第一篇：體制轉型與中國城市空間重構

一般而言，全球化主要有５個方面的基本特征：①全球性資本流快速

增長；②不同國家的文化產品隨處可見；③國家不再是唯一影響人們政治生 活和思想的實體；④所有經濟活動、文化、信息的跨界連接；⑤通訊媒介產生 交流

全球化世界的競爭是全方位的，城市作為人類社會經濟活動的最主要的空間載體，因而也是受到全球化影響最激烈、最顯著的地域。許多學者認為 全球化世界中國家與地區之間的競爭，其主體是城市尤其是核心城市之間的 競爭。

從全球城市化的總體格局看，大城市在現代社會中居于支配地位。人口

向大城市迅速集中，標志之一是１０萬人以上城市的人口占世界城市人口的比

重不斷提高： １９５０年為５６．３４％，１９６０年為５９．１０％，１９７。許多集聚體已經首尾相連，形成了若干個人口高達幾千萬的城市

群，例如包括中國的長江三角洲在內，世界上已經公認形成了六大城市群。標志之四是大城市在現代世界的地位和作用，不僅在于其巨大的人口數量，更在于所集，正如許多學者所認為的那樣，評價社會發展的指標應該包括五

個方面，即社會平等、根除貧困、確保真正的人類自由、維護生態平衡、實現民 眾參與決策

Ｅ．拉茲洛曾提出發展中國家適合的發

展戰略中最基本的方面應該是：合適的經濟發展、提高教育、控制人口。

一些發展中國家城市快速增長還有一個重要的原因，就是由于全球資本與生產分工轉移導致外資企業對城市用地、空間需求的急 劇擴大。由于發展中國家城市管理者對經濟總量增長的短期追求和外資唯

我獨尊的本性需求，許多在

第二篇：論我國審計體制的改革與重構

論我國審計體制的改革與重構

—— 3edu教育網 >> 免費論文 >> 管理論文 >> 會計論文 >> 審計論文 更新：2008-5-2

一、我國審計體制的現狀和評析

(一)我國審計體制的現狀

l．領導體制

審計機關領導體制，是指審計機關的隸屬關系和審計機關內部上下級之間的領導與被領導關系。我國審計機關的領導體制有別于其他行政機關的領導體制，它具有三個顯著的特征：一是審計機關直接受本級政府行政首長領導；二是地方審計機關實行雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導；三是地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。

2．機構設置

我國審計機關有兩種，即中央審計機關和地方審計機關。中央審計機關是在國務院總理直接領導下的審計機關，即審計署。審計署是國務院的組成部門，是我國的最高審計機關，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國務院的領導，執行法律、行政法規和國務院的決定、命令，以獨立的行政主體從事活動，直接審計管轄范圍內的審計事項；另一方面，審計署作為我國的最高審計機關，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。地方審計機關，是指省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府設立的審計機關。

3．審計機關的派出機構

審計法第十條規定：“審計機關根據工作需要，可以在其審計管轄范圍內派出審計特派員。審計特派員根據審計機關的授權，依法進行審計工作。”按照該條規定，我國審計機關設立的派出機構有兩類，即審計機關駐地方派出機構和駐部門派出機構。目前，審計署在地方18個城市設立了駐地方派出機構，稱審計署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計機關為便于工作也在其審計管轄范圍內設立了派出機構。駐部門派出機構，是審計機關派駐本級政府其他部門的審計機構。現在審計署在國務院25個部門設立了派出機構，一些地方審計機關也根據實際情況設立了駐部門派出機構。

審計機關派出機構是審計機關派出的工作機構，其審計職權依靠派出的審計機關授予。因此，它不是一級審計機關，而是審計機關的內部機構，只能在審計機關授權范圍內以自己的名義開展活動，作出具體行政行為。

4．審計機關負責人的任免和人員配置

為保證審計機關及其審計人員依法獨立行使審計監督權，我國遵循國際慣例對審計機關負責人的任免程序、撤換以及審計人員的任職條件等，都作了嚴格規定。審計署審計長的任免程序是：由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免；審計署副審計長由國務院任免。全國人民代表大會有權罷免審計長。地方審計機關負責人的任免程序是：正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關正職和副職領導人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。

在任期內撤換審計機關負責人，必須符合下列條件之一：一是審計機關負責人因犯罪被追究刑事責任；二是因嚴重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續擔任審計機關負責人的；四是有不符合國家規定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計機關負責人。

審計監督是一項原則性強、業務要求高的工作，要求審計人員要有較高的政治、業務素質，具備與其所從事的審計工作相適應的專業知識和業務能力。具體來說，審計機關配備的審計人員既應當熟悉有關的法律、法規和政策，掌握審計及相關專業知識，有一定的審計或者其他相關專業工作經驗，具有調查研究、綜合分析、專業判斷和文字表達能力，又要遵守依法審計、客觀公正、職業謹慎、實行回避、保守秘密等職業道德。

5．經費來源

審計機關履行職責所必需的經費保證，是審計機關依法獨立行使審計監督權的條件。在我國立法中，行政機關的經費問題一般不在法律、行政法規中作出規定。但考慮到審計機關的主要職責是對政府的財政收支進行審計監督，與政府財政部門存在著直接的監督與被監督關系，這與其他行政機關是不同的。因此，審計法規定，審計機關履行職責所必需的經費列入財政預算，由本級人民政府予以保證。

(二)對我國現行審計體制的評析

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經濟環境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現象仍比較普遍，內部控制和財務管理不規范的狀況還沒有根本好轉；在這種情況下，實行政府領導下的行政型審計模式，有利于更好地發揮審計監督在維護財經秩序，加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經濟健康發展方面的作用。主要體現在：一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監督，促進政府工作目標和宏觀調控措施的貫徹落實。二是時效性比較強。在各級黨委、政府領導和有關部門的積極配合下，審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監督，及時發現、處理和糾正各種違反國家財經法規問題，積極配合有關部門查處大案要案，較好地發揮審計監督在維護財經秩序，促進廉政建設，懲治經濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監督審計工作。按照我國《審計法》的規定，審計機關每年受政府委托要向人大常委會報告本級預算執行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監督審計工作創造了條件。四是地方各級審計機關實行本級政府行政首長和上一級審計機關領導，審計業務以上級審計機關領導為主的雙重領導體制。這種領導體制有利于增強地方審計機關的獨立性，也有利于審計系統加強業務建設，使全國審計工作形成一個有機的整體。

審計機關成立以來，特別是黨的十五大以來，全國審計機關和廣大審計人員緊緊圍繞經濟工作中心，認真履行審計監督職責，全面開展預算執行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績。同時，審計事業也得到了很大發展，初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規范體系，形成了一支基本適應工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規范化的軌道。因此，從總體上講，我國現行審計體制是符合現階段國情的，能夠較．好地保障審計機關依法獨立行使審計監督權。這些年來，從中央到地方，各級黨委、政府越來越重視和支持審計工作，各級人大和有關部門對審計工作也給予了有力支持和配合，審計執法環境有了明顯改善，為審計工作的進一步發展創造了有利條件。但同時也應看到，在實際工作中，由于一些地方黨政領導依法行政意識和水平還比較欠缺，對審計工作的重要性認識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規定沒有切實得到貫徹落實，現行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。具體表現在：

1．審計工作的開展受政府領導同志的認識的影響

由于一些地方政府領導同志對審計工作重要性認識不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對本級政府預算執行情況的審計監督，少數地方政府和有關部門甚至干預這項工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領導在指導思想上，伯揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而違反規定干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的I司題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，對審計發現的一些嚴重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現象越到基層審計機關越是比較突出。

2．政府一把手領導審計工作還未完全到位

按照憲法和審計法的規定，審計工作應由各級政府首長直接領導。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領導。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管，但實際上一把手很少過問審計工作，而是由其他領導分管或協管，而且往往是審計和財政工作由同一位領導分管，關系很不順，不利于審計機關對財政部門履行。正常的審計監督職責。

3．在配備地方審計機關領導干部時相應的素質與能力要求得不到保證

地方審計機關接受上一級審計機關的業務領導，同時又是政府的職能部門，其負責人的任免、調動、獎懲等都系于本級人民政府，各級政府是審計機關的主要領導，審計機關不得做出偏向同級政府的選擇。在審計機關領導干部配備上，一些地方較少考慮審計工作的特殊性，經常未經上一級審計機關的同意，就將一些不懂審計業務的干部安置到審計機關任職，從而造成審計機關領導外行多、職數多的不正常現象。

4．審計機關履行審計職責所必需的經費得不到保證

這在一定程度上影響了審計工作的正常開展。無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計工作的發展趨勢來看，今后審計工作的重點是監督國家財政收支。很顯然，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系。但目前我國審計機關的經費又由同級財政部門審批，兩者關系明顯不順，審計工作不可避免地會受到制約，客觀上勢必會影響審計機關對財政部門的監督力度。盡管我國《審計法》及其《實施條例》對審計機關履行職責所必需的經費作了明確規定，要求列入財政預算，由本級政府予以保證。但從實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機關視同一般行政機關，加上一些地方財力緊張，許多審計機關履行職責所必需的經費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關經費緊張的問題更加突出，影響了審計工作的正常開展。

5．中央審計力量嚴重不足

按照現行財務隸屬關系或國有資產監管關系劃分，屬于審計署及其派出機構審計的單位大約有3萬多個。從絕對量來看，還不到全國80萬個被審計單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強對這些重點領域、重點部門和重點資金的審計監督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。以中央預算執行審計為例，一級預算單位有100多個，每年只能審計50％左右，二三級預算單位的審計面只有20％；縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5％；海關系統有250個分關，每年只能審計20％。1998年機構改革后，審計任務繁重與審計力量不足的矛盾越來越突出。

二、改革1完善我國現行審計體制的必然性和現實可能性

(一)我國審計體制改革的必然性

應該看到，相對于立法型審計體制而言，行政型審計體制具有較濃厚的內部監督色彩。我國實行行政模式審計體制，國務院是最高權力機關的執行機關，而審計機關作為執行機關的組成部門去監督執行機關自身，力度肯定會受到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或者發生區域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀、公正地進行審計監督便無從談起，審計重要作用的發揮則屬奢望。因此，對我國現行審計體制進行改革具有其必然性。

如何對我國現行審計體制進行改革，當前主要有如下幾種觀點：

1．對現行審計行政領導體制進行結構性調整，也即“改良”觀

“改良”的具體設想主要是審計署仍隸屬于國務院，但在國務院內升半格，使審計長具有相當于國務院副總理或國務委員的地位，同時延長審計長的任期，使審計長職務不受政府任期的影響，在客觀上保證審計監督組織的獨立性；審計長由人大任命，其業務歸總理領導，從法律上規定審計長既向國務院報告工作，又向人大報告工作，當二者矛盾時，以人大為主。

這種觀點，看似提高了審計的地位，保證了審計組織的獨立性，但也會存在一定問題，因為只要審計機關是政府的組成機構之一，則在進行審計工作時就會不可避免地受到政府行政行為的影響。而且審計機關夾在政府與人大之間，就會象夾在媳婦與公婆之間的丈夫一樣，兩難做人，甚或導致落于雙方均不予以信任的尷尬境地。

2．獨立模式觀

這種觀點的設想主要是將各級審計機關從政府中分離出來，獨立于政府同時也獨立于人大，依據法律獨立行使審計監督權。

這是一種非常理想化的設想，似乎是最超然獨立的。然而縱觀審計的歷史和考察所謂審計獨立型模式的德國和日本的情況，絕對的獨立是不存在的。審計監督主要是依法對政府的財政、財務收支進行監督，其實質是為立法機關服務。德國和日本的獨立型模式，從其實際發揮作用情況看，也還是為立法部門服務。同時，從我國國情出發加以分析，我們國家是在中國共產黨領導下的人民民主專政的社會主義國家，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院是最高國家行政機關，發展社會主義民主，健全社會主義法制是社會發展的重要目標。審計作為一種經濟監督，要為黨和國家的中心任務服務，服務于改革開放和社會主義經濟建設大局。特別是國家審計，是一國政權組織建設中的重要組成部分，國家法律往往賦之于極大的權威性，依照法律獨立行使審計監督權是應該肯定的，但在具體實施中很難處于中立地位，它必定要在黨所規劃的經濟建設與經濟發展的統一藍圖下，開展工作。往往不是服務于國家最高權力機關，就是服務于國家最高行政機關。

這種模式也不切合我國政治經濟實際與傳統文化習慣。

3．完善現行審計體制觀

這種觀點認為現階段我國市場經濟不發達和法制建設尚未到位，審計體制改革的重點是完善行政型審計體制，特別要理順雙重領導體制的縱向與橫向關系。認為現行審計體制出現的有礙審計獨立性的問題，癥結不在于審計體制的隸屬關系，而是源于雙重領導的內在矛盾性，因此要改革地方雙重領導體制為垂直領導體制，切斷審計機關與地方政府的組織設置、人員任免、經費來源等行政關系。

這種觀點也是一種治標不治本的方法。僅改變地方審計機關雙重領導體制為審計機關垂直領導體制，看似好象解決了審計機關受政府行政行為影響的問題，其實仍未逃脫政府的影響與干預。行政模式審計體制的根本弱點，就是政府對審計獨立性的影響。最高審計機關——審計署仍在國務院的領導之下，最高層機關沒有擺脫政府行政行為對獨立性的影響，下屬的地方審計何談不受影響。所以也不可行。

4．立法模式觀

這種觀點認為如果國家審計向立法型體制轉變，即隸屬于立法機關，從國家宏觀經濟調控體系中脫離出來，成為對國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監督行政職能的手段時，其作用必將得到最大的發揮。

這固然是目前國際上的一種通行作法，也是被公認為最理想的模式。從我國現實情況看，也不是沒有實現的可能性。(如以下(二)中所談及的“可能性”)但是這種可能性轉變為現實性，尚需一段時期。因為任何一個國家審計模式的確立，并不是人為強加于它，而是順應國情、民情，符合社會發展的規律，有水到渠成之感。真正立法模式的審計機構需要國家具備強有力的立法機構，和人民在觀念上對立法機構重要性的認識。認識轉變決不是一朝一夕的事，需要一個過程。況且，我國國家審計機構如果改為立法型還需憲法和有關法律的修訂，也需要一個時間和過程。

(二)“立法模式”審計體制改革的現實可能性

筆者認為最為可取的還是應將我國國家審計體制適時地由行政模式向立法模式轉變。這種轉變，雖然需要一段時間、需要一個過程，但是是一種較為理想的模式，且有其可行性，主要包括以下幾方面：

1．人民代表大會制度為我國實行立法模式審計體制提出了要求，也提供了條件。

國家各權力機關已經形成科學的分工機制。全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是它的執行機關，憲法規定人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關職務。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監督國務院正確履行法律規定的職責，國務院也有義務接受人民代表大會的監督，同時在組織上如果也保證了監督手段這種監督工作就不會流于形式。從某種意義上講，這也是我國現行政治框架對國家審計機關行政型模式向立法型模式轉變提出的要求，同時也提供了先決條件。

2．社會主義民主政治建設進程的加快發展為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了政治基礎。

黨的十五大報告提出，要有步驟、有秩序地推進社會主義民主政治建設，把發展社會主義民主政治作為政治體制改革的總目標，在論及今后政治體制改革任務時，將發展民主，加強法治，完善民主監督制度作為五個重要任務中的三個。可以預見，自從1982年修改憲法以來，特別是在十五大報告中明確發展目標和任務后，民主政治建設的進程正在進一步加快。發展民主必須完善人民代表大會制度，加強立法及法律監督工作。從客觀上說，社會主義民主政治的進一步發展必然要求立法部門擁有有效的法律監督機制和手段，否則，人民代表大會監督權就不能充分落實。因此，將國家審計由行政型向立法型轉變，既符合社會主義民主政治的發展方向，也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段。

3．社會主義市場經濟體制的逐步確立為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。

國家經濟管理體制的不同決定了政府在經濟生活中的作用大小，從而也決定了國家審計在經濟生活中的作用范圍和程度。計劃經濟國家中，政府的大量直接管理經濟工作導致了國家審計機關作用范圍的擴大和任務量的增加，它們一般不是服務于立法機關控制行政機關因行政行為而發生的公共資金上，而是直接服務于行政機關對國家經濟的直接管理上。市場經濟下，資源主要靠市場配置和調節，國家審計相應將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上。隨著我國經濟體制改革步伐的加快，市場經濟管理體制已逐步確立，政企職能將徹底分開，為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎，也為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。當初建立行政模式審計體制的經濟原因——經濟管理方式上的大政府小社會，自然不存在了。

4．我國國家審計已經進行了成功的嘗試。

審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬，經政府同意后，由審計機關代作報告，并在現場回答人民代表大會常務委員會質詢。這種做法突出了國家審計服務于國家最高權力機關和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和權威性，認清了國家審計機關與行政機關和立法機關的關系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

三、完善現行審計體制、加強審計工作的對策

審計工作中實際存在的問題，有的是因現行審計體制本身的弊病造成的，有的與現行審計體制并無直接關系，而是隨著審計工作發展而逐步顯現出來的，值得認真研究和改進。為了進一步改革完善現行審計體制，加強和改進審計工作，筆者認為，無論從思想上還是從理論上都應從現在開始著手做好行政型審計模式向立法型模式轉變的準備。

改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即“一府三院制”)，向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。

我國現行的審計體制是計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期的產物，無論是領導體制、機構設置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分，都體現了這一特定時期的特點。從機構設置的角度來看，審計的獨立性沒有充分地得到保證。因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應當走立法模式之路，徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產生問題的根源。在各級人民代表大會下設立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業務領導：審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定：任免國家審計將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上，專司對國家財政資金的審計監督。這樣，國家審計機關與政府行政機構完全剝離，而直接對各級人民代表大會負責，審計機關作為獨立的經濟者——人民代表大會的委托者，對被監督者——各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督，理順委托者、獨立經濟監督者和公共資財管理責任承擔者之間的審計關系，真正體現國家審計“政府花錢、人民監督”的本質和執行與監督相分離的原則；改變現行審計體制的內部監督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監督，在客觀上保證審計組織的獨立性。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，只有組織獨立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經費上的獨立地位。在立法型審計模式下，筆者認為以下幾項是值得注意和研究的：

(一)改進現行審計經費預算編報制度，審計經費單獨列入國家預算

在立法型審計體制下，審計機關接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監督，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，但目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，審計是監督部門，而經費來自于被監督部門，經費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。

經國務院同意，2000年審計署及派出機構首先實行了審計經費全部由國家財政負擔的辦法，這對于維護審計機關的獨立性，保障審計機關依法有效地履行審計監督職責，具有重要的現實意義。為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經費，應逐步改進現行審計經費預算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，報經本級人大常委會批準后執行。

(二)調整中央審計機關與地方審計機關的關系，實行立法型審計體制下的省以下審計機關垂直領導體制

隨著我國政治體制與經濟體制改革的深入，中央政府與地方政府財權與事權劃分的不斷變化與明確。為適應新形勢下對國家財政進行有效監督的需要，在立法型審計體制下，我們應實行省以下審計機關垂直領導體制，即省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級預算，系統管理、系統下按；省級審計機關接受審計署(即最高審計院)的業務領導。現實的情況是，在現行領導體制下，審計署下達的統一組織項目和其他需要地方審計機關完成的項目較多，地方審計機關自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權，則在有限的審計資源下，地方審計機關對本級財政收支活動的監督力度不夠。實行省以下的垂直領導體制，審計署與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度，而同時省級審計機關又接受審計署的業務領導，這樣，即有利于對中央、地方兩級財政資金的監督，又有利于審計系統加強業務建設，在全國形成一個有機的整體。

(三)在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能 駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強對重點地區中央單位的審計監督，審計署在地方設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監督權，負責對派駐地區的審計監督工作。國外許多國家也都設立了駐地方審計機構。如美國審計總署人員眾多，機構龐大，設有16個地區分部，并在國外設有3個國際分部，這一方面是美國的相關法規賦予了它眾多職責，另一方面則充分體現了美國對國家審計的重視。

當前我國分稅制體制的實行，以及審計署和地方審計機關職責的劃分，都使審計署面臨巨大的挑戰，即相對于審計資源來說，面臨數字龐大的被審計單位的挑戰。面對如此眾多的被審計單位，審計署機關審計人員相對較少，而且還擔負著一定的專業管理的職責，就不可能開展大量的審計工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應強化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應增加駐地方特派員辦事處的數量；另一方面，列入審計署審計管轄范圍內的審計事項應當主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計院專業司將主要審計中央部委、重大投資項目和專?項資金，以及統一組織有關行業審計和專項審計。

(四)制定審計組織法，將審計機關的設置、內部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計組織法中，除應明確縣以上設立審計機關，各級審計機關對本級人民代表大會負責并報告工作，在人大閉會期間向其常務委員會報告工作，省以下審計機關實行垂直領導體制外，還應明確審計機關負責人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應，應規定：地方各級審計機關負責人由上一級審計機關負責人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應延長審計長的任期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。在任期內不能隨意撤換審計機關負責人，只有全國人民代表大會才有權罷免審計長。

為了進一步提高審計隊伍的整體素質，適應審計工作所肩負的重要監督職能，應當由審計院和中組部聯合制定并發布審計人員崗位任職資格條件。根據審計人員的不同職位，分別對新錄用的審計人員，縣、地(市)和省級審計廳(局)長、業務科(處)長等各種不同職位所必須具備的政治和業務資格條件，作出明確規定，并向社會公布崗位資格條件，通過每年定期考試和考核來確認，逐步做到不符合資格條件的不能進入審計機關，更不能擔任領導職務。

當然，盡管筆者認為立法型審計模式是稱為理想的模式，但從目前看，國家審計體制從行政型向立法型改革，需要對《審計法》、甚至《憲法》的某些條款進行修訂，也牽涉到國家審計機關機構改革和隸屬關系的調整，這都需要一個醞釀、規劃和實施的過程。且國家審計機關的職能的性質不僅取決于審計體制單一因素，還有賴于社會政治、經濟、法律、文化、道德、意識以及審計主體等諸多因素，就立法型審計體制本身與審計環境的相容，適應和磨合無疑需要一個較長的時間，這些因素都是我們在設定立法型審計模式時應該考慮到的。

第三篇：郵政儲蓄銀行經營轉型與體制創新（定稿）

郵政儲蓄銀行經營轉型與體制創新

--“宿遷更大突破之我見”之郵政儲蓄銀行轉型、創新實施方案

--郵政儲蓄銀行行長吳春寧

貫徹落實科學發展觀，推進經濟增長方式轉變是我國經濟、社會實現全面協調、可持續發展的必由之路。作為商業銀行重要組成部分的郵政儲蓄銀行，其改革與機制體制創新對整個縣域經濟的發展有著重大的影響。

一、實行經營轉型是歷史發展的必然

中國郵政儲蓄銀行要真正成為全國乃至世界級的大銀行，不僅僅表現在覆蓋面上，更重要的是在經營方式上要有重大改變。必須進行經營轉型，合理地布局資產、負債和收入結構，大力發展中間收費業務，才能防止金融風險的累積。郵政儲蓄銀行實行的經營轉型應做到以下幾點：

1、要由一個信貸型銀行轉型為金融服務型銀行；

2、要依托于傳統業務的優勢做好經營轉型工作；

3、要把發展戰略與提高執行力很好地結合起來；

4、混業經營是郵政儲蓄銀行經營轉型的重要內容，不實行混業經營，難以實現根本性轉型。

二、必須建立完善內部考核機制 目前郵政儲蓄銀行內部的考核機制有三個層面：客戶經理考核以及各級行長考核構成了郵政儲蓄銀行的考核體系。在目前行長負責制的情況下，各級行長考核很有成效。部門總經理的考核，是打破大鍋飯的有效措施。客戶經理的考核是最基本的考核，實際上由客戶通過對客戶經理的評價來評估銀行服務的好差，因此，客戶經理的考核實際上是在考核銀行的服務水平。目前存在問題

比較多的是客戶經理的考核，核心問題是客戶經理當成了產品經理考核，造成了客戶經理只知道營銷產品，不知道營銷客戶；只重視產品任務的完成，而不重視客戶關系的維護。在這種考核體系下，客戶經理的經營理念是“由產品到客戶”，只顧推銷產品，而忽視了認知客戶，造成客戶只感受到營銷產品，感受不到郵政儲蓄銀行的服務。

必須改變以產品為核心的考核體系，建立以客戶為核心的客戶經理考核體系。其要點是：（1）要使客戶經理按照“從客戶到產品”的思路去工作；（2）客戶經理與客戶一一對應；（3）客戶維護是客戶經理的主要職責；（4）客戶維護的標準要具體化；（5）客戶經理所負責的客戶，相應在銀行辦理的所有業務都應成為客戶經理的考核內容；（6）要在95580中監測客戶經理的服務質量。

三、風險控制體制與分層級營銷機制的建立

當前郵政儲蓄銀行所面臨的主要風險還是信用風險，貸款質量決定著郵政儲蓄銀行的生存與發展。當前防范和控制信貸風險要做好三項工作：

（一）要進行貸款的壓力測試。所謂貸款壓力測試，是利用數學模型，通過對經驗數據的分析，找出GDP與不良貸款率之間的相關性，從而確定當GDP的增長率下降時，不良貸款率有可能上升多少個百分點。

（二）要通過行業信貸政策合理布局信貸資產。行業信貸政策是銀行進行信貸結構調整的主要手段和工具。有些商業銀行已經發布了幾十個行業信貸政策，相應規定了行業信貸額度和企業的進入退出政策，對合理布局信貸資產，防止信貸過于集中，防范潛在信貸風險起到很好的作用。

（三）建立風險控制體系。風險控制體系有以下要點：（1）要在一級分行設立信用風險官或信貸審批官。（2）一級分行的授信審批部門和信貸管理部門在二級分行要設授信審批分部和信貸管理分中心，或實行派出制。（3）要設立專家型信貸審查委員會。

分層級的營銷體制就是按客戶大小優劣分成不同的層級，由不同層級的分支機構直接營銷。經營范圍和分支機構遍布全國的大型優質客戶要由總行直接營銷并建立客戶經理營銷體系；省內跨地區的優質客戶要由一級分行直接營銷并建立客戶經理營銷體系；各地市的中小型客戶由二級分行營銷，微型客戶和個人客戶由支行營銷。每一層級的客戶都實行一次營銷、一站式審批。總行和一級分行要由管理型轉變為經營管理型，對大型優質客戶要由牽頭營銷變為直接營銷。直接營銷是指總行和一級分行公司業務部的客戶經理要直接與客戶接觸，掌握客戶需求，制定客戶服務方案，起草貸款調查報告，承擔貸后管理責任，肩負大型優質客戶的第一客戶經理職責。對大客戶應制訂個性化的“客戶服務方案”。個性化服務方案的

內容應包括：客戶概述、客戶特征及貢獻度、客戶需求、客戶投資決策程序和風險控制程序評價、可為客戶提供的產品與服務、客戶服務網絡。

郵政儲蓄銀行的管理應是分層次的，小客戶應是批量管理，服務應規范化、標準化、流程化。中客戶應以批量管理為主，個性化服務為輔。而大客戶應以個性化服務為主。制定個性化服務方案的過程是銀行對客戶評估的過程，是整合操作流程的過程。方案一旦制定，將會提高銀行的整體服務功能和效率。

制定大客戶個性化服務方案要由公司部門啟動，必須得到全行的認可和支持。比較現實的做法是：個性化服務方案提交信貸審查委員會審議后，提交有權審批人審批。并作為信貸文件歸檔。

在建立風險控制體制和分級營銷體制時還要注意解決以下幾個問題：

1、貸后管理問題。法人客戶和個人客戶的客戶性質和所辦理業務有較大差異，在貸后管理方面應區別對待。法人客戶貸后管理要堅持“誰的客戶誰管理”的原則，客戶經理要負責所維護客戶的貸后管理。信貸管理部門貸后管理職責主要有三項：一是貸款監測和分析；二是貸款檔案管理；三是潛在風險大戶的專項管理。

2、中后臺要承擔對客戶經理的風險培訓職責。前中后臺分離只是風險管理職能上的

分離，前臺仍然需要承擔風險責任。只有通過提高客戶經理的風險防范意識，才能提高郵政儲蓄銀行整體風險防范水平。

3、要實行客戶經理與風險經理的崗位輪換制度。通過輪崗既能提高客戶經理風險防范水平，也能加強風險經理服務意識。

四、建立郵政儲蓄銀行的產品創新機制 郵政儲蓄銀行的產品創新要經過七個環節：需求的收集——需求的傳輸——需求整合——產品開發——推廣應用——跟蹤反饋——再創新。當前郵政儲蓄銀行的產品創新能力比較弱，表現為：客戶經理無收集客戶需求的動力；客戶需求的傳遞渠道不暢通；產品需求無整合。

在產品創新上應做以下改進：

1、要依托市場和客戶需求創新產品；

2、客戶經理應成為新產品需求的收集者和提供者，此項工作應列為客戶經理的主要工作之一，并列入考核；

3、客戶需求的傳送渠道要及時暢通；

4、應將信貸產品需求整合的職責明確給一個部門，由這個部門承擔起產品需求整合的職責。

五、建立以市場為導向的人力資源管理機制

一切管理最終都是人的管理。對人的管理最復雜，復雜的原因就在于人的管理的根本問題是調動人的積極性問題。所謂人力資源管理機制就是從約束與激勵兩個方面建立對人的欲望的管理機制，使人既保持高昂 的積極性，又處于合理的水平，保持一定的穩定性。

建立以市場為導向的人力資源管理機制要從以下入手：

1、要引入市場用人機制。市場用人機制是一種雙向互動的機制。用人者可以按照崗位需求在市場上挑選被用者，被用者也可以挑選崗位，用人者可以根據考核決定被用者的續聘與解聘，被用者也可以主動辭聘。其優越性主要表現在雙向互動上，可以讓被用者有選擇的機會。建立市場用人機制的關鍵在于程序的透明度和公開性。

2、要建立按崗招聘機制，以崗定員，按崗招聘、按崗錄用、按崗定酬、按崗解聘。郵政儲蓄銀行招聘員工應改為按崗招聘。對每一個崗位要有詳細的崗位職責說明，讓應聘者了解這個崗位的功能、要求、職能和薪酬，以便確定是否應聘此崗位。按崗招聘是解決新人沉淀的有效措施。

3、要建立分層級的激勵機制。應分操作、專業技術和管理人員建立薪酬激勵機制。激勵機制要根據市場法則建立，由市場來決定。對高管人員和專業技術人員應建立股權激勵機制，并作為郵政儲蓄銀行改革的重要措施。

4、要建立用人退出機制和老職工的“退養機制”。吐故納新，激勵鞭策，使人保持高昂的積極性，提高效率和競爭力。應規定：在一個崗位上工作若干年后如果沒有晉升 的機會，就要退出，讓出原有的工作崗位。而讓出的工作崗位要實行競聘上崗制。做到兩個透明：即退出的標準、程序要透明；競聘上崗的標準、程序要透明。同時，要建立退養機制。一是符合退出標準的人一定要退出；二是對退出的人員要給予再培訓的機會，經過培訓后給予重新競聘的機會。三是可以競聘下一級的崗位；四是對不愿再競聘上崗或無法再競聘上崗的人員要給出路。

5、要建立培訓機制。郵政儲蓄銀行人員的培訓應分層次。首先抓好高級管理人的培訓。高級管理人是銀行核心人員，對高級管理人應該國內外結合起來培訓。其次，要進行職業經理人的培訓。銀行是一個技術性極強的部門，業務的操作與管理完全靠職業經理人。對職業經理人的培訓要建立專門的業務檔案，實行專門的考核，增加員工晉升的渠道。三要加強對操作員工培訓。操作員工要實行標準、規范的培訓。

除建立上述五個機制外，還要為職員創造一個平等競爭的環境。競爭最能夠激發員工的積極性和創造力，把競爭機制引入人力資源管理，才能產生互動，才能最大限度地激發員工的潛能，創造最佳的效

果。

第四篇：郵政儲蓄銀行經營轉型與體制創新

郵政儲蓄銀行經營轉型與體制創新

--“宿遷更大突破之我見”之郵政儲蓄銀行轉型、創新實施方案

--郵政儲蓄銀行行長吳春寧

貫徹落實科學發展觀，推進經濟增長方

式轉變是我國經濟、社會實現全面協調、可

持續發展的必由之路。作為商業銀行重要組

成部分的郵政儲蓄銀行，其改革與機制體制

創新對整個縣域經濟的發展有著重大的影

響。

一、實行經營轉型是歷史發展的必然

中國郵政儲蓄銀行要真正成為全國乃至世界級的大銀行，不僅僅表現在覆蓋面上，更重要的是在經營方式上要有重大改變。必須進行經營轉型，合理地布局資產、負債和收入結構，大力發展中間收費業務，才能防止金融風險的累積。郵政儲蓄銀行實行的經營轉型應做到以下幾點：

1、要由一個信貸型銀行轉型為金融服務型銀行；

2、要依托于傳統業務的優勢做好經營轉型工作；

3、要把發展戰略與提高執行力很好地結合起來；

4、混業經營是郵政儲蓄銀行經營轉型的重要內容，不實行混業經營，難以實現根本性轉型。

二、必須建立完善內部考核機制

目前郵政儲蓄銀行內部的考核機制有三

個層面：客戶經理考核以及各級行長考核構

成了郵政儲蓄銀行的考核體系。在目前行長

負責制的情況下，各級行長考核很有成效。

部門總經理的考核，是打破大鍋飯的有效措

施。客戶經理的考核是最基本的考核，實際

上由客戶通過對客戶經理的評價來評估銀

行服務的好差，因此，客戶經理的考核實際

上是在考核銀行的服務水平。目前存在問題

比較多的是客戶經理的考核，核心問題是客

戶經理當成了產品經理考核，造成了客戶經

理只知道營銷產品，不知道營銷客戶；只重

視產品任務的完成，而不重視客戶關系的維

護。在這種考核體系下，客戶經理的經營理

念是“由產品到客戶”，只顧推銷產品，而

忽視了認知客戶，造成客戶只感受到營銷產

品，感受不到郵政儲蓄銀行的服務。

必須改變以產品為核心的考核體系，建

立以客戶為核心的客戶經理考核體系。其要

點是：（1）要使客戶經理按照“從客戶到

產品”的思路去工作；（2）客戶經理與客

戶一一對應；（3）客戶維護是客戶經理的主要職責；（4）客戶維護的標準要具體化；

（5）客戶經理所負責的客戶，相應在銀行

辦理的所有業務都應成為客戶經理的考核

內容；（6）要在95580中監測客戶經理的服務質量。

三、風險控制體制與分層級營銷機制的建立

當前郵政儲蓄銀行所面臨的主要風險還

是信用風險，貸款質量決定著郵政儲蓄銀行的生存與發展。當前防范和控制信貸風險要

做好三項工作：

（一）要進行貸款的壓力測試。所謂貸

款壓力測試，是利用數學模型，通過對經驗

數據的分析，找出GDP與不良貸款率之間的相關性，從而確定當GDP的增長率下降時，不良貸款率有可能上升多少個百分點。

（二）要通過行業信貸政策合理布局信

貸資產。行業信貸政策是銀行進行信貸結構

調整的主要手段和工具。有些商業銀行已經

發布了幾十個行業信貸政策，相應規定了行

業信貸額度和企業的進入退出政策，對合理

布局信貸資產，防止信貸過于集中，防范潛

在信貸風險起到很好的作用。

（三）建立風險控制體系。風險控制體

系有以下要點：（1）要在一級分行設立信

用風險官或信貸審批官。（2）一級分行的授信審批部門和信貸管理部門在二級分行

要設授信審批分部和信貸管理分中心，或實

行派出制。（3）要設立專家型信貸審查委

員會。

分層級的營銷體制就是按客戶大小優劣

分成不同的層級，由不同層級的分支機構直

接營銷。經營范圍和分支機構遍布全國的大

型優質客戶要由總行直接營銷并建立客戶

經理營銷體系；省內跨地區的優質客戶要由

一級分行直接營銷并建立客戶經理營銷體

系；各地市的中小型客戶由二級分行營銷，微型客戶和個人客戶由支行營銷。每一層級的客戶都實行一次營銷、一站式審批。總行

和一級分行要由管理型轉變為經營管理型，對大型優質客戶要由牽頭營銷變為直接營

銷。直接營銷是指總行和一級分行公司業務

部的客戶經理要直接與客戶接觸，掌握客戶

需求，制定客戶服務方案，起草貸款調查報

告，承擔貸后管理責任，肩負大型優質客戶的第一客戶經理職責。對大客戶應制訂個性

化的“客戶服務方案”。個性化服務方案的內容應包括：客戶概述、客戶特征及貢獻度、客戶需求、客戶投資決策程序和風險控制程

序評價、可為客戶提供的產品與服務、客戶

服務網絡。

郵政儲蓄銀行的管理應是分層次的，小

客戶應是批量管理，服務應規范化、標準化、流程化。中客戶應以批量管理為主，個性化

服務為輔。而大客戶應以個性化服務為主。

制定個性化服務方案的過程是銀行對客戶

評估的過程，是整合操作流程的過程。方案

一旦制定，將會提高銀行的整體服務功能和

效率。

制定大客戶個性化服務方案要由公司部

門啟動，必須得到全行的認可和支持。比較

現實的做法是：個性化服務方案提交信貸審

查委員會審議后，提交有權審批人審批。并

作為信貸文件歸檔。

在建立風險控制體制和分級營銷體制時

還要注意解決以下幾個問題：

1、貸后管理問題。法人客戶和個人客戶的客戶性質和所辦理業務有較大差異，在貸

后管理方面應區別對待。法人客戶貸后管理

要堅持“誰的客戶誰管理”的原則，客戶經

理要負責所維護客戶的貸后管理。信貸管理

部門貸后管理職責主要有三項：一是貸款監

測和分析；二是貸款檔案管理；三是潛在風

險大戶的專項管理。

2、中后臺要承擔對客戶經理的風險培訓

職責。前中后臺分離只是風險管理職能上的分離，前臺仍然需要承擔風險責任。只有通

過提高客戶經理的風險防范意識，才能提高

郵政儲蓄銀行整體風險防范水平。

3、要實行客戶經理與風險經理的崗位輪

換制度。通過輪崗既能提高客戶經理風險防

范水平，也能加強風險經理服務意識。

四、建立郵政儲蓄銀行的產品創新機制

郵政儲蓄銀行的產品創新要經過七個環

節：需求的收集——需求的傳輸——需求整

合——產品開發——推廣應用——跟蹤反

饋——再創新。當前郵政儲蓄銀行的產品創

新能力比較弱，表現為：客戶經理無收集客

戶需求的動力；客戶需求的傳遞渠道不暢通；

產品需求無整合。

在產品創新上應做以下改進：

1、要依托

市場和客戶需求創新產品；

2、客戶經理應

成為新產品需求的收集者和提供者，此項工

作應列為客戶經理的主要工作之一，并列入

考核；

3、客戶需求的傳送渠道要及時暢通；

4、應將信貸產品需求整合的職責明確給一

個部門，由這個部門承擔起產品需求整合的職責。

五、建立以市場為導向的人力資源管理

機制

一切管理最終都是人的管理。對人的管

理最復雜，復雜的原因就在于人的管理的根

本問題是調動人的積極性問題。所謂人力資

源管理機制就是從約束與激勵兩個方面建

立對人的欲望的管理機制，使人既保持高昂的積極性，又處于合理的水平，保持一定的穩定性。

建立以市場為導向的人力資源管理機制

要從以下入手：

1、要引入市場用人機制。市場用人機制

是一種雙向互動的機制。用人者可以按照崗

位需求在市場上挑選被用者，被用者也可以

挑選崗位，用人者可以根據考核決定被用者的續聘與解聘，被用者也可以主動辭聘。其

優越性主要表現在雙向互動上，可以讓被用

者有選擇的機會。建立市場用人機制的關鍵

在于程序的透明度和公開性。

2、要建立按崗招聘機制，以崗定員，按

崗招聘、按崗錄用、按崗定酬、按崗解聘。

郵政儲蓄銀行招聘員工應改為按崗招聘。對

每一個崗位要有詳細的崗位職責說明，讓應

聘者了解這個崗位的功能、要求、職能和薪

酬，以便確定是否應聘此崗位。按崗招聘是

解決新人沉淀的有效措施。

3、要建立分層級的激勵機制。應分操作、專業技術和管理人員建立薪酬激勵機制。激

勵機制要根據市場法則建立，由市場來決定。

對高管人員和專業技術人員應建立股權激

勵機制，并作為郵政儲蓄銀行改革的重要措

施。

4、要建立用人退出機制和老職工的“退

養機制”。吐故納新，激勵鞭策，使人保持

高昂的積極性，提高效率和競爭力。應規定：

在一個崗位上工作若干年后如果沒有晉升的機會，就要退出，讓出原有的工作崗位。

而讓出的工作崗位要實行競聘上崗制。做到

兩個透明：即退出的標準、程序要透明；競

聘上崗的標準、程序要透明。同時，要建立

退養機制。一是符合退出標準的人一定要退

出；二是對退出的人員要給予再培訓的機會，經過培訓后給予重新競聘的機會。三是可以

競聘下一級的崗位；四是對不愿再競聘上崗

或無法再競聘上崗的人員要給出路。

5、要建立培訓機制。郵政儲蓄銀行人員的培訓應分層次。首先抓好高級管理人的培

訓。高級管理人是銀行核心人員，對高級管

理人應該國內外結合起來培訓。其次，要進

行職業經理人的培訓。銀行是一個技術性極

強的部門，業務的操作與管理完全靠職業經

理人。對職業經理人的培訓要建立專門的業

務檔案，實行專門的考核，增加員工晉升的渠道。三要加強對操作員工培訓。操作員工

要實行標準、規范的培訓。

除建立上述五個機制外，還要為職員創造一個平等競爭的環境。競爭最能夠激發員工的積極性和創造力，把競爭機制引入人力資源管理，才能產生互動，才能最大限度地激發員工的潛能，創造最佳的效

果。

第五篇：和諧社會與法治精神——兼論重構我國司法體制

和諧社會與法治精神

——兼論重構我國司法體制

20余年的經濟體制改革使我國的面貌發生了巨大的變化，也帶來了一系列新問題和新矛盾，以致轉型期的中國面臨嚴峻的挑戰。十六大和十六屆三中全會提出了建設社會主義和諧社會，即建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。對此，從法學研究、法律發展及司法實踐而言，有必要進一步思考：和諧社會的價值定位與法治精神的價值追求之間有何內在聯系？我國的司法實踐與這些價值目標的要求究竟相差多遠？

一、和諧社會與法治精神

（一）和諧社會與法治精神的關系

最早提出“和諧”一詞的是公元前6世紀古希臘哲學家畢達哥拉斯，他認為“整個天是一個和諧”；而“和諧社會” 這一用語則是由19世紀空想社會主義者傅立葉首次提出的，他主張在未來的和諧社會中，通過由富人捐資組織的“試驗性”股份公司制協作社，把對抗性的資本主義社會改造成和諧社會。

而最早給法治界定內容的是古希臘的亞里士多德，他“把一個以法律為基礎的國家假設為達到‘善生活’的唯一可行的手段”，并認為“法治應該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定良好的法律”。當我們將法治不僅作為一種信仰、意識、觀念，而且成為一種思想方式、行為方式，甚至是生存方式和生活方式時，法治的“軟件系統”——信任和尊崇就建立起來了，這也是法治精神的內涵。

可見，和諧社會一直是人類所希望的理想社會，但我們必須認識到“和諧社會”不是絕對平均主義實現的社會，不是法律虛無主義橫行的社會，不是人格尊嚴和基本自由的個體消失的社會，它與法治精神有密切的關系：法治精神是和諧社會的基石、內在要求、努力方向和目標，是和諧社會特征的有力保障，并服務于和諧社會的主要方面。“構建和諧社會就是構建法治社會”——這種一體化的聯系根源于他們具有共同的價值追求。

（二）和諧社會與法治精神的價值追求

1、公正

社會和諧的根本、法治精神的精髓都在于社會的公平正義，即公正。維護和實現社會的公平正義是構建和諧社會、建設法治國家最基本的原則。柏拉圖在《共和國》一書中指出，正義存在于社會有機體各個部分間的和諧關系之中。畢達哥拉斯也認為，不公正，就破壞了秩序，破壞了和諧，這就是最大的惡。盡管正義有一張普洛透斯似的臉，但歷代法學家仍保持著探索的狂熱；盡管法學家對正義有不同的表述和標準，但他們總是將正義觀念與作為規范大廈組成部分的規則、原則和標準的公正性與合理性聯系起來。就筆者而言，本人贊同約翰·羅爾斯的正義標準：（1）每個人對與其他人所享有的類似自由相一致的最廣泛的基本自由都應有一種平等的權利；（2）社會的和經濟的不平等將被安排得使人們能夠合理地期望它們對每個人都有利，并使它們所依系的地位與職務向所有的人都開放。所以，公正是和諧社會、法治精神追求的價值目標，是構建和諧社會和弘揚法治精神過程中進行制度安排和創新的重要依據，是任何文明社會的核心價值取向。

2、秩序

秩序與和諧有著緊密的關聯——秩序往往意味著起碼的和諧，而法律構建的初始動因起源于人們對秩序（安全）的強烈欲求。佛洛伊德指出，人類神經系統在節省能量與減少精神緊張方面的需求，解釋了人對于有序生活方式的先見取向。馬斯洛也指出，我們社會中的大多數成年者一般都傾向于安全、有序的、可預見的、合法的和組織的世界，這種世界是他所能依賴的，而且在他所傾向的這種世界里，出乎意料的、難以控制的、混亂的以及其他諸如此類的危險事情都不會發生。西方中世紀神學主義奧古斯丁承認：“無論天國還是地上之國，也無論社會還是個人，一個共同的目標是追求和平與秩序，以便獲得社會和個人的心靈安寧，法律正是維護和平與秩序的必要工具”。因此，秩序是社會和諧的基本要求，是法律產生的直接價值追求，就如同英國憲法學家韋德所認為的“法治理論的出發點就是秩序優于無政府主義”。

3、自由

無論從社會的變革歷史，還是從科技發展的進程，無不能看到人類追求解放和自由的需要。我們要建立的和諧社會必然包含著自由的價值目標，否則社會不可能有序，也就不會有和諧局面的產生，因為“要求自由的欲望乃是人類根深蒂固的一種欲望”。同時，整個法律和正義的哲學是以自由觀念為核心而建立起來的。約翰·洛克宣稱，“法律的目的并不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”。所以，一個追求和諧與法治的社會必然要充分彰顯公民的自由權利，限制政府的強權干預，保證人的能力不為壓制性的桎梏束縛，從而建立一種有益于盡量多的人的高度文明。

4、效率

和諧社會和法治精神對效率的需求根本上出于經濟的考慮。按照社會學的思維路徑，人們對某種價值追求的偏向總會打上時代的烙印，在“發展”成為時代主題的今天，效率決定社會內部的穩定，社會的可持續發展以及人與自然的長久和平共處，有限政府應當鼓勵市場主體通過提高效率減少外部不經濟效應，獲得資源的最優配置和利用。法治從來都存在著對效率的向往：法治將社會主體之間重復博弈的行為固定，給人以穩定的預期，理性的經濟人基于這種預期進行選擇，就當然地節約社會成本、提高效率；法治要求及時的正義，尤其體現在司法上要及時保障公民的人身自由，盡快確定財產歸屬并盡快使其進入流通領域。

總之，和諧社會與法治精神的基本價值內涵相同：直接宣揚公平正義，確立核心價值定位；要求誠信友愛、安定有序，人與自然和諧相處，確立對秩序的基本價值追求；強調民主法治，滿足與生俱來的對自由的向往；要求充滿活力，更大程度上則是對效率的追求，以保證和諧社會與法治精神所需要的物質條件。

（三）和諧社會與法治精神的價值平衡需求

社會科學從來都沒有停止思考“善社會”的問題，所以，絕大部分社會學家和法理學者關注社會控制所應追求的最高價值目標，應然的社會和實然的社會辯論從來未停止過。正義、公平、自由、效率、秩序（安全）、公共利益甚至服從自然或上帝的意志——所有這些和其他一些價值被不同時代的不同思想家宣稱為社會的最高價值。

實際上，在我們一直追求“善社會”的過程就是肯定公正所具有的基礎性價值。然而，我們必須認識到：每個時代都面臨著有一些社會控制的重大問題，而這些問題則需要最有才智的人運用智慧加以解決；思想家們試圖激勵他們同時代的人去關注他們各自時代所存在的某些尖銳且迫切需要解決的問題。在社會制度不平等極為凸顯并引發威脅社會基礎的強烈不滿的時代，有洞見的思想家所提出的價值目標會著重強調較多的平等；在遭到混亂和無政府主義危及的社會制度，必會期望秩序（安全）；在一個政治上專制主義的時代，人們則可能傾向于在政治控制所確定的限制范圍內或在無視這種限制的情形下強調社會價值中反專制主義因素——自由。

因此，在和諧社會與法治精神的基本價值平衡過程中，我們需要確立公平正義作為貫穿始終的價值目標；而對于秩序、自由、效率的價值平衡問題無法給予一個“一刀切”的等次排列，如前所述，必須針對具體時代、具體職能部門及具體事件來確定他們的次序。那么，司法部門作為社會和諧的重要保證、法治精神的關鍵體現，公正處于當然的核心地位，依法有效保障公民自由的第二位價值追求當然對效率提出了要求。而當我們的司法體制能夠依法公正高效地保障公民自由時，秩序就水到渠成了。

二、我國司法體制的弊端

我國司法體制是根據我國現行憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法的規定設置的，其司法體系由人民法院和人民檢察院系統構成。在此所探討涉及的司法及司法體制，主要指我國專司審判的審判機關——人民法院和以法院為中心的司法體制。

1、司法權設置的地方化

我國憲法規定，地方人民法院由同級人民代表大會產生，并對其負責。這樣一種憲政安排，決定了地方司法系統隸屬于地方的客觀屬性。雖然我國憲法又同時規定司法權的國家專有性和專屬性，但地方司法系統的人、財、物大權、生存和發展都掌握在地方手中，法院對行政機關實際上存在機構、人員和經費等依附關系。利益張力的存在使審判權非常可能成為地方政府博弈的對象，設在地方的國家審判機關成為地方的審判機關。在每個地方都有其特殊利益的情況下，占主導性的行政機關必然要求行政、立法、司法等權力機構為維護地方利益而竭盡全力，這就為司法上的地方保護主義和司法活動的功利化提供溫床。

司法權作為一種運用法律這一機制來配置資源的專屬權力，其地方化設置會阻礙資源在全社會的自由流通、影響資源的最優配置和利用，不利于統一有序市場的形成；會干預平常主體交易的自由，甚至為政府侵害公民的基本自由權利提供司法保護；會影響法制的統一實施，破壞司法權存在的最高價值——公正。而司法主動的功利化是對司法中立的嚴重挑戰，因為“假如司法者采取主動的行為，試圖積極的發現和解決社會中出現的或潛在的糾紛，必將自己卷入當事人之間利益沖突之中，難以保持公正的面目”。

2、法院管理的行政化

法律文化作為全世界共有的文明成果，具有一些共同的特點和規律，從國際通行的做法來看，為確保司法公正和司法獨立，不同法系的國家在架構以審判權為中心的司法體制時，共同遵循將司法權的行使與司法行政事物相分離的原則，從體制上保證司法權在行使過程中處于一種超脫、公允和中立的地位，有效避免行政權或其他權力對司法權的干擾。但我國的法院管理實際上是一種行政化管理模式。

第一、從法院與其他行政機關關系上看，法院的人、財、物是由行政機關按照行政模式進行管理的。法院的管理人員和法官是依照統一的《公務員法》進行錄用、確定工資福利待遇和職級；法院的資金由地方行政機關撥付；法院的物資裝備必須由地方政府支持。這種與行政人員采取相同的管理模式無異于鼓勵司法者采取主動的行為——或介入糾紛之中，或與政府保持密切的關系，以追求“政績”、獲得晉升，確保“飯碗”甚至得到更豐厚的利益回報——不中立的法院和法官如何公正？

第二、從法院內部管理體制上看，法官職務的行政化、非程序的內部請示和批復制度、審判委員會對案件的決議職能、案件指標管理制度都嚴重違背審判權的“親歷性”規律。這種缺乏親歷性的審判必然會提高錯判率，造成案件不斷地請示、發回重審，嚴重影響“高效司法”的實現，浪費本就緊張的司法資源，限制財產流轉速度。而對于涉及到人身自由、生命權利的刑事案件，錯判對司法公正的打擊無疑是摧毀性的。即使他們最終被昭雪，但“遲來的正義即非正義”。

內外一致的行政化管理使法院不能獨立行使司法權，使法官不能根據自己的知識經驗對案件形成內心確信斷案，這就增加了干預司法的機會，而這種干預必然導致各種利益的較量——增加社會成本，降低辦案效率，阻礙公正的實現。

3、法官職業的大眾化

我國法官隊伍的成分非常復雜，不僅有專家學者型的精英法官，還有姚曉紅式的“三盲法官”。若干年前的法官選拔制度，無論什么人，只要有一定關系都可以輕而易舉地調進法院，并名正言順地當法官。這種先天不足并沒有通過后天的培訓機制得到很大改觀，司法權的地方化和行政化又將法官的精力和注意力引向功利化的東西上。無法想象，一個根本不懂法律這架精密儀器的人，怎么會知道法治精神是何物，怎么會生產出大眾迫切需求的公正、秩序、自由和效率？

這些司法體制弊端的存在與和諧社會要求的內容格格不入，與法治精神及和諧社會共同追求的價值目標南轅北轍。因此，重構我國司法體制勢在必行。

三、重構我國司法體制

面對背離法治精神的不和諧現象和行為，重構我國司法體制是構建和諧社會的必要選擇；同時，我們在構建司法體制的過程中，必須貫徹法治精神，符合其與和諧社會的價值追求。本文僅就司法體制中主要的具體制度構建提出一些個人的看法。

（一）司法獨立，改變法院行政化管理模式。

司法獨立包括兩個層面的涵義：一是法院獨立審判，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；二是法官獨立審判，不受其他法官的干涉。法官獨立居于核心和根本地位，對審判獨立或司法獨立起著決定性和支撐性的作用。

1、通過立法確立兩級產生體制，即全國人大產生最高法院和高級法院及其法官，經費由中央財政保障；省級人大產生中級和基層法院及其法官，經費由省級財政保障，同時規定中級以下法院經費保障標準，必要時中央可采取轉移支付的財政政策，避免各省法院和法官經費和待遇不均。

2、將其他機關、組織監督司法的程序明確化、法定化。首先，中國共產黨的領導是司法必須堅持的，但黨的領導有一個科學領導的問題。實際上我們的法官堅持體現黨的意志、人民利益的法律，就是堅持黨的領導的過程。其次，雖然司法體制改革后，省級以下的人大將不產生法院和法官，但地方人大仍有監督的權力。該監督權不是個案監督，而是人大在行使監督權時必須有充分的證據請求產生該法官的人大通過訴訟程序行使彈劾權。

3、取消案件的審批簽發制度，確立主審法官或合議庭負責制。院長不需要為自己不辦理的案件負責。當責任具體明晰到個人時，迫使審理案件的法官不得不盡全力甚至利用他人的智慧謹慎細致地處理案件。

4、將審判委員會的決議職能轉變為法律咨詢職能。不僅可以避免審判委員會間接判案，避免權責不明、無法找到真正責任人，而且可以調動法官自覺提高自身素質的積極性。

5、取消請示和批復制度，確保二審終審和上訴制度的存在意義。司法裁判依據的是法律的規定以及法官的知識、經驗和良知，沒有理由認為同樣是法官，下級法院的法官就不如上級法院的法官。

6、單立《法官保障法》，對法官的人身、工資福利待遇、權利救濟等方面作明確的規定。司法無權威的極端表現是法官被毆打、法庭被沖擊，此類現象務必杜絕。

（二）法官職業精英化

構建精英化的法官職業是一個龐大繁雜的體系，除了制度設計避免精英法官庸俗化、功利化外，更重要的是司法主體的法律意識、現代社會的執法與司法意識、操守和品質等全面素質的提升，這又涉及到充分的物質、精神和人才準備。

1、建立完備的法律教育體系和豐富的法律教學內容。“教授法律知識的院校，除了對學生進行實體法規和法律程序方面的基礎訓練以外，還必須教導他們像法律工作者一樣去思考問題和掌握法律論證與推理的復雜藝術。”我們的法律教育必須培養學生的法治精神，將法律作為自己堅定的信仰，并堅持擔任法治有益的傳播者。同時健全法官職業培訓體系，完善法官繼續教育制度。例如，每名法官必須每年參加為期一個月的培訓，并有嚴格的考核制度，培訓的內容不應僅限于成文的法律制度、法學理論，還應包括政治學、經濟學、歷史學、論理學甚至現代的一些尖端技術的介紹。因為“法學并不是社會科學中一個自足的獨立領域”

2、提高法官的待遇。在法官獨立審判后，對承受壓力的能力、法官素質、教育和再教育的要求必然會提升一定高度，這樣，從事法官職業意味著首先必須付出更多的勞動和支出更多的費用，依據成本和產出的關系，提高法官待遇是必然的選擇，也是吸引更多法律精英從事法官職業的必要物質保障。至于法官待遇的水平可以根據國家發展狀況，高于一般公務員的5—6倍。

3、精簡分流現有的法官，嚴格法官職業準入，規范法官選任程序，統一法官選任標準。針對法官隊伍大眾化的現實，按照“學歷+經驗”的標準，將一部分不符合任職標準的法官分流出去，按照合理的規模配置法官。然后通過考核，安排從事法官助理工作、司法輔助人員或司法行政人員。在法官職業準入方面，要進一步提高門檻——在法律精英競相進入法官職業時——是必然的。

4、確定準入和退出法官職業的年齡標準要科學。就像其他的法律不能為每個人量身定制，我們確定法官準入和退出的年齡標準也只能根據一般情況。這個標準同時應考慮到法官職業對經驗——“法律的生命不在于邏輯而在于經驗”的特殊要求。因此法官職業的準入年齡應為28-30歲，退出年齡一般應在70歲。

綜上，筆者就重構司法體制的具體制度提出以上看法，僅僅是司法體制大廈中某個房間甚至窗戶的建構，而要將我國的司法體制重構成一座弘揚法治精神、促進社會和諧、實現公正、秩序、自由、效率的理想城堡，不僅需要法律人不懈的努力，還需要具有改革的勇氣和決心，克服制度的溯及力量與惰性力量，為那些可能成為變革的無辜犧牲者帶來最低程度的損害。