第一篇：中華人民共和國土地管理法釋義

中華人民共和國土地管理法釋義

第一章 總則

·第1條 土地管理法立法宗旨

·第3條 土地基本國策和各級人民政府土地 ·第5條 土地管理體制

·第7條 獎勵在保護和開發土地資源、合理第二章 土地的所有權和使用權 ·第8條 國家和農民集體所有土地范圍 ·第10條 農民集體所有的土地的經營、管理 ·第12條 土地變更登記 ·第14條 農民的土地承包經營權 ·第16條 土地所有權和使用權爭議解決第三章 土地利用總體規劃

·第17條 土地利用總體規劃編制依據和期限 ·第19條 土地利用總體規劃編制原則 ·第21條 土地利用總體規劃審批制度、審批 ·第23條 土地利用總體規劃與江河、湖泊綜 ·第25條 土地利用年度計劃執行情況報告制 ·第27條 實行土地調查制度

·第29條 建立土地統計制度，制定土地統計第四章 耕地保護 ·第31條 耕地實行占補平衡

·第33條 省級人民政府負責耕地總量動態平

·第32條 保護耕作層土壤，保證新開墾耕地·第34條 基本農田保護制度

·第18條 地方各級土地利用總體規劃編制要 ·第20條 縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃劃 ·第22條 城市建設用地原則，城市總體規劃 ·第24條 土地利用年度計劃 ·第26條 土地利用總體規劃修改 ·第28條 評定土地等級

·第30條 建立全國土地利用狀況動態監測系 ·第9條 土地使用權和土地使用權人應履行 ·第11條 土地登記制度

·第13條 土地的所有權和使用權受法律保護 ·第15條 國有土地可以由單位或者個人承包

·第2條 我國基本土地制度 ·第4條 土地用途管制制度

·第6條 本條對單位和個人遵守土地管理法

·第35條 耕地質量保護 ·第36條 非農業建設的用地原則以及禁止破

·第37條 閑置、荒蕪耕地 ·第39條 開墾未利用土地

·第38條 未利用土地開發

·第40條 對未確定使用權的國有荒山、荒地

·第41條 土地整理

第五章 建設用地

·第43條 進行建設申請使用土地的原則 ·第45條 征用土地的批準權限和征用土地與 ·第47條 征用土地補償 ·第49條 征地補償費使用

·第51條 大中型水利、水電工程建設征用土 ·第53條 建設項目使用國有建設用地的申請 ·第55條 國有土地有償使用費收繳及分配辦 ·第57條 臨時用地

·第59條 鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和 ·第61條 鄉（鎮）村公共設施、公益事業建 ·第63條 農民集體所有土地出讓、轉讓或者 ·第65條 農民集體土地使用權收回

第六章 監督檢查

·第42條 土地復墾

·第44條 農用地轉為建設用地 ·第46條 征用土地方案實施 ·第48條 征地補償安置公告 ·第50條 被征地農民安置

·第52條 土地行政主管部門參加可行性研究·第54條 建設使用國有土地的取得方式 ·第56條 建設單位使用國有土地要求 ·第58條 收回國有土地使用權 ·第60條 鄉鎮企業用地審批 ·第62條 農村村民住宅用地

·第64條 對不符合土地利用總體規劃的建筑

·第66條 縣級以上人民政府土地行政主管部 ·第67條 縣級以上人民政府土地行政主管部·第68條 土地管理監督檢查人員履行職責應 ·第69條 有關單位和個人應當支持土地監督·第70條 國家工作人員的土地違法行為，依 ·第71條 土地違法行為應當分別移送司法機·第72條 有關土地行政主管部門不履行法定第七章 法律責任

·第73條 買賣和以其他形式非法轉讓土地行 ·第74條 破壞耕地種植條件和造成土地荒漠·第75條 不履行土地復墾義務行為的處罰規 ·第76條 未經批準或者采取欺騙手段騙取批·第77條 農村村民未經批準或者采取欺騙手 ·第78條 非法批地的處罰以及賠償責任

·第79條 侵占、挪用被征用土地單位的征地 ·第80條 依法收回國有土地使用權當事人拒·第81條 擅自將農民集體所有的土地的使用 ·第82條 不依照本法規定辦理土地變更登記·第83條 責令限期拆除的行政處罰如何執行 ·第84條 土地行政主管部門的工作人員瀆職第八章 附則

·第85條 外商投資企業使用土地如何適用法 ·第86條 本法生效日期

第二篇：中華人民共和國土地管理法釋義：第十四條

中華人民共和國土地管理法釋義：第十四條

第十四條 農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。

在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。

【釋義】 本條是關于農民的土地承包經營權的規定。

一、本條規定是對原土地管理法第十二條規定的修訂。原土地管理法第十二條規定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。”（第一款）“承包經營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務。”（第二款）“土地的承包經營權受法律保護。”（第三款）本條在前述規定的基礎上充實了一些新的內容。一是本條對農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營作了明確規定。而原來的規定則沒有區分內部成員和外部成員兩種不同性質的承包經營。二是增加了承包經營期限的規定即“土地承包經營期限為三十年”。修訂后的本法之所以增加這方面的規定，主要是考慮到目前國家在農村的政策已經明確新一輪的農村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯產承包責任制是憲法所規定的農村集體所有制經濟的基本形式，農民的土地承包經營權就是農民的農業用地使用權，土地管理法對土地承包經營的期限作出規定，有利于保護農民的合法權益，調動農民的生產積極性，促進農業與農村經濟的持續發展。三是增加規定了“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”的程序。增加該程序的目的是確保國家關于農村政策的穩定性，更好的保護農民賴以生存的土地權益不受侵犯。由上可以看出，這一條比原來的規定大大前進了一步，特別是關于土地承包合同期限的規定是土地立法上的一個重大突破。

二、農民的土地承包經營權是指我國農村經濟體制改革中產生的反映土地承包關系的一種新型的土地使用權利。這種權利是通過土地承包關系轉移到承包者手中的，但土地的所有權仍然屬于集體所有。土地管理法對土地承包經營權的規定是我們國家關于農村政策的法律 化定型化。土地承包經營權通常通過訂立土地承包經營合同方式取得。

三、土地承包經營合同，是指發包人和承包人依法訂立的約定雙方權利和義務的協議。

1．關于土地承包經營合同的主體、承包經營范圍和期限：

（1）合同主體。合同主體為發包人和承包人。根據本法第十條的規定，發包人一般是指村集體經濟組織或者村民委員會、村內分別設立的集體經濟組織或者村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織。承包方是本集體經濟組織的成員，該成員可以是個人，也可以是農戶。

（2）承包經營的范圍。承包經營的范圍為“從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。”這就是說，土地承包經營合同的范圍實際上屬于農業法所講的農業（即種植業、林業、畜牧業、漁業）的范疇。這里所講：種植業，是指利用植物的生活機能，通過人工培養以取得糧食、副食品、飼料和工業原料的社會生產部門。林業，是指植樹造林、經營林木、森林采伐、木材運輸、木材加工、木材綜合利用等的生產部門。畜牧業，是指通過人工飼養、繁殖來加強或者控制家畜的生產發育過程，以取得畜產品的生產部門。漁業，是指通過采捕或者養殖水生動植物以取得水產品的生產部門。

（3）土地承包經營合同的期限。根據本條規定，集體經濟組織的成員對本集體經濟組織的土地所進行的承包期限為三十年。土地承包經營期限為三十年，是指改革開放以后第一輪承包到期后，發包方與承包方繼續簽訂第二輪承包合同的期限應為三十年，就目前來講，由于各地第一輪土地承包合同期限到期的時間不完全一致，所以應當是到期一批，續訂一批。

2．土地承包經營合同的權利與義務。就土地的發包方來講，其權利主要有：（1）依法維護集體土地的所有權不受侵犯。發包方作為農民集體所有的土地的所有權人，對于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓的土地行為有權制止。（2）依法享有農民集體土地的收益權。這一權利是通過收取承包方的承包金或者提留款來實現的。（3）依法具有監督管理權。比如監督承包方按照規定用途合理利用土地等。其義務主要為：不得違反合同的約定干涉承包方的經營自主權；應當按照合同的約定向承包方提供農業生產所需要的生產條件并按照農時完成承包合同規定的服務項目。就承包經營方來講，其權利主要為：生產經營決策權、產品處分權、收益權等，但是上述權利的行使必須依法進行。其義務主要是：（1）“有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”。這里所講保護，是指承包經營方對土地生態及其環境的良好性能和質量的保護。為此，承包經營方為保護土地的生產能力要采取整治和管理措施，要保護土地生態環境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。（2）承包經營方應依照合同或者法律的要求繳納有關稅費等。

3．土地承包合同一經訂立即具有法律效力，受法律保護。雙方必須認真履行。為了保護承包經營方的利益，本條特別規定，農民的土地承包經營權受法律保護。目前侵犯農民土地承包經營權的情況比較多。這樣規定，一方面讓廣大農民群眾了解到法律是保護土地承包經營權的，當承包經營權受到侵犯時，可以用法律武器來維護自己的合法權益；另一方面也提醒發包方及其他單位和個人也必須遵重和維護農民的土地承包經營權。

四、土地承包合同訂立以后應當保持穩定，不得隨意解除和變更。如果解除或者變更，必須經過本條第二款所規定的程序，未經本條第二款所規定的程序，其解除或者變更無效。根據本條規定，在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經過下述兩個程序：第一個程序是須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。這里需要說明的是：村民會議三分之二以上成員應是組成村民會議的三分之二以上的人員；三分之二以上村民代表應是村民代表組成的村民會議的三分之二以上成員。第二個程序是報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門兩個機關批準、兩個機關必須均為同意。

這里還需要說明兩點：（1）如果經過本條所規定的程序變更承包土地的，也不得借調整土地之機變相增加農民負擔。訂立新一輪合同時和進行必要的土地調整時，不得隨意提高承包費，變相增加農民負擔。除工副業、果園、魚塘、“四荒”等實行專業承包和招標承包的項目外，其它土地的承包費都屬于農民向集體經濟組織上交的村提留、鄉統籌的范圍，要嚴格控制在上年農民人均純收入的5％以內。（2）為了保護土地承包經營人的利益，承包經營人以個人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設施、農機具等，如承包經營人在承包期內死亡，該承包經營人的繼承人可以繼續承包，承包合同由繼承人繼續履行，直至承包合同到期。為保護集體資產和促進生產發展，對技術要求較高的專業性承包項目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿 16周歲的子女、或者只有不能辨認或不能完全辨認自已行為的精神病人，集體可收回承包項目，重新公開發包。但死者“個人承包應得的個人收益”，由發包方或接續承包合同者給予相應補償，其補償作為遺產，依法繼承。

第三篇：中華人民共和國土地管理法釋義：第三十三條

中華人民共和國土地管理法釋義：第三十三條

第三十三條 省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。

【釋義】 本條是關于省級人民政府負責耕地總量動態平衡的規定。

一、以省、自治區、直轄市為單位實行耕地總量平衡，明確了省級人民政府保護耕地的目標和責任。根據現在的情況分析、耕地大量減少，給國家發展和民族生存造成極大威脅。江澤民總書記指出：“保護耕地，就是保護我們的生命線。”中央領導多次指示，要做好保護工作。在基層，農民因失去耕地而失去生存的條件，許多無地農民上訪告狀。而地方人民政府熱衷于搞開發區，大量占用耕地，造成土地大量占用和閑置浪費。因此中央決定要加大地方人民政府保護耕地的責任。

二、對各省、自治區、直轄市能否實行耕地總量平衡，是經過測算的。除個別省、市外，經過努力是可以做到的。沿海開放地區耕地后備資源較少，但現有建設用地數量較大，今后建設應當主要利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地。東北、西北地區現有建設用地相對較少，但耕地后備資源相對豐富，今后建設占用耕地，只要落實耕地開墾措施和加強生態環境建設，是可以通過開墾耕地來補償的。保證耕地總量不減少是最低要求，有些省、自治區的耕地還應當有所增加。這將通過全國土地利用總體規劃和土地利用計劃下達到各省、自治區、直轄市。各省、自治區、直轄市應當根據這個總目標，通過制定土地利用總體規劃，層層分解下達，使耕地保護的責任落實到各級人民政府。

關于生態建設退耕和災害毀損等原因減少的耕地，各級人民政府應結合當地的實際情況，集中組織對耕地后備資源進行開發，并根據開墾情況對退耕有計劃地作出安排。國家也可以從中央收繳的土地有償使用收益中對退耕和災毀耕地較多的省、區予以開墾耕地經費上的補貼。

三、對于省級人民政府沒有切實履行耕地保護責任的，國務院將及時采取措施，責令組織開墾耕地，并進行驗收。為了及時掌握各省、自治區、直轄市耕地的變動情況，國土資源部將按《土地管理法》的要求利用現代化手段對各地耕地面積進行動態監測。

四、實現耕地平衡是各省、自治區、直轄市保護耕地的目標。但是，據專家對各省、自治區、直轄市今后建設用地和耕地資源及耕地開墾潛力的分析，可能有個別省、直轄市難以在本行政內做到耕地平衡，過度開發還會造成生態環境的破壞和水土流失。因此，《土地管理法》規定經國務院批準，可以易地開發和核減該省、直轄市的耕地保護指標。但一定要經過嚴格審查，并經專家論證，該省、直轄市確實無地可開了，國務院方可批準，并根據減免數量進行異地開墾，以確保耕地總量動態平衡目標的實現。

第四篇：中華人民共和國土地管理法釋義：第四十四條

中華人民共和國土地管理法釋義：第四十四條

第四十四條 建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。

在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。

本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

【釋義】 本條是農用地轉為建設用地的規定。

一、本條包括四個方面的內容，一是農用地轉為建設用地的應當辦理農用地轉用審批手續；二是建設項目涉及農用地轉為建設用地的國務院的批準權限；三是城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內農用地轉用的批準權限；

四、其他建設項目涉及農用地轉用的批準權限。

二、建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。農用地轉用是指現狀的農用地按照土地利用總體規劃和國家規定的批準權限報批后轉變為建設用地的行為。又稱為農用地轉為建設用地。農用地轉用是新《土地管理法》中增設的內容，也是市場經濟國家控制建設用地增長，保護農用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農用地能否轉為建設用地的依據：

1．土地利用總體規劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規劃，通過土地利用總體規劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農用地能否轉為建設用地，如果符合土地利用總體規劃確定的用途，即在建設用地區范圍內，可以轉為建設用地，否則將不得轉為建設用地。但是，本法又規定，國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎建設用地需要改變土地利用規劃的，根據國務院批準的文件修改規劃，省級人民政府批準能源、交通、水利等項目與省級人民政府批準的土地利用總體規劃不符的，也可以先批準項目用地，后修改規劃。

2．土地利用計劃。土地利用計劃是國家根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用計劃 中，包括了農用地轉為建設用地的計劃，是政府審批農用地轉用的依據，即政府批準農用地轉用必須在土地利用計劃控制指標范圍之內，不得超計劃批準農用地轉用。

3．建設用地供應政策。國家通過制定建設用地的供應政策，不但有利于控制建設用地總量，防止大量占用農用地，同時，還可以優化投資結構，防止重復建設，促進國民經濟的協調發展。建設用地政策將由國務院土地行政主管部門根據國家產業政策制定。對國家明確禁止建設的項目，要禁止為其辦理農用地轉用和供地，對國家鼓勵投資的建設項目，應當優先為其辦理農用地轉用和供地。在國家對建設用地供應不足的條件下，優先保證國家急需的建設項目用地，使建設用地供應政策對國家經濟起到調控的輔助作用。

三、建設項目涉及農用地轉為建設用地的，國務院的批準權限。修改《土地管理法》對建設用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項目供地改為實行統一開發、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設項目，必須在城市建設用地規模之外選址、并單獨辦理農用地轉用外，都應當由縣、市人民政府按照城市規劃的要求，統一辦理農用地轉用審批。農用地轉用實行由國務院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設項目涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準：

1．國務院批準的建設項目，包括按照國家基本建設程序規定，由國務院及國務院有關部門批準可行性研究報告，并且在城市建設用地規模范圍之外需要單獨選址并申請辦理農用地轉用的項目。由國務院和國務院主管部門批準建設的能源、交通、水利、礦山等項目，也包括中央軍委批準建設的軍事項目的用地。雖然經國務院批準但在城市建設用地規模范圍之內建設的將按城市建設統一辦理農用地轉用。

2．按照基本建設的規定，由省、自治區、直轄市人民政府批準可行性研究報告的道路、管線工程和大型能源、機場、水利、礦山等大型基礎設施建設，需要在城市建設用地規模范圍之外單獨選址，辦理農用地轉用的。

3．建設項目同時需占用城市建設用地規模內和城市建設用地規模外的土地，涉及農用地轉為建設用地的，按照建設目的要求申請辦理農用地轉用審批，并按照建設項目的批準權限應由國務院批準的。

四、在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內農用地轉為建設用地的，按照規定，其批準權限為：

1．直轄市、省和自治區人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務院指定的其他城市的城市建設用地統一開發的，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。

2．除上述城市之外的其他城市建設用地統一開發的，縣和縣級市所在城鎮建設用地統一開發的，涉及農用地轉為建設用地的，由省級人民政府批準。

3．鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模范圍內的農民宅基地、鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設占地涉及農用地轉為建設用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權設區的市、自治州批準。其農用地轉用的批準權限與鄉（鎮）土地利用總體規劃的批準權限相一致。

農用地轉為建設用地的，應當按土地利用計劃分批次批準，即每個城市每年需要農用地轉為建設用地的不必按照建設項目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發”的辦法。在已批準的農用地轉用范圍內，對建設項目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準，不再需要報省級以上人民政府批準。這樣使市、縣人民政府在取得農用地轉用后可以更加注意合理用地，節約用地，統籌安排各業的發展，調動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應對辦理農用地轉用的土地合理規劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應方式，利用市場經濟的機制，發揮土地資產的作用。

五、其他建設項目占用土地涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。其主要有：

1．省級以下人民政府批準可行性研究報告或批準建設的項目，包括地區、設區的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準建設的項目。

2．省級人民政府批準建設的除道路、管線工程和大型基礎設施建設項目以外，又確需在城市建設用地規模之外建設并單獨選址的項目涉及農用地轉為建設用地的。

3．鄉鎮公共設施等使用村莊、集鎮建設用地規模范圍之外土地涉及農用地轉為建設用地的。

第五篇：土地管理法釋義

中華人民共和國土地管理法釋義

第一部分 緒論 土地管理的基本規范

修訂后的中華人民共和國土地管理法，已由第九屆全國人大常務委員會經過三次審議，于1998年8月29日鄭重通過，自1999年1月1日起施行。在通過這部法律時，全國人大常委會組成人員共有141人參加投票，其中139人投贊成票，2人棄權，無人反對。這樣一部涉及面很廣，反映著復雜的利益關系的法律，能夠獲得如此廣泛的關注與贊同，也是很難得的。

新的土地管理法總結和反映了近十幾年來社會發展、經濟改革在土地管理方面的新情況、新經驗、新的需要，確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護，強化了土地利用的宏觀控制，完善了調整土地關系的一系列行為規則，將土地管理法律制度大大地向前推進了一步。在這篇緒論中，著重分析土地管理立法的意義及其特點、介紹新的土地管理法的基本內容及主要問題，以求有助于了解這部法律條文的確切含義，有助于法律的正確運用。

一、土地管理立法的重大意義

土地管理立法所以有重大意義，直接決定于土地對人類社會所具有的特別重要的作用，或者說，土地資源的特殊地位決定了土地管理法的特殊重要性．對于這種重要性需要從多方面進行分析和考察，包括自然因素所決定的，也包括社會經濟條件所決定的。

1、土地資源的重要性

對于人類來說，土地十分重要。首先，它是人類賴以生存的基地，只有它的存在人類才能有立足之地，人類憑借著土地棲息繁衍，土地是人類最珍貴的自然資源；第二，在人類生活中，土地是最基本的生產資料，人們在土地上從事生產，直接或間接地獲取大量的財富，土地成為財富之母；第三，土地是為人類提供食物和其他生活資料的重要源泉，一切動植物繁殖滋生的營養物質皆取自土地，由而產生出人類賴以生存發展的各類生活資料，土地養育著人類。

土地作為人類可利用的一切自然資源中最基本、最寶貴的資源，具有特殊重要的地位，這就決定了必須采用最有權威的、最具普遍約束力的形式來保護土地、管理土地、規范土地的利用，這種形式就是法律形式，在中國從古至今的歷史上，在許多外國的歷史上，都曾制定過一件件土地法律，發揮過重要作用，這種歷史事實，既說明了土地資源的重要，又說明了法律手段的必要。在現代社會中，人類更能深刻地認識土地的重要性，也更有必要重視土地立法，更充分地運用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了這種歷史的和時代的特點。

2．土地關系的廣泛性

由于土地是人類社會生產、生活的物質基礎，因此，以土地為客體形成了廣泛而復雜的土地關系，或者

說，人類社會立足于土地之上，圍繞土地而進行的生產、生活活動中，所產生的土地關系廣泛存在。這種關系可分為兩個方面，一是人與土地之間的關系，二是在保護、利用土地過程中產生的人與人之間的關系。前者是人與自然的關系，后者屬于社會關系。

在人與土地之間的關系中、由于土地作為自然過程的產物，具有面積有限，不可創造的特點，也就是地球大小的不變決定了土地面積總量的不變，人們可以通過勞動改良土地，但是不能創造土地，不能人為地擴大土地的面積。因此，人們必須十分珍惜土地，嚴格保護和合理利用每一寸土地，必須重視土地的自然屬性，遵循土地的自然規律。這種客觀的要求勢必體現在人與土地的廣泛關系中，并且成為人們應盡的義務。比如，人們應當采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。這項要求，不僅反映了人和土地的關系，而且成了處理這種關系的行為規則，也就是由此可以意識到，人和土地的關系廣泛存在，需要用法律形式時刻地來規范人的行為。

以土地為客體的人與人之間的社會關系，實際上就是在保護土地、管理土地、利用土地時所形成的權利義務關系，這種關系復雜多樣，在現實中廣泛存在。比如，有土地所有權關系，土地使用權關系，土地規劃利用關系，土地保護關系，土地征用關系，土地管理關系，等等。這些關系相互聯結，許多地方還是相互交叉在一起，往往是人們一接觸土地，就要產生與土地有關的權利義務關系。何況人類生存在土地上，必然地要經常而廣泛的觸及土地，由而就需要有統一而廣泛使用的行為規則，調整人們在開發、利用、管理土地過程中的權利義務關系。所以，土地雖然不是人力所創造的自然資源，但卻是可供人類社會開發和支配的財富，除人與土地之間的關系外，還形成了以土地為基礎的人與人之間的廣泛的社會經濟關系，它們都需要體現于法律形式，用法律來調整這種關系。或者說，廣泛存在的土地關系，必須有統一的規則，并且能有效地遵守，這就要求制定法律，協調普遍存在的由開發利用土地而形成的利益關系，調整著人們的權利義務。

3．土地應當由國家管理

土地立法的一項重大意義，就在于是適應了國家管理土地的需要，體現了國家管理土地的基本規則。土地的國家管理，這也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所決定的。首先，土地是人類賴以生存的最基本的物質基礎，是一個國家最珍貴的資源；必須由國家進行管理；第二，土地的開發利用涉及到社會的整體利益，與國民經濟的發展息息相關，直接影響到社會進步與穩定，因此，土地應當由國家管理，從社會整體利益出發進行必要的控制；第三，土地是自然、經濟、社會歷史的結合體，土地的開發利用會受制于一定的自然、社會經濟條件，應當由國家綜合平衡，控制調節，獲取符合公共利益的最佳成效；第四、我國實行土地社會主義公有制，國家應當具有統一監督管理土地的職能，而不是由某一個社會團體或經濟組織來擁有這種職能。

總之，土地的國家管理是客觀的需要，也是一項不可動搖的重大原則。而土地的國家管理則必須與法律形式結合在一起，由法律來體現有關土地管理方面的國家意志，也由法律來保障國家管理土地職能的實施。所以，從國家管理土地這個角度來考察，土地管理立法有現實的意義也有長遠的意義。

4．土地管理必須規范化

這是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意義。由于土地資源十分重要，人們在土地上生存、發展，土地既是生產資料，又是生活資料，從而圍繞土地產生了占有、使用、保護、管理、收益、分配等項關系，涉及廣泛的權利義務，人們有關土地的行為必須是有規則的，秩序井然的，也就是規范化地進行。如果不是這樣的，而是無規則的、秩序混亂的、盲目行動的，那將不僅破壞了土地資源，而且直接損害了人類自身的利益，甚至會危及人的生存與持續發展，當然也會影響人們正常生活。所以，人們有關土地的行為應當是很規范的，包括人與土地的關系是規范的，在保護利用土地過程中形成的人與人的關系是規范的，土地作為可開發利用的財富所引致的權利義務關系也應當是有明確規范的，國家管理土地則也是必須依照一定的規范進行的。這些有關土地的行為應當規范化的要求，就是要將土地管理活動推向法制化的軌道，使之實現依法治理土地。可以說，土地管理立法是保證規范地管理土地的前提與基礎，能夠推進建立并強化土地管理的法律秩序，促使人們在保護、利用、管理土地過程中遵循自然規律與經濟規律。

5．時代發展的迫切需要

土地管理立法是一個歷史的概念，在開始時還不是很受重視，但是隨著時代的發展，人口大量增加，經濟日益發達，城市化和工業化迅速推進，對土地的需要猛增，而土地的自然供給是絕對有限的。這樣，在現代社會中土地的供需矛盾不但存在，而且會突出起來，土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺，人口增加與產業發展之間爭地，經濟利益的驅動擠占耕地與耕地必須保護，土地的開發利用與生態環境的保護、改善，等等，這些矛盾都需要采取有效的方式進行處理，協調相互間的利益關系，確認公共利益、社會效益、環境效益的必要，保護土地開發利用過程中符合社會主義市場經濟原則的合法權益。為了滿足這種需要，在現代社會中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能適應現代社會管理土地要求的方式，能積極地調節處理土地供需矛盾，能有效地約束人們不利于土地保護和合理利用的行為，能推動人們按照可持續發展的戰略要求控制土地的，就是通過制定法律，確立有關法律規范。體現現代社會的土地管理特點。反映社會經濟發展的現實，采用積極的法律對策，因而，土地管理立法有明顯的時代意義，在當代，應當更需要、更重視這部法律，并且使其在實踐中既能滿足當代人的需要，又能惠及子孫。

上面從五個主要的方面論述土地管理立法的重要意義，目的在于引起人們對土地管理法的重視，以更高的自覺性去運用好這部法律。土地管理法不單純是一部規范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關系的單行立法，或者說它是一部涉及面較廣的經濟法律，因而從其調整對象的特殊地位、特殊作用來理解這部法律的特點，也是很有益的。當然，上面提及的各項重要意義并不全面，它還可以作出進一步的分析，用更充足的理由來論證土地管理法的特點。

二、土地管理法的修訂

對于這部修訂后的土地管理法，所以稱之為是一部新的土地管理法，就在于它是對原有的土地管理法作了全面的、重大的修訂，在指導思想、立法原則、涉及范圍、具體規范等方面，都增添了新的內容，體現了

新的要求，達到了新的高度，反映出了新的特點。這次修訂是必要的，而且是成功的，還在立法上提供了新的經驗，下面作三方面的介紹或論述。

1．修訂的必要性

這次修訂土地管理法，首先是出于現實的迫切需要，同時又堅持了長遠發展的利益，總結了土地管理的有益經驗，針對存在問題采取相應的對策，適應了社會主義市場經濟的要求，積極推進土地管理制度的改革與完善。原有的土地管理法是1986年制定的，實施以后的十余年來，在加強土地管理，保護土地資源，合理開發利用土地，維護土地的社會主義公有制等方面都發揮了積極作用。但是，土地管理和開發利用是與社會經濟的發展相聯系的，十幾年來，由于改革開發，經濟發展，社會的變化，也在土地管理上反映出許多新的情況、新的問題、新的要求。比如：

由于人口增加，而耕地面積銳減，人地矛盾已經十分尖銳；

一些地方違法批地，亂占耕地，浪費土地的問題時有發生，土地法制亟待加強；

非農建設占用耕地、農業結構調整占用耕地、災害損毀耕地嚴重，數量大，問題突出；

城鎮建設外延擴張，村莊建設分散無序，占用耕地嚴重；

土地粗放利用，違背自然規律，忽視生態環境保護；

耕地撂荒，土地閑置，非法轉讓土地使用權；

國家工作人員濫用職權違法批地，嚴重瀆職；等等。

這些情況和問題的出現，既說明原有的土地管理法已有許多規定不能適應現狀，又表明確實需要制定一部新的土地管理法，以法律形式確定治本之策，采取十分嚴格的土地管理特別是耕地保護措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然規律、經濟規律的要求積極調整土地開發利用中形成的關系，遏制在人口繼續增加的情況下耕地大量減少的失衡趨勢，建立健全強有力的依法管理土地的秩序。所以，修訂原有的土地管理法實屬必要，一方面保留其中合理、可行的規定，一方面制定了一系列新的規范。據對照，原有的法律條文除少數幾條未作修改外，絕大部分作了改動，在改動的條文中，多數是新增條文，或者是作了實質性的修改，體現了新土地管理法的基本內容。

2.修訂的主要之點

新土地管理法與原有的土地管理法相比，修訂之處不僅數量多，而且內容重要。明白它們的異同，有助于加深對新土地管理法的理解，也有利于堅持和運用好我國所實行的土地管理制度。土地管理法修訂的主要之點為：

（1）將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策第一次寫入法律，這是在立法機關審議修改時增加的規定；

（2）明確規定國家實行土地用途管制制度，這是一項重大的改變，也是新土地管理法區別于原有法律的關鍵之處；

（3）強化了土地利用總體規劃和土地利用計劃的法律地位，從它們作為土地用途管制的重要根據出發，增強了它們的可操作性；

（4）將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類，并分別作出了有可操作性的具體界定；

（5）明確規定：全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使；

（6）明確規定了農民集體所有的土地由誰來經營、管理的問題，即所有權的代表問題；

（7）用法律的形式規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，期限為三十年，若要進行適當調整，必須經過法定的程序；

（8）明確規定國有土地可以由單位或者個人承包經營，農民集體所有的土地可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人經過法定的程序承包經營；

（9）將保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用作為編制土地利用總體規劃的指導原則，并在有關條款中作出相應的規定；

（10）審批土地利用總體規劃的權限集中于國務院和省級人民政府，但又考慮了可操作性，對鄉、鎮的規劃可以授權審批；

（11）明確了土地利用總體規劃與其他專項規劃的法律關系，并對其中若干主要事項作出了法律界定；

（12）土地行政主管部門與統計部門共同制定土地統計調查方案，兩個部門共同發布的土地面積統計資料是編制土地利用總體規劃的依據；

（13）確立了國家保護耕地、嚴格控制耕地轉為非耕地的法律原則，這項內容是修訂土地管理法的重點；

（14）確立了國家實行占用耕地補償制度，非農業建設占用耕地的，“占多少，墾多少”；

（15）確定省級人民政府應當確保在行政區域內耕地總量不減少，并確立了相關的占地補償措施；

（16）明確在土地管理中，國家實行基本農田保護制度，以省、自治區、直轄市為單位，基本農田應當占其耕地的百分之八十以上，基本農田保護區應按法定程序劃定；

（17）明確規定，非農業建設必須節約用地，禁止浪費、破壞耕地，限制占用基本農田，禁止閑置、荒蕪耕地；

（18）明確規定，開發未利用土地必須以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖；

（19）強化人大對土地利用的監督作用，規定省一級人民政府應當向同級人民代表大會報告土地利用計劃執行情況；

（20）調整了征用土地的批準權限，將這項權力更明確地集中于國務院和省級人民政府；

（21）提高了征用土地補償費的標準，并對征地的程序、征地補償費用收支作出了規定，加強了對農村集體經濟組織和農民利益的保護；

（22）對新增建設用地的土地有償使用費的分配使用作出了規定；

（23）對興辦鄉鎮企業使用土地時，將使用本集體經濟組織所有的土地與非本集體經濟組織所有的土地加以區別，有了更清晰的法律關系；

（24）明確規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，以農村村民代替農民居民一詞，概念更準確。

（25）對農民集體所有的土地因依法用地的企業破產、兼并等情況致使土地使用權發生轉移的，在法律中作出特別規定；

（26）增列監督檢查一章，根據土地管理的需要，作出了加強監督檢查的有關規定，同時也規范了監督檢查工作人員的行為；

（27）強化了對非法轉讓土地、占用土地等違法行為的處罰，根據現實情況，有針對性地規定了相應的法律責任；

（28）對非法批地、越權批地、不按照土地利用總體規劃批地、違反法定程序批地的行為，規定其批準文件無效，并追究其法律責任。

以上所列二十八點，并未將此次土地管理法的修訂之處列全，僅是修訂要點的大部分，可以說還有相當一部分未一一列明。從已列出的修改內容看，土地管理法的修訂主要體現于下列方面：

一是，進一步體現了黨和國家在土地方面的重大方針政策；

二是，反映了我國經濟發展和改革的新的經驗、新的需要。確立了土地管理中新的法律原則；

三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，確立了新的制度；

四是，強化了依法管理土地的軌道，確立了一系列有操作性的法律規范；

五是，豐富了土地立法的內容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有單行法律的特點。

3．修訂的過程

土地管理法的修訂，由國務院于1998年4月向全國人大常務委員會提出《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》；在此之前，國務院的土地管理行政部門和法制工作部門為修訂草案的形成，做了大量的調查研究、總結經驗、反復修改的工作。

1998年4月，九屆全國人大常務委員會第二次會議，對由國務院提出的土地管理法修訂草案進行初次審議。

我國最高立法機關對土地管理法修訂草案的審議，有兩個新的特點，第一是將這個修訂草案在全國公布，廣泛征求意見；第二是實行三次審議的制度。

關于公布法律草案。這是九屆全國人大常務委員會在立法上采取的一項意義重大的舉措，就是將重要法律草案在全國公布，其目的在于廣泛地吸引人民群眾參加立法活動，征集意見，反映人民群眾的意愿，集思廣益，提高立法質量，也有利于普及法律知識。土地管理法修訂草案的公布，是決定采取這項重大舉措后的第一次公布，因此受到全國人民的關注，引起了強烈的反響。在為公布這個法律草案由全國人大常委會辦公

廳所發的通知中指出，土地管理法修訂草案是一個關系農業基礎地位，關系九億農民切身利益，關系中華民族子孫后代的重要法律草案，根據委員長會議的建議，全國人大常委會決定把修訂草案全文在報上公布，廣泛征求意見，以便進一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議。對于公布的土地管理法修訂草案，要求征集各級人民政府、有關部門、基層單位和人民群眾的意見，特別注意征求鄉鎮人民政府、村民委員會、農村集體經濟組織和全國人大代表的意見，并由各省、自治區、直轄市將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會；同時也明確，各界人士可以將意見直接寄送各省的人大常委會或者全國人大常委會法制工作委員會。所以這樣，就是為了能廣泛地征集各方面的意見，發揮人民群眾參與立法的積極性。在修訂草案公布后的三個多月時間內，三十一個省、自治區、直轄市全部反聵了意見，二十五個大中城市和五十二個中央有關部門、單位提出了意見、建議；全國人大常委會法制工作委員收到各界人士來信六百七十五封，不少信是多人聯名寫的，其中一封最多的為八百三十六人聯名。各地區、各部門和各界人士的意見、建議中，涉及到土地保護、管理、開發利用的方方面面，尤其關心耕地保護、土地管理制度改革、人民群眾合法權益維護等方面的問題，同時，也普遍贊揚了公開征求意見，使人民群眾能更積極地參加立法的做法。土地管理法修訂草案的公布，收到了很好的效果，對審議修改好這個法律草案是有許多益處的，不少被采納的修改意見來自群眾和各地、各部門的建議。

關于對法律草案一般要實行三審的制度。這是九屆全國人大常委會在立法上采取的又一個重要措施，或者說是確立的又一項重要制度。土地管理法修訂草案的審議，是實行這項制度的第一例，為修訂好這部法律創造了更好的條件，也由于是“第一例”而探索了經驗，工作得極為認真。

在對土地管理法修訂草案的第一次審議中，主要是聽取了提案人對法律草案的說明，由全國人大常委會組成人員進行初步審議。會后，由有關的專門委員會和立法工作機構組織調查研究，多次召開座談會，進行專題討論，協調修改意見；由立法工作機構根據審議意見和廣泛征求的意見，提出對修訂草案的修改建議。然后由法律委員會統一審議。

二審，即對土地管理法修訂草案的第二次審議中，全國人大常委會的委員們聽取了法律委員會關于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》初步審議情況的匯報，同時對在這次會議上提出的土地管理法修訂草案修改稿進行審議，實際上是委員們在對土地管理法修訂草案作了進一步的調查研究后，圍繞這部法律草案的重點、難點和分歧意見，以及廣泛征求意見過程中的許多建議進行了深入的審議。這次審議后，法制工作委員會又根據委員們的審議意見，有關專門委員會的意見，各地方、各部門和群眾來信提出的意見，對土地管理法修訂草案的初步修改稿又進行研究，提出了進一步的修改意見。

三審，就是在第二次審議的基礎上，聽取法律委員會關于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》審議結果的報告，同時對這個修訂草案的修改稿進行審議，也就是對進一步的修改意見和在常委會上有可能審議通過的修改稿作更進一步的深入的審議，結果是多數委員們認為這個修改稿已經吸收了常委會委員們和地方、部門、專家、群眾的意見，比較成熟；同時，又提出了一些修改意見。在對這些意見又進行研究并提出

了修改意見報告后，全國人大常委會委員們對土地管理法修訂草案修改稿進行表決，獲得通過，一部新的土地管理法莊嚴地誕生。

三、土地管理法的若干基本問題

新的土地管理法是一部內容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此，對其中的若干基本問題應當有所了解，以便于理解有關的章節或條文。

1．土地管理法的立法目的

制定新的土地管理法、確立了一系列新的法律規范，但是它的立法目的仍然是與原有的法律一樣，為了加強土地管理，這一點是不變的。新的土地管理法與原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有許多變化，管理力度上有了加強，并且通過這些內容上的變更，而賦予了土地管理更豐富的內涵，有了新一層的含義。

一是，土地管理法是以調整土地管理關系為基礎而制定的法，但這種管理并不是一種單純的行政管理，而是將土地作為人類生存與發展的基本條件，必須以國家的力量進行控制、調節，所以在新的土地管理法中；土地管理有更廣泛的內容與更深刻的意義，應當從這個角度上為土地管理定位，也應當從這個角度上掌握土地管理法的內容。

二是，土地管理法中所包含的法律關系的性質并非是單一的，而是多種性質的結合，這種結合圍繞土地而形成，緊密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在國家控制、指導下的人與自然的關系；為實現國家管理職能而確立的行政管理關系；以土地公有制和土地不得買賣為前提的物權關系；以土地所具有的特定的商品屬性為基礎的債權關系；由宏觀調控而干預土地流轉、使用的經濟法律關系；由土地違法行為而引起的刑事法律關系等。正由于在土地管理法中有了多種法律關系的融合，使得這部法律帶有綜合性，也顯示出它相對獨立的特性，或者說，并不能將土地管理法歸結為僅僅是從屬于某一種法律關系的法律，而可以將其視為具有一定獨立地位的單行法律。

2．土地管理法的調整范圍

這個問題在修訂的過程中曾進行過反復的研究討論，主要有兩種意見，一種意見是，應當將土地管理法的調整范圍加以擴大，將現在由森林法調整的森林、林地，草原法調整的草原，漁業法調整的用于養殖業的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統一發證、統一管理；另一種意見認為，對土地實行統一管理的原則是對的，但需要考慮現狀，也需要考慮改變現行管理體制的相關條件。對于這兩種意見，經過分析比較認為，土地管理法調整范圍要確認統一管理的原則，但適用這個原則要和現實情況結合起來，既使土地管理趨向集中統一，又使土地管理體制現實有效。因此，在土地管理法中規定，土地所有權和使用權由縣級以上人民政府依照其有關規定，登記造冊，核發證書，予以確認；而確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照森林法、草原法、漁業法的有關規定辦理。這樣的安排，從中國的現實情況看

是適宜的，表明土地的管理應當集中統一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規定由特定的部門進行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。土地管理法正是反映了現實存在的這種格局，與其他有關的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實際操作中會有一些交叉的地方，但那是可以通過協調來解決問題，法律規范之間沒有矛盾。

3．關于土地公有制

我國實行土地的社會主義公有制、這是在憲法中確定的，是我國土地制度的核心，也是我國土地管理法立法的基礎。只有清楚地掌握這項重要的法律原則，才有可能正確地理解土地管理法中與所有制有關的各項法律規范，弄清它的來龍去脈。比如，土地管理法規定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地使用權可以依法轉讓；這項規定表明，土地的公有制決定了土地不能買賣，但是它的使用權是可以轉讓的，與土地管理法有關的一些法律中或行政法規中提到的地價、土地市場，實際上是土地使用權的轉讓價格或轉讓市場。又比如，土地公有制包括全民所有制和勞動群眾集體所有制，只有明白了這兩種所有制之間的聯系與區別，才能理解和把握在土地管理法中針對兩種所有制作出的若干不同規定。總之，土地管理法是在土地公有制的基礎上制定，它負有維護土地社會主義公有制的歷史使命，但是，它又要在特定的領域內反映社會主義市場經濟的要求，從而依照法律的規定將對土地的資源管理和資產管理結合了起來。

4．土地用途管制制度

這是在新的土地管理法中確立的土地管理的基本制度，它的核心是由國家根據社會的需要，控制和引導土地的使用方向，嚴格限制農用地轉為建設用地，特別重視耕地保護，合理配置土地資源，促進提高土地利用效率。這項制度在法律上被確定是國家所實行的制度，對所有社會成員來說，這項制度是具有強制力的，是以國家的強制力來保障其實施的，在把握土地管理法時，應當注意這個特點。實行土地用途管制制度，最重要的是土地利用總體規劃，這將在后面作專題論述，這里需要說明的是在土地管理法中，將土地分為三類，即農用地、建設用地和未利用地。所以這樣分，經過細致的推敲，首先將土地的是否利用作為第一個層次，分為已利用土地與未利用地；第二個層次是將已利用土地又分為農用地和建設用地。這樣，覆蓋面寬，可以將所有的土地歸入三類，較為嚴密，有可操作性。至于在實踐中感到有些地塊的用途界線不清，或者管轄上有爭議，對此應當視為實際工作中需研究的問題，而并非是土地用途分類標準難以將其覆蓋。在土地按用途分類的基礎上，編制土地利用總體規劃，土地管理法規定，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。這樣，結合這部法律中有關基本國策的規定，就使土地用途管制制度的指導方針、基本規則、操作程序、效力地位等，都有了明確的法律規定，使這項制度成為完整的法定的制度。當然，在一項制度中還含有若干細節問題或者具體的操作事項，這些都是這項制度的具體化或補充，而不應違反這項制度的基本法律規范。

5．土地管理體制

土地管理法中規定，國務院土地行政管理主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。這項法律規定是土

地管理體制的基本規定，在這項規定中表明，土地管理應當堅持集中統一的原則，而對集中統一又不應簡單理解為所有的土地管理事務全由一個部門包攬，而應當按照法律的規定由各個有關部門分別辦理。比如，森林法規定國家所有和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權；同時還規定國務院可以授權國務院林業主管部門對特定的林地登記造冊，發放證書。又比如，漁業法規定用于養殖業的水面、灘涂，由縣級以土地方人民政府核發養殖使用證，確認使用權。從上述規定中可以看出，在地方上都是由縣級以上的人民政府發證，但辦理這項事務的又分別為林業主管部門和漁業行政主管部門，分工辦理，統一于政府。在土地管理體制中還需要說明的，就是涉及土地管理的會有幾個部門，而只應有一個被確定為是土地行政主管部門，并且由這個部門統一負責土地的管理和監督工作，其職責由法律確定或者由國務院規定，比如，土地利用總體規劃的編制、土地用途類別的轉換、耕地的動態平衡等，都應當由土地行政主管部門依法統一負責。至于土地管理法中規定，縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的職責由國務院規定，那也要作兩方面的理解，一是國務院的規定要依法作出，這是肯定的；二是法律已作出多項有關規定，這是必須執行的，國務院可以在已有法律規定的基礎上作出新的或補充性的規定，而不是作出相沖突的規定。

四、土地權屬

土地是大自然無償地贈予人類的，而人類則是根據其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、財力，開發利用，從而在土地上形成了一系列的權利義務關系，就連未利用的土地也受到了直接影響，列入了這種權利義務關系的范圍。所以。土地管理法對土地上的財產權利，權利的歸屬，國家對這種財產權利的管理等，都作出了有關的規定，并且其中有些規定在法律上是有突破意義的。

1.土地所有權

土地所有權是由土地所有制決定的，也就是土地所有權是土地所有制在法律上的表現。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農民集體所有的土地這兩種所有權。

土地所有權的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權存在，而不能同時存在兩個以上的所有權，因此，土地管理法首先規定城市市區的土地屬于國家所有；同時又緊接著規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這樣的規定，可以涵蓋所有的城鄉土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權，排除了確認土地所有權時可能出現遺漏、重疊或交叉。關于城市市區這個概念，應作專門的界定，不能用行政區劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區縣改稱為區，就難以將這個新改名的縣的農民集體所有的土地都改為國有土地。

關于土地所有權的確認，國有土地的所有權只能由國家統一行使，具有唯一性和統一性，國家以外的任何社會團體和個人都不得作為國有土地的所有權人。農民集體所有的土地，土地管理法明確規定由縣級人民

政府登記造冊，核發證書，確認所有權。這種由法律來確定的土地所有權是一種完整的、全面的財產權利，它并不是一個抽象的概念，而是具體地表現為占有、使用、收益、處分等四種權能。

在新的土地管理法中，對土地所有權作出規定時，還有兩項規定是重要的，一項是明確由國務院代表國家行使國家所有土地的所有權；另一項是明確了農民集體所有的土地由誰來行使其所有權的問題，土地管理法規定，依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。屬于村內的農民集體分別所有的（實際上是以生產隊為基礎延續存在的）由村內的農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，還有一層就是鄉（鎮）的，則由這一級的農村集體經濟組織經營、管理。這兩項規定的積極作用在于可以有效地維護土地所有者的合法權益，并且這樣規定是可以操作的，符合實際情況。

2．土地使用權

土地使用權是指土地使用者在法律規定的范圍內對所使用的土地有占有、使用和收益的權利。這種權利的產生是以土地具有使用價值為基礎，同時又具有某些商品屬性。在法律上是以憲法中有關土地的使用權可以依照法律的規定轉讓為根據的。

在土地管理法中，對土地使用權作出了多項規定，主要的有：

一是，明確規定土地使用權可以依法轉讓，這樣就使土地使用權從土地所有權中相對地分離出來，是一項獨立的權利，當然，從其根源上說，土地使用權仍然是土地所有權的內容之一。

二是，明確規定國家依法實行國有土地有償使用制度；國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。這些法律規定表明，土地使用權可以有償取得，單位和個人都可以取得土地使用權；土地使用權的取得必須具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用權。

三是，明確規定：農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權;單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。這些法律規定使土地使用權依法得到確認，使用者憑借合法的依據，占有與使用土地，在這里占有與使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。

四是，明確規定依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這項法律規定表明，依法取得的土地使用權是一項可以獨立存在的權利，它可以與所有權一樣受到法律的保護，至于保護的內容則根據依法取得權利的內容決定。

3．土地承包經營權

土地承包經營形式是在我國農村改革中創立的，在適應中國的實際情況，調動農民的積極性，推進生產力發展等方面顯示出巨大的威力。這種承包經營關系反映在法律上，就產生了土地承包經營權這個特定的概念。民法通則規定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護；承包雙方的權利和義務依照法律由承包合同規定。新的土地管理法總結了近十幾年在土地承包經營方面的經驗，吸收了人民群眾要求穩定土地承包經營關系、切實保護雙方合法權益的意見，增加了有關土地承包

經營的法律規范、使之趨于完善并增強可操作性。

土地管理法中對土地承包經營按三種情況作出規定，即:

一是，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營。這種情況的土地承包經營，法定期限為三十年，在這個期限內要對承包的土地進行適當調整的，必須經過法定的程序。

二是，國有土地可以由單位或者個人承包經營。

三是，農民集體所有的土地可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營。對于這種情況的承包經營，必須經法律規定的特定的程序決定。

土地管理法對上述三種承包經營情況作出規定時，它們的共同原則與具體要求為：

第一，土地承包經營權是在土地公有制的基礎上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權的一種權利；

第二，土地承包經營行使權利的范圍只限于是從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，承包者無權超出這個范圍使用土地；

第三，承包經營土地，發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務,在承包的三種情況中，除由本集體經濟組織的成員的承包期限由法律規定外，其余兩種的則由承包合同約定；

第四，承包經營土地者有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務；

第五，農民的土地承包經營權并不是簡單地按市場原則有償地使用土地，而是包含著集體經濟組織和農戶雙層經營的因素，農民應當有土地使用權；

第六，土地承包經營權是一項獨立的權利，在依法取得后，承包者就有在承包經營的土地上依法占有、使用、收益的權利，這些合法的權益受法律的保護。

五、土地用途管制制度的實施

土地管理法確立了土地用途管制制度，同時又對這項制度的實施作出了多項法律規定，主要集中在土地利用總體規劃等方面，應當較為細致地了解其要點，尤其要理清其中的相互關系。

1．土地利用總體規劃的體系與編制

在土地管理法中，實行土地用途管制是以土地利用總體規劃為根據的，所以土地利用總體規劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規定有：

一是，規劃的體系。土地管理法要求各級人民政府應當組織編制土地利用總體規劃，這實際上就是按行政管理的體制來編制規劃，規劃的區域由行政區劃決定；按我國當前的體制計算，就要編制全國、省、市、縣、鄉五級的土地利用總體規劃。在不同級別之間，土地管理法又明確規定，下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，這樣上一級規劃對下一級規劃進行控制，下一級規劃體現上一級規劃的要求，各級之間可以做到協調、銜接。

二是，編制規劃的依據。編制土地利用總體規劃的主要任務是，認真體現有關土地的基本國策，協調國

民經濟和社會需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發利用進行總體上的布局，相應地確定具體地塊。正是由于土地利用總體規劃承擔上述任務，因而土地管理法規定，應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，編制土地利用總體規劃。這樣的規定，就是確定了編制土地規劃的法定的依據，明確了在編制土地規劃時與其他重要方面的基本關系，避免主觀隨意性。

三是，編制規劃的原則。為了保證土地利用總體規劃的正確編制，土地管理法規定了明確的編制原則，要求嚴格地保護基本農田，控制非農業建設占用農用地，統籌安排各類用地，保障土地的可持續利用，占用耕地與開發復墾耕地相平衡等。

四是，規劃的可操作性。主要是對縣級規劃和鄉鎮規劃作出了特定的要求，規定縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途。因為縣級規劃是基層規劃，確定縣內不同地區的土地利用方向．運用土地利用分區的辦法控制各類用地的布局和土地利用結構的調整，作為土地用途管制的依據，這樣就可以有效地進行管理。對于鄉鎮規劃，不但要求劃分土地利用區，而且規定要根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這是一項很重要的規定，它使土地利用總體規劃具有確定性、可操作性，能落到實處，便于社會公眾監督，防止利用規劃的不確定性而行私作弊；在鄉鎮規劃中土地用途落實到地塊，還使上級規劃的數量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實現，真正發揮土地利用總體規劃的實際控制作用。實行地塊控制，這是在審議修改土地管理法修訂草案時新增的內容，它既反映了實踐中行之有效的經驗，又表明了使土地利用總體規劃變得強而有力的立法意圖，竭力防止“規劃規劃，墻上掛掛”的現象，因為這種現象不僅僅是一個方法問題，而是會直接影響土地用途管制制度能否真正實施的大問題，所以要消除雖然有了規劃，但是難作實際控制的弊端。當然，這種弊端并不是實行地塊控制就能完全消除，但是它是一項必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明確規定，就是必須依法執行的。

五是，規劃的審批。在新的土地管理法中作了嚴密的規定，總的精神是審批權集中于國務院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。具體的內容為：省一級的、省會城市的、人口一百萬以上城市的和國務院指定城市的土地利用總體規劃由國務院批準；除上述四種情況外，其他的土地利用總體規劃由省級人民政府審批；法律又專門規定鄉鎮土地利用總體規劃由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準，這樣使數量很大的鄉鎮規劃的審批以授權的辦法適當分散，但審批權還是集中的，只是便于實施并有利于保證審批質量。

2．土地利用計劃

土地利用計劃是獨立編制的分階段實施土地利用總體規劃的一種安排，因此，它是按年編制的體現的特點，用于控制當年土地利用的一種法定的文件。土地管理法對它的有關事項作出了規定，主要為：（1）土地利用計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規劃的相同，這樣規定就是要使兩者緊密銜

接，土地利用計劃緊扣總體規劃；（3）土地利用計劃是有權威的，一經審批下達就必須嚴格執行，作為具體建設項目用地審批的依據；（4）省級人民政府要向同級人大報告土地利用計劃的執行情況，接受同級人大的監督，這項報告是由法律具體確定的，其具體內容應當與土地利用計劃相對應。

3．土地利用總體規劃與其他規劃的關系

土地管理法不但對土地利用總體規劃進行了規范，而且還涉及到了它與其他一些相關規劃的關系。主要是：土地利用總規劃以國民經濟和社會發展規劃為依據進行編制。后者是前者的基礎；城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模，所以這樣規定，因為從空間范圍看，土地利用總體規劃是復蓋所有的土地，合理組織開發利用整個土地的，而城市規劃、村莊和集鎮的規劃，只是土地利用規劃的一部分，從土地利用而言是整體與局部的關系，當然，在城市規劃區內、村莊和集體規劃區內，用地的布局、規模和用地選擇又應符合這些規劃的要求，適應專項規劃的安排，對此，土地管理法中作出了有關的規定；江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，這又是從土地利用來說，要處理好整體與局部的關系，但從專項規劃而言，又有一個橫向互補的關系，所以土地管理法規定，在一些特定的區域內，土地利用應當符合江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。

4．土地利用總體規劃的修改

對于修改程序，在土地管理法中作了嚴格的規定，目的在于維護土地利用總體規劃的權威性與穩定性，防止利用修改程序否定整個規劃或者篡改規劃的內容。有關修改的基本原則為：經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。對于一些原來由國務院或者由省級人民政府批準的基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，仍需根據原批準機關所出具的文件才能修改。除了這樣的法定程序外，并無例外的規定。

5．關于土地統計

實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規劃，都需要有真實、準確、全面的土地統計數據為依據，因此在土地管理法中對土地統計作出明確的規范，首先是在法律上確定國家建立土地統計制度；第二是規定由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統計部門共同制定統計調查方案，依法進行土地統計；第三是定期發布統計資料，土地和統計兩個部門共同發布的土地面積統計資料是編制土地利用總體規劃的依據；第四是土地所有者或者使用者提供土地資料不得虛報、瞞報、拒報、遲報，這些都是為了保證正確地把握土地利用情況，以利于對土地資源進行嚴密的分析、評價與決策。

六、耕地保護的法律措施

耕地保護是新的土地管理法的突出內容，也是這部法律的核心所在，所以專列一章，確立了一系列的對

耕地實行嚴格保護的法律規范，其中主要的有：

1．國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。這和在這部法律的總則中所確立的切實保護耕地是基本國策，對耕地實行特殊保護的規定是完全一致的，將保護耕地提高到了中華民族生存和整個社會穩定的高度來對待。

2．國家實行占用耕地補償制度。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應當繳納耕地開墾費；二是以省為單位，確保本行政區域內耕地總量不減少。對于這種占用耕地必須補償，保持平衡的制度，有的人有不同的認識，擔心它難以實現，經過有關部門的細致測算，認為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現有的土地中，尚有較大的潛力可挖。對此，還要考慮到當前不合理占用耕地、浪費耕地問題較為嚴重的情況下，必須以強有力的法律措施保護耕地，實行占補平衡，將占用耕地的補償制度確立為法定的制度，成為新土地管理法有特點的重要內容之一。

3．國家實行基本農田保護制度。基本農田是為了保證主要農產品基本需求而劃定并嚴加保護的耕作區域，土地管理法對基本農田的劃定范圍作了具體規定是有重要作用的，可以使應該保護的農田劃入進來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當其數。為了能準確地劃定基本農田保護區，土地管理法還規定，基本農田保護區以鄉（鎮）為單位進行劃區定界，由縣級人民政府土地部門會同農業部門組織實施。同時。為了從數量上有必要的控制和基本的保證，還規定以省為單位劃定的基本農田應當占區域內耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。

4．保護耕地的必要措施。或者說是為了嚴格地保護耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規定，包括：應當采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地采取嚴厲的措施；鼓勵合理地開發未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應當進行復墾，優先用于農業。這些規定是將實踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護耕地，對一些破壞、浪費土地的行為列為法律禁止的事項，加大了保護耕地的力度。

七、關于建設用地的管理

對于建設用地，在土地管理法中作出了明確的界定，就是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。這樣的界定有利于考慮建設所需要的土地，也有利于控制建設用地，加強管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規范：

1．建設用地的取得

主要區分三種情況，第一種是任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計劃供應建設用地，同時可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農村集體經濟

組織使用本集體農民所有的土地興辦企業、安排村民的宅基地，則可經依法批準后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征用后再用；第三種情況為，鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設用地，如果是經依法批準使用農民集體所有的土地，也不要求由國家征用后再用。后面兩種情況反映了集體所有制土地的特點，但是也要受到嚴格的管理，而不是可以自行地使用這些土地作為建設用地。

2．農用地轉為建設用地

這是土地管理中一個極為重要的環節，新的土地管理法對此作出規定，集中了審批的權力，有了明確而嚴格的界限。它的要點在于：

一是，農用地轉為建設用地，必須經過依法審批，否則就是非法占用土地；這種農用地轉用審批是國家控制土地利用的結構，保護農用地的必要手段，應當相對集中地來使用，以求達到控制的目的。

二是，農用地轉用的審批權集中于國務院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權，這種授權是與土地利用總體規劃的授權審批相聯系的。

三是，農用地的轉用要以土地利用總體規劃為依據，也就是在土地利用總體規劃中，將會有一些農用地被列入建設用地的范圍內，這些農用地的轉用手續并不是一次統一辦理，而是根據實際需要在土地利用計劃中分批分次的安排，并由原批準土地利用總體規劃的機關批準，這樣，在規劃中劃定的用途與農用地的轉用是一致的，并且由同一個層次的審批機關批準，工作上也可以銜接。

四是，在已批準的農用地轉用范圍內；具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準，這實際上是對已辦理過轉用手續的建設用地按項目進行具體分配，實行分級管理，審查各個項目的用地是否合理、合法。

五是，除了國務院批準的和已由土地利用總體規劃劃定的建設用地外，其他的各種農用地轉為建設用地的事項，也就是建設項目占用土地，涉及到農用地轉為建設用地的，審批權集中到省、自治區、直轄市人民政府。這樣，可以防止一些機關、單位濫用權力，涉足農用地的轉用，造成土地管理中的混亂，當然，也是保護農用地的一項有力舉措。

3．土地征用

在土地管理法的總則中即確定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。按照這項法律規定，征用土地是國家的行為，是在社會主義公有制的基礎上土地所有權的轉移，并不是土地的買賣，征用土地的對象只限于是集體所有的土地，已經屬于國家所有的土地則不存在征用問題。

土地管理法對征用土地作出了一系列的規定，并且有多項是在這次修改時新增加的，主要內容為：

（1）征用土地的審批權。在新的土地管理法中，這項權力集中于國務院和省級人民政府，改變了土地征用權分散行使的現象，也注意糾正分散行使引致的弊端。國務院和省的權限劃分有明確的界限。

（2）征用農用地的。必須先行辦理農用地轉用審批，如果中央和省兩級已依法批準農用地轉用的，則可同時辦理征地審批手續，這里表明，轉用是征用的前提條件，如果農用地不被轉用，則國家無須征用農民集體的土地。

（3）國家征用土地由縣級以上地方人民政府組織實施。國家征用土地是以國家的力量來實現土地所有權的依法轉移，因此只有法定的政府機關才能行使這項權力，非法定的機關和單位是無權這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機關、企業、事業單位，都不是征用土地的法定的組織實施者。否則，就是違法的，就會是擾亂了國家征用土地的秩序。

（4）征用土地給予經濟補償。土地管理法明確規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這項規定和有關征用土地補償標準的規定表明，這種補償是由國家確定了標準的一種經濟補償，并不是國家向農民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產物，而在土地管理法中還沒有將征用土地視同為商品交換，即土地買賣。新的土地管理法中的征用補償標準比原有的規定有了提高，內容也較為完善，并且規定了國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征地補償標準，這樣，更為靈活一些，也有利于從實際出發考慮征地的經濟補償，當然，這是法律的授權，與前面所定標準并不矛盾。

（5）征地程序和農民利益保護。土地管理法在這方面都作出了新的規定，反映了現實的需要和群眾的愿望，首先規定，有關的地方政府應當公告征地補償安置方案，聽取被征地的集體經濟組織和農民的意見，防止土地被征用而種地的農民還不知道的不正常現象；第二是規定，征用土地的補償費用收支狀況要公布，接受監督，這是關系到農民切身利益的大事，法律作了規定，直接保護了農民利益；第三是明確規定，禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用，這是一項有針對性的制止侵犯農民利益的規定；第四，政府應當支持被征地的集體經濟組織和農民從事開發經營，并不是征了地給了補償費之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責任支持被征用了土地的農民。

4．建設用地的取得方式和使用

新的土地管理法從中國國情出發，體現用途管制制度的基本要求，加強對建設用地的管理，確立了一系列有關的法律規范，目的就是在這個領域中建立嚴格的法律秩序，必須有規范地取得建設用地并規范地使用。主要要點為：需要使用國有建設用地的，應當依法申請并經縣級以上人民政府批準；建設單位使用國有土地，取得的方式主要為有償使用，但在特定的情況下可以用劃撥方式，其必要條件是在法律規定的范圍內，為了公共利益的需要；國有建設用地必須按已約定的或規定的用途使用，不得擅自改變；臨時使用土地應當嚴格控制，一般不超過二年；在出現法定的情形時，可以收回國有土地使用權。

5．鄉村建設用地

這是指鄉村中的集體以及個人因建設需要而使用土地，它是建設用地的一個組成部分，但所使用的為集體所有的土地，雖然情況不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法對下列重要事項作出規定是必要的：

一是，鄉村建設用地應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用計劃，由農用地轉用的必須經過依法審批，決不能認為是集體的土地就可以隨意使用，放松管理；

二是，舉辦企業、興建公共設施、興辦公益事業使用土地，都要依法申請并經過批準，并且專門規定，涉及占用農用地的，要依法辦理轉用的審批手續；

三是，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，這是一項重要的規則，適用于所有的農村，只有這樣才能保護農民的合法利益，防止濫用權勢搶占土地；至于占地標準，以省為單位規定；所指的村民，只應是農村集體經濟組織的成員，并不是原來所指的含混的“農村居民”；農村村民出賣、出租住房后，就不應再享有被分配宅基地的權利，因為這種權利僅能享有一次。

6．集體土地使用權轉移的特別規定

這是指土地管理法第六十三條所作的規定，即農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。所以這樣規定，一是考慮已經存在的鄉鎮企業大量地合法地使用土地的情況；二是考慮鄉鎮企業合乎情理的發展變化的需要。當然，從法律上是支持了鄉鎮企業，但是也要防止利用這項特別規定進行集體土地使用權的不正常轉移。

八、監督檢查與法律責任

在土地管理法中新設監督檢查一章與修改充實了法律責任一章，目的就在于加強執法，保證法律的實施，強化對土地違法行為的制裁力度，違法者必須受到懲罰。這部法律的前五章，確立了土地管理的法律原則與行為規范，這些原則與規范要得到切實的遵守，必須以國家強制力作為后盾，使認真遵守執行的將受到保護，恣意違反的將受到懲處。

有關監督檢查的規定，明確了縣級以上人民政府土地行政主管部門的監督檢查職責，履行其職責時有權采取的措施，被檢查單位或者個人應有的義務，監督檢查部門必須盡職盡責做到的事項。建立這樣的監督檢查制度是建立土地管理法律秩序的必要保證之一，要堅持將土地管理納入法制的軌道，但又不會是自發地形成這個軌道及進入這個軌道，而要經過艱苦的工作與嚴肅的執行制度，經常的與違反土地管理法律、法規的行為作斗爭，所以，監督檢查這一章的內容是重要的，立法機關在審議修改時增列了這一章，得到了各方面的贊成并順利地被確認。

關于法律責任一章，與整個法律所作的修改一土地關系的各項法律規定得以貫徹實施，維護國家統一集中管理土地的職能，維護人民群眾的合法權益不受侵犯。在法律責任中，對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，都規定給予嚴厲的處罰；對破壞耕地、違法侵占耕地的行為，都要追究法律責任，包括追究刑事責任；對未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的行為，決不姑息遷就，而是嚴厲地加以懲處，不讓非法占地者逃避法律責任；對無權批地、越權批地、不按規劃批地、違反法定程序批地的，批準文件無效，追究直接責任人的法律責任；對違法侵害農民利益的行為、損害國家利益的行為，都要受到制裁；對土地管理部門工作人員的違法行為也規定了法律責任。所有這些，都是由新的土地管理法的立法宗旨所決定的，成為我國土地法律制度必不可少的一部分，在掌握整部法律內容時，應當重視這部分的內容，具體地研究有關條文。

第二部分 釋義 第一章 總則

第一條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，根據憲法，制定本法。

【釋義】 本條是關于土地管理法立法宗旨的規定。

一、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據我國改革開放和經濟發展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權可以依法轉讓的制度。為了使土地管理法的有關內容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經采用過這種方式。

二、土地管理法施行以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，保護耕地，發揮了積極的作用。一是耕地保護取得了一定成績。據國家統計局統計數字顯示，1958年到1986年，全國累計減少耕地6．11億畝，平均每年減少2107萬畝。土地管理法實施后，耕地銳減的勢頭開始得到控制，1986年到1995年，耕地累計減少10266萬畝，平均每年減少1027萬畝。另外，由于加大了土地復墾工作的力度，10年間共開發復墾耕地7368萬畝，在一定程度上減輕了耕地減少的壓力。二是保證了國家建設用地，保護了農民的權益。土地管理法施行的10年，是我國經濟建設高速發展的時期，為了保證經濟建設，特別是國家重點扶持的能源、交通、水利項目和城市建設對用地的需求，各級人民政府按照土地管理法的有關規定做了大量協調和組織工作，一方面保證了國家建設的需要，另一方面對被征地的農民作出了妥善安置，保護了農民的權益。三是依法建立了土地登記發證制度，維護了土地的社會主義公有制。按照土地管理法的有關規定，建國以來第一次在全國范圍內實行了土地登記發證制度。目前，全國范圍的各項建設用地的初始登記和發證已基本完成，土地變更登記正在有序進行，為社會主義市場經濟的建立和土地資產的管理奠定了基礎。四是土地管理法律、法規體系已經初步形成。各地相繼依法建立了土地管理機構，在土地管理特別是耕地保護中發揮了重要作用。土地管理的各項基礎業務工作得到加強，為進一步做好土地管理工作創造了條件。土地管理法實施以來，我國的土地管理工作雖然已經取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發展，特別是計劃經濟向市場經濟的轉變，現行土地管理法的若干規定已經明顯地不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要。例如，目前建設用地采用的“分級限額審批”制度在計劃經濟和單一投資體制下曾發揮過重要作用。但是，隨著經濟體制的改革，這種管理方式逐漸失去效力，難以控制建設用地的總量。一些地方政府普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地 的權力，造成了建設用地供應總量的失控。同時，土地管理法對土地利用總體規劃和農用地轉為建設用地的規定過于籠統，可操作性不強。由此，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發生，造成耕地面積減少，土地資產流失。城鎮外延擴張、村莊分散建設占用耕地嚴重。隨著我國人口的不斷增長，人地矛盾已經十分尖銳。對土地管理特別是耕地保護這個事關全局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務院高度重視，經過反復研究，于1997年4月15日發布了《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地的宏觀管理，進一步嚴格建設用地的審批管理，嚴格控制城市建設用地規模，加強農村集體土地的管理，加強對國有土地資產的管理，加強土地的執法監督檢查，加強對土地管理工作的組織領導。并暫時凍結非農業建設項目占用耕地和縣改市的審批，對1991年以來各類建設以及農村宅基地用地情況進行全面的清查。據此，國務院于1998年4月11日向全國人大常委會提交了關于提請審議土地管理法（修訂草案）的議案。這項議案經過九屆全國人大常委會第二次、第三次和第四次會議三次審議修改后被通過。

三、這次修改土地管理法的指導思想是：以中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知為指導，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實保護耕地這一主題；對現行土地管理法中合理的、切實可行的制度、措施予以保留。對一些已經不能適應現實情況的規定加以修改、完善；注意與城市規劃法、城市房地產管理法、森林法、草原法、漁業法等有關法律相銜接。修改的重點是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強化土地利用總體規劃和土地利用計劃的效力，通過土地用途管制，加強對農用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權，包括土地利用總體規劃的審批權，占用農用地、特別是耕地的審批權和征地審批權；充實和完善執法監督檢查和法律責任的規定，加大對土地違法行為監督檢查和處罰的力度。這次土地管理法修改涉及的內容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達到的目的也沒有改變。因此，本條關于立法宗旨的規定在這次修訂中基本未作修改，只是根據可持續發展戰略的要求，將原條文中“適應社會主義現代化建設的需要”修改成“促進社會經濟的可持續發展”。

四，按照本條的規定，本法的立法目的有以下幾個方面的內容：一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行市場經濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權和使用權分離實現土地的商品性。依法維護土地的社會主義公有制具有十分重要的意義。二是保護、開發土地資源，合理利用土地。土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經濟的發展，使土地數量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務。三是切實保護耕地。耕地是農業最基本的生產資料。我國是一個人口眾多的農業大國，但是人均耕地數量少，耕地的后備資源不足，為了穩固農業基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進社會經濟的可持續發展。當前，走可持續發展的道

路已經成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續利用程度的增加也是不可逆轉的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續利用，以促進社會經濟的可持續發展也是制定本法的一項重要任務。五是根據依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。本條的規定與本法其他條文的規定之間是目的與手段的關系，本法的其他條文都是為實現立法目的服務的。通過這次對土地管理法的修訂，特別是土地用途管制制度的建立，必將對本法立法目的的實現起到重要的作用。

第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。

任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。

國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。

國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。

【釋義】 本條是關于我國基本土地制度的規定。

一、我國實行土地的社會主義公有制。憲法第六條規定，“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現形式是土地所有權，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權利。根據憲法和本法規定，我國城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現形式是國有土地所有權和農民集體土地所有權。國家和農民集體是我國土地所有權的主體，國家和農民集體對自己所有的土地行使權利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，也是我國社會主義制度的重要經濟基礎，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。

二、國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。國有土地所有權由國務院代表國家行使，是指國務院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權利。在法律上規定國務院是國有土地所有權的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權代表。無權擅自處置國有土地，只能依法根據國務院的授權處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產經營管理的職能；三是明確國有土地的收益權歸中央人民政府，國務院有權決定國有土地收益的分配辦法。國務院代表國家行使國有土地所有權，但是在國有土地的具體經營、管理上，國務院可以直接行使有關權利，也可以授權地方人民政府或者委托國有公司行使有關權利。關于農民集體所有土地的所有權應當由作為該土地所有權主體的農民集體行使。至于具體經營、管理，根據本法的規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，可以由村集體經濟組織

或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，可以由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

三、不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；土地使用權可以依法轉讓。為了保護土地的社會主義公有制不受侵犯，同時也是為保護我國的耕地資源，憲法第十條第四款規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”買賣行為的法律特征是將財產的所有權由出賣人轉移給買受人，因此買賣行為的法律后果是改變財產的所有權。我國公有土地所有權的主體只能是國家和有關農民集體，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農民集體所有的土地外，公有土地的所有權是不能改變的。任何買賣或者變相買賣土地，即通過買賣改變土地所有權的行為都是非法的，都必須依法禁止。土地不僅是我國最緊缺的自然資源，還是最重要的公有資產。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，特別是社會主義市場經濟體制的逐步建立，土地的商品屬性日益顯現出來。為了適應土地使用制度改革的需要，1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”即刪去了禁止出租土地的規定，增加了土地使用權可以依法轉讓的規定。同年12月，第七屆全國人大常委會第五次會議通過關于修改土地管理法的決定，根據憲法修正案對土地管理法的有關規定作了相應修改。這些規定為土地使用制度改革提供了有力的法律保障。將土地使用權和所有權分離以實現土地的商品屬性，有利于土地資源的優化配置，有利于探索土地公有制的有效實現形式，有利于公有土地資產的保值和增值，也有利于促進對外開放、引進資金。經過多年的實踐，我國土地使用制度改革，特別是國有土地使用制度改革已經取得了巨大成功。

四、國家為公共利益的需要可以依法征用集體所有的土地。憲法第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”這就賦予了國家土地征用權，確立了土地征用制度。在我國，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項公共或者公益事業的發展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調整，但由于國有土地不足而涉及集體所有的土地時，為了保證社會公共事業或者公益事業的發展，體現全社會的長遠利益，建立一種使集體所有土地轉為國有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有強制性和補償性的特征，即被征地單位（集體土地所有權人）不得以其所有權從事對抗行為，不得阻撓；國家在一定的范圍內依法對被征地單位予以適當補償，而不是賠償。同時需要指出的是，為了保護集體土地所有權人的合法權益，國家土地征用權也不能濫用，必須依照法律規定的條件和程序行使。

五、國家依法實行國有土地有償使用制度。我國土地使用制度改革前的長時期內，國有土地是由國家以行政手段無償劃撥給企業，事業單位使用的。這種土地使用制度有很多弊端：一是土地資源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既沒有壓力，也沒有動力，多占少用、早占晚用、優地劣用、占而不用甚

至亂占濫用，嚴重地浪費了土地資源，而國家對此因缺乏調節余缺的機制而無能為力。二是國有土地收益大量流失。國家憑借土地所有權，本應取得一定的收益，但實際上相當一部分土地收益流入了用地者的手中。三是導致了企業間的不平等競爭。由于不同企業都從政府無償得到不同位置和數量的土地，擁有較多土地且位置優越的企業，與缺乏土地位置較差的企業，實際上處于不平等的競爭地位。因此，對國有土地使用制度進行改革具有重要意義。首先，國有土地使用制度改革是經濟體制改革的重要組成部分。這是因為，（1）土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分，在市場經濟條件下，只有實行國有土地有償使用制度，才能使國家對土地的所有權在經濟上得到實現，才能真正保障社會主義公有制的主體地位。（2）土地是巨大的社會財富，而且會隨著經濟和社會的發展不斷增值。國家掌握了國有土地的收益，就有足夠的財力發展生產和調節社會分配，貫徹以按勞分配為主體的社會主義分配原則。（3）土地是基本的生產要素，土地使用權應當進入市場。社會主義市場應當是一個包括了消費品市場、生產資料市場和資金、勞務、土地等生產要素市場的完整體系。土地使用權不進入市場流通，市場體系就不完善，市場調節的作用也不能充分發揮。其次，只有實行有償、有限期、能流動的國有土地使用制度，對土地既作為資源管理，又作為資產管理，才能合理配置土地資源，實現最大的土地利用效益，并確保土地資產的保值和增值。最后，進行國有土地使用制度改革，實行國有土地有償、有限期使用制度，是實現城市基礎設施建設良性循環、促進經濟發展的正確途徑。1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過的城市房地產管理法對國有土地有償使用制度作出了具體規定。國有土地有償使用制度，主要是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金，具體內容包括：（1）土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用計劃。（2）土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。（3）土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式。采取雙方協議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。（4）土地使用權出讓的最高年限由國務院規定。按照目前國務院的規定，土地使用權出讓的最高年限是：居住用地七十年；工業用地五十年；教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；商業、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。（5）土地使用權出讓，應當簽訂書面合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂。（6）土地使用者需要改變土地使用權合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同相應調整土地使用權出讓金。（7）國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。（8）土地使用權出讓合同約定的使用

年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，按照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。（9）土地使用權出讓金全部上繳財政，列入預算。（10）以出讓方式取得的土地使用權，可以設定抵押權；可以依法再次或者多次轉讓，轉讓后的土地使用權的使用年限為土地使用權出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經使用年限后的剩余年限。除國有土地使用權出讓方式外，國有土地有償使用制度還包括目前尚在改革、探索，將逐步被有關土地立法所確認的其他國有土地有償使用方式。

六、國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權。劃撥國有土地使用權，是指縣級以上人民政府依照本法的有關規定批準，在土地使用者繳納有關補償、安置等費用后將一定數量的國有土地交付其使用，或者直接將一定數量的國有土地無償交付給土地使用者使用。對建設用地，我國長期以來一直采用這種方式。隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權在整個建設用地供應總量中所占的比重在不斷增加。但一直到目前，劃撥國有土地使用權在建設用地供應中仍然占有重要地位。今后深化國有土地使用制度改革的主要目標就是要逐步增加國有土地使用權出讓在建設用地供應總量中的比重，相應減少劃撥國有土地使用權的供應數量。但是，從我國的實際情況出發，劃撥國有土地使用權不可能完全取消，國家建設用地還不能都采用土地使用權出讓的方式。因此，本條第五款將國有土地有償使用規定為國有土地的基本使用制度，將劃撥國有土地使用權作為國有土地有償使用制度的一種補充。同時明確規定劃撥國有土地使用權必須限于法律規定的范圍。根據本法和城市房地產管理法的規定，下列建設用地的土地使用權，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規規定的其他用地。以劃撥方式取得的國有土地使用權，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制，土地使用者可以長期使用。但是，以劃撥方式取得的國有土地使用權不得擅自轉讓，確實需要轉讓的，必須依法報有批準權的人民政府審批，并辦理有關法定手續。

第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。

【釋義】 本條是對土地基本國策和各級人民政府土地管理責任的規定。一、十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土地面積不到世界人均占有量的三分之一。而在我國國土總面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當大一部分。我國的耕地資源有以下幾個顯著的特點：一是人均占有耕地的數量少。目前，我國耕地的統計數約為14億多畝，據全國土地利用現狀調查，實際耕地

數字有所增加，但仍無法改變我國人多地少的基本狀況。按統計數計算，我國人均耕地1畝多一點，不及世界人均耕地3畝多的三分之一。在全世界26個人口 5000萬以上的國家中，我國人均耕地僅高于日本和孟加拉國，據第24位，相當于美國的九分之一，泰國的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地總體質量差，生產水平低。我國長江流域及其以南地區，耕地占全國的38％，水資源卻占全國的80％以上；淮河流域及其以北地區，水資源不足全國的20％，而耕地卻占全國耕地的62％。耕地中有灌溉設施的不到40％，抗自然災害的能力差。耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧。三是耕地退化嚴重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區，受荒漠化影響，這些地區40％的耕地不同程度的退化。全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質量差、開發難度大的土地。另外還有部分工礦廢棄地，但可復墾為耕地的數量不大。耕地資源狀況如此，每年因各項建設占用、農業結構調整以及災毀等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現階段糧食生產技術水平沒有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經成為我國經濟社會發展中的一個重大問題和嚴峻挑戰。我們這樣一個社會主義大國，無論從政治上講還是從經濟上講，十幾億人口的吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠中國的耕地來養活中國人，現在這樣，將來也是這樣。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是關系國計民生、關系國家發展全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。

二、各級人民政府應當依法采取措施，全面規劃，嚴格管理、保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。為了落實土地基本國策，本次土地管理法修訂加大了各級人民政府在土地管理方面的責任，特別是在耕地保護方面的責任。具體包括以下內容：（1）各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。通過編制土地利用總體規劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。（2）各省、自治區、直轄市人民政府必須采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。（3）實行耕地占用補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占河灘地。省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。（4）實行基本農田保護制度。各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的80％以上。禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。征用基本農

田必須經國務院批準，地方各級人民政府無權批準征用基本農田。（5）非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。縣級以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。（6）各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。（7）縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。此外，還對各種非法占用土地的行為規定了相應的法律責任。具體包括：責令限期改正或者治理；責令繳納復墾費；責令退還非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任等。各級人民政府只要認真執行本法的有關規定，就能做好土地管理工作，將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策落到實處，造福當代和子孫后代。

第四條 國家實行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

【釋義】 本條是對土地用途管制制度的規定。

一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區管制”；瑞典稱“土地使用管制”?；英國稱“土地規劃許可制”；法國、韓國則稱“建設開發許可制”?。實行這種制度的目的，是通過土地利用規劃引導合理利用土地，促進區域經濟、社會和環境的協調發展，其核心是依據土地利用規劃對土地用途轉變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經過調查研究，用科學方法主動規劃土地用途，先把區域內土地劃分成各種使用區，再把使用區內土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經濟和社會發展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。

二、土地用途管制是這次土地管理法修改的重點，也是修訂后的土地管理法新增加的主要內容。本條第一款所稱土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編

制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區別，在于主動依據土地利用規劃劃定土地用途，并依法規范土地利用行為，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。此外，土地用途管制制度采用規劃公示的辦法，向社會公眾告示土地用途分區和用途限制，有利于社會公眾對土地利用和管理實施監督。

三、本法對土地用途管制制度的具體內容和各個環節作了以下全面的規定：

1．明確規定了土地利用總體規劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規劃是實行土地用途管制的依據。具體規定包括：

（1）各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

（2）土地利用總體規劃的編制原則：一是嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；二是提高土地利用率；三是統籌安排各類、各區域用地；四是保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；五是占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

（3）土地利用總體規劃要對土地按用途進行分類。本條規定從大類上將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。將土地作這樣的分類是國家實行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農用地轉為建設用地，特別是要對耕地實行重點保護。根據需要，各類土地還可以進行進一步的分類，并確定具體的分類標準。

（4）土地利用總體規劃實行分級審批。省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃。報國務院批準。省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。前述以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。

（5）全國和省級土地利用總體規劃為宏觀控制性規劃，主要任務是在確保耕地總量動態平衡的前提下，統籌安排各類用地，控制城鎮建設用地規模。通過規劃分區和規劃指標對下級土地利用總體規劃進行控制。

縣、鄉級土地利用總體規劃為實施性規劃，主要任務是根據上級土地利用總體規劃的指標和布局要求，具體劃分各土地利用區，明確用途和使用條件，為農用地轉用審批、基本農田保護區劃定、土地整理、土地開發復墾提供依據。特別是鄉（鎮）土地利用總體規劃，要具體確定每一塊土地的用途，并向社會公告。

（6）土地利用總體規劃的修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的用途。經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃。經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。

2．明確規定了農用地轉為建設用地的批準權限。根據土地用途管制的要求，建設用地必須符合土地利用總體規劃所確定的用途，并且嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。因此，本法規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的．應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

3．適當集中了征地審批權。根據憲法的有關規定，土地征用權屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權過于分散帶來的弊病，適應土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權。征用基本農田，或者征用基本農田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權。征用農用地還必須先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權限的，還要依法另行辦理征地審批。

4．完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規定程序將土地的權屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發土地證書的一種法律制度。為適應土地用途管制的要求，這次土地管理法修訂，對土地登記制度作了一些新的規定。一是規定農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。以加強農村建設用地的管理。二是規定依法改變土地用途的，應當辦理土地變更登記。土地用途變更登記，是指對已經登記的土地用途發生變化的，經土地權利人申請，對原登記的土地用途依法進行變更的一種土地登記行為。土地用途變更登記是土地用途管制的一項措施。首先，土地用途是土地權利的重要內容，土地權利未經登記不受法律保護。其次，土地用途是依照土地利用總體規劃確定的，改變用途要審查其是否符合土地利用總體規劃。再次，改變土地用途應有合法批準手續，通過土地用途變更登記可以進行有效地監督。最后，土地用途決定土地價值和收益，通過土地用途變更登記有助于保障國家土地收益。

5．健全土地監督檢查制度，強化土地法律責任。實行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。為加強監督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監督檢查一章，授權縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內的土地違法行為進行監督檢查，并對各種土地違法行為規定了相應的法律責任。

第五條 國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。

縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。

【釋義】 本條是對土地管理體制的規定。

一、土地管理體制，即國家的土地行政主管部門的設置及其職責的法律制度。

我國的土地管理體制，是隨著我國社會和經濟的發展，隨著全社會對土地資源的合理利用及土地管理工作的重要性的認識的不斷深化，而發展變化的。

1986年以前，我國對土地的管理是由多個行政主管部門分散多頭進行的，在各個部門之間職責劃分不清，政出多門，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中統一的土地管理系統和強有力的法律手段，管理制度很不健全。在這種情況下，土地的利用缺乏統一的規劃指導和數量的控制，利用管理失控，亂占耕地和濫用土地的現象十分嚴重。據統計，僅1985年全國耕地凈減少達1513.8萬畝。面對這種情況，國家采取了一系列重大措施制止亂占耕地，其中一項措施就是建立國家土地管理局，作為國務院的直屬機構，統一管理全國的土地。1986年國家土地管理局的成立，標志著我國土地統一管理體制的建立。從那以后十幾年來，我國的土地管理工作取得了很大的成績。1998年3月第九屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案，決定國家土地管理局與地質礦產部合并組建國土資源部，作為國務院的組成部門，負責全國土地資源的規劃、管理、保護與合理利用。目前，國務院的土地行政主管部門即國土資源部。

二、關于國務院土地行政主管部門的職責，我國憲法第八十九條規定，國務院規定其各部各委員會的任務和職責，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。所以，本法只對國務院土地行政主管部門的職責作了原則的規定，“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。”

根據國務院批準，由國務院辦公廳下發的《關于國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定》的有關規定，國土資源部在土地管理方面的職能主要有：

1．擬定有關法律、法規草案，發布土地資源管理的規章；依照規定負責有關行政復議；研究擬定管理、保護與合理利用土地資源的政策；制訂土地資源管理的技術標準、規程、規范和辦法。

2．組織編制實施全國性及區域性的國土規劃、土地利用總體規劃和其他專項規劃；參與報國務院審批的城市總體規劃的審核，指導、審核基本農田保護規劃、土地復墾規劃、土地整理規劃、未利用土地開發規劃等專項規劃和地方土地利用總體規劃。

3．監督檢查各級國土資源主管部門行政執法和土地規劃執行情況；依法保護土地所有者和使用者的合法權益，承辦并組織調處重大權屬糾紛，查處重大違法案件。

4．擬定實施耕地特殊保護和鼓勵耕地開發政策，實施農地用途管制，組織基本農田保護，指導未利用土地開發、土地整理、土地復墾和開發耕地的監督工作，確保耕地面積只能增加、不能減少。

5．制訂地籍管理辦法，組織土地資源調查、地籍調查、土地統計和動態監測；指導土地確權、城鄉地籍、土地定級和登記等工作。

6．擬定并按規定組織實施土地使用權出讓、租賃、作價出資。轉讓、交易和政府收購管理辦法，制定國有土地劃撥使用目錄指南和鄉（鎮）村用地管理辦法，指導農村集體非農土地使用權的流轉管理。

7．指導基準地價、標定地價評測，審定評估機構從事土地評估的資格，確認土地使用權價格。承擔報國務院審批的各類用地的審查、報批工作。

8．組織開展土地資源的對外合作與交流。

9．承辦國務院交辦的其他事項。

三、本條第二款是關于地方土地管理機構設置及其職責的規定。由于目前，我國正在進行新一輪的政府機構改革，國務院土地行政主管部門的機構改革剛剛進行完畢，省級及以下各級地方人民政府的土地行政主管部門的機構改革尚未開始進行，本法對其機構的設置及其職責，只作出了原則的規定，“縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。”。

四、無論土地行政主管部門機構如何改革，職責如何劃分，本法規定的有關土地行政主管部門的職責，都應當是土地行政主管部門職責劃分的題中之義。

第六條 任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務，并有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。

【釋義】 本條對單位和個人遵守土地管理法律、法規的義務和檢舉、控告違反土地管理法律、法規行為的權利作了規定。

一、關于任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務。遵守法律、法規，即行為符合法律、法規的要求，依照法律、法規的規定辦事。守法是法律、法規運行的重要環節，是法律、法規實施的基本形式之一。制定法律、法規的直接目的就是法律、法規的實行，因而要求人們遵守法律、法規。守法包括三方面要求。一是，國家機關及其工作人員在行使職權、履行公務時，必須嚴格守法不得違法，行為內容和方式要符合法律；二是，國家機關及其工作人員在其職權管轄之外的活動中，必須自覺守法；三是，公民和社會組織必須用法律來規范自己的行為，正確行使權利，忠實履行義務。守法是每一個社會主體應盡的基本法律義務。作為一種義務，它表現為負有這種義務的社會主體必須依法為某種行為，或者不為某種行為。《中華人民共和國憲法》第五十三條規定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，”第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”社會主義法是權利和義務的統一。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。任何社會主體在行使法律賦予的權利時，都必須履行法定義務，必須遵守法律規定。守法是維持社會主義政治秩序、經濟秩序、生活秩序等社會秩序的要求。社會主義社會秩序的建立和維持，有賴于社會成員對法律、法規的普遍遵守。

二、就本條規定的任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務而言，土地管理法律、法規是調整土地關系的規范性法律文件，制定土地管理法律、法規的直接目的就是這些法律、法規的實行，因而要求每一個社會主體都要遵守。從法律義務的角度來講，每個社會主體在享受法律權利的同時，也必須履行法律義務，本條將遵守土地管理法律、法規規定為任何單位和個人都必須履行的義務，這是從權利義務方面為土地管理法律、法規的實施提供了保障。再從守法是維持社會主義社會秩序的要求方面講，我國的土地管理法律、法規是維持土地管理秩序行為規范，要使土地使用權的出讓和轉讓、土地利用、耕地保護、建設用地的征用等方面的工作正常有序地進行，有賴于社會成員對土地管理法律、法規的普遍遵守。

首先，要求國家機關及其工作人員嚴格守法，不得違法。地方各級人民政府及其工作人員要嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地，要嚴格按照法律規定的程序批準占用、征用土地。前一時期，一些市、縣政府從當地經濟發展的局部利益出發，普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，削弱了中央和省級人民政府對建設用地的審批權，造成了建設用地供應總量的失控和土地的大量閑置浪費。這從反面說明了國家機關及其工作人員遵守土地管理法律、法規的重要性。國家機關及工作人員要遵守土地管理法律、法規，還表現在國務院土地行政主管部門和縣級以土地方各級人民政府土地行政主管部門及其土地管理監督檢查人員要認真執法、嚴肅執法，不得徇私枉法。在處理土地違法案件時，必須嚴格按照法律、法規的規定，該給予行政處分的必須給予行政處分，該給予行政處罰的必須給予行政處罰，該移送有關機關追究刑事責任的，必須送交有關機關追究刑事責任。不得從部門或者單位利益出發，講人情，講關系，更不得“以罰代刑”。

其次，要求公民和社會組織必須用土地管理法律、法規規范自己的行為，正確行使土地管理法律、法規賦予的權利，忠實履行土地管理法律、法規規定的義務。不得買賣或者似其他形式非法轉讓土地；不得違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地；不得未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地；不得違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；農村村民不得未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要嚴格按照本法的規定履行開墾義務；開發土地要遵守本法和其他法律、法規規定的程序和要求，等等。

三、關于任何單位和個人都有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。這里所謂有權“檢舉”和“控告”，是指單位和公民個人對有土地違法行為的政府機關部門、單位、組織和個人，有向人民政府土地行政主管部門或者人民政府其他機關提出舉報和指控，要求有關機關予以處理和制裁的權利。《中華人民共和國憲法》第四十一條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。單位和公民個人對土地違法行為行使檢舉權和控告權，有利

于制止違法占地和浪費土地的行為，有利于土地執法的社會監督和土地違法案件的及時發現、處理，從而有利于我國土地資源的保護和利用，有利于扭轉耕地大量減少的趨勢。我國憲法規定，對于公民的申訴、控告或檢舉，“有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得打擊報復。”受理單位和公民個人對土地違法行為的檢舉和控告，也是各級土地行政主管部門行使土地管理監督檢查職責的重要內容之一。各級土地行政主管部門要尊重和保護單位、個人檢舉、控告的合法權利，有義務接受對于土地違法行為的檢舉和控告，并要為單位和個人提供檢舉、控告的便利方式和條件。土地行政主管部門應建立土地違法舉報制度，這種舉報制度是本條關于檢舉和控告規定的保障。除建立舉報制度外，土地行政主管部門還應規定舉報辦法，保護和獎勵舉報人，對于打擊報復舉報人的，一經查實要嚴肅處理，打擊報復行為構成犯罪的，必須移交司法機關依法追究刑事責任。

第七條 在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

【釋義】 本條是關于獎勵在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人的規定。

一、獎勵是指對于某種有利于社會發展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質獎勵和精神獎勵。對在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的辦法可以分為兩類：一類是物質上的獎勵，如發給一定數額的獎金、晉升工資等；另一類是精神上的獎勵，如授于光榮稱號、通報嘉獎等。獎勵先進是為了向全社會樹立起一種榜樣，推動某項工作的發展，調動全體公民的積極性和熱情。

二、本條規定了獎勵的范圍和條件。獎勵的范圍有三項，一是保護和開發土地資源；二是合理利用土地；三是進行與保護和開發土地資源、合理利用土地有關的科學研究。獎勵的條件是在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面作出顯著成績。本條規定的獎勵的主體包括兩個方面：一是給予獎勵的主體，即是實施給予獎勵行為的主體，是各級人民政府。二是被獎勵的主體，是單位和個人，單位主要是指機關、企業和事業單位等，包括土地管理機關及其工作人員、土地管理和利用等方面的研究機關和科研人員、使用土地的單位和個人、舉報土地違法案件的單位和個人等。

三、本條規定，首先是調動單位和個人在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究等方面作出貢獻的積極性和熱情的一種措施。獎勵，對于已作出貢獻的人是一種價值的肯定，對于他人則是一種激勵與鞭策，如果在土地保護、土地利用、土地科研方面通過獎勵調動了有關單位和個人的積極性，投入到這些方面的工作中，那么所起到的作用應當是顯而易見的。

其次，獎勵也是土地管理實際工作中的一項行之有效的工作措施。例如，在1991年，當時的國家土地管理局為了加強土地管理，特別是強化土地執法工作，提出在全國開展土地管理“三無”活動，所謂“三無”，即無非法批地行為、無非法管地行為、無非法用地行為。各地積極開展了這項活動，不少地區取得了好的經驗，涌現出一批“三無”鄉（鎮）活動先進單位。這項活動的開展，對于建立健全鄉（鎮）土地管理機構，保證基層土地管理工作正常有序的發展，降低土地違法發案率，緩解土地執法難度，起到了重要作用。為了推動土地管理“三無”鄉（鎮）活動的深入開展，國家土地管理局在1995年對開展土地管理“三無”鄉（鎮）活動的先進單位進行表彰，由國家土地管理局授予“土地管理?三無?鄉鎮活動先進單位”的光榮稱號及牌匾，同時在《中國土地報》上予以公布。

第二部分 釋義 第二章 土地的所有權和使用權 第八條 城市市區的土地屬于國家所有。

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

【釋義】 本條是關于國家和農民集體所有土地范圍的規定。

一、本條規定基本上維持了原土地管理法第六條的規定，原土地管理法第六條規定：“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”可以看出，本條并未對原土地管理法作實質性的修改，只是對原土地管理法作了下述二點文字修改：一點是將原土地管理法關于“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有”的規定修改為“城市市區的土地屬于國家所有”；另一點是將原土地管理法中的“集體所有”修改為“農民集體所有”。這二處文字修改的目的是將原土地管理法第六條的規定表述的更為準確和符合現實情況。這里需要說明的是，立法過程中有的單位和個人提出，隨著城市建設的不斷擴大，城市市區范圍內還有集體的土地，建議對本條的規定作實質性的修改。本條沒有作實質性修改主要是因為憲法對此有明確的規定。憲法第十條第一款、第二款規定：“城市的土地屬于國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”原土地管理法關于國家和農民集體所有土地范圍的規定和憲法第十條所規定的精神完全一致。憲法是國家的根本大法，是制定法律的依據，本法第一條也開宗明義地規定了“根據憲法，制定本法”，憲法未修改之前，制定任何法律均不能違背憲法所規定的基本原則，本法也不例外。因此，本條對原土地管理法第六條沒有作實質性的修改。

二、根據本條第一款規定，國有土地的范圍為：城市市區的土地。這里所講城市，根據《中華人民共和國城市規劃法》（1989年12月26日第七屆全國人大常委會第十一次會議通過）第三條第一款的規定，“是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。這里所講市區，我國現行的法律還沒有給予一個確切的定義，但在實踐中，一般理解為城市的建成區。“城市市區的土地屬于國家所有”即指國家對于城市市區的土地具有所有權，且城市市區的土地所有權只屬于國家。這里需要說明的是，本條這一款只是對于城市市區的土地所有權屬于國家作了規定，但這一規定并沒有否定除城市市區以外還有屬于國家的土地。比如：1．根據本條第二款關于“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”的規定，對于農村

和城市郊區的土地，法律規定屬于國家所有的、仍然屬于國家所有。2．根據憲法第十條第三款關于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”和本法第二條第四款關于“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”的規定，只要是國家征用的土地，即屬于國家所有。

三、根據本條第二款的規定，農民集體所有土地的范圍為：一是除由法律規定屬于國家所有以外的農村和城市郊區的土地。也就是說，農村和城市郊區的土地原則上屬于集體所有。如果法律規定屬于國家所有的，則屬于國家所有。這里所講的“法律”應是全國人大及其常委會通過的具有法律約束力的規范性文件，包括憲法和其他法律，此外，還包括了建國初期在國有土地形成過程中發揮重要作用的由當時的中央人民政府根據共同綱領制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》、1950年11月10日政務院頒布的《城市郊區土地改革條例》和1950年6月22日政務院頒布的《關于沒收反革命罪犯財產的規定》等。比如，憲法第九條第一款就規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”也就是說，國家法律未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘地等屬于國家所有。《土地改革法》第十八條規定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經營之。”也就是說，本條所講的有關土地也屬于國家所有。二是宅基地和自留地、自留山。從實際情況來看，農民集體所有的宅基地，主要是指農民用于建造住房及其附屬設施的一定范圍內的土地；自留地是指我國農業合作化以后農民集體經濟組織分配給本集體經濟組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農民集體經濟組織分配給其成員長期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要來自于六十年代初《農村人民公社條例（修正草案）》第四十條的規定，其中規定：“自留地一般占生產隊耕地面積的5％一7％，歸社員家庭使用，長期不變。在有柴山或荒坡的地方，還可以根據需要和原有習慣，分配給社員適當數量的自留山，由社員經營。自留山劃定后，也長期不變。”

關于農民集體所有的土地，還需要說明的有一點，國家所有的土地的所有權主體只有一個即國家，其代表為國務院，而農民集體所有的土地則為本法第十條所規定的三級所有。第一級所有是村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產隊為核算單位的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產大隊為核算單位的農民集體所有；第三級所有是鄉（鎮）農民集體所有，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農民集體所有。

第九條 國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。

【釋義】 本條是關于土地使用權和土地使用權人應履行的義務的規定。

一、原土地管理法第七條規定，“國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”本條規定對原土地管理法第七條的修改就是將原土地管理法第七條中關于“國有土地可以依法確定

給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用”的規定修改為“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”。可以看出，修訂后的土地管理法擴大了國有土地和農民集體所有土地的使用主體。即：一是將國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用中的“單位”的范圍擴大到全民所有制單位或者集體所有制單位“以外的單位”，即可以依法確定給不論何種所有制的單位；二是將集體所有的土地可以依法確定給個人使用擴大到集體所有的土地可以依法確定給個人以外的單位使用。為什么要進行這樣的修改呢？主要是考慮到現實生活中，國有土地和農民集體所有土地的使用主體已經突破原土地管理法的現行規定。比如，依照《中華人民共和國外資企業法實施細則》的規定，外資企業可以依法取得場地使用權。依照國務院頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行辦法》的規定，中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和個人，除法律另有規定外，均可以通過土地使用權出讓取得國有土地使用權。

二、國有土地和農民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個人使用，體現了土地所有權和土地使用權可以分離的基本原則。所謂土地使用權，是指使用土地的單位和個人在法律所允許的范圍內對依法交由其使用的國有土地和農民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權利。土地使用權具有以下特征：一是土地使用權是基于法律的規定而產生的，如果沒有法律的規定，也就不會有土地使用權的合法存在。二是土地使用權是在國有土地和農民集體土地所有權的基礎之上派生出來的一種權利，也就是說這一權利是依據土地所有權的存在而存在，沒有土地所有權也就沒有土地使用權。三是土地使用權是一種對土地的直接占有支配權。四是土地使用權的目的是獲得土地的使用價值，從土地利用活動中獲得經濟利益和為其他活動提供空間場所。五是土地使用權具有一定的穩定性。一方面土地使用權人只要依法使用土地即不受他人非法干涉。另一方面有的土地使用權的期限比較長，比如根據本法有關規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，土地承包經營期限為三十年；承包經營期限內個別調整的，必須經過法定的程序。這是因為農業生產經營受到季節和氣候以及土地投入回收周期長的影響，如果不穩定，會影響土地使用權人向土地投資的積極性，同時也會使得土地使用權人不能充分合理利用土地，產生短期行為。六是土地使用權一般僅僅限于地面。根據憲法和有關法律的規定，地下礦藏、文物、埋藏物等屬于國家，土地使用權人不能因為對土地具有使用權，而認為對上述財物具有權利。

三、根據本條規定，土地使用權分為國有土地使用權和農民集體所有土地的使用權。其中：國有土地使用權包括單位和個人的使用權，比如全民和集體所有制單位對國有土地的使用權、社會團體對國有土地的使用權、外商投資企業對國有土地的使用權、境內外個人對國有土地的使用權等。農民集體土地的使用權包括：全民所有制單位、建設單位對農村集體所有土地的臨時使用權、農民對宅基地的使用權、鄉鎮企業對農民集體土地的使用權、鄉（鎮）和村公共設施公益事業建設對農民集體所有土地的使用權等。

國有土地和農民集體所有的土地是否確定給單位或者個人使用由土地所有者自己依法決定。國有土地和農民集體所有的土地確定給單位或者個人使用時必須依法進行。本條所講“依法”中的“法”，應從廣義上來理

解，包括本法在內的法律和依據法律制定的有關行政法規、地方性法規等。

四、根據本條規定，使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。這一義務是針對使用土地的單位和個人來講的。土地是人類賴以生存和進行物質生產不可替代的自然資源，其數量是有限的，自然資源遭到破壞就等于破壞人類存在的基礎，所以從這種意義上講，土地也是一種社會資源，對于土地資源的利用不僅是權利人對自己權利的行使，而且還關系到其他社會成員生存的權利。另外，隨著人口的不斷增加和社會生產力的發展、科學技術的進步，一方面人均占有土地的數量將逐年減少，另一方面國家建設對土地的需求將不斷的增加。所以，本條規定使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。這里所講保護、管理，是指土地使用單位和個人對土地生產能力的保護和管理，也就是對土地生態及其環境的良好性能和質量的保護和管理。土地的保護和管理范圍較大，主要是土地使用單位和個人為了保護土地的生產能力所采取的整治措施和管理措施。所謂合理利用土地，是指要在使用土地的過程中，通過科學使用土地，使得土地的利用與其自然的、社會的特性相適應，充分發揮土地要素在生產活動中的作用，以獲得最佳的經濟、社會、生態的綜合效益。具體講要做到保護耕地、保護土地生態環境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。

第十條 農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

【釋義】 本條是關于農民集體所有的土地的經營、管理的規定。

一、本條規定是對原土地管理法第八條規定的修訂。原土地管理法第八條規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。”（第一款）“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”（第二款）本條規定對原土地管理法第八條的規定有以下幾處修訂：一是將原土地管理法第八條中的兩款規定合并為一款，分三個層次作了規定。二是將第八條中“已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。”和“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”分別修改為“已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”和“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理”。這使得鄉（鎮）農民集體所有的和村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土地落到由鄉（鎮）農村集體經濟組織和村內各該集體經濟組織或者村民小組“經營、管理”上，以同“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”的規定相一致。三是將原土地管理法第八條第二款暗含的村民小組明確規定出來，進一步確立村民小組的法律地位。四是刪去了原土地管理法關于“由村農業生產合作社等農業集體經濟組織”經營、管理中的“村農

業生產合作社”一詞。這主要是考慮到目前農村集體經濟組織的名稱有多種，一般不再稱“農業生產合作社”。從上述分析中可以看出，本條規定對原土地管理法第八條的規定并沒有作實質性的修改。

二、關于農民集體所有的土地的經營、管理，本條規定分為三種情況：

1．農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。這一規定的含義是：一是這里的“村”為行政村，即設立村民委員會的村，而非自然村。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有就是指農民集體所有的土地依法屬于行政村農民集體所有。二是這里所講村集體經濟組織應理解為農村中有土地所有權的農業集體經濟組織。村民委員會是指《中華人民共和國村民委員會組織法》中所規定的村民委員會。三是農民集體所有的土地或者由村集體經濟組織經營、管理，或者由村民委員會經營、管理。這是因為考慮到自從我國實行家庭聯產承包責任制以后、有些村的集體經濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經營、管理任務，需要由行使自治權的村民委員會來行使集體經濟組織經營、管理土地的職能。因此，如果有以村為單位的農業集體經濟組織，就由該村集體經濟組織經營、管理；如果沒有以村為單位的農業集體經濟組織，則由村民委員會經營、管理。

2．已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。這一規定的含義是：一是這里的村民小組是指行政村內的由村民組成的自治組織。關于村民小組。《村民委員會組織法》中有所規定，應按照該法的有關規定來理解。本條規定“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的”土地，是指該土地在改革開放以前就分別屬于兩個以上的生產隊，現在其土地仍然分別屬于相當于原生產隊的各該農村集體經濟組織或者村民小組的農民集體所有。二是已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土地，或者由村內各該農村集體經濟組織經營、管理，或者由村民小組經營、管理。這是因為考慮到自從我國實行家庭聯產承包責任制以后，有些村內的集體經濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經營、管理任務，需要具有一定自治權的村民小組來行使集體經濟組織經營、管理土地的職能。因此，如果村內有集體經濟組織的，就由村內的集體經濟組織經營、管理；如果沒有村內的集體經濟組織，則由村民小組經營、管理。

3．已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。這種情況包括：一是指改革開放以前，原來以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉（鎮）以后仍然屬于鄉（鎮）農民集體所有；二是在人民公社時期，公社一級掌握的集體所有的土地仍然屬于鄉（鎮）農民集體所有。上述兩種情況下的土地仍然由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

三、本條規定實際上是以法律的形式，繼續維持了我國廣大農村以往實行的“三級所有，隊為基礎”的農民集體所有土地的基本形式，使得黨在農村的政策具有連續性和穩定性，進而保護和調動廣大農民的積極性。

第十一條 農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。

確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。

【釋義】 本條是關于土地登記制度的規定。

一、本條規定是對原土地管理法第九條的修訂。原土地管理法第九條的規定為：“集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。”（第一款）“全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。”（第二款）“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。”（第三款）本條規定在原土地管理法的上述規定的基礎上作了如下修訂：一是將原土地管理法第九條第一款中的“集體所有的土地”修改為“農民集體所有的土地”。這一修改是為了同上述有關條文的表述保持一致。二是新增加了“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。”一款，即現在的第二款。增加這一款主要是考慮到修訂后的本法在建設用地一章中增加了一條關于“農民集體所有的土地的使用權不得出租、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的除外”（第六十三條）的規定。這就說明，農民集體所有的土地的使用權可以在一定的范圍內依法轉讓，為了有效地保護這種用地的使用者的合法權益，應當核發該使用權的證書。三是將原土地管理法第九條第二款中關于“全民所有制單位、集體所有制單位和個人”的規定修改為“單位和個人”。這一修改主要是因為修訂后的土地管理法已經允許任何單位和個人依法使用國有土地，因此需要和有關條文保持一致。四是在國有土地由“縣級以土地方人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權”的規定中增加了一個例外規定，即“其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記機關，由國務院確定。”這是一個比較大的修改。之所以增加這一規定，主要是為了：便于統一掌握中央國家機關的土地資源，合理調配使用；避免各單位自行處置土地使用權、以地謀私、使中央國家機關的國有土地資產流失；克服地方保護主義，維護中央國家機關使用土地的合法權益。此外，修訂過程中有些單位和個人建議刪去原土地管理法第三款關于“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理”的規定，理由是，土地管理分散登記有其弊端，應改為實行土地統一登記制度。后經研究，依照有關法律確定的森林、草原和養殖水面、灘涂的確權發證的管理體制已形成多年，在管理上也有其合理之處，且目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的主是要強化對耕地的保護，如果改變現行的管理體制，修改現行有關的幾個法律則是一個比較復雜的問題，暫時還難以解決，可以在制訂物權法時再一并考慮這一問題。

二、所謂土地登記，是指縣級以上人民政府依法將土地的權屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和使用者頒發土地證書以確認土地所有權和使用權的一種法律制度。根據本條規定，國有

土地的使用者、農民集體土地的所有者、農民集體土地的建設用地使用者，須進行土地登記。依法登記的土地所有權、土地使用權，受國家法律保護，任何單位和個人不得侵犯。目前，土地登記以縣級行政區（含縣級市、旗、自治縣、市轄區，下同）為單位組織進行。具體工作由縣級以上人民政府土地行政主管部門負責。土地登記分初始土地登記和變更土地登記。所謂初始土地登記又稱土地總登記，是在一定時間內，對轄區全部土地進行的普遍登記。初始土地登記的程序為：

1．公告。初始土地登記開始，由縣級人民政府發布土地登記公告。公告的主要內容：土地登記區的劃分；土地登記期限；土地登記收件地點；土地登記申請者應提交的有關證件；其他事項。

2，申報。土地登記申請者申請土地使用權、所有權登記，必須向土地行政主管部門提交下列文件資料：土地登記申請書；土地登記申請者的法人代表證明、個人身份證明或戶籍證明；土地權屬來源證明；地上附著物權屬證明。其中：

（1）土地登記申請書應載明下列基本事項，并由申請者簽名蓋章：申請者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權、使用權、他項權利權屬來源的證明；其他。

（2）國有土地使用權由使用國有土地的單位及法人代表或者使用國有土地的個人申請登記；農民集體土地的所有權，由村民委員會或農村集體經濟組織及法人代表申請登記；農民集體土地的建設用地使用權，由使用集體土地的單位及法人代表或者使用集體土地的個人申請登記；與土地所有權和使用權相關的權利（他項權利）需要單獨申請的，由有關權利者申請登記。委托他人代理申請土地登記的，委托代理人必須向土地行政主管部門提交委托書和委托人、委托代理人雙方的身份證明。

（3）以宗地為基本單元進行登記。擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應分宗申請。兩個以上土地使用者共同使用一宗地的，應分別申請。跨縣級行政區使用土地的，應分別向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門申請。

（4）申請土地登記，有下列情況之一的，土地登記申請者應按照土地登記的有關規定重新辦理：申請登記的土地不在本登記區的；土地登記申請者沒有合法身份證明的；申請書填寫不符合要求的。

3．收據的出具與地籍調查。土地行政主管部門接受土地登記申請者提交的申請書及權屬來源證明，應在收件簿上載明名稱、頁數、件數，并給申請者開具收據。各級土地行政主管部門對土地登記申請進行審查，經審查后負責組織轄區內的地籍調查。

4．權屬審核與公告。土地行政主管部門應根據地籍調查結果。對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批表。登記申請的審核結果由土地行政主管部門予以公告。公告的主要內容如下：土地使用者、土地所有者、他項權利擁有者的名稱、地址；準予登記的土地權屬性質、面積、座落；土地使用者、土地所有者及其他有關土地權益者，提出異議的期限、方式和受理機關；其他事項。土地登記申請者及其他土地權益有關者在公告規定的期限內，可以向土地行政主管部門申請復查，并按規定交復查費。經復查無誤復查費不予退還。經復查確有差錯的，復查費由造成差錯者負擔。土地登記過程中的土地權屬爭議，按本法第十六

條的規定進行處理后，再行登記。

5．注冊登記。公告期滿，土地所有者、土地使用者、他項權利擁有者及其他土地權益有關者，對土地申請登記審核結果未提出異議的，報經人民政府批準，進行注冊登記。土地登記簿是土地使用權、土地所有權和他項權利登記的簿冊，是最基本的土地權屬文件和法律依據。根據土地登記卡填寫土地證書、土地歸戶卡。

6．頒發土地證書。土地證書由市、縣人民政府頒發。這里需要說明的是，關于中央國家機關使用的國有土地的土地證書，由國務院確定的機關頒發，該頒發機關，可能是市、縣人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一級政府。這還需要看本法實施以后的國務院具體的規定。根據土地使用權、所有權性質，向國有土地使用者、農民集體土地所有者、農民集體土地建設用地使用者分別頒發土地權屬證書。土地權屬證書是土地使用權或者土地所有權的法律憑證。尚未確定土地使用權的國有土地，由縣級人民政府土地行政主管部門進行登記造冊，不頒發土地使用權證書。根據本條規定，土地證書分為：（1）集體土地所有權證書。（2）集體土地建設用地使用權證書。（3）國有土地使用權證書。

三、根據本條第四款的規定，林地、草原的所有權或者使用權、水面和灘涂養殖使用權應當根據《中華人民共和國森林法》（1984年9月20日第六屆全國人大常委會第七次會議通過、1998年4月29日第九屆全國人大常委會第二次會議修正）、《中華人民共和國草原法》（1985年6月18日第六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、《中華人民共和國漁業法》（1986年1月20日第六屆全國人大常委會第十四次會議通過）的有關規定進行確權發證。

第十二條 依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。

【釋義】 本條是關于土地變更登記的規定。

一、本條是對原土地管理法第十條的修訂。原土地管理法第十條規定，依法改變土地的所有權或者使用權的，必須辦理土地權屬變更登記手續，更換證書。本條對原土地管理法第十條的修訂為：一是增加了改變土地“用途”也需要進行變更登記。增加這一規定，主要是因為同修訂后的土地管理法所規定的土地用途管制制度相銜接。土地用途變更登記是土地用途管制的重要手段，因為土地用途是土地權利的重要內容，土地權利未經登記不受法律保護；土地用途是依照土地利用規劃確定的，改變用途要審查其是否符合規劃；變更土地用途應進行合法的審批，通過變更登記可以有效地進行監督；土地用途決定土地價值，通過土地用途變更登記有助于保證國家土地收益。二是將“必須辦理土地權屬變更登記手續，更換證書”修訂為“應當辦理土地變更登記手續”。將“必須”改為“應當”主要是考慮到這種行為是一種民事權利的保護問題，該權利的行使一般應由當事人自己來決定，不宜完全靠行政手段來解決。

二、本條所講土地變更登記是指國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權及土地的用途發生變化（即初始登記的內容發生變化）由土地使用者、所有者到登記機關進行的登記。土地使用者、所有者在初始登記發生變化后，應進行變更登記。土地使用權、所有權的轉移不經變更登記的，不具有法律效力，即不僅不能以其權利變更對抗第三人，而且在當事人之間也不發生權利變動的后果。

三、依法改變土地權屬和用途應當辦理土地變更登記手續的，主要包括下述情形：

1．非農業建設用地，在工程竣工一個月內，由土地使用者按規定的程序申請復查后再正式辦理土地變更登記。

2．依法通過土地有償出讓、轉讓取得國有土地使用權的，應持出讓、轉讓合同，向土地行政主管部門申請土地登記。

3．因贈與或繼承、買賣、交換、分割地上附著物引起土地使用權轉移的，應持有關的合法證明文件，向土地行政主管部門申請土地變更登記。

4．因農用土地交換、調整引起土地使用權或土地所有權變更的，應由雙方持協議和有關文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

5．宗地合并或一宗地分割為兩宗以上宗地時，有關各方應持合并或分割協議書及其他合法的證明文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

6．因機構調整、企業兼并等原因引起土地權屬變更的，變更的各方應持有關的合法證明文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

7．抵押由土地出讓、轉讓取得的國有土地使用權，抵押人與抵押權人應持國有土地使用證和抵押合同到土地行政主管部門申請土地抵押權登記。同一宗地多次抵押時，土地行政主管部門依據收到抵押權登記申請的先后為序進行登記。因債權轉讓申請土地變更登記時，原抵押權登記次序不變動。因處分抵押財產而取得土地使用權的，抵押人和新取得土地使用權的單位或個人，應共同到土地行政主管部門申請土地變更登記。

8．因土地征用、劃撥、土地使用權依法收回、抵押終止或因自然災害等原因，土地使用權或所有權消滅的，土地使用者、所有者，應持有關證明文件到土地行政主管部門申請注銷土地登記。經土地行政主管部門審核，報縣級人民政府批準變更或注銷土地登記，吊銷土地證書。

9、因更改土地使用者、所有者的名稱、地址，或因變更土地的主要用途和因錯、漏登記的，應由土地使用者、所有者，持有關證明文件到土地行政主管部門申請土地變更登記。

四、提交證書與核發證書。凡申請土地使用權、所有權變更登記的，除上述需要提交的文件資料外，必須向土地行政主管部門提交原土地證書。土地行政主管部門根據土地使用者、所有者申請變更土地登記的申請書經地籍調查、審核，符合變更土地登記規定的，報人民政府批準后，變更注冊登記，更換或更改土地證書，地籍圖、土地歸戶冊（土地歸戶卡組裝）作相應的更改。

第十三條 依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

【釋義】 本條是關于土地的所有權和使用權受法律保護的規定。

一、本條是對原土地管理法第十一條的修訂。原土地管理法第十一條規定：“土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”本條對原土地管理法第十一條的修訂是在“土地的所有權和使用權受法律保護”前增加了“依法登記的”幾個字。增加這幾個字說明修訂后的土地管理法更重視土地登記的重要性和土

地登記的效力問題。

二、依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護是從正面來規定的。該規定包括的含義為：一是土地所有權人和使用權人必須是法定的經過登記的所有權人和使用權人。二是當土地所有權人和使用權人的權利受侵害時，可以請求行政機關給予保護，可請求行政機關作出處理。比如，他人占用所有權人或者使用權人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破壞種植條件的，可報告土地行政主管部門責令改正或者治理等。三是當土地所有權人和使用權人的權利受侵害時，可以請求司法機關給予保護。權利受到侵害的當事人可以通過下述方法尋求保護：第一，通過確權之訴來解決。即自己的權利與他人發生歸屬爭議時，請求法院確認權利的存在與歸屬。第二，通過給付之訴來解決。即當義務人不履行自己的義務時，權利人可請求法院責令義務人履行自己的義務。第三，通過變更之訴來解決。即權利人要求變動已經存在的權利時，請求法院依法予以變更。

三、任何單位和個人不得侵犯他人已經依法登記的土地的所有權和使用權。這實際上是對權利人以外的人來講的，它同“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護”的規定是一個問題的兩面。這一規定實際上是給所有權人和使用權人以外的政府及其部門、法人和其他組織及個人設定的一項義務，這些單位和個人必須履行這一義務。如違反這項義務須承擔相應的法律責任。

第十四條 農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。

在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。

【釋義】 本條是關于農民的土地承包經營權的規定。

一、本條規定是對原土地管理法第十二條規定的修訂。原土地管理法第十二條規定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。”（第一款）“承包經營土地的集體或者個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務。”（第二款）“土地的承包經營權受法律保護。”（第三款）本條在前述規定的基礎上充實了一些新的內容。一是本條對農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營作了明確規定。而原來的規定則沒有區分內部成員和外部成員兩種不同性質的承包經營。二是增加了承包經營期限的規定即“土地承包經營期限為三十年”。修訂后的本法之所以增加這方面的規定，主要是考慮到目前國家在農村的政策已經明確新一輪的農村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯產承包責任制是憲法所規定的農村集體所有制經濟的基本形式，農民的土地承包經營權就是農民的農業用地使用權，土地管理法對土地承包經營的期限作出規定，有利于保護農民的合法權益，調動農民的生產積極性，促進農業與農村經濟的持續發展。三是增加規定了“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二

以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”的程序。增加該程序的目的是確保國家關于農村政策的穩定性，更好的保護農民賴以生存的土地權益不受侵犯。由上可以看出，這一條比原來的規定大大前進了一步，特別是關于土地承包合同期限的規定是土地立法上的一個重大突破。

二、農民的土地承包經營權是指我國農村經濟體制改革中產生的反映土地承包關系的一種新型的土地使用權利。這種權利是通過土地承包關系轉移到承包者手中的，但土地的所有權仍然屬于集體所有。土地管理法對土地承包經營權的規定是我們國家關于農村政策的法律化定型化。土地承包經營權通常通過訂立土地承包經營合同方式取得。

三、土地承包經營合同，是指發包人和承包人依法訂立的約定雙方權利和義務的協議。

1．關于土地承包經營合同的主體、承包經營范圍和期限：

（1）合同主體。合同主體為發包人和承包人。根據本法第十條的規定，發包人一般是指村集體經濟組織或者村民委員會、村內分別設立的集體經濟組織或者村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織。承包方是本集體經濟組織的成員，該成員可以是個人，也可以是農戶。

（2）承包經營的范圍。承包經營的范圍為“從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。”這就是說，土地承包經營合同的范圍實際上屬于農業法所講的農業（即種植業、林業、畜牧業、漁業）的范疇。這里所講：種植業，是指利用植物的生活機能，通過人工培養以取得糧食、副食品、飼料和工業原料的社會生產部門。林業，是指植樹造林、經營林木、森林采伐、木材運輸、木材加工、木材綜合利用等的生產部門。畜牧業，是指通過人工飼養、繁殖來加強或者控制家畜的生產發育過程，以取得畜產品的生產部門。漁業，是指通過采捕或者養殖水生動植物以取得水產品的生產部門。

（3）土地承包經營合同的期限。根據本條規定，集體經濟組織的成員對本集體經濟組織的土地所進行的承包期限為三十年。土地承包經營期限為三十年，是指改革開放以后第一輪承包到期后，發包方與承包方繼續簽訂第二輪承包合同的期限應為三十年，就目前來講，由于各地第一輪土地承包合同期限到期的時間不完全一致，所以應當是到期一批，續訂一批。

2．土地承包經營合同的權利與義務。就土地的發包方來講，其權利主要有：（1）依法維護集體土地的所有權不受侵犯。發包方作為農民集體所有的土地的所有權人，對于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓的土地行為有權制止。（2）依法享有農民集體土地的收益權。這一權利是通過收取承包方的承包金或者提留款來實現的。（3）依法具有監督管理權。比如監督承包方按照規定用途合理利用土地等。其義務主要為：不得違反合同的約定干涉承包方的經營自主權；應當按照合同的約定向承包方提供農業生產所需要的生產條件并按照農時完成承包合同規定的服務項目。就承包經營方來講，其權利主要為：生產經營決策權、產品處分權、收益權等，但是上述權利的行使必須依法進行。其義務主要是：（1）“有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”。這里所講保護，是指承包經營方對土地生態及其環境的良好性能和質量的保護。為此，承包經營方為保護土地的生產能力要采取整治和管理措施，要保護土地生態環境、提高土地利用率、防止水

土流失和鹽漬化等。（2）承包經營方應依照合同或者法律的要求繳納有關稅費等。

3．土地承包合同一經訂立即具有法律效力，受法律保護。雙方必須認真履行。為了保護承包經營方的利益，本條特別規定，農民的土地承包經營權受法律保護。目前侵犯農民土地承包經營權的情況比較多。這樣規定，一方面讓廣大農民群眾了解到法律是保護土地承包經營權的，當承包經營權受到侵犯時，可以用法律武器來維護自己的合法權益；另一方面也提醒發包方及其他單位和個人也必須遵重和維護農民的土地承包經營權。

四、土地承包合同訂立以后應當保持穩定，不得隨意解除和變更。如果解除或者變更，必須經過本條第二款所規定的程序，未經本條第二款所規定的程序，其解除或者變更無效。根據本條規定，在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經過下述兩個程序：第一個程序是須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。這里需要說明的是：村民會議三分之二以上成員應是組成村民會議的三分之二以上的人員；三分之二以上村民代表應是村民代表組成的村民會議的三分之二以上成員。第二個程序是報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門兩個機關批準、兩個機關必須均為同意。

這里還需要說明兩點：（1）如果經過本條所規定的程序變更承包土地的，也不得借調整土地之機變相增加農民負擔。訂立新一輪合同時和進行必要的土地調整時，不得隨意提高承包費，變相增加農民負擔。除工副業、果園、魚塘、“四荒”等實行專業承包和招標承包的項目外，其它土地的承包費都屬于農民向集體經濟組織上交的村提留、鄉統籌的范圍，要嚴格控制在上年農民人均純收入的5％以內。（2）為了保護土地承包經營人的利益，承包經營人以個人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設施、農機具等，如承包經營人在承包期內死亡，該承包經營人的繼承人可以繼續承包，承包合同由繼承人繼續履行，直至承包合同到期。為保護集體資產和促進生產發展，對技術要求較高的專業性承包項目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿 16周歲的子女、或者只有不能辨認或不能完全辨認自已行為的精神病人，集體可收回承包項目，重新公開發包。但死者“個人承包應得的個人收益”，由發包方或接續承包合同者給予相應補償，其補償作為遺產，依法繼承。

第十五條 國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。

農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

【釋義】 本條是關于國有土地可以由單位或者個人承包經營從事農業生產和農民集體所有的土地可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營從事農業生產的規定。

一、本條規定同上述第十四條的規定，均是在原土地管理法第十二條規定的基礎上修訂的。本法第十四條規定的是農民集體所有的土地由本集體經濟組織的內部成員承包的問題。本條規定則是農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的成員承包的問題，本條還同時保留了原土地管理法第十二條中關于國有土地承包經營的原則規定。就國有土地的承包經營來講，原土地管理法第十二條規定的是國有土地可以由集體或者個人承包經營，修訂后的土地管理法是由“單位或者個人承包經營”，這就是說修訂后的土地管理法擴大了承包主體，即將“集體”擴大到“單位”。原來的集體一般理解為集體所有制單位及其全民所有制單位內部的下級組織，而現在的單位則包括任何單位。就農民集體所有的土地來講，修訂后的土地管理法將其規定的非常清楚，分為內部成員的承包和外部成員的承包。其中內部成員的承包適用第十四條的規定，外部成員的承包適用本條的規定。

二、國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。國有土地承包經營應根據本條規定和其他有關法律的規定訂立承包經營合同，約定雙方的權利和義務。農民集體所有的土地可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有土地的所有權人決定由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營應根據本條規定和其他有關法律的規定訂立承包經營合同，約定雙方的權利和義務。

三、國有土地由單位或者個人承包經營和農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營均應符合國家法律規定，不能隨意進行，否則所訂承包合同無效。一般來講具有下列情況之一的合同無效：屬于違反國家法律、政策的；損害國家利益和社會公共利益的；違背民主議定原則的；采取欺詐、脅迫或其他不正當手段簽訂的；發包人無權發包的；承包人私自轉讓、轉包承包合同以及轉包漁利的。這里需要說明的是，轉讓是指承包人自找對象，由第三者代替自己向發包人履行承包合同的行為。轉讓的合同內容雖無改變，但是變更了承包人，終結了原承包人與發包人的權利義務關系，確立了受讓人與發包人的權利義務關系。轉包是指承包人把自已承包項目的部分或全部，以一定的條件發包給第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原發包人履行合同的行為。承包人將承包合同轉讓或轉包給第三者，必須經發包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產經營等內容，否則轉讓或轉包合同無效。承包人在履行承包合同中有安排勞務的經營自主權，某些臨時性的勞務，如季節性的農活，果子的摘收、銷售等，可以不經發包人同意包給他人。

四、關于承包土地的調整，本條沒有像第十四條那樣規定嚴格的程序，但也不能隨意變動。如果變動也須依據合同的約定及法律的規定。這兩類承包主體是有區別的。第十四條中的承包經營合同的承包方是農民集體所有土地的所有者中的一員，生長、生存于該土地上，和該土地不僅僅是一種合同關系，如果他對該土地沒有了土地使用權即土地承包經營權，就等于剝奪了他的命根子，他就有可能沒有生存之處。所以，必須規定嚴格的法律程序。至于本條所規定的承包者則不是該土地所有者的成員。和該土地只是一種合同關系，只需要按一般的合同權利進行保護。

五、農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，也需要經過一定的程序。根據本條第二款規定，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。規定本條程序的目的是確保本集體經濟組織所有成員的利益，防止個別人員對農民集體所有土地所有權的侵害。

第十六條 土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。

單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理。個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。

當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。

在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。

【釋義】 本條是關于土地所有權和使用權爭議解決的規定。

一、本條是對原土地管理法第十三條的修訂。原土地管理法第十三條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。”（第一款）“全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理。”（第二款）“個人之間、個人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權爭議，由鄉級人民政府或者縣級人民政府處理。”（第三款）“當事人對有關人民政府的處理決定不眼的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”（第四款）“在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地現狀，不得破壞土地上的附著物。”（第五款）從上述規定可以看出，本條規定對原土地管理法第十三條的規定，沒有作實質性修訂。只是為了同其他有關條文保持一致和文字的簡潔作了一些個別改動。改動之處有：一是將原土地管理法第十三條的第二款和第三款合并成一款，并將“全民所有制單位”和“集體所有制單位”統一修改成“單位”；二是將原土地管理法第十三條中的“任何一方不得改變土地現狀，不得破壞土地上的附著物。”修改為“任何一方不得改變土地利用現狀”。

二、土地所有權和使用權爭議一般是指與土地所有權和使用權相關的爭議，比如土地權屬爭議、侵犯土地所有權和使用權的爭議、相鄰關系爭議等。關于土地所有權和使用權，從法律上來講應當非常明確，但是由于地界不清、土地權屬紊亂和因政策、體制的變更造成的歷史遺留問題，便產生糾紛、使得爭議各方各持已見，在這種情況下就需要有法律處理的原則和程序。

三、關于土地權屬爭議，本條規定了三種解決的辦法：

1．爭議發生后先由當事人之間協商解決。所謂協商，就是指土地所有者或者使用者之間在權屬發生爭議后，各方在自愿互諒的基礎上，依照法律的規定，直接進行磋商，自行解決爭議。如果爭議各方達成一致意見則協商成功。如果協商不成或者協商達成了協議而另一方又反悔，不履行協議，他方可以依照本條的規定提請人民政府處理。

2．當事人協商不成時由人民政府處理。根據本條第二款的規定，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府

處理。個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級人民政府處理。人民政府收到爭議案件后，一般是對當事人先進行調解，調解不成的進行行政裁決。其中人民政府的調解是依據事實和法律對當事人進行調停，促使爭議各方當事人進行和解。如果調解不成或者當事人不愿意進行調解，人民政府則依法進行裁決。一般來講，具體工作由土地行政主管部門承辦，但作出處理決定須以人民政府的名義并出具處理決定書。該決定書須加蓋人民政府處理土地所有權和使用權爭議的專用章。處理決定書：一般列明各方當事人的基本情況；申請理由、爭議事實和雙方的要求；處理決定所認定的事實、理由和適用的法律；處理決定；不服處理決定的期限。

3．當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。這里包含兩類訴訟：

（1）根據最高人民法院1991年6月11日《關于貫徹執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干意見（試行）》中受案范圍第七條關于“公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理”的規定，本條所講的向人民法院起訴，對于需要人民政府確認所有權和使用權的歸屬的糾紛（即司法實踐中所講的確權糾紛），應理解為向人民法院提起行政訴訟。這里需要注意的是，當事人對有關人民政府的處理決定不服的，必須在本條所規定的法定時間即三十日內進行，如果超過本條所規定的時間，該決定即產生法律效力，當事人必須履行處理決定。根據最高人民法院于1991年7月24日對河北省高級人民法院“關于行政機關對土地爭議的處理決定生效后一方不履行另一方不應以民事侵權向法院起訴的批復”，行政機關對土地爭議的處理決定生效后，一方當事人不履行的，對方當事人不應以民事侵權案向法院起訴，可向行政機關提出申請執行，該行政機關依照行政訴訟法第六十六條（注：第六十六條規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定時限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行）的規定，可以申請人民法院強制執行，或依法強制執行。

（2）除了上述所講的需要人民政府進一步確認所有權和使用權的歸屬的土地爭議以外。其他土地所有權和使用權的爭議，比如土地權屬已經明確的侵犯土地所有權和使用權的爭議等糾紛則應以侵權之訴提起民事訴訟。也就是說，有關當事人對于人民政府對這類土地糾紛的調解處理決定不服的，可以依據《民事訴訟法》的有關規定，以爭議中的另一方當事人為被告向有管轄權的人民法院提起民事訴訟。

此外，這里還需要說明的是，本條規定的土地所有權和使用權爭議解決的三種辦法中，如果有關當事人的土地所有權或者使用權的歸屬需要先由有關人民政府確認的，人民政府的處理是本條所講提起有關訴訟的前置必經程序．如果沒有經過這個程序。人民法院不予受理。

四、在土地所有權和使用權爭議過程中，當事人必須遵守本條第四款的規定，即“在土地所有權和使用權爭議解決以前，任何一方不得改變土地利用現狀。”同時，有關人民政府也應注意，對存在土地爭議的土地，在爭議沒有解決前，不應進行土地登記。

第二部分 釋義 第三章 土地利用總體規劃

第十七條 各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。

土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。

【釋義】 本條是關于土地利用總體規劃編制依據和期限的規定。

一、土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排。各級人民政府組織編制土地利用總體規劃的主要依據之一是國民經濟和社會發展規劃。土地是國民經濟與社會發展的基礎，國民經濟與社會發展規劃是編制土地利用總體規劃的重要依據，土地利用總體規劃要為實現國民經濟與社會發展規劃提供土地保證。土地利用總體規劃確定的規劃目標和土地利用布局，原則上應當服從國民經濟與社會發展規劃的要求。

二、各級人民政府組織編制土地利用總體規劃的另一個重要依據是國土整治規劃。國土整治規劃是為了協調經濟發展與人口、資源、環境之間的關系而進行的規劃。它的主要對象是土地、水、氣候、礦產、生物、旅游和勞動力等自然、社會和經濟資源。國土整治規劃的主要任務是勾劃國土開發整治的基本藍圖，進行生產力與人口、城鎮的總體規劃布局，明確重點開發地區的發展方向，提出重大國土整治任務和要求，制定國土整治的重大政策、措施。國土整治規劃要靠土地利用總體規劃來落實，土地利用總體規劃要充分反映國土整治規劃的要求。

三、各級人民政府在組織編制土地利用總體規劃時，要充分考慮資源環境保護的要求。一是要從國家和民族的長遠利益出發，按照可持續發展的要求，在保持耕地總量穩定的前提下，制定土地利用總體規劃，二是要充分考慮生態環境建設的要求。我國耕地中坡度大于25度的有9100萬畝，這是造成水土流失，河道水庫淤積，洪水泛濫的重要原因。在土地利用總體規劃中應分期分批將這些陡坡耕地退耕還林還牧。在土地利用總體規劃中應劃出重點土地整理區，通過對田、水、路、林、村的綜合整治，改善生產和生活環境，提高土地利用率，增加土地有效使用面積。

四、各級土地利用總體規劃的編制應當充分考慮當地土地供求狀況。在我國第一次土地利用總體規劃的編制中，是以土地需求為主，是保建設用地的規劃。根據我國人多地少，耕地不足的國情，新的土地管理法確定了以土地供應制約和引導需求的方針。也就是說，土地利用總體規劃的編制，應當充分考慮當地土地供應能力，在耕地總量不減少的前提下，決定建設用地供應數量。

五、國務院確定土地利用總體規劃的規劃期限。土地利用總體規劃是長期的規劃。其規劃期限應當與國民經濟與社會發展規劃、國土整治規劃期限相協調。在通常情況下，土地利用總體規劃的期限為十五年。我國第一次土地利用總體規劃的期限為1985—2000年，目前正在開展的第二次土地利用總體規劃期限為1995—2010年。今后的土地利用總體規劃具體期限，由國務院確定。

第十八條 下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。

地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。

省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

【釋義】 本條是對地方各級土地利用總體規劃編制要求的規定。

一、在編制土地利用總體規劃時下級規劃應當服從上級規劃。我國的土地國情決定了土地的合理利用和耕地的保護，是涉及全民族根本利益和可持續發展的大問題，必須由代表全民族長遠利益的中央政府來安排。并通過全國土地利用總體規劃來體現。在我國第一次土地利用總體規劃（1985—2000年）編制中，限于當時的條件，采用了上下同步編制的方法。這種方法雖然加快了編制進度，卻使全國土地利用總體規劃的目標和要求在地方土地利用總體規劃中難以落實。

目前正在編制的1995—2010年土地利用總體規劃，采用了自上而下的方法，逐級進行。上級土地利用總體規劃是下級土地利用總體規劃的編制依據。下級土地利用總體規劃要落實上級土地利用總體規劃的要求。

二、下級規劃應當符合上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。所謂土地利用總體規劃控制指標是指根據該規劃確定的土地利用目標而分解的需要下級土地利用總體規劃執行的主要規劃指標。土地利用總體規劃的控制指標主要有兩項。一是建設用地總量，其中包括建設占用耕地的數量；二是耕地保有量。全國土地利用總體規劃在保證全國耕地總量不減少的前提下，確定全國土地利用總體布局和對各省、自治區、直轄市的主要規劃控制指標。地方各級土地利用總體規劃要嚴格依據上級土地利用總體規劃的布局要求和主要控制指標并結合當地土地利用實際進行編制。下級土地利用總體規劃確定的建設用地總量和建設占用耕地的數量不得超過上級土地利用總體規劃下達的建設用地指標，下級土地利用總體規劃確定的耕地保有量不得低于上級土地利用總體規劃下達的耕地保有量指標。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國土地利用總體規劃通過地方各級土地利用總體規劃落實到鄉，落實到地塊。

三、省級人民政府要確保本行政區域內的耕地總量不減少。黨中央、國務院明確要求，各省、自治區、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，做到本行政區域內耕地總量只能增加，不能減少。各省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃要確保轄區內耕地總量不減少。在《土地管理法》修改過程中，有人擔心部分省、市特別像上海市這樣的大城市的耕地總量平衡能否做到。上海市是我國人口最多，人口最密集的城市，其市區人均占地僅43平方米。改革開放以來，市內各項建設發展很快，土地需求量大，吃飯用地與建設用地的矛盾十分突出。但上海市政府按照中央的要求，轉變土地利用方式和土地管理方式，采取盤活存量土地，實行“三個集中”的辦法，即工業向園區集中，居民向集鎮集中，耕地向規模經營集中，充分挖掘土地潛力。上海市土地利用總體規劃表明，到2010年，上海市完全可以做到耕地不減少。上海市能做到的，其他省、自治區、直轄市也能夠做到。

第十九條 土地利用總體規劃按照下列原則編制：

（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；

（二）提高土地利用率；

（三）統籌安排各類、各區域用地；

（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；

（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

【釋義】 本條是關于土地利用總體規劃編制原則的規定。

一、保護耕地和控制建設用地的原則。保護耕地與嚴格控制建設用地是一個問題的兩個方面。目前，城市、集鎮和村莊盲目擴張是造成耕地減少的重要原因，要保護耕地，就要嚴格控制城市、集鎮和村莊建設用地規模。在土地利用總體規劃編制中，要依據上級土地利用總體規劃的建設用地控制指標，認真審核當地城市和村莊的人口規模和人均用地標準。目前，一些城市、村莊和集鎮規劃中建設用地規模偏大的原因一是預測的城鎮人口規模偏大，二是規劃的人均用地標準偏高。在土地利用總體規劃編制中各級政府要認真貫徹《國務院關于加強城市規劃工作的通知》的要求：一是非農業人口10O萬以上的大城市的建設用地規模原則上不得擴大；二是非農業人口50萬以上的大城市的建設用地，到2000年應控制在已批準的城市總體規劃的近期建設規劃規定范圍內，不得擴大；三是城市、集鎮、村莊建設應充分挖掘現有用地潛力，提高土地利用率。在此基礎上，確定建設用地規模，并通過土地利用分區，將各類建設用地區體現在土地利用總體規劃圖上。同時，劃出基本農田保護區和一般耕地區，對耕地實行特殊保護。

二、提高土地利用率的原則。在土地利用總體規劃的編制中，要認真分析城鄉各類用地特別是建設用地的潛力，在此基礎上，嚴格控制城鎮、村莊的用地規模，促進土地的集約利用。

據對上海等12個城市的調查，城市建成區內部土地利用潛力在 25％以上。這些潛力包括城市內部的空閑地和舊城改造的潛力。全國有640個城市，依此計算，這些城市內部用地潛力達4815平方公里，可安排城市人口 4815萬。全國土地詳查表明，目前我國農村居民點用地達16萬平方公里，人均用地達192平方米。如按人均120平方米計，現有農村居民點土地利甩潛力達38％，約9000多萬畝。隨著城市化水平的提高，農村人口將有所下降，農村居民點用地潛力很大。在我國大部分地區，農田中不同程度地分散著一些閑散地、廢溝塘、取土坑等。據調查，通過農村土地整理，可增加5—10％的耕地。

在土地利用總體規劃的編制中，要通過建設用地控制指標，土地開發指標以及嚴格控制城鎮、村莊用地規模來體現提高土地利用率。

三、統籌安排用地的原則。土地利用總體規劃的對象是區域內的全部土地，而不是某一種用地或某一局部用地。它要協調土地開發、利用、整治、保護之間的關系，要協調土地供需之間與各業之間的用地矛盾，協調建設與吃飯之間的用地矛盾，使該區域的土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要。因此，在土地利用總體規劃的編制過程中應當認真聽取各產業部門和各地區的意見，以便統籌安排農、林、牧、漁、建等各業用地，在各區域間合理配置土地資源。