有投入按照約定返還；如果由于村集體組織不配合等原因，導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)沒有競拍獲得土地，除返還前期投入外，還得承擔(dān)違約責(zé)任。

與村集體組織、政府簽訂的協(xié)議中約定，對于競拍土地的溢價(jià)情況，約定特別的處理方案。8、對于特殊情況的處理

與村集體組織、政府簽訂的協(xié)議中約定，村集體領(lǐng)導(dǎo)成員，村民不得在建設(shè)施工中強(qiáng)行介紹材料、設(shè)備供貨商和施工單位，或者不得強(qiáng)行提供材料、設(shè)備，強(qiáng)行承包工程。若出現(xiàn)這種情況，村集體組織、政府應(yīng)出面協(xié)調(diào)解決。

在城中村改造項(xiàng)目拆遷安置階段，城中村房屋拆遷主要面臨以下困難：、違法違章建設(shè)嚴(yán)重

根據(jù)鄭州市有關(guān)規(guī)定，2000 年8月9日 以后未經(jīng)市規(guī)劃、建設(shè)等部門批準(zhǔn)建設(shè)的住宅，按照違法建筑處理，拆遷時(shí)一律不予安置補(bǔ)償。

而且每處合法宅基地原則上按一個(gè)基準(zhǔn)建筑面積安置，該處宅基地在268平方米以上，并且其家庭已經(jīng)分戶，可以按兩個(gè)基準(zhǔn)建筑面積安置。分戶的有效時(shí)間應(yīng)在 2003年11月1日以前，分戶家庭的戶主應(yīng)為原戶主的直系親屬，同時(shí)不得小于18周歲。、村民對拆遷補(bǔ)償安置的期望值增大、對于特殊所有權(quán)者的房屋設(shè)施和特殊主體的拆遷特殊對待

宗教團(tuán)體、公益事業(yè)團(tuán)體所有房屋設(shè)施，和低收入者、困難群眾拆遷的房屋對于拆遷安置需特殊性對待、非住宅的拆遷補(bǔ)償

對于集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)性用房可以和村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行協(xié)商解決，或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者折算成安置房屋進(jìn)行產(chǎn)權(quán)房的調(diào)換，或者進(jìn)行拆遷安置區(qū)營業(yè)用房的調(diào)換等。

那么，房地產(chǎn)企業(yè)如何才能順利完成拆遷補(bǔ)償工作，降低拆遷補(bǔ)償?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為，只要解決好利益平衡分配，這個(gè)問題就會迎刃而解。不應(yīng)一味縮減對居民的拆遷補(bǔ)償款，以減少成本支出。而應(yīng)當(dāng)做好拆遷準(zhǔn)備工作，在拆遷補(bǔ)償上適當(dāng)給被拆遷人優(yōu)惠。例如--

1、在拆遷前要做好合法建筑面積的測量確認(rèn)工作，以防止村民在得知即將要拆遷的消息后，違章?lián)尳āU(kuò)建、亂建以獲得不合理的補(bǔ)償。

2、通過“拆一補(bǔ)一” 的方式，對于合法宅基地，按照宅基地證上的面積實(shí)行1:1的回遷補(bǔ)償，對于其他情況的房屋進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。、由于城中村的管理混亂，除了合法的房屋建筑外，基本上每一戶都會有違章建筑，這些違章建筑肯定不能作為回遷面積計(jì)算，若房地產(chǎn)企業(yè)以違章建筑為由而不做任何補(bǔ)償，對村民來說也是難以接受的。房地產(chǎn)企業(yè)可以以一個(gè)合理的單價(jià)計(jì)算違章建筑賠償額，作為一次性建筑價(jià)格補(bǔ)償。

4、城中村存在大量的出租房屋，很多村民的主要收入來源就是房屋租賃，一旦房屋被拆遷，村民在獲得回遷房之前，已無收入來源。因此，房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)對被拆遷人的租賃損失作出合理的補(bǔ)償。

5、村民在獲得回遷房之前，需要解決臨時(shí)住房問題，房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)支付一定數(shù)額的住房補(bǔ)貼。以上的支出成本，房地產(chǎn)企業(yè)可以計(jì)入未來商品房銷售的價(jià)格中，還可以從法律允許的范圍內(nèi)提高項(xiàng)目建筑容積率。

第二篇：城中村改造問題

城中村改造問題多多 開發(fā)商急盼政府政策支持

來源：鄭州晚報(bào) 發(fā)布時(shí)間：2011-8-25 閱讀：125次

自從2007年鄭州市政府103號文件出臺后，我市的城中村改造已經(jīng)全面鋪開。一些房地產(chǎn)開發(fā)商審時(shí)度勢，也投身到了這一事業(yè)中去。但是據(jù)了解，目前有些城中村改造項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)遇到了一些困難，一些項(xiàng)目甚至陷入停頓狀態(tài)。原因何在？開發(fā)商都遇到了哪些問題？是怎么解決的？本期“地產(chǎn)下午茶”邀請了幾位已經(jīng)或準(zhǔn)備參與城中村改造的開發(fā)商，就這些話題展開討論。晚報(bào)記者 盧志峰/文圖

“開盤死”凸顯剛性需求

記者：目前房地產(chǎn)市場形勢依然嚴(yán)峻，你們作為參與城中村改造的開發(fā)商，也要面對同樣的問題，各位覺得從這次的行業(yè)性危機(jī)中可以得到什么啟示？

羅超：現(xiàn)在有一個(gè)很普遍的問題，就是所謂的“開盤死”，就是開完盤之后當(dāng)時(shí)的情況挺好的，但是后面相當(dāng)長的一段時(shí)間里不行，我們后來也分析了，開盤的時(shí)候這一部分就是剛性的需求，把剛性的需求一滿足后面就沒有了。過了年后從中央到地方促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策效果會顯現(xiàn)，可能會有所好轉(zhuǎn)，到那個(gè)時(shí)候我覺得成交量可能會有所上升，但成交的價(jià)格出現(xiàn)較大的回升是不太可能的。

趙大偉：說到剛性需求，我覺得開發(fā)商要反思一個(gè)問題，就是以前我們對這一部分客戶的需求研究得不夠、不透。過去對投資型、改善型

客戶研究得比較多，現(xiàn)在市場形勢一變，剛性需求成主體了，就感覺到措手不及。所以有不少客戶到售樓部一看，對你的房子有些興趣，但又覺得你這個(gè)房子不能完全滿足他的需要，或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他的需要，又猶豫，這就是個(gè)問題。所以我覺得要花大力氣研究這部分客戶的功能需求，要方正實(shí)用，要舒適，還要適度，不需要做得太奢侈，那是一種浪費(fèi)，讓客戶花冤枉錢。

張振海：實(shí)際上老百姓的購房欲望還是很強(qiáng)烈的，關(guān)鍵是我們要弄清楚他們的真實(shí)需求，研究好市場。像鄭州市東郊和西郊的需求就有差別，要搞清楚。我們在西郊搞開發(fā)，感到國家“70·90”政策還是很對癥的，甚至西邊礦區(qū)的也有不少來買。

“帶著鎖鏈”還要跳好舞

記者：城中村改造項(xiàng)目相對來說比較特殊，有自己的特點(diǎn)，也有一些政策上的限制和要求，比如容積率的要求、廉租房比例的要求，還有開發(fā)周期長的特點(diǎn)，這對開發(fā)商在項(xiàng)目運(yùn)作和產(chǎn)品設(shè)計(jì)上會有哪些影響？

趙大偉：城中村的項(xiàng)目開發(fā)周期會比較長，還要先安置村民，商品房這一塊要補(bǔ)安置房這一塊的成本，對開發(fā)商資金量的要求很高。我認(rèn)為城中村改造項(xiàng)目利潤應(yīng)該在后期，而不是在前期。前期為了照顧整個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流，價(jià)格不能太高，要及時(shí)回籠現(xiàn)金，不然你后期的開發(fā)就會有困難。后期可以在你逐步開發(fā)這個(gè)產(chǎn)品的過程中完善這個(gè)產(chǎn)品，這

樣能夠提升產(chǎn)品的價(jià)值，在后期提升了的產(chǎn)品價(jià)值實(shí)際上是你利潤的主要來源。

張振海：“70·90”、容積率、日照時(shí)間這個(gè)都是要基本滿足的。但是從城中村改造的特點(diǎn)來說，怎么樣讓它更人性化，更好，同時(shí)還要有市場、有利潤，這個(gè)確實(shí)也很難。你是搞高層，還是搞多層，還是搞小高層，有一些客戶感覺高層物業(yè)費(fèi)高，想要多層的，但多層多了容積率怎么辦？這就要我們想辦法，盡量做到均衡。

羅超：首先我們要執(zhí)行國家的政策，要按政府的規(guī)定來做，不然就要出局了。容積率對產(chǎn)品設(shè)計(jì)的影響我覺得還真不少。另外，城中村改造項(xiàng)目共性很大，都比較靠市中心的區(qū)域，人口密度大，拆遷的成本也都差不多，再加上政策要求也比較細(xì)，在這種情況下很容易出現(xiàn)產(chǎn)品的雷同。所以我總覺得，城中村改造確實(shí)要努力達(dá)到高手的水平才能去做。盼望政府繼續(xù)“扶一把”

記者：城中村改造項(xiàng)目政策性很強(qiáng)，涉及到的利益相關(guān)方也很多，在這方面你們在開發(fā)過程中感到有哪些突出問題需要解決？

張振海：城中村改造是利國利民的大好事，多數(shù)的城中村村民一聽說要改造也是很擁護(hù)，但是這里面有很多的實(shí)際情況還是需要政府大力支持的。再一個(gè)就是手續(xù)的辦理，希望在符合程序的前提下能夠再快一點(diǎn)，不能拖，盡快地拆遷，盡快地去蓋，加快資金的周轉(zhuǎn)，這個(gè)不能慢，慢的話開發(fā)商要付出很多成本，像過渡費(fèi)就要付出很多，這對開發(fā)商也是一個(gè)比較大的負(fù)擔(dān)。

羅超：城中村改造政策的支持是少不了的，有些問題可以盡快明確，讓開發(fā)商吃定心丸。比如所建廉租房要先租給政府5年，那么租以前是不是要求開發(fā)商辦成自己的產(chǎn)權(quán)？租用期滿5年后要返還給開發(fā)商，到時(shí)這些房子是作為新房上市還是作為 二手房上市？說到加快各種手續(xù)的審批，提高辦事效率，鄭州的支持力度應(yīng)該更大一些。

趙大偉：政策支持方面有不少政府是考慮到了的，像城中村土地招拍掛，103號文說要對前期介入的開發(fā)商有所照顧。不久前市政府17條穩(wěn)定市場的政策中對城中村改造這一塊也給了一些優(yōu)惠政策，這些政策牽涉到的部門很多，希望能夠盡快地落實(shí)，使城中村改造的步子邁得更快一些。

第三篇：政府在城中村改造中角色定位

本科學(xué)年論文 第 0 頁

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含義.....................................1

（二）城中村的現(xiàn)狀........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤..........................3

（一）政府角色越位——越位于市場機(jī)制行使職能..............3

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社會保障........................7

三、在城中村改造中正確定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共設(shè)施的提供者.............................13

四、結(jié)束語.................................................15 參考文獻(xiàn)...................................................16 本科學(xué)年論文 第 1 頁

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含義

“城中村”亦稱“都市里的村莊”，他是指在城市建成區(qū)內(nèi)形成的，已經(jīng)被城市建筑用地包圍但在土地所有權(quán)、戶籍等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的社區(qū)。目前對城中村的定義已經(jīng)有很多種，如從土地角度形成的定義，所謂城中村就是指在城市快速推進(jìn)的過程中，城市將一些距離新、舊城較近的村莊的土地劃為城市用地，這些土地被納入城市的村莊就是城中村○。也有從地域角度和社會關(guān)系角度定義，如從地域角度納入城市的局部1地區(qū)，就其社會屬性而言，仍然屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)象，是一種特殊的社區(qū)○。也有從產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營制度角度的分析，城中村是指在城市整體規(guī)劃2區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制、村委會管理體制的社區(qū)○。綜上我對城中村的定義是指地處繁華城市和鄉(xiāng)村間的結(jié)合部，擁有3少量土地或沒有土地，身份從村民變成市民，以出租房屋為主要的經(jīng)濟(jì)來源，體制上仍然保留農(nóng)村管理體制游離于城市邊緣的社區(qū)。

（二）城中村的現(xiàn)狀

城中村的形成是城市化的必然結(jié)果，我認(rèn)為城鄉(xiāng)隔離的二元管理體制是城中村產(chǎn)生的根本原因，二元體制導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村完全分離，各自行使不同的管理模式。政府負(fù)責(zé)管理城市，并承擔(dān)城市建設(shè)和管理費(fèi)用，農(nóng)村則是由村委會負(fù)責(zé)管理，經(jīng)驗(yàn)的缺乏，資金嚴(yán)重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。另外局部利益是導(dǎo)致城中村產(chǎn)生的主要原因，為了各自利益導(dǎo)致政府和村民矛盾不斷，加大城中村改造難度。從村民的角度來說，如果進(jìn)行城中村改造，村民就會失去賴以生存的土地或作為主要經(jīng)濟(jì)來源的出租房屋也將失去，農(nóng)民對未來的生存前景擔(dān)憂和顧慮，導(dǎo)致村民對城中村改造的不支持，產(chǎn)生對土地漫天要價(jià)、釘子戶等。從政府的角度說，政府為了短期利益，盡量減少土地征用賠償金額和社會負(fù)擔(dān)，大多采取繞村莊只征收耕地的方式來尋求城市建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，這種“吃肉留骨頭”的方式導(dǎo)致城中村的不斷產(chǎn)生，加上開發(fā)難度大、開發(fā)成本高導(dǎo)致城中村面臨十分嚴(yán)重的社會問題。

1.城中村改造缺乏國家的宏觀政策，目前我國還沒有一部關(guān)于城中村 本科學(xué)年論文 第 2 頁

改造的法規(guī)文件，除直轄市外也沒有省級政府出臺的法規(guī)，產(chǎn)生嚴(yán)重的責(zé)、權(quán)、利不配套。管理混亂，城中村人口復(fù)雜，主要由村民、市民、外來務(wù)工人員組成，管理的落后形成“黃賭毒”不良現(xiàn)象的藏身地，社會風(fēng)氣不良道德品行不端導(dǎo)致治安事件的頻繁發(fā)生。

2.城中村建設(shè)布局混亂，由于城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑十分集中，“一線天”、“貼面樓”、“握手樓”大量存在，加上房屋十分集中，居民區(qū)內(nèi)的居住環(huán)境和采光條件很差，同時(shí)無序的建設(shè)也導(dǎo)致土地資源利用率低且土地流失嚴(yán)重。

3.城中村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差，由于人口不斷膨脹，應(yīng)由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致環(huán)境臟亂差，道路狹窄、管線電線交挫復(fù)雜，存在嚴(yán)重的安全隱患。這一切復(fù)雜問題急待解決，需要政府的大力支持和引導(dǎo)，這就要求政府進(jìn)行正確的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社會發(fā)展、人民生活、文明進(jìn)步中該起到什么樣的功能和作用。目前對政府角色定位主要有以下幾種：

1.服務(wù)角色，目前我國正處在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)型期，行政管理體制仍帶有轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體制的烙印,政府保持較多干預(yù)，市場主體參與成本高，政府部門政務(wù)公開不到位，因此政府的權(quán)力關(guān)系必須得到調(diào)整，職能必須轉(zhuǎn)變，政府要從統(tǒng)治身份變?yōu)樯鐣?wù)者，現(xiàn)身于公共事業(yè)而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.經(jīng)濟(jì)角色，從規(guī)則的守護(hù)者走向新規(guī)則的制定者，政府的經(jīng)濟(jì)角色就是要做到該退出的就要退出，比如宏觀調(diào)控要讓位于市場經(jīng)濟(jì)體制，投資主體要讓位于民間、社會組織，政府要制定長期規(guī)劃，完善法制，規(guī)范市場主體行為，同時(shí)要提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)糾紛的協(xié)調(diào)工作。

3.社會角色，做國家創(chuàng)新制度的支持者，政府要通過制定法律法規(guī)，創(chuàng)造寬松的環(huán)境和必要的條件，提供政策指導(dǎo)和服務(wù)，成為“產(chǎn)、學(xué)、研”技術(shù)創(chuàng)新體制的支持者和推動(dòng)者。

4.體現(xiàn)公平和公正的角色，政府要公平的分配社會財(cái)富和有效遏制腐敗行為，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，公平顯得格外重要，社會財(cái)富的 本科學(xué)年論文 第 3 頁

分配不均必然導(dǎo)致貧富差距拉大，導(dǎo)致一切不公平、不和諧的社會現(xiàn)象發(fā)生，更為重要的是政府要切實(shí)保護(hù)好弱勢群體的合法利益。

5.社會保障角色，目前我國社會保障體系還不健全，城中村居民的利益得不到切實(shí)的保護(hù)，享受不到和市民同等的社會福利，政府應(yīng)該加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、生育保險(xiǎn)等社會保障體系建立，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保障體系建立。

6.承擔(dān)社會責(zé)任的角色，貫徹黨的行政體制改革的精神，轉(zhuǎn)變政府職能，要求各級政府建設(shè)社會主義新型責(zé)任政府。主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。當(dāng)前政府的服務(wù)意識淡薄，思想觀念落后，政府管理體現(xiàn)在控制、審批、監(jiān)管、處罰等落后思想上，管理方式過多的依賴直接手段，漸漸落后于時(shí)代的發(fā)展。

7.擔(dān)任有限政府角色，就是要求政府要不斷縮減政府有所為的領(lǐng)域，減少具體事務(wù)的職能，應(yīng)該把本應(yīng)由市場履行完成的事務(wù)交給市場去完成，做到不該管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在讓位于市場機(jī)制時(shí)要履行好協(xié)調(diào)指導(dǎo)，政策法規(guī)制定，監(jiān)督的職能。

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤

導(dǎo)致城中村一系列嚴(yán)重的社會問題，是由于政府對于自身的角色認(rèn)識的模糊、混合不清，政府普遍存在著“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的角色認(rèn)識錯(cuò)誤，嚴(yán)重制約著城市化進(jìn)程和城中村的徹底改造。

（一）政府角色越位——越位于市場機(jī)制行使職能

越位主要是指政府干了不該干的事和管了不該管的事，直接包攬了本來可以由市場機(jī)制進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府組織共同參與的混合性公共物品的供應(yīng)。主要是由于政府占據(jù)了市場地位，使得市場的主體地位發(fā)揮不出來。政府的機(jī)制改革使政府的職能發(fā)生了很大的變化，但是有相當(dāng)多的政府（尤其是地方政府）還沒有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性中走出來，仍然是管制型政府，習(xí)慣于數(shù)量、項(xiàng)目的管理而不是規(guī)劃管理，往往傾向于直接縱向控制而不是間接橫向協(xié)調(diào)，對城市化的主導(dǎo)變成了強(qiáng)制性推動(dòng)，不是空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，把市場作用排除在城市化之外，占據(jù)市場在城市化中應(yīng)有的作用。在城中村改造過程中，政府的越位行為主要表現(xiàn)： 本科學(xué)年論文 第 4 頁

1.政府投資越位于市場機(jī)制。錯(cuò)誤認(rèn)為城中村改造主要是將村民整體搬遷上樓，村莊集體土地就歸國家所有，地方政府通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”將土地轉(zhuǎn)讓取得資金來源，由地方政府投資平臺進(jìn)行土地一級開發(fā)，負(fù)責(zé)投資融資，但是以土地轉(zhuǎn)讓來的資金無法滿足城中村改造，導(dǎo)致前期資金壓力巨大。由于政府長期把市場機(jī)制排除在城中村改造之外，導(dǎo)致巨額的資金缺口無法及時(shí)得到滿足。深圳市一直是國內(nèi)政策創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，在城中村改造方面也不落人后，出臺了城市更新機(jī)制，主要是鼓勵(lì)社會投資的參與，在圈定的城中村改造中設(shè)定一些基本原則，比如除必須配套的服務(wù)設(shè)施由政府提供外，其他的交由社會投資人和村民村集體去設(shè)計(jì)和實(shí)施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市場機(jī)制，解決了資金不足的困難局面，由此可以得出由于政府的越位行為導(dǎo)致城中村改造資金困難。

2.城中村的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，為了確保土地資源升值，提高土地使用效率，可以通過市場化運(yùn)作達(dá)到這一目標(biāo)。市土地儲備整理中心以“招拍掛”方式出讓土地使用權(quán)，價(jià)款來支付舊村改造費(fèi)用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在沒有市場的運(yùn)作下使得土地的利用率較低，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

3.我國的城市化路徑應(yīng)當(dāng)選擇自然城市化戰(zhàn)略。自然城市化戰(zhàn)略主張要充分發(fā)揮市場的選擇作用，讓市場機(jī)制引導(dǎo)和調(diào)控要素向城市集聚的方向、規(guī)模和方式，并促使各種城市化主體按照其利益需求和相互關(guān)系自主發(fā)展、相互協(xié)調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，政府部門往往依據(jù)自身的主觀臆斷來發(fā)展和規(guī)劃城市，權(quán)力過度行使導(dǎo)致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一輪又一輪的“建了又拆，拆了又建”的惡性改造模式下，城中村改革的進(jìn)展有限，究其原因就是缺乏必要的市場競爭機(jī)制。

4.在城中村的改造過程中，村集體資產(chǎn)是最為復(fù)雜，也是和村民利益關(guān)系最為密切的問題。長期以來，城中村的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常由村委會代為管理，而村委會的主要精力集中在對村中事務(wù)的處理上，實(shí)際上造成了村集體經(jīng)濟(jì)的“政企不分”現(xiàn)象，致使村集體經(jīng)濟(jì)缺乏市場競爭力，缺乏必要的資金和商品流通渠道，政府行政效率低下。筆者認(rèn)為最好的做法就是引入市場機(jī)制，將村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成市場經(jīng)濟(jì)的股份制公司，具體措施是把村集體經(jīng)濟(jì)整合成一個(gè)大的發(fā)展公司，并將集體資產(chǎn)折成股份量化到 本科學(xué)年論文 第 5 頁

每個(gè)村民，讓每一個(gè)投入股份的村民成為新公司的股東，這就讓村民有了穩(wěn)定的收入來源。股份制有利于村民集體經(jīng)濟(jì)融入市場活動(dòng)之中，成為城中村改造的主體。目前政府征收城中村土地是給予村民巨額的資金補(bǔ)償，短期內(nèi)村民有足夠的資金生存，但是缺乏后期的保障以及無法享受未來土地升值的巨額利潤，導(dǎo)致城中村改造阻礙重重。

5.根據(jù)我國《村民委員會組織法》規(guī)定，村民擁有自己管理本村內(nèi)部一切合法事務(wù)的權(quán)利，自然也包括城中村改造，政府完全包攬城中村的改造與民主自治的精神相違背，使得村民無法直接參與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)改造。

6.在確認(rèn)城中村改造主體時(shí)，政府往往會為了既得利益導(dǎo)致政策的偏離，傾向那些財(cái)力雄厚的大企業(yè)、大投資商，權(quán)利尋租導(dǎo)致改造主體權(quán)利膨脹，為了自己的利益致使城中村改造質(zhì)量不高，效果不好，出現(xiàn)爛尾工程。本應(yīng)由市場機(jī)制通過招標(biāo)、競標(biāo)等手段挑選那些實(shí)力雄厚、社會責(zé)任感強(qiáng)、改造經(jīng)驗(yàn)豐富的開發(fā)商。

7.政府在城中村改造中就拆遷損害村民利益時(shí)，政府往往不是通過正確的渠道解決村民的利益，而是濫用手中的公權(quán)力，采取暴力強(qiáng)遷強(qiáng)拆的辦法進(jìn)行強(qiáng)行改造，損害村民的利益，本來是由“公檢法”部門決定是否強(qiáng)拆強(qiáng)遷行為，政府卻通過手中的公權(quán)力進(jìn)行行使，是政府的越權(quán)行為。

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂

角色錯(cuò)位是指政府職能內(nèi)部發(fā)生了職能混亂的現(xiàn)象，即是各個(gè)部門職能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的權(quán)，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在城中村改造中政府角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在中央政府向地方政府分權(quán)的過程中，地方政府存在著角色上的錯(cuò)位。中央政府既要彌補(bǔ)市場缺陷，又要校正市場不足，同時(shí)還要進(jìn)一步完善市場機(jī)制。而地方政府的反宏觀調(diào)控行為導(dǎo)致了地方割據(jù)，阻礙了區(qū)域內(nèi)部的整合以及區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。由于政策導(dǎo)向上的缺陷以及地方政府對自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的不當(dāng)追求，導(dǎo)致地方政府和權(quán)利階層“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。如果地方政府權(quán)力的過大，就會導(dǎo)致中央政府的宏觀政策得不到實(shí)行，而以自己的主觀意志進(jìn)行城中村改造，達(dá)不到中央政府改造城中村的宏觀目標(biāo)。本科學(xué)年論文 第 6 頁

2.地方政府在宏觀調(diào)控上與中央政府的二元博弈的過程中地方政府存在著角色的錯(cuò)位。一方面，地方政府通過“上有政策下有對策”的辦法使自己在區(qū)域競爭中獲得利益；另一方面，地方政府通過 “討價(jià)還價(jià)”的辦法，在對中央政府在投資與政策上從自己的利益出發(fā)，曲解、阻隔中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區(qū)實(shí)施過程中受到一定阻礙。在城中村改造中，由于地方政府的行政人員對中央政府的政策認(rèn)識不夠，把城中村改造當(dāng)成提升政府績效和官員升遷的手段，因此“征地不征村”成為必然選擇，對具有改造條件的城中村改造不完全，留下許多遺留問題，比如村民變成市民后醫(yī)療保障體系不到位，人們面臨就醫(yī)難、藥費(fèi)貴，村民土地被征收，沒有長期穩(wěn)定的收入來源等。對沒有達(dá)到改造條件的城中村盲目的進(jìn)行改造，致使改造投入巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重，頻出爛尾工程，甚至出現(xiàn)經(jīng)改造的城中村又變成新的城中村。

3.政府和城改辦職能分工錯(cuò)位，在城中村改造中政府的職能主要是負(fù)責(zé)審定本地區(qū)城中村改造工作計(jì)劃，制定城中村改造的相關(guān)政策，對城中村改造工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，解決好城中村改造中出現(xiàn)的新問題。城改辦的主要職能是實(shí)施政府制定的城中村改造計(jì)劃，指導(dǎo)完成村級集體經(jīng)濟(jì)改制，最好的辦法是集體經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)，組織實(shí)施村民戶籍改登，村民變市民，并及時(shí)、公平、徹底的對失地村民進(jìn)行補(bǔ)償。通過競爭機(jī)制進(jìn)行招商引資，提升城中村產(chǎn)業(yè)水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，導(dǎo)致許多城中村改造目標(biāo)不明確，監(jiān)督不到位，缺乏后期的保障措施。而該由城改辦履行的職能政府卻強(qiáng)加干涉，造成嚴(yán)重的職能錯(cuò)位，導(dǎo)致村民失去長期的經(jīng)濟(jì)來源，村民變成市民后無法享有和城市居民同等待遇、社會福利。

4.整個(gè)拆遷過程中政府部門身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”，造成政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位。政府擁有裁決拆遷爭議、裁決補(bǔ)償數(shù)額的權(quán)力，這是一項(xiàng)司法性權(quán)力，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷行政裁決工作。根據(jù)行政法的基本理論,行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán),對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并做出裁決的行政行為○。行政裁決與一般行政行為不同,其裁決方式類似4于法院的審判方式,因而具有準(zhǔn)司法性。因此,作為行政裁決機(jī)關(guān)的政府只 本科學(xué)年論文 第 7 頁

能居中進(jìn)行裁決,與房屋拆遷當(dāng)事人之間的拆遷糾紛不能有任何利害關(guān)系。而政府違規(guī)介入到城中村拆遷時(shí),它既是拆遷人,又是行政裁決機(jī)關(guān)，那么政府所做出的行政裁決行為很顯然是不合法的。同時(shí)政府還擁有強(qiáng)制拆除房屋的權(quán)力。根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中有些政府在強(qiáng)制拆遷的過程中,往往還對尚未拆遷的城中村居民采取斷水?dāng)嚯姷葟?qiáng)制性措施。這些行為嚴(yán)重侵犯了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)甚至威脅生存權(quán),使群眾對政府抱有強(qiáng)烈的不信任感,與政府關(guān)系惡化，從而導(dǎo)致實(shí)施強(qiáng)制拆遷后,往往會在拆遷人和被拆遷人爭議的基礎(chǔ)上,又形成拆遷人和拆遷主管部門、當(dāng)?shù)厝嗣裾g的爭議。

5.中央政府與地方政府在人事和機(jī)構(gòu)管理方面錯(cuò)位，中央政府干預(yù)太多導(dǎo)致混亂，地方政府卻無權(quán)直接進(jìn)行管理，比如各個(gè)市的市長任命是由中央政府直接調(diào)任，他們對本市的具體情況不了解，缺乏人事關(guān)系。市長對人民來說很陌生，好多地方的人民甚至還不知道市長的姓名。他們在履行職責(zé)時(shí)往往很困難，各種措施貫徹不到位。反之對本市有很大貢獻(xiàn)而且了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況、群眾基礎(chǔ)好的干部卻得不到重用。而政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上嚴(yán)格按照中央職能部門設(shè)置，部門林立，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，致使我國官員數(shù)量龐大，三公消費(fèi)數(shù)額巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。各個(gè)部門的職責(zé)履行不到位，追究責(zé)任時(shí)互相推諉抵賴。在一些城市比較小的地方完全可以少設(shè)部門，權(quán)利分配清楚，還能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社會保障

政府職能缺位是指本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品服務(wù)，政府卻沒有盡職盡責(zé)，甚至在某些方面出現(xiàn)“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、等其他必要的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育以及其他社會保障服務(wù)的供給仍然不足；各級政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)仍然不能滿足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.城中村配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，大多數(shù)的道路不能滿足消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車輛通行，究其原因是城中村道路狹窄，大多數(shù)的道路都是單行道，本科學(xué)年論文 第 8 頁

很少有雙行道，車輛很多的城中村必然出現(xiàn)道路擁堵。另外是人為原因，城中村居民收入較高，擁有交通工具很普遍，在沒有專用地停車場，道路兩旁就成為人們的停車場，更顯得道路狹窄，通行能力差，加之一些大城市為了維持城市城中村整潔，對城市中的小攤小販清理，城市生活巨大壓力和城中村廉價(jià)的租金、龐大的消費(fèi)人群，城中村就成為小攤小販的不二選擇，他們的到來更加加劇交通堵塞，北京市朝陽區(qū)和平小區(qū)不是城中村，但是他的現(xiàn)狀可以參考，每天晚上小區(qū)的轎車把道路完全堵死，如果你帶的東西比較多，行走都很困難。今年國慶節(jié)筆者看到比較驚人的一幕，一戶人家因?yàn)樘烊粴庑孤?dǎo)致失火，火勢有擴(kuò)大地趨勢，但是消防車卻遲遲不到，筆者在樓上計(jì)算時(shí)間，結(jié)果花了20多分鐘后消防車才到，后來我了解道，消防車早就到小區(qū)外面，由于道路很多不知道從那條道路進(jìn)來，后來在小區(qū)管理人員帶領(lǐng)進(jìn)來了，但是距離失火地點(diǎn)還有40米時(shí)消防車再也開不動(dòng)了，原因就是兩旁的車子已經(jīng)賭得消防車過不去了，城中村也是這樣的現(xiàn)狀，消防隱患十分突出。另一方面城中村缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理、排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施不足，使得生產(chǎn)性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住環(huán)境顯得更加擁擠散亂，水電管線交錯(cuò)、混亂，居住環(huán)境臟、亂、差，有些居住環(huán)境甚至還趕不上農(nóng)村。

2.政府的社會保障服務(wù)供給不足。醫(yī)療方面，我國當(dāng)前的政策明確規(guī)定，農(nóng)村居民享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，中部的一些城市每人每年出資10元，加上財(cái)政、村集體的補(bǔ)貼基本可以解決一年中得正常看病問題。但是城中村改造后，村民身份由村民變成市民，不在享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度還沒有推行的情況下，居民又得面臨看病難、看病貴的局面。養(yǎng)老方面，中國雖在社會保障領(lǐng)域取得長足進(jìn)步，但至今還沒有建立一套行之有效的社會保障制度，僅為城鎮(zhèn)人口提供的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)速度相當(dāng)緩慢、規(guī)模小，據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅50%，目前中國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻?0%，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會。同西方工業(yè)化國家相比，中國老齡化具有規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)。西方國家是先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后進(jìn)入老齡化，“先富后老”，而中國 “未富先老”，特別是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行先收現(xiàn)付制，沒有積累充足的后備儲蓄資金，使得政府和社會保障部門無法顧及城中村廣大老齡人口的保障需求。本科學(xué)年論文 第 9 頁

就業(yè)方面，城中村改造后，農(nóng)民失去土地，失去了職業(yè)，也就失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)民沒有一技之長，更沒有多少文化水平。在競爭激勵(lì)的人才市場上，他們得不到一席之地，以自己的身體甚至是生命換取微薄的收入來源，既得不到尊重也無法實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。政府在城中村改造不對農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、技能鑒定，更沒有通過有效途徑提升農(nóng)民的文化水平，政府也沒有出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策帶動(dòng)村民自主創(chuàng)業(yè)。計(jì)劃生育方面，按照現(xiàn)行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，獨(dú)生子女或兩女戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助等優(yōu)惠政策，一旦城中村改造，他們就只能生育一個(gè)小孩，由于農(nóng)村的“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，這是一女或二女家庭難以接受的，加上還得不到補(bǔ)償，超生還要被罰款。

3.政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)仍然不足。城市化是我國發(fā)展的必然趨勢，大量土地的被征收致使大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在城中村中他們占據(jù)很大部分，但是子女的教育對于他們來說是很承重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，高考的戶籍制度對他們的子女是不可逾越的藩籬，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服務(wù)設(shè)施，為人們提供方便的公廁奇缺，就算有也是及臟及臭，管理部到位，許多公廁就只剩下便槽，沖洗設(shè)施已經(jīng)被破壞。人多地少得城中村還缺乏專用的停車場、供人們休閑學(xué)習(xí)的圖書館、體育設(shè)施也十分缺乏、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也無法滿足需要。

三、在城中村改造中正確定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補(bǔ)償方式、土地權(quán)屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國形成比較典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)房地產(chǎn)商改造開發(fā)城中村的模式。政府在改造中起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃、出臺改造優(yōu)惠政策的作用。房地產(chǎn)商為改造主體，政府通過公開招標(biāo)引入有實(shí)力的開發(fā)商，由房地產(chǎn)商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉后徹底重建，建設(shè)商品房和商品房化的安置房。拆遷補(bǔ)償方式為實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔，土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀D(zhuǎn)讓期限是70年。體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。本科學(xué)年論文 第 10 頁

廣州模式，廣州的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)村民自行開發(fā)改造、不允許房地產(chǎn)商進(jìn)入模式。政府在改造中起著制定基本政策、出臺優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。村集體和村民為改造主體，政府提供按照“誰出資、誰受益”的原則，由城中村自行改造開發(fā)，村集體和村民自行出資為主，區(qū)財(cái)政拿出部分配套資金，不允許房地產(chǎn)商介入。改造方式為重建、改建與綜合整治相結(jié)合。拆遷補(bǔ)償方式由各城中村根據(jù)具體情況而定。土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。

珠海和廣州城中村改造的成功主要是由于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在改造中起著制定基本政策、出臺優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。因此在現(xiàn)行的城中村改造中政府應(yīng)該變以往單方面主導(dǎo)拆遷的做法，不與民爭利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服務(wù)設(shè)施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困難重重，主要就是沒有處理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，農(nóng)民失去賴以生存的土地和以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來源的生活、生存方式斷裂。農(nóng)民由村民變成市民，卻在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、計(jì)劃生育方面享受不到與市民同等的待遇。其次村民雖得到比較豐厚的拆遷補(bǔ)償款，但是沒有實(shí)現(xiàn)資金的增值（也就是俗話說的錢生錢），造成這一原因是政府與民爭利，政府為了節(jié)約和減少支付城中村改造資金，在改造中政府即是投資者、改造者，又是監(jiān)督者和利益矛盾的仲裁者、協(xié)調(diào)者，政府集權(quán)利于一身，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，理所當(dāng)然的損害村民的利益，另外，政府為了提升地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，瘋狂地征收土地，獲取土地升值是帶來巨大的利潤，同時(shí)為了搞好政績，大規(guī)模的進(jìn)行城中村改造，改造的城中村數(shù)量多、規(guī)模大，政府盲目的追求速度，忽視了質(zhì)量問題，政府與民爭利完全背離了政府的屬性。我國的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民賦予政府權(quán)利，政府為人民服務(wù)，在當(dāng)下的城中村改造中，政府如何行使權(quán)利成為人民利益的代表者呢？最主要的是讓利于民，讓利于民的原則是城中村改造的基本原則，政府部門始終要堅(jiān)持把關(guān)心和維護(hù)廣大人民的利益作為城中村改造的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使村民真正成為城中 本科學(xué)年論文 第 11 頁

村改造的參與者和受益者。

1.完善產(chǎn)權(quán)手續(xù)，城中村改造時(shí)間緊、任務(wù)重，以往都是采取先開工建設(shè)在補(bǔ)辦各種手續(xù)的辦法，如土地手續(xù)、房屋拆遷手續(xù)，政府要督促國土、建設(shè)等部門解決土地產(chǎn)權(quán)手續(xù)，各級住房建設(shè)局要抓緊時(shí)間補(bǔ)辦各種手續(xù)，盡快給村民辦理房屋所有權(quán)證，防止“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生。

2.政府要拓寬就業(yè)渠道，就業(yè)是解決失地農(nóng)民最好的基本生活保障，當(dāng)前政府促進(jìn)城中村居民就業(yè)的最好辦法就是提高村民的職業(yè)技能，政府應(yīng)組織村民加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、同時(shí)還要提升城中村居民的文化水平，有知識、有技能的村民在激勵(lì)的人才市場上完全可以找到自己的一席之地，另外政府還要出臺優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如無息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際人口規(guī)模，規(guī)劃出一定數(shù)量的營業(yè)用房，讓村民出租和自營。對于改造好的城中村的一些收費(fèi)性項(xiàng)目交由本村人自行承擔(dān)，如物業(yè)管理、小區(qū)周邊的環(huán)衛(wèi)等，在解決城中村居民的就業(yè)問題時(shí)也提升了村民的收入，也就相應(yīng)的解決部分就業(yè)問題。

3.提升城中村居民的社會保障福利，城中村改造完成后，村民的身份變成市民，在戶籍改革方面，要降低戶口的含金量，政府應(yīng)把戶籍制度變成一種登記制度，使戶籍制度行使通常意義的基本職能，而不是識別身份，那么這個(gè)轉(zhuǎn)變就能使戶口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，結(jié)束城鄉(xiāng)之間的隔離狀態(tài)。另外在城中村改造進(jìn)行時(shí)政府對城中村居民統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)基本的醫(yī)療保險(xiǎn)，城中村改造完成后，身份變成市民的村民不會在面臨看病難、看病貴的局面。同時(shí)政府還應(yīng)該利用轉(zhuǎn)讓土地得到的資金留下一部分作為城中村居民的養(yǎng)老后備資源，做到老一個(gè)養(yǎng)一個(gè)，完善城中村養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)城中村改造的順利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所謂公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)競爭、合作的民主途徑以科學(xué)的方法選擇適合的工具，采取行動(dòng)解決社會公共問題，求得社會進(jìn)步的過程○。政府作為公共政策提供者職責(zé)不

5可改變。政府作為公共政策行動(dòng)主體地位是由憲法和法律確認(rèn)的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實(shí)際的控制、引導(dǎo)作用。在城中村改造中，本科學(xué)年論文 第 12 頁

政府是唯一的、受到立法保護(hù)的公共政策制定主體。

1.城中村一直是阻礙城市發(fā)展的頑疾，政府不管村委會管不了的情況下和社會、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，城中村的一系列社會問題漸漸凸顯，漸漸上升為社會公共問題，嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程和居民公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，政府必須采取措施解決這一社會公共問題。

2.在公共政策實(shí)踐中，作為國家公共權(quán)力來源的全體人民卻不可以親自參加到公共政策規(guī)劃、實(shí)施的具體事務(wù)中，一方面是由于受到其自身知識和專業(yè)條件的限制，另一方面也是考慮到要在國家治理中盡量節(jié)約人力、物力。因此人民是將這種管理的權(quán)力交給政府，因此政府的公共政策價(jià)值取向是為民謀利，讓利于民。政府實(shí)行城中村公共政策的目的是為了解決城中村的社會問題，因此政府的價(jià)值取向是政策立場和態(tài)度總是追求實(shí)現(xiàn)和維護(hù)整體社會有序發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益。政府在公共政策活動(dòng)中要做的工作是盡量防止自身利益追求偏離整體社會發(fā)展和鞏固社會根本制度這一價(jià)值選擇，同時(shí)協(xié)調(diào)開發(fā)商、村民，其他社會組織的利益追求，力求將政府的價(jià)值選擇一致起來。

3.政府在設(shè)計(jì)方案時(shí)，首先要對實(shí)踐主體進(jìn)行選擇，確定“誰做”、“誰不做”、“以誰為主做”、“要誰輔助做”、“如何做”等。其次是對行動(dòng)的方法、途徑和手段進(jìn)行選擇，他直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度。再次是要解決政策實(shí)踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問題。對政策運(yùn)行的主要要素必須依據(jù)特定實(shí)踐時(shí)空環(huán)境，加以精心選擇和嚴(yán)格規(guī)定。另外政府制定的公共政策要盡可能多樣化，不但包括各種可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案，還要包括預(yù)防方案、應(yīng)變方案等。另外政府應(yīng)把所有可能的備選方案全部構(gòu)想出來，不能有任何遺漏，因?yàn)檫@是保證最后能選定一個(gè)最優(yōu)方案或比較滿意的方案的重要條件。最主要的是政府在制定公共政策時(shí)，要運(yùn)用創(chuàng)造性思維，敢于打破常規(guī)和傳統(tǒng)觀念的勇氣和魄力，而不是把城中村改造看成是簡簡單單的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未來的，為了正確評價(jià)方案，必須對方案進(jìn)行預(yù)測，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來環(huán)境發(fā)生如何變化，就現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會發(fā)展趨勢，能否解決政策方案實(shí)施中遇到的困難，另外還要對公共政策方案預(yù)期效果的預(yù)測，最主要的是誰對方案負(fù) 本科學(xué)年論文 第 13 頁

責(zé)，只要知道了方案的預(yù)期效果，才能使決策者在選擇方案做到胸有成竹。

5.城中村改造規(guī)劃涉及面廣，投資巨大，一旦付諸實(shí)施，就會帶來巨大的資源投入，如果實(shí)施不了，不僅投放的資源會成為“沉沒成本”，還會損害政黨和政府形象。因此，對城中村的改造政策預(yù)案事先做可行性論證是必不可少的環(huán)節(jié)。也是體現(xiàn)政府決策民主化、科學(xué)化的宗旨。在進(jìn)行可行性論證時(shí)，要對政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性進(jìn)行系統(tǒng)論證。

6.政府要協(xié)調(diào)多個(gè)主體貫徹執(zhí)行公共政策。對公共政策執(zhí)行主體而言，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，職權(quán)分配準(zhǔn)確，各部門獨(dú)立行使職能，又要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作。對政府工作人員而言，提升個(gè)人素質(zhì)和敬業(yè)精神，做好自己的本職工作，多到階層調(diào)查，收集第一手資料，減少在會議室以主觀臆斷決策，做到公共政策合情、合理，具有執(zhí)行力。對開發(fā)商而言，政府在給予優(yōu)惠政策的情況下，嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，塑造大企業(yè)形象全心全意服務(wù)于人民。對村民而言，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，在自己的切身利益解決好后，以積極的態(tài)度融入城中村改造中去，政府加大宣傳工作提升民主意識，另外政府還要優(yōu)化公共政策執(zhí)行環(huán)境，比如完善法制，提升人民監(jiān)督、政府監(jiān)督的能力，加強(qiáng)對公共政策的宣傳，還要改善人們的價(jià)值觀，改變以往的“利和益”博弈觀。

（三）政府是公共設(shè)施的提供者

城中村的公共配套設(shè)施嚴(yán)重不足，大多數(shù)道路不能滿足車輛通行的需要，供人民方便的公廁奇缺，文體醫(yī)衛(wèi)設(shè)施和商業(yè)服務(wù)不足，由于政府對城中村缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施嚴(yán)重不足，建筑物缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，由于人口稠密，更加顯得公共設(shè)施的不足和環(huán)境的臟亂差。在城中村改造中政府是公共設(shè)施的提供者，為改善城中村環(huán)境提供必需的公共設(shè)施。

1.公共教育服務(wù)設(shè)施，城中村人口眾多，在經(jīng)過精確的調(diào)查后，修建幼兒園，中小學(xué)，以及初高中，也滿足城中村中村民孩子上學(xué)問題。武漢復(fù)興區(qū)凌智小學(xué)就是一所城中村小學(xué)，他接收的學(xué)生大部分是城中村居民的孩子，教學(xué)條件差，曬東西的陽臺成為孩子們的操場，不足二十平方米的教室擠了三十個(gè)學(xué)生，甚至一張課桌擠五個(gè)孩子，充分體現(xiàn)了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府應(yīng)加大投入提供充足的設(shè)備 本科學(xué)年論文 第 14 頁

和資金，以及優(yōu)質(zhì)的教師隊(duì)伍，政府通過宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)的手段，擴(kuò)大融資渠道，讓更多的組織和個(gè)人投入到城中村公共教育服務(wù)設(shè)施上來，另外政府應(yīng)建立比較齊全的圖書館，提供豐富的圖書資源，滿足城中村居民的學(xué)習(xí)需要，并且免費(fèi)向全村開放，同時(shí)政府還要組織司法機(jī)關(guān)開展相關(guān)法律方面的活動(dòng)，普及人們的法律知識，衛(wèi)生部門加大宣傳衛(wèi)生知識等。最重要的是政府在進(jìn)行城中村規(guī)劃改造時(shí)就要規(guī)劃好建筑教育用地，相應(yīng)的配套設(shè)施和經(jīng)費(fèi)，學(xué)校可以通過“村企共建”模式，由村出地政府出錢承包給企業(yè)，開發(fā)商高效的管理和尖端的技術(shù)在村民和政府的監(jiān)督下，提供優(yōu)質(zhì)的公共教育設(shè)施。

2.提供充足的公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，城中村一直是城市環(huán)境臟亂差的代名詞，衛(wèi)生條件奇差，主要原因是政府的公共衛(wèi)生設(shè)施供給不足，排水管線老化、堵塞，排水能力有限，政府沒有組織人員疏導(dǎo)，也沒有進(jìn)行優(yōu)化和改造每當(dāng)大暴雨的時(shí)候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四處皆是更加影響環(huán)境。政府應(yīng)對城中村的排水系統(tǒng)進(jìn)行重新改造，在城市化進(jìn)程的同時(shí)，新建的房屋還有排水系統(tǒng)應(yīng)與以前的排水系統(tǒng)接通，在人口增加的同時(shí)，政府要使用大排量的管道，這樣及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府還應(yīng)組織專職人員，定期對下水管線進(jìn)行檢查維修，在城市的下游修建污水處理廠，防止污水排入大河污染河流。另外加大公廁建設(shè)，許多地方由于缺乏公廁或者公廁私營，導(dǎo)致城市花園后面隱蔽處成為人們的方便之地，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生，政府在建造公廁時(shí)要保證質(zhì)量，盡量使用高質(zhì)量高強(qiáng)度的設(shè)備，取締私營公廁，政府統(tǒng)一管理組織人員進(jìn)行監(jiān)管和衛(wèi)生保持，另外政府還要定期對城中村街道、公廁、學(xué)校等公共場所進(jìn)行消毒，防止疾病發(fā)生。

3.政府提供基本的生活設(shè)施，首先政府拓寬城中村道路，然后引入城市公交，這樣就可以規(guī)范城中村交通，方便人們出行，減少自己駕車的風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃城中村時(shí)政府要留有儲備用地，可以暫時(shí)當(dāng)成村民的臨時(shí)停車場，徹底的改造城中村的交通問題。另外，政府要幫助村民提升居住環(huán)境，就要規(guī)范市場秩序，政府修建專用的農(nóng)貿(mào)市場，以低廉的租金和無償供小商小販?zhǔn)褂茫钦O(jiān)管到位，避免形成市場壟斷，政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，激活市場潛力，改變城市風(fēng)氣。另外，政府還要加大整合力度，引導(dǎo)公安、工商管理部門對城中村的人口進(jìn)行排查，對于敗壞社會風(fēng)氣的東西 本科學(xué)年論文 第 15 頁

進(jìn)行清除，政府還要加大綠化建設(shè)，多建設(shè)城市主題公園，方便人們休閑娛樂，組織人員帶動(dòng)城中村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升城中村的文化氛圍，還要增建體育設(shè)施，認(rèn)真落實(shí)貫徹黨的政策，把積極、向上、對城中村有利的元素引入城中村，進(jìn)一步提升人民的生活質(zhì)量。

四、結(jié)束語

城中村產(chǎn)生是城市化的必然，由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，政府不管村委會管不了的情況下，城中村的一系列社會問題漸漸凸顯，主要體現(xiàn)在村民失去賴以生存的土地，在獲得巨額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，也失去未來的許多東西，比如身份虛化，變成市民的村民在城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)還沒有普及的情況下又得面臨看病難、看病貴的局面。由于知識和自身?xiàng)l件的限制，對國家的一些優(yōu)惠政策信息不了解，使得居民的現(xiàn)有資金沒有得到保值增值，而轉(zhuǎn)變成以出租房屋為經(jīng)濟(jì)的主要來源的形式。由于城中村擁有大量的外來人口，村民的經(jīng)濟(jì)效益較好，人們可以不用辛苦勞動(dòng)就獲得較高的收入。因此出租更多的房屋就變成了城中村居民的唯一選擇，由于缺乏制度規(guī)定，無人員管理，城中村居民違規(guī)修建更大更高的建筑，而且布局十分混亂，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光條件極差，缺乏衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致城中村環(huán)境臟亂差。另外，人口稠密且管理不到位導(dǎo)致城中村成為“黃賭毒”的聚集地，治安事件頻發(fā)。

造成這些現(xiàn)象的主要原因是由于政府的角色定位錯(cuò)誤，沒有履行好自己的職責(zé)，體現(xiàn)在政府角色越位、錯(cuò)位、缺位，在現(xiàn)實(shí)的城中村改造中，政府越位于市場機(jī)制本應(yīng)由市場機(jī)制去完成的純私人產(chǎn)品的供應(yīng)以及由多方參與的混合性公共物品的供應(yīng)，政府把市場機(jī)制排除在城中村改造外，反倒是應(yīng)由政府提供的基本公共設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、安全保障設(shè)施、社會保障等卻是嚴(yán)重的投入不足，甚至出現(xiàn)“真空”，存在嚴(yán)重的職能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，職權(quán)分配不到位，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在制定政策時(shí)，沒有做好公共政策預(yù)測以及可行性研究，出現(xiàn)嚴(yán)重的角色錯(cuò)位。

政府是人民利益的代表者，要堅(jiān)持把維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓利于民。還要為城中村改造制定行之有效的政策，實(shí)現(xiàn)公共利益，滿足更多群體的需求，同時(shí)政府要做好本職工作，能不管的就 本科學(xué)年論文 第 16 頁

不管、管不好的盡量少管，應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)設(shè)施要健全，以及城中村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、就業(yè)、孩子教育等社會保障體系的完善。

因此政府要轉(zhuǎn)變職能和執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變以往的主導(dǎo)角色，成為城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社會公共服務(wù)設(shè)施提供者，促進(jìn)城中村改造順利完成。

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第四篇：城中村改造問題研究

【摘 要】“城中村”是我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的必然結(jié)果，其根本形成原因是土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，“城中村改造”只有解決了土地二元所有制問題，“城中村”才能成為真正意義上的城市，而要解決土地的二元所有制問題也只有通過征用途徑來完成。【關(guān)鍵詞】 城中村 土地所有權(quán) 土地使用權(quán) 征用

城中村改造問題的研究

城中村是在城鄉(xiāng)二元體制束縛下，城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)過程中出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物，“城中村”存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，即土地利用粗放，土地資產(chǎn)流失、管理體制不順，管理難度較大、人口構(gòu)成多元，社會治安堪憂、公共設(shè)施缺乏，環(huán)境問題嚴(yán)重、村民素質(zhì)較低，就業(yè)問題嚴(yán)峻，所以“城中村”問題現(xiàn)已經(jīng)成為影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的重要障礙。如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城中村改造，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。

一、課題研究的目的

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市快速擴(kuò)張，對土地的需求更加迫切。“城中村”，這一名詞對于我國正處于加速城市化進(jìn)程的不少城市來說并不陌生。在一些城市尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市中，昔日的城鄉(xiāng)結(jié)合部逐漸成為城市內(nèi)部地域，城鄉(xiāng)結(jié)合部中的農(nóng)村也被包圍在城市地域之中，導(dǎo)致部分城市的城中村大量出現(xiàn)。但由于各地政府在處理城郊農(nóng)村時(shí)所采取的政策不同，特別是我國長期實(shí)行的人口、土

地的城鄉(xiāng)二元制度的影響，村內(nèi)的土地、人口、規(guī)劃、管理都沒有納入城市體系；再由于在城市化進(jìn)程中，城市的發(fā)展、土地的升值導(dǎo)致城中村以收取租金為主要特征的集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大；城中村存在治安、衛(wèi)生、消防等大量的隱患，從而出現(xiàn)了諸多社會和環(huán)境問題。

“城中村”的存在嚴(yán)重影響到城市的進(jìn)一步健康發(fā)展，影響到城市化進(jìn)程，已到了必須綜合治理的境地。在城中村的改造上，問題相當(dāng)復(fù)雜，涉及到多方的利益博弈。對于城中村的研究需要綜合城中村表現(xiàn)的多個(gè)方面，透過現(xiàn)象，抓住本質(zhì)。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究 1.國外相關(guān)研究

城中村城中村是我國快速城市化發(fā)展過程中特有的現(xiàn)象，國外尚未有關(guān)于城中村問題的研究，甚至沒有一個(gè)公認(rèn)的譯名。但從國外學(xué)者對城市的研究中還是能找到一些對城中村類似問題的闡述。基本為以下三種：（1）城市平民窟：英國地理學(xué)家Susan Mayhew 認(rèn)為平民窟是窮人住宅的聚集地，通常以多戶混居和擁擠為特征。貧民窟改造需要外部中介機(jī)構(gòu)在活躍社區(qū)內(nèi)部資源和獲得外界投入方面向社區(qū)提供支持，以提高社區(qū)能力進(jìn)而改善自身居住環(huán)境1；（2）城市邊緣帶（Desakota Reion）是德國地理學(xué)家Louis提出的，它指農(nóng)業(yè)活動(dòng)與非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的高度混合，延伸與城市核心之間的廊狀區(qū)域2；（3）城市蔓延：城市蔓延最早出現(xiàn)在以美國為主的發(fā)達(dá)國家。指的是城市化區(qū)域向未城市化地域的不相稱擴(kuò)張，是城市邊緣高度容積率、高度 12 引自：李俊夫，《城中村的改造》，科學(xué)出版社，2004，第13頁 顧朝林，《集聚與擴(kuò)散—城市空間結(jié)構(gòu)新論》，東南大學(xué)出版社，2000年1月

建筑密度的大片住宅的開發(fā)，使城鄉(xiāng)間的接線日趨模糊3。

由于城中村現(xiàn)象具有很強(qiáng)的獨(dú)特性，其他國家?guī)缀跽也坏较嗤陌咐由铣侵写瀣F(xiàn)象出現(xiàn)的時(shí)間不久，國外直接針對城中村現(xiàn)象進(jìn)行研究寥若星辰

2.國內(nèi)相關(guān)研究

現(xiàn)今，城中村改造問題已經(jīng)日益引起社會各界的關(guān)注，基本分為三個(gè)階段4：（1）20世紀(jì)90年代前：是城中村的雛形；（2）20世紀(jì)90年代中前：這時(shí)國內(nèi)顧朝林和熊江波兩位學(xué)者引入了國外“城市邊緣”的概念，開始了國內(nèi)學(xué)者對這一區(qū)域的研究，總體來說，這為城中村今后的研究做好了鋪墊；（3）20世紀(jì)90年代至今：城中村現(xiàn)象越來越明顯，可以從以下四個(gè)角度加以概括：第一從建筑景觀及環(huán)境角度講，城中村是村民陸續(xù)的房屋搭建，并沒有經(jīng)過統(tǒng)一的規(guī)劃。這種無序高密度的建設(shè)與城市整體景觀不協(xié)調(diào)，在加上城中村內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致內(nèi)部存在嚴(yán)重隱患；第二從城市經(jīng)濟(jì)和土地管理角度講，產(chǎn)生城中村這一現(xiàn)象的成因有二：一是開發(fā)商過于遷就行政隸屬、土地所有制等現(xiàn)狀，以至于延誤改造的最佳時(shí)機(jī)，使得民房區(qū)位價(jià)值不斷攀升，導(dǎo)致開發(fā)成本過高，二是民房位于景觀控制帶，由于容積率控制使得開發(fā)商無利可圖；第三從城市發(fā)展角度講，政府在同一時(shí)期進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，沒有很多資金對每一項(xiàng)改造都提供財(cái)政支持。因此，在城中村的改造中應(yīng)該分高、中、低三種方案：高方案就是進(jìn)行全方位的改造，使城中村盡快成為城市的有機(jī)部分，34 張庭偉，《城市蔓延中的土地市場驅(qū)動(dòng)力與政府角色》

成德寧，《城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展—理論、模式與政策》，科學(xué)出版社，2004

中、低方案是為日后改造做鋪墊。

三、城中村改造的現(xiàn)實(shí)意義

１．改造城中村，是構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新平臺的客觀要求。改革開放以來，寧波全市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展。分析新一輪經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，寧波如何繼續(xù)保持關(guān)鍵在提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力，空間在城郊，潛力也在城郊。因此，必須把城郊接合部作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主戰(zhàn)場，積極推進(jìn)城中村改造，著力打好這場硬仗，努力形成城鄉(xiāng)互動(dòng)、交融發(fā)展的新格局。

２．改造城中村，是推進(jìn)工業(yè)化、城市化和城郊新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的必然要求。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市的規(guī)模在擴(kuò)大，城市的功能在強(qiáng)化，解決“城中村”問題勢在必行。因此，改造城中村是一種方向、一種趨勢，既順應(yīng)工業(yè)化和城市化的發(fā)展趨勢，又符合城郊新農(nóng)村建設(shè)要求，使工業(yè)化、城市化和新農(nóng)村建設(shè)并駕齊驅(qū)。

３．改造城中村，是改善城郊農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的迫切要求。寧波城郊農(nóng)民的房屋大多建于上世紀(jì)八十年代，由于受歷史原因的影響，村民住房困難比較突出，村內(nèi)公共服務(wù)和公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏，農(nóng)民要求改善居住條件、提高生活質(zhì)量的愿望呼聲非常強(qiáng)烈。改造城中村，有利于從根本上解決城郊農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，是政府職責(zé)和群眾愿望的有機(jī)統(tǒng)一，也是一項(xiàng)為民造福的民心工程。

４．改造城中村，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。由于受城鄉(xiāng)二元體制的影響，城中村成為城市管理不到位、農(nóng)村管理不著邊的“游離體”，“臟亂差”、“假偽劣”等問題屢禁不止。如果不及時(shí)解決，很可能出現(xiàn)貧民窟，成為社會最不穩(wěn)定的地區(qū)，影響和諧社會的建設(shè)。改造城中村，有利于建立良好的城鄉(xiāng)公共秩序，使城市發(fā)展、城中村發(fā)展與村民發(fā)展融合和諧。

四、城中村改造中存在的問題

1、開發(fā)主體不適格：《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定： 本條例所稱房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)，并轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目或者銷售、出租商品房的行為。《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，除應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)設(shè)立條件外，還應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（1）有１００萬元以上的注冊資本；

（2）有４名以上持有資格證書的房地產(chǎn)專業(yè)、建筑工程專業(yè)的專職技術(shù)人員，２名以上持有資格證書的專職會計(jì)人員。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地方的實(shí)際情況，對設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的注冊資本和專業(yè)技術(shù)人員的條件作出高于前款的規(guī)定。

也就是說，從事房地產(chǎn)開發(fā)的主體必須是具有一定資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，沒有滿足這些條件是禁止從事房地產(chǎn)開發(fā)的。這不僅僅是資質(zhì)、能力、經(jīng)驗(yàn)的問題，還是社會責(zé)任感和道德約束力的體現(xiàn)。而城中村改造項(xiàng)目中的絕大部分開發(fā)主體根本就不能滿足以上條件，更甚者，是直接由村委會作為主體來開發(fā)建設(shè)的。

2、土地性質(zhì)不合法。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城

市房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)都明確規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，即只有取得了建設(shè)用地使用權(quán)(國有土地使用權(quán))才能從事房地產(chǎn)開發(fā)，而城中村改造項(xiàng)目很多直接是在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)及經(jīng)營，這樣做是嚴(yán)重的違法行為，造成了集體土地資源的流失，嚴(yán)重的侵害了集體成員的利益。土地作為一個(gè)國家最重要的權(quán)利客體之一，不僅僅體現(xiàn)在主權(quán)權(quán)利方面，更重要的體現(xiàn)在其作為物質(zhì)財(cái)富被最大限度的利用和產(chǎn)生效益方面。我們國家實(shí)行房地一體主義，作為財(cái)產(chǎn)，沒有土地使用權(quán)的房屋猶如空中樓閣般虛幻縹緲，建在“別人”土地上的房屋是沒有任何保障的。

3、不符合城市整體規(guī)劃。從事房地產(chǎn)開發(fā)必須是在城市的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行。《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》中規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，實(shí)行全面規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)。確定房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地計(jì)劃和城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃的要求；按照國家有關(guān)規(guī)定需要經(jīng)計(jì)劃主管部門批準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)報(bào)計(jì)劃主管部門批準(zhǔn)，并納入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃。《城市規(guī)劃編制辦法》第三十二條中規(guī)定：規(guī)劃期限內(nèi)城市建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，土地使用強(qiáng)度管制區(qū)劃和相應(yīng)的控制指標(biāo)（建設(shè)用地面積、容積率、人口容量等）；城市各類綠地的具體布局；城市地下空間開發(fā)布局都應(yīng)該符合城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。城中村改造如果沒有納入到城市規(guī)劃，或者暫時(shí)沒有納入到城市規(guī)劃，那么它不但影響了城市的整體結(jié)構(gòu)和功能，同樣也不能很好的發(fā)揮自身的功能，更有可能給城

市的發(fā)展帶來巨大的障礙。

4、項(xiàng)目質(zhì)量沒有保障。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工的技術(shù)規(guī)范以及合同的約定。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖送審查機(jī)構(gòu)審查。建設(shè)單位可以自主選擇審查機(jī)構(gòu)，但是審查機(jī)構(gòu)不得與所審查項(xiàng)目的建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)提供下列資料：（1）作為勘察、設(shè)計(jì)依據(jù)的政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件及附件；（2）全套施工圖。審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對施工圖審查下列內(nèi)容：（1）是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；（2）地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的安全性；（3）勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和注冊執(zhí)業(yè)人員以及相關(guān)人員是否按規(guī)定在施工圖上加蓋相應(yīng)的圖章和簽字；（4）其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須審查的內(nèi)容。

另外，工程還要符合防震、消防、環(huán)保等等一系列的強(qiáng)制性規(guī)范。只有經(jīng)過了有關(guān)部門有力的審查監(jiān)督，才能最大限度的保證工程質(zhì)量。城中村改造在這一環(huán)節(jié)是缺位的，也許有人會說，沒問題，這些房子住上去是沒有問題的。可是隱患已然存在了。

5、沖擊了房地產(chǎn)市場，成為造成房地產(chǎn)市場泡沫的原因之一，給市場的調(diào)控帶來了困難。

（1）、沖擊市場：市場競爭是殘酷的，優(yōu)勝劣汰、物競天擇，盡管是非法項(xiàng)目，城中村改造的房屋銷售勢頭依然不減，對房地產(chǎn)市場形成了巨大的沖擊。居民的購買力是有限的，在購買力不變的情況下，開發(fā)面積的增加、銷售量的增加直接導(dǎo)致合法項(xiàng)目銷售的萎縮，開發(fā)

成本增加了，利潤就會減少，資金運(yùn)營周期拉長，資金鏈也會面臨中斷的危險(xiǎn)。

（2）、造成泡沫：泡沫產(chǎn)生直接的原因是市場開發(fā)總量與現(xiàn)實(shí)購買力之間的落差。大量的炒房會產(chǎn)生泡沫，那是因?yàn)槌捶繉?dǎo)致增加的市場需求量高于開發(fā)量，造成了市場需求量大增的假象，從而誘使開發(fā)企業(yè)加大開發(fā)力度；而城中村改造項(xiàng)目的銷售使實(shí)際的需求量小于開發(fā)量，造成市場萎靡的假象。

6、給社會安定埋下了隱患。城中村改造項(xiàng)目合法性的缺失會導(dǎo)致巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。房屋是最重要社會不動(dòng)產(chǎn)之一，有甚者幾乎構(gòu)成了工薪階層的全部家庭財(cái)產(chǎn)，不能辦理房產(chǎn)證也就意味著缺乏有效的權(quán)屬證明，不能證明該房屋是屬于自己的合法財(cái)產(chǎn)，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范圍和利用價(jià)值。如果項(xiàng)目沒有取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證還將面臨被強(qiáng)行拆除的危險(xiǎn)，動(dòng)輒涉及成百上千人的貼身利益，勢必造成巨大的糾紛以致于引起社會波動(dòng)，不安定因素會隨之增加，成為了構(gòu)建和諧社會的膿瘡毒瘤。

7.拆遷補(bǔ)償政策靈活性不夠。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施和房地產(chǎn)市場的變化，有些“不適應(yīng)”拆遷現(xiàn)狀的問題日漸凸顯。因此在不改變相關(guān)政策文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下，制定適當(dāng)?shù)姆桨浮＜匆紤]大多數(shù)人的利益，又要顧及一部分人的利益。比如現(xiàn)行的住房困難家庭捆綁政策與農(nóng)村宅基地建房批地的捆綁政策不一致，而且該政策對無房戶和獨(dú)立享受困難戶界定有一定的盲區(qū)。

8.政策可操作性差。國有土地上非住宅拆遷補(bǔ)償，按照目前政策

只能貨幣補(bǔ)償，實(shí)際操作中難度較大。大多數(shù)被拆企業(yè)要求落實(shí)企業(yè)遷建用地，以便生產(chǎn)和經(jīng)營能順利進(jìn)行。因此在江北區(qū)適當(dāng)區(qū)域劃出一片土地，作為有發(fā)展前途的企業(yè)遷建用地勢在必行。

9.安置滯后引發(fā)不少矛盾。征地拆遷安置在政策上講是先安后拆，但落實(shí)不好是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象由此而引發(fā)不少的矛盾，拆遷安置機(jī)制不規(guī)劃是唯一引發(fā)矛盾的根源。征地拆遷補(bǔ)償本應(yīng)通過市場機(jī)制來運(yùn)作，而實(shí)際工作中大多又因?yàn)槭袌霾唤∪蚴袌鰴C(jī)制缺位而形成既非純粹的政府行為又非規(guī)范的市場行為，形成利益分配不清晰不規(guī)范，造成農(nóng)民對基層政府的普遍不信任情緒，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危及社會穩(wěn)定。

10.安置房小區(qū)物業(yè)管理缺失。安置房小區(qū)的物業(yè)管理一向來是個(gè)比較大的難題。小區(qū)里的住戶都是原本村里的農(nóng)民轉(zhuǎn)變過來的。無論是經(jīng)濟(jì)能力還是生活習(xí)慣等都與一般小區(qū)的住戶有一定差距。物業(yè)費(fèi)交不上來，物業(yè)公司處于虧損狀態(tài)的話勢必在綠化養(yǎng)護(hù)，清潔衛(wèi)生，小區(qū)保衛(wèi)等方面都出現(xiàn)問題，使安置房小區(qū)變回到原本城中村的臟亂差的局面。因此在給予物業(yè)公司一定數(shù)量的商業(yè)用房外，是否可以由政府出資，對安置房小區(qū)的物業(yè)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。使小區(qū)物業(yè)能夠正常運(yùn)行。

五、“城中村”土地所有權(quán)的狀態(tài)分析

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結(jié)構(gòu)”。土地所有權(quán)狀態(tài)依據(jù)《中

華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣而被劃入城區(qū)，成為城市的一部分，既有城市的一些習(xí)性，又?jǐn)[脫不了農(nóng)村固有的特質(zhì)，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)大體可分為三類：（1）、已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農(nóng)民不再享有集體土地所有權(quán)，村已經(jīng)被城市完全包圍，原農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為居民，只是保留著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經(jīng)過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。（2）、正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有權(quán)部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農(nóng)民未轉(zhuǎn)為居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權(quán)狀態(tài)有國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩類，兩種土地所有權(quán)從表象看，僅是所有權(quán)主體不同而已，但其實(shí)質(zhì)是不平等的，表現(xiàn)在：（1）國家所有權(quán)的權(quán)利主體是國家，而集體所有權(quán)的權(quán)利主體為集體。根據(jù)土地法第10條：集體所有權(quán)的權(quán)利主體又分為：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權(quán)在集體與國家之間可以進(jìn)行轉(zhuǎn)化，且是單方的，只能由集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化，而不能是國家向集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化；同時(shí)集體所有權(quán)主體之間是

不能相互轉(zhuǎn)化的。（2）集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，方式為出讓，這種行為其實(shí)質(zhì)可以看作是一種買賣，只不過是一種強(qiáng)買強(qiáng)賣罷了，只有一方當(dāng)事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農(nóng)村集體）意思表示，農(nóng)村集體只有強(qiáng)制取締的義務(wù)，這就難以保證交易的公平了，自然出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中征地賠償款太低，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件的發(fā)生。（3）兩種所有權(quán)的權(quán)能上也是完全不平等，主要體現(xiàn)在兩種土地使用權(quán)上。而“城中村”土地所有權(quán)往往表現(xiàn)國家所有權(quán)借助“公共利益的需要”而不斷地?cái)U(kuò)大，“城中村”集體土地所有權(quán)逐漸縮小的趨勢；同時(shí)也表現(xiàn)集體土地所有者已經(jīng)看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得商業(yè)上的利益，因此，農(nóng)村集體在土地所有權(quán)交易中開始嘗試用市場價(jià)格討價(jià)還價(jià)，甚至漫天要價(jià)，憑此來保留其土地所有權(quán)，村落在城市中得以延續(xù)。

六、關(guān)于城中村改造工作的幾點(diǎn)建議

1.確保村民利益不受侵害。村民是城中村改造的主體，城中村改造必然涉及每個(gè)村民的切身利益，村民最關(guān)心的是自己的切身利益是否得到保障，因此改革的難點(diǎn)在村民自身。城中村改造不但要重視城中村的景觀改造，更要重視人的改造。改造后村民的生活方式?jīng)]有得到根本改變，依舊過著游手好閑的生活，是城市人力資源的極大浪費(fèi)。因此，要大力對村民開展宣傳教育活動(dòng)，提高他們對開展改革的重要性、必要性的認(rèn)識；要將村民納入社會保障范疇，在過渡期內(nèi)保證他們的最低生活水平，免費(fèi)開展勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高他們思想文化素質(zhì)，使他們能夠獨(dú)立地開展種植業(yè)以外的經(jīng)營活動(dòng)，以便維持生計(jì)。2.切實(shí)搞好土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變。土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題是城中村問題產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)所在，只有在轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)歸屬的前提下，城中村的問題才能得到根本的解決。但是體制的變更不是一朝一夕、一蹴而就的。城中村的土地全部收歸國有在近期內(nèi)很難做到，而城中村的改造是近期必須從事的工作。因此，在提出土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變后改造策略的同時(shí)，必須著重提出近期切實(shí)可行的、在土地產(chǎn)權(quán)不發(fā)生變化的前提下的改造策略。3.積極推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級。目前城中村村集體經(jīng)濟(jì)主要經(jīng)營形式有三種：商貿(mào)服務(wù)、土地出租、物業(yè)租賃，后兩種形式是集體經(jīng)濟(jì)的主要收入來源，是典型的“寄生型、外生式”經(jīng)濟(jì)，這種模式無法參與市場經(jīng)濟(jì)的競爭。只有村具備起碼的起動(dòng)資金，城中村改造才能進(jìn)入議事日程。從短期看，集體資產(chǎn)能否做大做強(qiáng)，集體物業(yè)收益能否保值增值是城中村改造能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，而轉(zhuǎn)制后的集體經(jīng)濟(jì)能否成功轉(zhuǎn)型和升級更是新村能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提和動(dòng)力。4.加強(qiáng)政府的積極引導(dǎo)作用。政府作為城市的管理者，首先要意識到城中村問題的嚴(yán)重性和改造的迫切性，積極推進(jìn)城中村的改造，實(shí)現(xiàn)城中村合理城市化。其次，城中村改造是一個(gè)綜合的社會轉(zhuǎn)變過程，需要相應(yīng)的全方位的物質(zhì)、制度和社會文化等方面的建設(shè)，包括政策、資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的支持和社會文化的傳播引導(dǎo)，特別要注重大量失去土地的農(nóng)民由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)為城市就業(yè)的心理要求。5.引入市場機(jī)制。在城中村改造中，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，而當(dāng)?shù)卣植豢赡軐Τ侵写甯脑爝M(jìn)行大規(guī)模地投資，因此應(yīng)進(jìn)行市

場化的開發(fā)模式，鼓勵(lì)開發(fā)商、投資商介入?yún)⑴c城中村改造。在市場機(jī)制的作用下，城中村的改造向城市現(xiàn)代居住小區(qū)方向發(fā)展，這樣既可以使村民擯棄小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，改變居住環(huán)境和生活方式，在參與、享受城市文明的過程中逐漸改變其傳統(tǒng)的生活方式，真正實(shí)現(xiàn)向城市人的轉(zhuǎn)變。由于市場的導(dǎo)入，還可以盤活村集體經(jīng)濟(jì)，使其在組織制度、經(jīng)營機(jī)制上進(jìn)行市場化改革，以強(qiáng)化其投資能力、組織能力和市場適應(yīng)能力，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

6.實(shí)行積極的財(cái)政政策。在城中村改造的過程中，引入城市經(jīng)營的理念，政府提供服務(wù)、便利與優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)資質(zhì)良好的公司與集體經(jīng)濟(jì)組織合作全面改造城中村。建立新的運(yùn)行機(jī)制，將城中村改造收益的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣＠Ｕ希ＷC村民老有所養(yǎng)，老有所依，享受城市居民一樣的待遇。對統(tǒng)建改造房屋給予一定規(guī)劃控制指標(biāo)的放寬；對統(tǒng)建改造房屋減免部分稅費(fèi)；同時(shí)根據(jù)具體情況，提供適當(dāng)?shù)膯?dòng)資金和低息貸款，并為改造劃撥改造配套用地，用于搬遷工廠以及居民臨時(shí)安置。

7.堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展理念。城中村在物質(zhì)形態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，必須逐步改變村民落后的文化素質(zhì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，使其在職業(yè)、文化、道德品質(zhì)、價(jià)值觀念和生產(chǎn)生活方式等方面也發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，成為真正的城市人。在更新改造的過程中，要注意鄉(xiāng)村的文化內(nèi)涵的挖掘，保護(hù)好有價(jià)值的文化遺產(chǎn)，如古村落保護(hù)、文物保護(hù)、傳統(tǒng)風(fēng)俗繼承和發(fā)揚(yáng)等，堅(jiān)持走保護(hù)和建設(shè)并舉的改造之路。

8.實(shí)行近、中、遠(yuǎn)期的結(jié)合。城中村的改造由于牽涉的面較廣，尤其受到開發(fā)商利益的驅(qū)使及投人產(chǎn)出的制約，在制定規(guī)劃的過程，注重近、中、遠(yuǎn)期實(shí)施規(guī)劃的結(jié)合，近期安排一些投資少、見效快的項(xiàng)目，為今后的改造提供資金的支持和保障，中、遠(yuǎn)期安排一些公共設(shè)施及服務(wù)設(shè)施，以創(chuàng)造優(yōu)美的居住、生活環(huán)境，使得城中村與城市的各項(xiàng)事業(yè)融為一體。

9.有形無形改造并重。這是城中村改造取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在城中村改造中，所進(jìn)行的改造不是簡單的拆舊建新，而是堅(jiān)持有形與無形改造同步推進(jìn)，既重視拆舊建新、拆遷安置的有形改造，也注重抓好涉及深層次問題的無形改造。在操作上，先進(jìn)行無形改造，后進(jìn)行有形改造。正是有了無形改造，才實(shí)現(xiàn)了村民向市民真正轉(zhuǎn)變；正是有了無形改造，才隔斷了相傳數(shù)千年的土地依賴，加速其生產(chǎn)和生活方式的更新；正是有了無形改造，才促使其轉(zhuǎn)變小富即安、不求上進(jìn)的小農(nóng)思想，在城市節(jié)奏、城市文化的熏陶下，樹立市場經(jīng)濟(jì)觀念，提高自身素質(zhì)和修養(yǎng)。如果說有形改造是對城市外在形態(tài)的一種提升，那么無形改造則是城中村村民“靈魂深處的變革”。城改是一場新的革命、新的變革，堅(jiān)持有形與無形改造并重，就能夠推動(dòng)城中村改造工作健康發(fā)展。

七、結(jié)語

本文就“城中村”改造應(yīng)著重從利益兼顧、體制轉(zhuǎn)變、法制健全和思想觀念等方面入手, 同時(shí)根據(jù)一些城市的改造經(jīng)驗(yàn)和事例,闡述“城中村”的現(xiàn)狀及引發(fā)的問題。提出幾點(diǎn)意見希望對現(xiàn)實(shí)情況有一

些指導(dǎo)和幫助。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：城中村改造的問題

城中村改造經(jīng)常出現(xiàn)問題，不時(shí)被媒體披露，雖是行外人，卻也想表達(dá)下自己的看法，故隨手寫了幾句。強(qiáng)行拆遷違法問題

城中村，原為農(nóng)村，因城市擴(kuò)建而被包圍，但還具有農(nóng)村的一些特點(diǎn)，比如村民具有宅基地。宅基地屬于集體所有，村民享有對宅基地的個(gè)人使用權(quán)，宅基地上所建房屋，屬村民私有，神圣不可侵犯，故若村民不許可，任何人無權(quán)拆遷村民的房子。若沒有什么重大或特殊問題，宅基地或者宅基地的使用權(quán)也不能隨便被剝奪，縱使強(qiáng)行剝奪，但宅基地上所建房子，則不能隨之歸公，村民有所有權(quán)和處理權(quán)，亂動(dòng)村民房子，屬違法甚至違憲行為，決不能以權(quán)力或者其他手段進(jìn)行脅迫或強(qiáng)行處理，對于屬于私人財(cái)產(chǎn)的建筑物的補(bǔ)償，不能由相關(guān)部門私自規(guī)定，要把村民作為平等的談判對象進(jìn)行協(xié)商。土地受益問題

宅基地屬于集體所有，也就是屬于村集體，土地管理法規(guī)定村民一戶擁有一處宅基地，因此宅基地被征用，除了補(bǔ)償其上的建筑物外，還應(yīng)該另分宅基地，如果不另分宅基地，則應(yīng)能得到相應(yīng)補(bǔ)償或者能從放棄的宅基地上獲益。土地所賣之款，應(yīng)屬于村集體所有，可以以多種形式均分給村民，至少不應(yīng)該有其他什么單位從中受益，如果歸到大集體，則應(yīng)歸于中央財(cái)政。有關(guān)土地部門也只具有土地管理權(quán)，沒有所有權(quán)，不能隨便買賣土地，讓他人受益而把賣土地所得款項(xiàng)落入自己名下。工程承包人問題

改造城中村，可能主要出于市容方面的考慮，若如此，改造任務(wù)，毋需給其他人，村集體自身也可以改造，改造成符合規(guī)劃的住宅小區(qū)。作為失去宅基地的補(bǔ)償，村民可從房屋的出售或出租中獲益。其他公司可以承包樓房建造任務(wù)，給其支付相關(guān)勞務(wù)費(fèi)即可，建成以后樓房所有權(quán)與他們沒任何關(guān)系。現(xiàn)在許多城市把村民宅基地賣給房產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行改造，讓他們經(jīng)營受益，感覺其中問題不少，這也不屬于征做建設(shè)用地的范疇了。小產(chǎn)權(quán)房問題

小產(chǎn)權(quán)房一度熱了一陣，主要是價(jià)格比商品房便宜得多，而中國窮人多。但是有個(gè)問題，就是房產(chǎn)商買了使用權(quán)的土地，上面蓋的房是商品房，而村民具有更長使用權(quán)的土地，蓋的房子為什么是小產(chǎn)權(quán)房呢？難道自己具有終身使用權(quán)的土地，還要自己掏錢再買使用權(quán)才行？難道請房產(chǎn)局過下戶，房價(jià)就能翻上幾倍？顯然里面存在很大問題。國家或政府征用集體用地，價(jià)格便宜得多，一畝地是鄰近耕地年收益的10倍左右，一畝地年收益1000元，則一畝地價(jià)值只有1萬元左右，但是按市場價(jià)，則是數(shù)百萬元，錯(cuò)了數(shù)百倍，這也是房價(jià)飛升的一個(gè)原因吧。既然買賣的是村民的土地使用權(quán)，出讓金同樣歸村民，村民能否不要出讓金而直接要下這塊土地的使用權(quán)？就是自己不要錢了，要自己的土地使用權(quán)，顯然和房產(chǎn)商買使用權(quán)一樣，對國家和政府應(yīng)該是沒有什么差別。土地使用權(quán)，可以給房產(chǎn)商，當(dāng)然也可以給村集體，財(cái)政需要交什么費(fèi)用，村集體也上交，只是把小產(chǎn)權(quán)房變?yōu)榇螽a(chǎn)權(quán)房而已，顯然這不需要多少錢，但是房子價(jià)格卻可以降許多，可以以小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格出賣商品房，對村集體利

益也沒有壞的影響，反而有好處，房子容易賣了，對廣大的買房者卻是大有好處，房子價(jià)格低了。這種對國家，對村集體，對其他老百姓都無害處的做法，為什么不采用呢？