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《中華人民共和國監察法》輔導講座

授課人：XXX

（2018年5月X日）

3月20日，備受關注的《中華人民共和國監察法》由十三屆全國人大一次會議第八次全體會議表決通過。這部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律莊嚴面世，開啟了國家反腐敗立法大踏步向前的新征程，必將在新時代全面從嚴治黨、反腐敗斗爭的偉大實踐中激蕩起巨大回響。

作為配套國家監察體制改革的一項立法，監察法被認為是一部對國家監察工作起統領性、基礎性作用的法律。一直以來，我國堅持黨內監督與國家監察相統一的監督制度。但是，目前施行的《中華人民共和國行政監察法》只實施了對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的監察，并不能完全作為黨內監督的法理依據。隨著憲法修正案的通過，國家機構在原來人大下的“一府兩院”（人民政府、人民法院、人民檢察院）的基礎上，增加“一委”（監察委員會），對所有行使公權力的公職人員進行監察。要實現國家監察的全覆蓋，勢必要出臺一部專門性的調整法。也就是《中華人民共和國監察法》。

制定監察法，一方面可以把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新經驗以法律形式固定下來，鞏固國家監察體制改革成果；另一方面也會推動反腐工作向制度反腐深入，將黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來。

一、制定國家監察法的重大意義

深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。制定國家監察法是深化國家監察體制改革的重要內容，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,是確保國家監察體制改革在法治軌道上運行、實現反腐敗工作制度化的關鍵舉措，在反腐敗工作領域充分體現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，對于落實黨的十九大精神，構建集中統一、權威高效的監察體制，健全黨和國家監督體系，具有十分重要的意義。

（一）制定監察法是加強黨對反腐敗工作集中統一領導的必然要求。

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。深化國家監察體制改革，在黨的領導下制定國家監察法，其根本目的就是堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建具有中國特色的國家監察體系，建立集中統一、權威高效的反腐敗體制，強化黨和國家的自我監督，鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力。我們制定國家監察法，就是要加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現對所有行使公權力公職人員監察的全覆蓋，使依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家監察法旗幟鮮明地宣示黨對國家監察工作的領導，把堅持黨的領導作為國家監察工作的根本政治方向，充分體現了習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，充分體現了中國特色社會主義全面依法治國的本質要求。

（二）制定監察法是堅持全面依法治國的應有之義。

嚴密的法治監督體系是社會主義法治體系重要組成部分，通過制定國家監察法，以健全完善社會主義法治監督體系，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的新理念新思想新戰略通過國家法律固定下來，完善和創新國家監察制度。首先，監察職能系統整合有利于黨的集中統一領導。國家監察法實現了對行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作職能的有機整合，明確了國家監察體制的架構，擴大了監察對象范圍，實現監察全覆蓋，明確了監察職責和監督方式，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施，從根本上加強了黨對反腐敗工作的集中統一領導。其次，為深化國家監察體制改革提供法律依據。深化國家監察體制改革必須要在中國特色社會主義法治的框架內進行，以制度化的約束構建穩固的體制。通過制定國家監察法，明確監察機關監督、調查、處置的職責，把目前正在實際運用的調查手段納入法律，賦予必要的調查權限，以法治思維和法治方式懲治腐敗，解決了長期困擾的法治難題。第三，國家監察法本身制定程序嚴格規范，充分體現了中國特色社會主義法治理念。國家監察法立法過程堅持了黨的領導，確保了監察法的正確政治方向；同時，制定監察法草案堅持問題導向，經過深入調研，多次召開座談會聽取有關部門、專家學者以及社會公眾意見，在取得了各方面廣泛認同后，由全國人大常委會兩次審議后提交十三屆全國人大一次會議審議，充分體現了科學立法、民主立法和依法立法的原則和精神。

（三）制定監察法是堅定文化自信的具體體現。

歷史上，我國的監察制度與西方監察制度有較大的不同。我國早在春秋戰國時期就有御史的職位，在秦代有御史大夫，地方設有監郡御史，監察郡內就形成了正式的監察制度，在漢朝有御史府，隋唐宋元時期有御史臺，明清時期有督察院，在中國古代，監察權是在中央政府的權力架構中，權力體系單一，監察部門具有相對獨立性，監察活動法律化程度高，有較大權限，以保證監察機關工作的有效性。西方國家的監察體系受制于三權分立，成為部門間推諉扯皮的工具，在一些西方國家，在議會或國會中設有監察委員會，作為監察部門的補充，這些議會或國會中的監察委員會是在議會或國會的監督權限框架之內的，不具有獨立的監察權。黨的十八大以來，黨中央對國家監察立法工作高度重視，習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。此次制定國家監察法以及深化國家監察體制改革借鑒中國傳統監察制度的優點并吸取西方監察制度的經驗教訓，體現了中華民族傳統制度文化精神，是對中國歷史上監察制度的一種借鑒，也是對當今人類社會權力制約形式的一個創新探索。

（四）制定監察法是全面監督的重大創新。

權力必須受到制約和監督。完善我國監督體系，既要加強黨內監督，又要加強國家監察。在我國，黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關等，都在黨中央統一領導下行使公權力，為人民用權，對人民負責，受人民監督。我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。深化國家監察體制改革，成立監察委員會，并與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色監察道路。

二、《監察法》的主要關鍵點

監察法的立法依據是憲法。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，制定法律、行政法規等都必須以憲法為依據。《監察法》的全文大家應該都看到了，網上也已經進行了公開發布，這里我就不全文去解釋和闡述了，重點圍繞七個關鍵點與大家進行一次共同學習。

（一）堅持中國共產黨對國家監察工作的領導。

“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”明確寫入《監察法》總則。總則第二條即明確了指導思想：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。”

國家監察體制改革和制定監察法是黨中央作出的重大決策部署，是我國政治制度、法律制度建設中的一件大事，具有里程碑的意義。制定監察法的根本目的是堅持和加強黨對反腐敗工作集中統一領導，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式懲治腐敗。黨的十八大以來，習近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心，作為黨和國家的領航人，從理論和實踐回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平新時代中國特色社會主義思想的一個根本性內容，就是中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量，是領導一切的。

習近平總書記指出，堅持和加強黨的全面領導，關系黨和國家前途命運，我們的全部事業都建立在這個基礎上，都根植于這個最本質的特征和最大的優勢，強調堅持黨的領導是方向性問題，必須旗幟鮮明、立場堅定，決不能羞羞答答、語焉不詳，決不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。這次憲法修改堅決貫徹落實習近平總書記的新思想，在總綱第一條中旗幟鮮明地規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。

反腐敗工作，監督調查處置的對象是黨員干部、公職人員。在我們國家，黨管干部是一條重要政治原則。黨不僅管干部的培養提拔使用，還要對干部進行教育管理監督，對違紀違法的作出處理。監察委員會作為專門的反腐敗工作機構，與黨的紀律檢查機關合署辦公，對黨員干部、公職人員進行監督，對違紀的進行查處，對涉嫌違法犯罪的進行調查，這是堅持黨管干部原則、加強黨的領導的重要體現。

事實上，監察法無論是立法過程還是法律實施，都離不開黨中央的堅強有力領導和高度重視。習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對監察立法工作提出明確要求。中央政治局會議、中央政治局常務委員會會議和中央全面深化改革領導小組會議多次專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題，確定了制定監察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”十九屆中央紀委二次全會強調，要全面推進國家監察體制改革，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

制定監察法是堅持和加強黨對反腐敗工作集中統一領導的必然要求，這真不是一句空話。制定監察法，就是要貫徹落實黨中央關于深化國家監察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的領導體現在監察法的立法全過程，反過來，監察法的實施也必然體現和加強黨的全面領導。

監察法明確“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”，從而與黨章關于“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”相呼應，監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，構建起黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，走出了一條中國特色的監察道路。

（二）科學立法、民主立法、依法立法。

3月11日，十三屆全國人大一次會議審議通過憲法修正案，對現行憲法作出21條修改，其中11條同設立監察委員會有關，明確規定“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”。憲法是國家各種制度和法律法規的總依據。在本次人民代表大會上，先通過憲法修正案，然后再審議監察法草案，及時將憲法修改所確立的監察制度進一步具體化，是我們黨依憲執政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。“確立監察委員會憲法地位，體現了黨的主張和人民意志，為深化國家監察體制改革、制定監察法提供了法治保障。”監察法在立法過程中堅持與憲法修改保持一致，相關內容及表述均與本次憲法修改關于監察委員會的各項規定相銜接、相統一。表決通過憲法修正案，根據憲法制定監察法，使監察法于憲有據、于憲有源。監察法立法的另一大亮點是廣泛征求意見，科學民主立法。監察法從最初的醞釀到誕生，吸收了社會各界的意見，在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟。據介紹，2017年11月，監察法草案向社會公開征求意見后，一個多月的時間里，收到了來自于3771人的13268條意見。對比此前的征求意見稿，諸多細節之處的修改充分反映出監察法在立法過程中吸收了很多有益的意見建議。比如，刪除征求意見稿中“各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告”的“可以”二字。早在2016年10月，就組建國家監察立法工作專班，充分吸收改革試點地區實踐經驗，聽取專家學者建議，經反復完善，形成監察法草案；全國人大常委會兩次審議草案內容；向社會公開征求意見；根據黨的十九大精神，對草案進行完善；根據憲法修正案提請本次大會審議。可以說立法的整個過程嚴謹科學，可謂步步銜接、環環緊扣，完全符合法律規定。

（三）監察全覆蓋。

從行政監察法到監察法，監督對象擴至所有行使公權力的公職人員。按照黨中央部署要求，監察法立法工作由中央紀委牽頭抓總，在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。黨的十八大以來，黨內監督得到有效加強，監督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。但依照行政監察法的規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。

在過去，行政監察法規定的監察對象范圍比較窄，像非黨員的村干部、國有企業管理人員等相當一部分行使公權力的公職人員處于紀檢監察機關監督不到的空白地帶。監察法將行使公權力的公職人員統一納入監察范圍：中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。

監察法使監察對象由“狹義政府”轉變為“廣義政府”，補齊了行政監察范圍過窄的“空白”，實現了監察全覆蓋，體現了黨內監督和國家監察的有機統一，真正把權力關進制度籠子，確保黨和人民賦予的權力用來為人民謀利益。

（四）立法與改革相銜接。

監察法是對黨的十八大以來反腐敗特別是深化監察體制改革實踐的經驗總結

“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督……制定本法。”監察法第一章總則第一條開篇即道出了監察法和監察體制改革之間密不可分的關系。制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節。

2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江三地先行開展監察體制改革試點工作。經過一年多的實踐，監察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐，積累了可復制可推廣的經驗。根據黨的十九大精神，在認真總結三省市試點工作經驗的基礎上，監察體制改革試點工作在全國有序推開。剛剛閉幕的十三屆全國人大一次會議選舉楊曉渡為中華人民共和國國家監察委員會主任。3月21日，十三屆全國人大常委會第一次會議分別經表決，任命了國家監察委員會副主任、委員。此前，省、市、縣監察委員會全部組建成立，并就監委的職責定位、領導體制、工作機制、權限手段、監督保障等方面作了積極深入的探索，取得豐碩成果，積累了寶貴經驗。比如，此次監察法規定的12項調查措施，每一項都有深厚的實踐基礎。在前期實踐中，試點地區按照能試盡試原則，在調查職務違法職務犯罪過程中充分運用12項調查措施，積累了很多有益經驗，最終被提煉總結成法律規定，體現在監察法中。

習近平總書記強調，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，做到重大改革于法有據，使改革和法治同步推進。法治的實現離不開改革推動，改革的深化也要求法治保障。扎實開展的監察體制改革試點工作為制定監察法提供了實踐支撐，反過來，監察法也必將指引監察體制改革不斷深化發展，構建起中國特色的監察體系。

（五）既是程序法也是組織法。

監察法規定了監察委員會的組織、職權，也規定了監察工作的具體程序。監察法在第二章“監察機關及其職責”中規定了監察機關的組織方式等，如“國家監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作”“國家監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免”“地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作”等。

監察法是監察工作的組織法，專門規定了監察機關的性質、監察機關的定位、怎樣選舉產生主任、與其他司法立法執法機關的關系、對誰負責受誰監督等，這些內容都屬于組織法的范疇。同時，監察法通過一系列條文明確了監察機關的監察權限、監察程序等，比如“監察機關應當嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制”“對調查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告”，規定了監察工作能做什么、不能做什么，怎樣開展工作等。這些內容又都屬于程序法的范疇。

監察法的一大特點就是既是組織法又是程序法，一部法律同時規定了監察機關的組織和程序，這在以往的法律中少有先例。比如，以法院、檢察院為例，法院、檢察院有它自己的組織法《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》，同時法院和檢察院的審判程序、調查規則，則統一由《刑事訴訟法》規定。

（六）以法治思維和法治方式懲治腐敗。

監察法賦予監察委員會必要的權限和調查措施，保證監察工作順利進行。黨的十九大報告明確指出，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。監察法規定，監察委員會履行監督、調查、處置職責，并指出監察機關可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施開展調查。這其中，每一項調查措施都規定了嚴格的程序和限制條件，對證據的合法性作了明確要求，促進了監察工作的規范化、法治化。

留置是12項調查措施中最受矚目的措施，監察法規定了啟動留置措施需要滿足的條件，即被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的：涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；可能有其他妨礙調查行為的。監察法還嚴格規定了留置措施審批程序，明確了留置場所、時限等相關要求。例如，規定設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準；省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案等等。對被調查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外。有礙調查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。同時，應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。

用留置取代“兩規”措施，并規定嚴格的程序，是法治思維和法治方式在反腐敗領域的集中體現，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯了我們黨全面依法治國的決心和自信

（七）誰來監督監委。

既有全面的外部監督，也有嚴格的內部監督。“紀委和監委合署辦公以后是否會成為超級大的權力機構，如何加強對監委的監督和制約？”監察法立法伊始，“誰來監督監委”就是繞不開的話題。監察法充分回答了這一問題。

監察法第二條明確規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導。”領導本身就包含著監督。監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，在同級黨委領導下開展工作。在合署辦公體制下，對監委第一位的監督是黨委監督，各級黨委對監委的監督也是最有效的監督。

監察法還設置專章，對監察機關和監察人員的監督作出詳細規定。監察法規定，各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。除了接受人大監督，監察法更突出刀刃向內的自我監督。監察法第十五條將監察委員會的公務員納入監察范圍，并在第五十五條規定設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督。監察法規定對打聽案情、過問案件、說情干預要及時報告和登記備案，明確了監察人員的回避、脫密期管理、辭職退休后從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。同時，監察機關與司法機關既相互配合也相互制約。監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督……一系列法律條文的具體規定，將監察機關的權力關進制度的籠子，使監察機關始終在嚴格的監督制約下履行職責、開展工作。

三、迅速掀起《監察法》學習宣傳貫徹工作

制定出臺國家監察法，是深化國家監察體制改革的內在要求和關鍵步驟，是創制中國特色監察制度的成功探索和偉大實踐。監察法的制定和國家監察委員會的組建，為反腐敗工作開創新局面提供了重要政治和法治保障，在國家法制建設史和紀檢監察工作史上具有重大的里程碑意義。這樣的監督制度是歷史與現實相貫通、理論與實踐相關聯的重大創制性制度安排，具有鮮明的中國特色、時代特色，是加強黨的領導、符合國情黨情的監督制度，是基于深厚傳統、符合歷史邏輯的監督制度，是適合中華文化、符合實踐要求的監督制度，是政治屬性鮮明、符合我國監察權性質的制度。

（一）各級領導干部要帶頭學習，以上率下。

黨的十八大以來，習近平總書記多次要求領導干部要做尊法學法守法用法的模范。監察法是反腐敗國家立法，必須深刻把握其本質，切實抓好貫徹落實。領導干部要把學習宣傳貫徹監察法與抓好國家監察體制改革結合起來，帶頭維護監察法權威，帶頭學習，先學一步，學深一層，第一時間鉆研弄懂，做學法懂法用法的表率。在學習中要突出重點、把握要義，認真領會、深刻理解監察法的立法目的、指導思想和監察原則，增強貫徹落實監察法的自覺性、堅定性。

（二）各級紀檢監察機關要迅速開展大學習活動。

憲法修正案、監察法的頒布實施，對做好新時代紀檢監察工作提出了更高要求。廣大紀檢監察干部要認真學習憲法、監察法，認真研究解決面臨的新情況新問題，自覺運用法治思維、法治方式開展工作。要以時不我待、只爭朝夕的精神，抓緊加固“底板”、補齊“短板”，在系統深入、融會貫通上下功夫，在學中干、在干中學，做到既要“愿干、想干”，還要“會干、能干”，做到熟知精通、熟練運用，切實在依紀依法履職上有一個大進步大提升，認真落實監察法和監督執紀工作規則各項要求，打通監察監督最后一公里。

（三）所有公職人員要深刻體悟“無禁區、全覆蓋、零容忍”的堅定決心。

監察法把黨中央關于對公權力監督全覆蓋的要求具體化，將六大類公職人員納入監察范圍，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。要堅持面向公職人員與面向社會公民普法并重，進一步凝聚全社會共識。所有公職人員通過學習，要深刻理解相關條文的內涵精髓，強化法治意識，始終嚴格按照紀律和法律規定作決策、辦事情，堅決做到依法履職、秉公用權，廉潔從政、從業。

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。全縣上下要認真宣傳好、實施好監察法，在學懂弄通做實上下功夫，在學思踐悟中增強使命感，進一步提高履職能力，不負重托、不辱使命，真正將人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。