第一篇：當前農村土地流轉中存在的障礙及對策

當前農村土地流轉中存在的障礙及對策

作者：朱敏 來源：中國經貿導刊2011年第1期 發布時間：2011年3月27日

黨的十七屆三中全會作出了允許農民按照依法自愿有償原則，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營的戰略決策，為推進土地流轉提供了大力的政策支持。但從近幾年的實踐看，全國土地流轉比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經營權流轉面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農戶占家庭承包經營農戶總數的9%。那么，到底什么原因阻礙了農村土地流轉的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進農村土地流轉？

一、目前土地還承擔著基本生活保障功能，難以大規模鋪開

在我國特定歷史條件下，農村土地除了發揮最基本的農業生產功能之外，還發揮著確保農民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當長的歷史時期內，這些收益滿足了農民最基本的生活需求，維持了我國農村在社會轉型期的和諧穩定。二是國家為扶持農業發展所提供的各種補貼，包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼。

目前，我國農村勞動力轉移的比重不足四分之一，穩定轉移的比重更低，在農民收入中，農業收入的比重占到三分之二，種植業收入的比重仍占一半左右。盡管當前農民外出經商務工的人數不斷增加，但大多數農民因為無“一技之長”，就業很不穩定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉難以真正實現。

二、當前農村土地流轉中存在一系列政策障礙

（一）土地流轉相關法律制度建設落后

當前農村土地使用權流轉日益活躍，但現行法律仍然以限制流轉為主，法制建設落后社會發展需要，表現在四個方面：一是集體土地產權權能體系設計過于抽象化，產權細分不夠。我國土地管理法僅規定了土地所有權和土地使用權兩大類權利，但集體土地所有權主體的具體代表不明確，集體土地使用權的內容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔保等派生的產權權能，其功能的發揮受到嚴格限制。二是政策明確規定長期穩定農民土地承包權，但在實際操作中沒說明什么人有權承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規定農民承包土地要承擔義務，其中向鄉村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費用屬于地租還是管理費用，這一費用的標準是多少，給農民造成過重的負擔。四是隨著經濟增長速度的提高，被占用農地越來越多，但現行的城市土地政策中明確規定農村集體組織的土地不能直接進入二級市場，只有在政府征用土地后轉包給土地開發商，這造成土地增值部分與農民無關，從土地上獲利的不是農民，而是中間開發商。

（二）土地使用權商品屬性不明確 土地權屬主要是兩個方面，即土地所有權和土地使用權（承包經營權）。相對于一個完整的產權而言，承包經營權是否可以構成農民的財產權，目前尚無法律依據，表現在：一是土地受讓主體有嚴格身份限制。農村土地承包權的流轉一般限于特定的農村集體組織內部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉的封閉性，使土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經營人沒有完全自主權。目前國家對農村土地轉讓進行嚴格的控制，只允許國家“依法”征用，不準在農民之間進行有償轉讓，土地承包經營權轉讓必須經發包人同意，既然已經把農村土地承包經營權定性為物權性質，就應賦予承包經營人完整的土地使用權，土地流轉權是農戶依法享有的權利，農民在遵守法律的情況下應當有自主權，這才符合商品屬性。三是土地承包權不準設立抵押權。我國《擔保法》規定農村土地承包權不準設立抵押權，農民所擁有的土地承包經營權是一種不完善的產權，土地收益權不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農地的價值擔保功能，限制了土地承包權價值最大化目標的實現。導致承包者不能將土地作為財產看待，缺乏長遠的收入預期，土地不能像普通商品一28中國經貿導刊2011年第1期本刊關注◎樣在市場流動。

（三）現行土地流轉制度容易造成對農民利益的剝奪

現行土地流轉制度存在五個方面問題：一是農地使用權流轉多以農戶自發流轉和當地基層政權的行政推動為主，農戶對市場行情不能充分把握，導致他們對農地使用權流轉的定價十分隨意，既沒有統一標準，也沒有統一手續，造成農用地流轉市場的價格混亂。二是流轉管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉中既簽訂了流轉合同又經農業承包合同管理機構審查的只是極少數，大部分的流轉只進行口頭約定甚至無約定。三是部分地區土地確權工作不到位，一旦土地承包經營權流轉，產生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產生糾紛。四是土地發包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區農民的流轉主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權流轉農戶承包地，剝奪農民的知情權和參與權。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權力，操控土地流轉，搞硬性流轉、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農民，搞強制性的土地流轉。

三、促進農村土地流轉的政策建議

（一）加快完善相關法律法規，實現農地流轉的制度化和規范化

盡快制定農村土地流轉方面的法律法規和規章，提供詳細的規范和健全的程序，以系統引導農村土地流轉中各方行為的規范化，確保農村土地流轉制度順利推進。必須通過法律對農村土地流轉各主體的權利義務進行合理配置，建立公正合理的運行程序。實體法方面，亟需建立專門的法律法規以及部門規章，針對農村土地流轉的基本原則、主體限制、土地類型、流轉方式、價格市場、中介機構、監管機構、法律責任形式等內容進行系統的約束和規范，促進農村土地流轉的各方當事人能在法律的制度框架內規范行事。程序法方面，各地應在有關法律法規和政策的指導下，結合地方實際，制定切實可行的操作辦法，對農村土地流轉的各個步驟和程序進行規范，指定專門的部門負責受理、審批、審查及備案工作，用于規范農村土地流轉行為。由于各地農業經濟發展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農村土地流轉加以規范，使土地流轉有序進行。對暫不具備立法條件的地方也應借鑒發達地區的經驗，完善土地流轉的政策，確保土地流轉規范、有序的進行。

（二）建立土地流轉增值收益農民共享機制

為確保合理分配土地流轉收益，切實保障農民的合法權益，減少或避免土地流轉收益流入少數人口袋，必須建立或完善由農民當家做主的土地流轉及其收益分配機制，總的分配原則應是初次分配基于產權、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權工作，做好農村土地確權、登記、頒證工作，進一步明晰土地產權。二是要清晰界定集體與農戶土地權利之間的界限，規范村集體代表農民流轉土地的程序，明確村集體在土地流轉中的地位和職責，保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。三是要依法保障農戶的主體地位，土地流轉要充分尊重農民意愿，是否流轉、流轉數量、流轉方式應由農民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強迫農民流轉土地，嚴厲懲處基層干部、村干部越權流轉、私自流轉等侵害農民土地承包經營權利的行為。四是流轉收益除交納必要的稅收外，也應歸集體農民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠利益兼顧的原則落實到戶、人。

（三）建立保障農民土地權益的法律援助和糾紛調解機制

要建立矛盾預防機制。進一步完善土地確權工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進行流轉。要及時處理流轉矛盾糾紛，糾正和查處違背農民意愿的強迫流轉問題。完善土地承包經營權流轉糾紛調解機制。加快農村土地承包經營權糾紛仲裁機構建設，建立健全以協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度，依法開展農村土地承包和流轉糾紛仲裁，維護農民土地承包經營權的正當權益，促進土地健康流轉。

（四）建立健全農村社會保障體系，免除農民流轉土地的后顧之憂

必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會風險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。一是擴大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當地最低生活保障線的農民提供保障金，幫助他們度過農村土地流轉制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經濟組織以及農民共同負擔，各級政府加大財政轉移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農地低保制度的持續性和穩定性。二是建立廣泛的農民養老保險制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標準，既適應一次性移轉所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農民，還應適應農民自由擇業的需要，為他們的養老免去后顧之憂。三是切實推行農民新型合作醫療制度，按法定比例負擔農民看病所支付的醫療費，解決農民看病貴看病難的問題。這三項是我國農村最基本的社會保障制度，將最終取代農村土地的社會保障功能，確保農民在土地流轉之后看病、養老及最低生活水平都有保障。

作者單位：國家信息中心經濟預測部

第二篇：當前農村土地流轉中存在的障礙及對策

當前農村土地流轉中存在的障礙及對策

朱敏2011-04-29

摘 要： 目前，全國土地流轉比例總體還比較低，全國平均土地承包經營權流轉面積占總承包耕地面積的比

例大約為8.7%，流出農戶占家庭承包經營農戶總數的9%。土地流轉相關法律制度建設落后，土地使用權商品屬性不明確，現行土地流轉制度容易造成對農民利益的剝奪，這都阻礙了農村土地流轉的進行。為此，文章提出建立土地流轉增值收益農民共享機制等政策建議。

關鍵詞： 農業經濟，農村土地流轉，承包經營權，土地使用權

黨的十七屆三中全會作出了允許農民按照依法自愿有償原則，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營的戰略決策，為推進土地流轉提供了大力的政策支持。但從近幾年的實踐看，全國土地流轉比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經營權流轉面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農戶占家庭承包經營農戶總數的9%。那么，到底什么原因阻礙了農村土地流轉的大面積推開？政府又該采取何種政策來推進農村土地流轉？

一、目前土地還承擔著基本生活保障功能，難以大規模鋪開

在我國特定歷史條件下，農村土地除了發揮最基本的農業生產功能之外，還發揮著確保農民基本溫飽的社會保障功能，這些保障主要包括：一是通過對土地的占有、使用和處分獲取的利益，在相當長的歷史時期內，這些收益滿足了農民最基本的生活需求，維持了我國農村在社會轉型期的和諧穩定。二是國家為扶持農業發展所提供的各種補貼，包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼。

目前，我國農村勞動力轉移的比重不足四分之一，穩定轉移的比重更低，在農民收入中，農業收入的比重占到三分之二，種植業收入的比重仍占一半左右。盡管當前農民外出經商務工的人數不斷增加，但大多數

農民因為無“一技之長”，就業很不穩定。因此，寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農藥、化肥請人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉難以真正實現。

二、當前農村土地流轉中存在一系列政策障礙

（一）土地流轉相關法律制度建設落后

當前農村土地使用權流轉日益活躍，但現行法律仍然以限制流轉為主，法制建設落后社會發展需要，表現在四個方面：一是集體土地產權權能體系設計過于抽象化，產權細分不夠。我國土地管理法僅規定了土地所有權和土地使用權兩大類權利，但集體土地所有權主體的具體代表不明確，集體土地使用權的內容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔保等派生的產權權能，其功能的發揮受到嚴格限制。二是政策明確規定長期穩定農民土地承包權，但在實際操作中沒說明什么人有權承包土地，即什么人算是集體組織的成員。三是規定農民承包土地要承擔義務，其中向鄉村社會交納公共開支，但沒有明確提出這部分費用屬于地租還是管理費用，這一費用的標準是多少，給農民造成過重的負擔。四是隨著經濟增長速度的提高，被占用農地越來越多，但現行的城市土地政策中明確規定農村集體組織的土地不能直接進入二級市場，只有在政府征用土地后轉包給土地開發商，這造成土地增值部分與農民無關，從土地上獲利的不是農民，而是中間開發商。

（二）土地使用權商品屬性不明確

土地權屬主要是兩個方面，即土地所有權和土地使用權（承包經營權）。相對于一個完整的產權而言，承包經營權是否可以構成農民的財產權，目前尚無法律依據，表現在：一是土地受讓主體有嚴格身份限制。農村土地承包權的流轉一般限于特定的農村集體組織內部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉的封

閉性，使土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經營人沒有完全自主權。目前國家對農村土地轉讓進行嚴格的控制，只允許國家“依法”征用，不準在農民之間進行有償轉讓，土地承包經營權轉讓必須經發包人同意，既然已經把農村土地承包經營權定性為物權性質，就應賦予承包經營人完整的土地使用權，土地流轉權是農戶依法享有的權利，農民在遵守法律的情況下應當有自主權，這才符合商品屬性。三是土地承包權不準設立抵押權。我國《擔保法》規定農村土地承包權不準設立抵押權，農民所擁有的土地承包經營權是一種不完善的產權，土地收益全不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農地的價值擔保功能，限制了土地承包權價值最大化目標的實現。導致承包者不能將土地作為財產看待，缺乏長遠的收入預期，土地不能像普通商品一樣在市場流動。

（三）現行土地流轉制度容易造成對農民利益的剝奪

現行土地流轉制度存在五個方面問題：一是農地使用權流轉多以農戶自發流轉和當地基層政權的行政推動為主，農戶對市場行情不能充分把握，導致他們對農地使用權流轉的定價十分隨意，既沒有統一標準，也沒有統一手續，造成農用地流轉市場的價格混亂。二是流轉管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉中既簽訂了流轉合同又經農業承包合同管理機構審查的只是極少數，大部分的流轉只進行口頭約定甚至無約定。三是部分地區土地確權工作不到位，一旦土地承包經營權流轉，產生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產生糾紛。四是土地發包中存在著種種“黑箱操作”行為。五是部分地區農民的流轉主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權流轉農戶承包地，剝奪農民的知情權和參與權。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權力，操控土地流轉，搞硬性流轉、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農民，搞強制性的土地流轉。

三、促進農村土地流轉的政策建議

（一）加快完善相關法律法規，實現農地流轉的制度化和規范化

盡快制定農村土地流轉方面的法律法規和規章，提供詳細的規范和健全的程序，以系統引導農村土地流轉中各方行為的規范化，確保農村土地流轉制度順利推進。必須通過法律對農村土地流轉各主體的權利義務進行合理配置，建立公正合理的運行程序。實體法方面，亟需建立專門的法律法規以及部門規章，針對農村土地流轉的基本原則、主體限制、土地類型、流轉方式、價格市場、中介機構、監管機構、法律責任形式等內容進行系統的約束和規范，促進農村土地流轉的各方當事人能在法律的制度框架內規范行事。程序法方面，各地應在有關法律法規和政策的指導下，結合地方實際，制定切實可行的操作辦法，對農村土地流轉的各個步驟和程序進行規范，指定專門的部門負責受理、審批、審查及備案工作，用于規范農村土地流轉行為。由于各地農業經濟發展參差不齊，地方立法可以超前，先行制定地方性的條例或辦法，以法律的形式對本地農村土地流轉加以規范，使土地流轉有序進行。對暫不具備立法條件的地方也應借鑒發達地區的經驗，完善土地流轉的政策，確保土地流轉規范、有序的進行。

（二）建立土地流轉增值收益農民共享機制

為確保合理分配土地流轉收益，切實保障農民的合法權益，減少或避免土地流轉收益流入少數人口袋，必須建立或完善由農民當家做主的土地流轉及其收益分配機制，總的分配原則應是初次分配基于產權、再次分配稅收參與。一是要全面開展土地確權工作，做好農村土地確權、登記、頒證工作，進一步明晰土地產權。二是要清晰界定集體與農戶土地權利之間的界限，規范村集體代表農民流轉土地的程序，明確村集體在土地流轉中的地位和職責，保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。三是要依法保障農戶的主體地位，土地流轉要充分尊重農民意愿，是否流轉、流轉數量、流轉方式應由農民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強迫農民流轉土地，嚴厲懲處基層干部、村干部越權流轉、私自流轉等侵害農民土地承包經營權利的行為。四是流轉收益除交納必要的稅收外，也應歸集體農民所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長遠利益兼顧的原則落實到戶、人。

（三）建立保障農民土地權益的法律援助和糾紛調解機制

要建立矛盾預防機制。進一步完善土地確權工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進行流轉。要及時處理流轉矛盾糾紛，糾正和查處違背農民意愿的強迫流轉問題。完善土地承包經營權流轉糾紛調解機制。加快農村土地承包經營權糾紛仲裁機構建設，建立健全以協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度，依法開展農村土地承包和流轉糾紛仲裁，維護農民土地承包經營權的正當權益，促進土地健康流轉。

（四）建立健全農村社會保障體系，免除農民流轉土地的后顧之憂

必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會風險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。一是擴大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當地最低生活保障線的農民提供保障金，幫助他們度過農村土地流轉制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會、集體經濟組織以及農民共同負擔，各級政府加大財政轉移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，輔之以社會化幫助的渠道募集資金，確保農地低保制度的持續性和穩定性。二是建立廣泛的農民養老保險制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標準，既適應一次性移轉所有的土地的，也適用以土地入股分紅的農民，還應適應農民自由擇業的需要，為他們的養老免去后顧之憂。三是切實推行農民新型合作醫療制度，按法定比例負擔農民看病所支付的醫療費，解決農民看病貴看病難的問題。這三項是我國農村最基本的社會保障制度，將最終取代農村土地的社會保障功能，確保農民在土地流轉之后看病、養老及最低生活水平都有保障。

第三篇：農村土地承包經營權流轉中的障礙及對策

農村土地承包經營權流轉中的障礙及對策

發布時間：2012年07月11日 00:00

來源：《中州學刊》2012年第3期作者：朱桂香等

目前，我國農村社會保障項目主要包括社會救濟（貧困人口社會救濟、災民救濟）、社會保障（養老保險、合作醫療）、優撫安置、社會福利和社會互助等5項制度，雖說已初步具備了社會保障體系應有的項目類別，但農村社會保障項目設置的供給量與農民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大的差距。因此，農民的承包地就是農民的“命根子”，是農民收入的主要來源，承擔了農民就業、收益和基本生活保障的多種功能。由于當前城市尚不能為進城務工農民解決好住房、就業、醫療、子女教育和社保等各方面保障，農民工將其農村承包土地作為其生活保障的最后一道防線。有些農民在從事非農業產品經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，就是撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。尤其是2006年國家全面取消農業稅后，農民在獲得土地承包經營權的同時，不再繳納農業稅，并且還可以獲得一定數量的農業補貼，“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。再加上我國農民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，對土地產生了深厚的感情。盡管現在部分農戶的生存與生活已經并非完全依賴于土地上的生產，但他們對土地的熾熱情感和“土地是農民的命根子”的傳統意識，影響并制約了他們把土地流轉出去并從中獲取經濟利益的打算。

（3）缺乏完善的交易中介服務體系。與普通商品交換相比，土地流轉的運作程序相對復雜，涉及到多個產權主體（所有者、經營者和使用者）的經濟利益，并且交易主體的素質參差不齊，無法通曉如此復雜的轉讓程序。這就要求有完善的中介服務機構利用其由下至上、網絡化、多功能的中介服務體系為之服務，如資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等來幫助產權主體完成這個復雜的程序。當前這種完善的交易中介服務體系尚未建立起來，土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，這在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，提高了土地流轉的成本，限制了土地流轉的區域范圍。從現實存在的流轉機制看，流轉形式也普遍單一，而且程序不規范。有的地方即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備的問題。這既容易導致承包關系混亂，也容易引起糾紛，同時，這也是造成承包者掠奪性經營的重要因素。

（1）城鎮化水平對農村土地流轉的影響。城鎮化是農村剩余勞動力轉移的有效途徑，是工業化的直接后果，也是農業現代化的載體。如果城鎮不能容納農村轉移出來的勞動力，那么農民就不能真正實現與農村土地的脫離，有限的土地承載著數量龐大的農民這一現實也不可能改變。在這種情形下，農村土地流轉必然缺乏土地供應，不利于農業產業化和土地的規模經營。由于歷史的原因，雖然最近幾年城鎮化進程有所加速，但仍然遠遠滯后于工業化的進程。城鎮化進程的滯后，使農村剩余勞動力向非農就業轉移的步伐嚴重受阻。直接導致農業人口長期禁錮在土地上，不利于土地的流轉，嚴重制約了農村經濟的發展。

（2）工業化程度對農村土地流轉的影響。在影響農村土地流轉的外部因素中，工業化起著決定性作用。一方面，工業化使得農民獲得了土地以外的新的收入來源，對農民人均純收入和非農就業率也有著重大影響。因此，工業化程度決定了土地流轉的進程。另一方面，工業化對農村勞動力的吸納能力，決定著土地流轉的廣度和深度，是土地流轉的重要保障。在農村土地流轉與工業化的互動中，農村勞動力能否實現有效轉移是關鍵環節。如果土地流轉釋放出來的勞動力，遠大于工業化的吸納能力，必然導致大量農民的失業，已經建立起來的土地流轉關系也會在農民的生存壓力下陷入混亂。由于我國的工業化是以城市利益為導向的工業化路線，長期實行“二元”就業政策和“二元”勞動力市場，城鄉之間存在嚴重的壁壘，農民無法與城市居民擁有平等的就業機會，阻礙了農村剩余勞動力非農就業的實現。

（3）規范土地流轉程序。推行統一規范的農村土地流轉合同，做好合同管理工作。農村土地流轉，須在協商一致的基礎上簽訂省農業行政主管部門統一制訂的書面流轉合同，流轉合同應報發包方備案，需要公證的，應到公證機關辦理公證手續。根據農民的需要，及時指導合同簽訂，同時開展流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務，指導流轉雙方在充分自主協商的基礎上，依法建立起合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的流轉合同。積極開展流轉合同鑒證。鄉（鎮）農村土地承包管理部門要建立流轉合同鑒證制度，明確專人負責這項工作。對流轉當事人提出的流轉合同鑒證申請，要及時予以辦理。健全登記備案制度。鄉（鎮）農村土地承包管理部門要對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其他方式流轉的，及時辦理相

關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。

第四篇：當前農村土地流轉存在四大難題（模版）

當前農村土地流轉存在四大難題

在實行土地家庭承包經營的基礎上，如何發展適度規模經營、加快現代農業建設，一個重要的途徑就是推進土地承包經營權流轉。隨著沙縣小吃產業的發展壯大，目前沙縣越來越多的農村勞動力外出經營小吃業，土地拋荒閑置現象日益突出，民間自發的土地流轉悄然興起。但隨著實踐的不斷推進，一些難點問題也逐步突顯，主要表現為：

（一）拋荒耕地流轉難。由于勞動力大量向非農領域轉移，沙縣的耕地拋荒問題一直比較突出。盡管有針對性地采取了一些鼓勵措施，拋荒耕地流轉的難度還是很大。究其原因，主要受基本農田用途管制、連片拋荒地?插花?多和基礎設施配套難等因素制約。按照基本農田面積?替補?政策，現有耕地大多屬基本農田，拋荒耕地復耕后只能用于種植糧食作物和大田類經濟作物，而不能用于種植經濟林、開挖魚塘等改變用途的項目，可開發利用范圍窄、效益低，需求主體的積極性不高。加上土地二輪承包時，一般采取不同地類在農戶間平均分割的方式，使得每一片拋荒地都涉及多個農戶，意見難以統一，給土地連片轉流帶來困難。此外，拋荒地多是地處偏遠的山垅田，耕作條件差，路溝渠等基礎設施投入大，對需求主體缺乏吸引力。

（二）農業項目落地難。土地能否順利實現流轉，項目是關鍵。如夏茂鎮天成福地農牧、珍貴藥材生產基地，土地流轉規模都在500畝以上。但總得看，近年來通過農業專場招商會簽訂的農業項目，落地率僅有50%左右。其中一個重要原因，就是存在 著業主規模需求和農民戀土情結的矛盾，集中連片供地困難。從業主看，隨著農田基礎設施的逐步完善，農業?五新?應用的逐步普及，農業生產的勞動強度大幅降低，土地產出率和勞動生產率明顯提高，追求規模效益的愿望越來越強烈。而從農戶看，農村稅費改革后，取消了所有基于土地的負擔，一些原來在二輪承包時主動不要土地的農戶，也紛紛向村集體要求承包地。有的農民認為?土地荒了總比沒了好?、?土地荒了也比轉了好?。此外，在與項目業主協商時，少數農戶要價過高，使業主的投資意愿動搖，項目落空。

（三）穩定預期實現難。一方面，土地流轉期限短，業主的投入意愿下降。當前，土地流轉期限偏短，2年以內的占83.5%。農民擔心土地流轉后?種樹的帶走肥土，種草的鏟走土皮，種煙的‘打一槍放一炮’，使土壤的有機質下降?，往往走一步看一步，不愿做長遠打算。而規模經營業主以經營資本、技術密集的高優農業為主，農田水利、大棚和加工儲運等基礎設施投入大，只有長期穩定經營才能獲取回報。另一方面，流轉程序不規范，農戶的收益預期下降。全縣有89%的土地是以農戶自發形式流轉的。由于這種流轉規模小、期限短、經營項目優勢特色不明顯，流轉價格一般在50—300斤干谷/畝〃年，比規模流轉低一半左右。此外，除少數規模流轉有簽訂書面合同外，采取口頭協商形式的流轉占70.9%，一旦出現糾紛，農戶的權益缺乏保障。

（四）新型農民發展難。近幾年，沙縣一些種養專業大戶從小規模經營逐漸發展壯大起來，如夏茂玉兔林山莊業主、天成福地農牧業主等專業合作社的發起人等。在這些新型農民的成長過 程中，離不開政府部門和金融機構在政策、技術、信息、資金等方面的扶持。從目前看，這方面力度還不夠，新型農民的數量、能力和產業規模與其在現代農業建設中的主體地位不相稱。因此，他們希望：農業機械要再優惠些、農業技術培訓要經常些、市場信息服務要有效些、農業貸款和保險支持更有力些。

針對新情況、新問題，應該著重抓好四個方面工作：

（一）著重解決土地流轉周期短問題。為便于農村土地長期流轉，在不跨越第二輪土地承包期的前提下，引導土地流轉雙方合理確定土地流轉期限。對于小規模種養業的土地流轉期限一般不少于3年；對于有一定規模的土地流轉期限一般不少于5年；對于投資額在100萬元以上較大農業項目的，土地流轉期限一般在10年以上；對于承包山地、林地的流轉期限允許更長些。

（二）著重解決集中連片供地難問題。一是推行土地分級制。各鄉（鎮、街道）因地制宜地按照土地級差標準對土地進行分類，對一、二、三、四類土地的租金確定指導價。二是推行土地互換制。對個別農戶不愿流轉其承包地的，通過鄉村兩級做協調工作，采取調換等質等量的土地辦法，達到集中連片流轉土地的目的。三是推行土地委托流轉制。對63處集中連片100畝以上可供流轉的耕地進行綜合利用規劃，辦理委托村集體流轉手續，列入土地招商目錄，一旦有項目可及時供地。

（三）著重解決投資業主融資難問題。通過試點，逐步突破農村土地承包經營權作為貸款抵押品的法律障礙，解決業主融資難問題。一是成立評估機構。成立農村土地經營權價值評估中介機構，由該中介機構對農村土地經營權價值進行評估?？h農業局 作為土地經營權抵押登記部門。二是拓寬貸款抵押品范圍。制定出臺農村土地經營權抵押貸款管理辦法，允許符合條件的農村土地經營權用于貸款抵押。土地經營權抵押貸款限額為土地經營權抵押認定價值的70%。價值認定的一般原則：土地經營權抵押價值=土地租賃年平均收益×經營期限+地面附著物（含種養物、農業設施）價值。貸款期限由貸款人按中短期流動資金貸款期限確定。三是發展專業合作組織。圍繞林竹、茶果、稻米、畜禽、花卉苗木、食用菌、蔬菜、煙葉等優勢產業，創辦各種專業合作社和專業協會，利用行業組織，社員之間互為擔保，創新擔保機制，拓寬社會融資渠道，將工商資本、民間資本引入土地流轉。

（四）著重解決流轉機制不夠活問題。要以圍繞土地供得出來，項目落得下去，服務跟得上去為主要內容，建立縣、鄉農村土地流轉市場服務中心。通過組建農村土地流轉有形市場，收集并發布全縣農村土地流轉供求信息；提供土地政策、流轉方式、法律咨詢等服務；指導鄉村協調好土地承包經營權出讓方和承租方的關系，為土地流轉當事人雙方提供公平合理的土地流轉交易平臺，切實維護當事人雙方合法權益。

2009-10-9

第五篇：當前農村土地承包中存在問題及對策

當前農村土地承包中存在的問題及對策湯原縣紀委副書記、監察局局長 孟偉

隨著農業稅的取消、一系列惠農政策的出臺，農村出現了諸多新情況、新問題，特別是農村土地承包矛盾與糾紛問題尤為突出，已經成為影響農村穩定的重要因素。為此，湯原縣紀委對當前農村土地承包中出現矛盾和糾紛進行了深入的調查研究，初步掌握了農村土地承包矛盾和糾紛的基本情況，分析了存在問題的根源，提出了相應的建議和對策。

一、當前農村土地承包矛盾與糾紛的情況

1、發包方提前終止合同，承包方要求繼續履行，此類糾紛在村委換屆后表現更為突出。

2、在承包合同履行過程中由于物價上漲，土地使用價值提升等原因，致使原承包費過低，發包方要求提高承包費，雙方發生糾紛。

3、承包方因經營不善，沒有取得預期效益，或取得效益過低，導致拖欠承包費，從而造成土地糾紛。

4、因婦女離婚、出嫁等原因未能取得或少取得承包地，而引發糾紛。

5、部分村由于1998年第一輪承包未到期，導致二輪承包時間順延2-3年，使一部分村民該分地的未分到土地，不該分到土地的確分到了土地，出現矛盾與糾紛無法解決。

6、二輪承包時，由于農民負擔較重、農作物價格低下、種田比較效益低，一些村民外出打工，放棄土地承包權，或村組織沒有給打工村民預留耕地，現在，這部分外出打工人員回來要地引起矛盾與糾紛。

7、農戶因債務將承包地私自低價流轉多年，現生活困難，想收 1

回承包地或提高承包費，經合同雙方協調未果而引起上訪。

8、由于執行“增人不增地、減人不減地”原則，新增人口無地要地的上訪問題頻繁發生。

9、自然災害或征用土地造成的少地問題占土地矛盾與糾紛。

10、歷史遺留問題，如因拖欠農業稅、提留統籌而被收回至今又無地可發包的問題；一部分村民多地、另一部分少地，村組織機動地多年發包而引發的土地矛盾與糾紛；因地界不清或歷史原因與部門單位之間的土地糾紛等。

二、問題存在的原因

1、法律規定過于原則，可操作性不強。雖然《中華人民共和國農村土地承包法》已頒布實施，但是由于實施時間較短，相關配套規定和司法解釋較少，往往土地承包案件又非常復雜，涉及到許多民間習慣、村規民約，調解和仲裁工作感到很吃力。

2、農民的文化素質法律意識整體偏低，在發生糾紛時不太懂得怎樣進行維權，使部分農村土地承包的矛盾與糾紛不能得到及時解決。

3、合同形式不規范，在對外承包土地時，基本上都能簽訂書面合同，而在具體經濟組織內部都很少簽訂書面合同。另外，以前頒發土地承包經營權證書內容不具體，發生糾紛時，雙方難以說清。

4、根據法律規定對外承包土地等重要事項需經過民主議定程序，即由村民大會或村民代表大會，進行公開決定，但實際上部分村的村民大會或村民代表大會很難召開，更不要說民主議定重要事項了。因此許多土地承包沒有經過此程序，有的甚至只是幾個主要的村干部決定后，就對外承包。

5、村委的換屆選舉引起承包合同糾紛普遍存在?，F在農村選舉

制度在實行中不完善、不健全，競爭中混雜著家族勢力等非正常因素。新一屆村委上臺后，或因承包方是競選對手的人而進行打擊報復，或對前任村委工作不滿意，找種種理由，隨意解除合同另行發包給他人，造成糾紛。

6、村組干部素質差，工作能力有限。在因人口變動需進行土地調整時，不能正確理解或嚴格執行政策規定，分地不均。并且有的村干部無所顧及，用手中的權力鉗制農民，以此收受賄賂，索要錢財，或以權謀私搞暗箱操作，給自己的親友多分地、分好地。

7、歧視婦女，損害婦女的承包權?！掇r村土地承包法》明確規定，農村在劃分責任田、口糧田及批準宅基地工作中，婦女與男子享有平等的權利。但有些地方在承包過程中明顯歧視婦女，剝奪出嫁、離婚婦女的土地承包經營權。婦女出嫁后發包方要求收回承包地，婦女離婚、喪偶時土地承包經營權得不到保障。

8、村組織無預留機動地。一部分村在二輪土地承包發包中沒有預留機動地，或已預留機動地的，因化解村級不良債務將預留機動地長期發包，導致無地或少地的村民暫時不能獲得承包地。

三、對策及建議

1、建議有關部門盡快出臺《中華人民共和國農村土地承包法》相配套的地方法規，完善土地承包的具體實施意見、細則，以便為及時妥善解決土地承包糾紛提供充足的法律依據，提高可操作性。

2、引導農村勞動力轉移。政府要加強農村勞動力市場體系建設，引導農村勞動力合理有序地流動。要優先安排缺地或無地農民參加非農崗位技能培訓，提高他們的文化素質和工作技能，通過輸出勞務增加這部分農民的收入。發展鄉村企業，加快小城鎮建設，為農村勞動力轉移和無地農民創造大量就業崗位。

3、嚴格執行農村土地政策與法規。對二輪土地承包中，一些戶口在，人不在的集體經濟組織成員，沒有分得承包地。有地源的地方，應補給這部分農民承包地。與村集體經濟組織有協議自愿放棄土地承包經營權的，維持原協議不變。對新增人口和勞力，依據“增人不增地，減人不減地”的規定，原則上不給補地。對農戶因欠村集體債務，二輪土地承包時沒有取得承包地的，有地源的地方要補給承包地。取得承包地被村集體經濟組織收回的，能退回的要退回。農民自愿以抵債并與村簽訂協議的，應維持原協議不變。

4、發揮政府的行政管理職能。要加大對村組干部的培訓力度，提高其理解和執行國家政策的能力。強化對村基層干部行為的監督，對其不經民主議定程序的行為及時介入，給予糾正，對工作能力低下，群眾意見大的干部要堅決撤換。

5、加強對農村婦女的保護。徹底消除“嫁出去的閨女潑出去的水”等陳舊思想。對已婚婦女戶口土地二輪土地承包前已遷入現居住地，現居住地有地源的，應予補地；在現居住地未取得承包地的，原居住地不得收回承包地。

6、堅決糾正農村土地承包中的違法違紀問題。對在土地承包中，少數鄉（鎮）村干部偏親向友、低價發包、中飽私囊等群眾反映強烈的要嚴肅處理，并將結果向群眾公布。對個別農民和個別職工無理鬧事的，要果斷依法嚴肅處理。對少數干部暗中挑起事端或發生沖突時不作為的，要依法追究責任。

7、做好土地規范化管理工作。一是加強土地承包管理規范化建設。要結合本地的實際以縣為單位統一土地臺帳、土地承包檔案、機動地、“四荒”承包和土地流轉合同，以村為單位建立農村土地承包臺賬，對每個農戶的家庭承包地、機動地、“四荒”資源和流轉土

地等農村土地的面積、方位、承包人、發包期限、權利義務等情況進行詳細記載，錄入微機，建立數據庫，建立完備的檔案管理制度，對土地承包的相關資料存檔備查。二是抓好農村土地承包糾紛調解與仲裁工作。要探索建立權威穩定的仲裁機構，健全仲裁體系和配套制度，不斷研究解決仲裁實踐中的新情況、新問題，依據相關法律法規，結合本地實際，不斷摸索并完善土地承包糾紛仲裁程序、仲裁方法、檔案管理、仲裁復議等方面和環節的規章制度，有效解決農民因土地問題的上訪，為全面推行農村土地承包糾紛仲裁奠定基礎。