第一篇：解決“立案難”要立足中國國情

解決“立案難”要立足中國國情

2007-01-09 14:16 來源：我要糾錯 | 打印 | 收藏 | 大 | 中 | 小

——本刊記者訪西南政法大學教授、博士生導師、司法研究中心主任徐昕

記者：從理論上講，以立案登記制替代立案審查制有什么現實意義？這個問題為何會在這個時候提出來？

立案登記制的進步性主要體現為便利當事人起訴，并且對于應當受理而未受理的情況，登記記錄可作為證據，便于明晰責任。顯然，這是相對于立案審查制的缺陷而言的。中國現行的立案審查制的缺陷主要在于：《民事訴訟法》第108條設定的起訴條件過高，用詞模糊，彈性極大，易被濫用；第1款規定原告要“與本案有直接利害關系”，即原告應是與爭議法律關系有直接利害關系的“正當當事人”，而這涉及到對實體法律關系的審查，在立案階段很難查明；第3款要求“有具體的訴訟請求和事實、理由”，對具體事實和理由的要求屬于實體審理事項，相當于要求起訴時就進行較充分的舉證，有未審先判之虞，在審查起訴的7日內無法判斷，而何謂“具體的訴訟請求”也存在較大彈性。此外，當事人起訴對法院立案的約束弱，法院立案審查的時限7日過長，訴訟程序啟動不是從起訴而是從立案開始計算等。

以立案登記制替代立案審查制，并非近期的改革建議，這一問題至少已經討論了3年。這個問題的提出，旨在應對中國所面臨的“立案難”問題。但我主張，引入立案登記制應當審慎。

記者：立案登記制有助于訴權保護嗎？引入這種制度是否會帶來負面效應？

立案登記制的確有助于保護訴權，但只是保護程序意義的訴權，當事人因此受益多少需要進一步研究。而且，訴權的概念不應當神圣化，因為訴權的啟動會導致他人被動地進入訴訟程序和強制接受裁判。倘若訴權的啟動過于輕易，將導致他人無端遭受不當訴訟的侵擾。盡管隨著社會的發展，訴權的范圍從總體而言呈現出不斷擴張的趨勢，但廣泛地賦予訴權未必是一件絕對的好事，因為它至少會帶來兩方面的后果：一是濫訴；二是訴訟案件的急增。任何制度的設計都應當關注后果，規定立案登記制必須認真考慮可能引發的多方面負面影響。

當前中國法院的案件負擔越來越重，部分大中城市出現“訴訟爆炸”，正面臨著前所未有的挑戰。立案登記制度將給法院帶來更大、甚至難以承受的案件壓力，國家將耗費更多的司法資源，卻未必能夠解決“立案難”的問題，也未必有利于正義的實現。此外，立案登記制還更容易導致“瑣碎之事”訴諸法院，造成濫訴，從而不合比例地耗費司法資源。

記者：法院作為糾紛解決的最后防線，是否應當受理一切糾紛？

法院不可能介入一切糾紛，許多糾紛不具可訴性，屬非司法糾紛。社會沖突要納入司法軌道成為可司法事項，取決于立法規定。何為在法律上有利害關系，何為可司法事項，什么是權利什么不是，這是一個由立法機構代表國家就社會沖突進行司法評價的必要性和可能性予以考量而確定的實體法問題。大陸法訴訟理論發展了一套訴的利益學說，來解釋民事糾紛需通過司法予以救濟的必要性和實效性，“無利益即無訴權”。

法院作為社會正義的最后防線，并不等于要包攬一切司法糾紛。對于某些法院暫不受理如集資等類型的糾紛，并非不可以從司法政策和訴的利益理論加以解釋，因為此類糾紛即便法院受理并裁判，亦效果不佳，集資款的退還等難題最終需要政府采取某種政策性措施加以解決。訴諸法院的糾紛應當具有解決的可能性和實效性，法院能通過判決實際解決有關糾紛，這是“訴的利益”概念的一個含義。

中國正處于急劇轉型的時期，社會矛盾異常復雜和激烈，如果各種矛盾和糾紛都涌向法院，法院不僅難以解決，甚至可能無法承受。并且，當前法院已經承載了許多原本不應承擔的重任，立案審查作為法院的一道防線，可以發揮一定的過濾功能。這也是法院自行掌握司法政策的一個方面。立案登記制撤銷了法院的這道防線，未必有助于司法改革邁向獨立和公正的目標。

記者：引入立案登記制的理論準備是否充分？立案登記制需要哪些相應的配套制度？

以立案登記制取代立案審查制，目的在于解決“立案難”問題。對“立案難”問題，我認為需要進行細致的調查研究，對癥下藥，而非簡單地引進外國某種制度。但近二十年來，“立案難”幾乎沒有任何面向司法實踐的經驗研究。制度設計并非要追求“最先進”，而應追求“最適合”。改革只有切實面對中國問題，立足實際，才能行之有效。法的生命在于法的實現，立法應當考慮到法律的實施和執行。同時，我認為法學界對國外相關制度的理論研究也是遠遠不夠的，基本上沒有關于民事案件立案的有分量的比較研究。

實行立案登記制度，需要設計防止訴訟權利濫用的具體規則等配套制度。而引進這類以誠實信用原則為中心所衍生出來的規則是一個復雜的問題，國外也沒有完善的制度加以借鑒，而且這類規則彈性大，技術性強，尤其是在司法實踐中不好把握，難以實施。

記者：關于立案登記制或立案審查制有無適當的比較法經驗加以借鑒？

立案登記制大致稱得上是普通法系民事訴訟的基本特征，但英美法國家的法院受理案件也并非毫無審查；立案審查制是大陸法系民事訴訟的通常做法，但不同國家和地區關于起訴條件的設置差別較大。從比較法視角來看，多數國家和地區規定了立案環節的審查。例如，日本新《民事訴訟法典》第137條規定了審判長審查訴狀的權限，而審查訴狀的缺陷也具有相當的彈性，第135條規定了提起將來給付之訴的條件。我國臺灣地區《民事訴訟法》第244條規定了訴狀的必備事項，第246、247條分別規定了提起將來給付之訴和確認之訴的條件，第249條規定了訴訟要件之審查及補正（包括訴訟事件不屬普通法院之權限、不屬受訴法院管轄、原告或被告無當事人能力、原告或被告無訴訟能力而未由法定代理人合法代理、起訴的訴訟代理人欠缺代理權、起訴不合程序或不具備其他要件、起訴之訴訟標的為確定判決之效力所及者）。澳門《民事訴訟法》第394條規定了初端駁回起訴狀的四種情形。

記者：立案登記制取代立案審查制能解決“立案難”的現實問題嗎？

“立案難”的表現大致包括：（1）《民事訴訟法》第108條設定的起訴條件過高，某些法院適用該條時掌握過嚴；（2）某些法院自行規定拔高起訴的門檻；（3）某些法院追求結案率存在“抽屜案”，即法院收到訴狀后不及時立案，而將訴狀擱置，等有空閑時才進入立案程序；（4）個別法官利用立案審查，故意刁難當事人，甚至完全置之不理，不作出不予受理的裁定，令當事人無法上訴；（5）某些法院利用立案審查權拒絕受理某些敏感案件，也往往拒不作出不予受理的裁定?？梢姡壳拔覈嬖诘摹傲鸽y”問題，雖然有《民事訴訟法》第108條規定的起訴條件過高、規則較為模糊等原因，但主要不是立法層面的欠缺所致，絕大多數問題實際上是出在法律執行的層面，是司法實踐對法律規定的背離。這些問題并不是通過引入立案登記制就可以解決的，所以我認為，立案登記制難以解決“立案難”的現實問題。

記者：您認為如何進行適當的制度變革來解決中國現實的“立案難”問題？

我以為大致有兩種進路：一是用立案登記制取代立案審查制；二是改進和完善現行的立案審查制，降低起訴條件。前者是激進式改革，后者是漸進式改良。鑒于立案登記制以英美法為藍本，而中國與英美法系民事訴訟制度存在著巨大的差異，考慮到跨法系制度移植的可行性及中國的現實狀況，我認為后者更為可取。因此，我嘗試提出完善現行立案審查制的如下基本思路：

（1）降低起訴條件?！睹袷略V訟法》第108條第1款修改為：“原告是認為與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織”；第3款修改為“有具體的訴訟請求及相應的證據材料”。

（2）確保法院嚴格執行起訴條件的規則，禁止提高起訴的門檻，杜絕“抽屜案”和法官故意刁難當事人，相對寬松地適用彈性規定，并明文規定對當事人的救濟條款，以及對法院的懲罰條款。例如，法院不立案，且不作出不予受理裁定的，構成司法懈怠。起訴人可向受訴法院的上一級法院申訴或起訴，上一級法院認為符合受理條件的，應予受理；受理后可移交或指定下級法院審理，也可自行審理。起訴人還可就此向有關國家機關申訴。怠于履行職責的審判人員，應承擔行政責任，情節嚴重者，以瀆職罪論處。

摘自《中國審判》2007年第1期

第二篇：立案難

立案難、審理難、執行難,民告官“三難”問題被社會久為詬病?！艾F行行政訴訟法(以下簡稱“舊法”)自1990年實施的25年來,‘三難’問題始終如影隨形?！眳⑴c此次行政訴訟法修訂的中國政法大學副校長馬懷德說。

破解立案難：行政行為引發爭議均可訴

來自最高法的數據顯示,2014年,全國各級法院受理一審行政案件15.1萬件,審結13.1萬件,同比分別上升16.3%和8.3%?？此撇坏偷陌讣?但在8000萬人口的德國,每年行政訴訟案件達30萬件；我國信訪案件中,約有三四百萬件為民告官類爭議?！斑@說明,目前只有很小一部分行政爭議進入訴訟程序,立案難是把行政爭議擋在訴訟大門外的主要原因。”

立案難的原因不外乎兩種:一是法院不愿受理,因為行政爭議相對比較復雜,解決難度較大,執行情況又不理想,法院持有多一事不如少一事的心態；二是法院不敢受理,一些地方黨委政府或人大,以受理民告官案影響社會穩定、損害當地經濟發展、有損政府形象等為名,向法院施壓。

“由于舊法的一些條文制定得比較模糊,給法院找各種不立案的理由創造了條件?！迸f法規定只有具體行政行為法院才受理,而哪些行為屬于具體行政行為則由法院來解釋,這導致一些抽象行政行為、行政指導行為、行政合同行為等被排除在受理范圍之外。

為此,新法制定一系列措施,系統破解民告官立案難問題。新法實施后,群眾因行政爭議投訴無門,有屈無處說、有冤無處申的情況將進一步緩解。

新法擴大了行政訴訟的受案范圍,將“具體行政行為”修改為“行政行為”,刪除“具體”兩字意味著,只要是行政行為引發的爭議理論上都可以被訴。同時,列舉的受理案件類型從8類擴大到12類,增加了不滿征地拆遷補償決定、行政機關沒有依法支付最低生活保障等內容,積極回應了社會和群眾的關切。

舊法規定,提起行政訴訟的期限為3個月。實踐中,因超出訴訟時效而無法立案的民告官案例比比皆是,往往當事人正在和行政機關交涉、談判,起訴期限就過了,再起訴會被法院駁回或裁定不予立案。為此,新法將起訴期限延長至6個月,并明確不動產起訴期限為20年,更好地保障了訴權的實現。

“過去,對區縣一級政府提起訴訟,只能到區縣法院起訴,當時立法者考慮的是便民,就地解決矛盾。但由于基層法院人財物與地方政府有著千絲萬縷的關系,法院一般不愿意得罪區縣政府,導致立案困難重重?！瘪R懷德說,25年實踐證明,這樣的管轄制度有一定問題。新法明確以區縣以上政府為被告的行政訴訟案件,由中級法院管轄,即提級管轄；經最高法批準,省高級法院可確定若干人民法院跨行政區劃管轄行政案件,即集中管轄。

為方便當事人訴訟,集中管轄還要輔之以巡回審判,并明確原告所在地法院可以代收訴狀。

以前,不少當事人抱怨,有些法院要么干脆不收民告官起訴狀,要么收了起訴狀后,對是否立案不置可否,一句“回去等通知”,從此石沉大海。新法明確實行立案登記制,案件只要符合形式要件的,都必須立案。

新法不允許不收起訴狀,對內容有欠缺或錯誤的起訴狀,法院應當給予指導和釋明,并一次性告知當事人需要補正的內容；不允許不給任何憑證,對當場不能判定是否符合起訴條件的,法院應收下起訴狀并出具書面憑證,7天內決定是否立案,不符合起訴條件的作出不予立案裁定,以便原告提起上訴。

“對不接收起訴狀或接收后不出具書面憑證等情況,當事人可以向上級法院投訴,上級法院應責令整改并追究相關人員責任；人民法院不立案又不作出不予立案裁定的,當事人可向上一級法院起訴,符合條件的,上一級法院應當立案?！彼赋?這些內容以前的司法解釋都有涉及,新法進一步明確,就是要全力打開民告官立案之門。

破解審理難

行政機關負責人出庭應訴

好不容易立了案,審理也是舉步維艱。馬懷德介紹說,舊法實施初期,曾出現過被告當庭抓原告、沖撞法官、中途退庭等各種藐視法庭的情形,反映出行政權力的傲慢,不愿接受監督和審判的思維定式。

雖然隨著社會法治進步,情況有所好轉,但審理過程中被告的抵制仍較為普遍,不應訴、不出庭、不答辯時有發生?！靶姓V訟是一個審查被告行政行為合法性、有效解決行政糾紛的過程,如果被告始終采取抗拒的態度,訴訟的功能就得不到有效發揮。”馬懷德表示。

在他看來,民告官審理難,還突出表現在裁判難上。行政訴訟是最容易受到干預的一種訴訟活動,裁判過程中,一些被告或其他單位通過明示或暗示,借助手中掌握的公共資源向法院和法官施壓。法官一旦作出不利于行政機關的判決,往往招致很多麻煩,曾有法官因堅持原則,最終被調離崗位甚至被下崗的案例發生。

為此,新法通過多重制度設計,系統破解審判難,確保法官依法獨立行使審判權。其中,輿論認為最大的看點是:被訴行政機關負責人應當出庭應訴,即讓民告官能見到官。

實際上,世界上沒有任何一個國家的法律要求行政訴訟案件行政機關負責人必須出庭應訴。但馬懷德認為,在中國,行政機關負責人出庭應訴有其價值和積極意義。

他分析說,行政機關負責人出庭應訴,不僅體現了訴訟雙方當事人法律地位的平等,也有利于糾紛化解,無需代理人回去匯報、聽指示,就能及時解決問題；有利于有效監督司法對行政機關行使職權,促使行政機關審慎用權,防止權力濫用；有利于提高行政機關負責人和公務人員的法治觀念和依法行政能力。

“但制度仍然留有余地,新法規定,行政機關負責人不能出庭的,應當委托行政機關相應工作人員出庭。因此,要確保一定比例負責人出庭應訴,還需要制定詳細的落實方案?！瘪R懷德期待,有省部級負責人出庭應訴的案例出現。

破解審理難,提高審判效率是重要一環。新法在3個方面進行了改進:合理設置簡易程序,政府信息公開等三類案件可適用簡易程序速裁；在維持行政訴訟不得調解基本原則下,明確行政賠償、補償等案件可以調解,將實踐中的變相調解即協調落實為法律規定,有助于及時化解糾紛,案結事了；在過去維持、撤銷等4種判決基礎上,增加確認判決、責令被告采取補救措施等判決形式,處置各種行政爭議更加有針對性。

過去,在審理民告官案件中,法院往往對一類訴求避之不及,那就是審查行政機關的規范性文件,即“紅頭文件”。新法明確規定,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對規范性文件進行審查,“紅頭文件”不合法的,法院不作為認定行政行為合法的依據,并可向相關行政機關提出撤銷、變更該“紅頭文件”的司法建議。

對于行政干預民告官審理問題,馬懷德表示,新法確立的提級管轄和集中管轄制度,有助于減少地方政府對行政審判的干預,加上近期中央兩辦印發的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》,將為民告官排除行政干預創造良好的司法環境。

破解執行難

行政機關當老賴將予公告

有一起案例讓馬懷德印象深刻:群眾不滿拆遷補償起訴地方建委,法院審理也認為補償10萬元太低了,撤銷了建委的補償決定,要求重新作出決定。建委隨后作出一份內容一模一樣的補償決定。法院再撤銷,建委仍堅持,一共來回11次。

“以前,法院對此沒有太好的辦法,新法實施后,這種拒不執行、反復做同樣行政決定戲弄原告的行為,屬于情節惡劣,法院可以拘留該行政機關直接主管人員和其他直接責任人員?！瘪R懷德說。

可以對民告官案中行政機關主管人員實施拘留,已成為最近社會熱議的話題。馬懷德坦言,行政訴訟法修訂過程中,他曾提出該條文可能不現實、不可行的疑問,但他認可該條文有一定震懾作用,“如果法院較起真來,真要實施拘留,現在是有法律依據的”。

據介紹,當前,民告官案中,行政機關拒不執行裁判現象較為普遍,成為法院執行的一大難題。為破解執行難,除了實施拘留外,修法時參與者們提出的進行公告和對行政機關負責人按日罰款的建議,均被新法所采納。

馬懷德解釋說,將行政機關拒絕履行的情況予以公告,就像民事訴訟中公布老賴名單一樣,可以形成社會輿論的壓力,迫使他們履行相關義務。雖然每日僅處以50元至100元的罰款,但這是針對行政機關負責人個人的罰款,將迫使其督促行政機關履行義務。

馬懷德相信,隨著新法的實施,長期困擾民告官的立案難、審理難、執行難“三難”問題將得到有效破解,民告官

新行訴法今日起實施 打通“民告官”七大關卡

2015年05月01日20:10 來源：中國新聞網 24年來首次大修的行政訴訟法今起正式實施。這部標志著中國“民告官”進入2.0時代的新版法律，有哪些重要變化？面對這些變化，人們的“民告官”之路該怎么走？為此，中新網記者特梳理出通關七則。

關卡一：立不了案？

通關法則：對依法提起的訴訟，一律接收起訴狀！

舊版行政訴訟法是自1990年10月1日起實施的，規定了行政訴訟程序的基本規則，旨在為受到國家行政機關非法侵犯合法權益的公民和法人，提供法律救濟途徑，因此這部法律也被稱為“民告官法”。但該法實施以來，中國的“民告官”之路走得并不順暢。其中，法院受理難成為原告面臨的第一道“攔路虎”。

為解決這一問題，此番新修訂的行訴法增加條款：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理?！?/p>

該條款進一步明確，“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。” 值得一提的是，《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》也將自今日起施行。媒體分析稱，這是為了解決現實中立案難、立案慢、選擇性立案等等不合理現象。舊有的“立案審查制”下，法院的職權處于絕對強勢地位，而公民的起訴權則相對弱勢，這顯然不利于民眾及時、公平地獲得司法救濟。且就具體操作而言，原先“審查立案”的機制設計，也給“法外因素”干擾法院獨立履職提供了切入口和時間差——于此，“民告官”案常被以各種理由拒不立案，就是最典型的例證。

在立案登記制方面，新版行訴法明確，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。”

今起實施的關于行訴法若干問題的司法解釋亦明確，“對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀?！?/p>

對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，新版行訴法明確，“當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！?/p>

關卡二：不立不裁？

通關法則：可以向上一級人民法院起訴！

結合過去20多年的經驗來看，在行訴法實施過程中，“不立不裁”也成為中國“民告官”路上的一道“攔路虎”。

為此，新修訂的行訴法在第五十二條明確：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”

中新網記者注意到，舊版行訴法中的規定為：“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴?！?/p>

“以前遇到法院裝聾作啞，既不立案又不作出相應裁定，當事人往往無能為力?！鼻迦A大學教授何海波說，新行訴法作出的規定，對破解“立案難”提供了有力保障。立案的門檻降低了，遭遇“推脫”也有了救濟途徑。

關卡三：告官不見官？

通關法則：被訴行政機關負責人應出庭應訴！

行訴法雖被稱為“民告官法”，但在實踐中卻往往面臨“告官不見官”的尷尬。有的案件只有律師代理行政機關出庭應訴。

為此，新修訂的行訴法增加條款明確：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！?/p>

最高法發布的關于行訴法若干問題的司法解釋進一步明確，上述條款規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。

為了增強這一條款的約束力，新版行訴法在第六十六條指出，“人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。”

關卡四：“紅頭文件”違法？ 通關法則：法院可認定“紅頭文件”合法與否！

除了“告官不見官”，一些“紅頭文件”違法，也成為“民告官”案件審理難的一大突出問題。

為破解這一難題，新版行訴法新增條款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查?！?/p>

需要指出的是，條款中所指“規范性文件”不含規章。

最高法出臺的司法解釋進一步明確，“規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。”

最高人民法院行政庭副庭長李廣宇解釋說，“法院可以在判決書當中闡明規范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法?！?/p>

關卡五：行政復議時“官官相護”？

通關法則：維持原行政行為的，復議機關作共同被告！

在人們維權意識普遍增強的今天，“行政訴訟”已不再是一個陌生的法學字眼，可作為與行政訴訟并行的另一種重要的權利救濟方式，行政復議卻始終遠離人們的視線，沒有引起足夠的關注。

分析稱，可能是由于老百姓對古來有之的“官官相護”的疑慮，所以發生行政爭議時，寧愿選擇信訪或者干脆與行政機關對簿公堂。

為此，新修訂的行訴法將相關條款修改為：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”

中新網記者注意到，原來的條款為：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！?/p>

李廣宇對此指出，舊版行訴法這一規定跟世界各國通行的做法是類似的，但是在中國，這個制度帶來了一些負面的效果，就是復議機關怕當被告，如果改變了原行政行為，復議機關就要當被告。

“這使得一些復議機關更愿意統統維持原有行政行為，被群眾調侃為‘維持會’。”清華大學教授何海波說。

“在中國羞于當被告這一觀念也不是短時期內就能扭轉的。既然有這么一種情況，復議機關就傾向于盡量作出維持的決定，即使面對一些違法的行政行為，也很少去作出改變，所以使得行政復議的功能大打折扣。”李廣宇說。

李廣宇解釋說，盡管修改后的制度設計跟各國的通行做法有些不太一致，但這是針對中國特殊的現實情況，是一個富有中國特色的制度設計，相信能夠發揮最初設計這個制度的初衷。

在何海波看來，這將鼓勵復議機關積極履行職責。關卡六：地方保護主義？

通關法則：跨行政區域管轄行政案件！

除了行政復議中的“官官相護”，地方保護主義也成為行訴法實施過程中備受詬病的一大難題。

為此，今起實施的新版行訴法新增條款明確：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件?！?/p>

“‘民告官’難在哪兒？難在地方保護主義。”北京大學教授姜明安說，新行訴法確立“跨行政區域管轄行政案件”，這有助于法院擺脫地方干預，依法獨立行使審判權，也為今后條件成熟時成立行政法院提供了可能。

關卡七：行政機關當“老賴”？

通關法則：可拘留其直接負責的主管人員和其他直接責任人員！

除了立案難、審理難，執行難也成為行訴法實施過程中面臨的一大難題。

《中國法律年鑒》數據顯示，2007至2011年，行政訴訟案件一審判決162767件，同期行政執行案54572件，強制執行率33.53%，即有1/3左右的生效判決沒有得到自動履行。媒體指出，行政訴訟的執行多難于行政機關敗訴時。為此，新版行訴法將“行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取的措施進一步豐富、細化。

譬如，“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”。

再如，“拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

姜明安評價稱“這一規定很厲害”，如果行政機關當“老賴”，拒不履行法院判決，法院不僅可以對單位負責人予以罰款，還可以將其拘留。

如上，僅是中新網記者從法律規定層面梳理出的“通關”七則，至于中國“民告官”之路能否真正通關，破解“信訪不信法”的怪圈，還需進一步觀察新版行訴法的落地實施情況。(記者 馬學玲

第三篇：立案難

解決立案難的問題，刻不容緩

法院立案庭在立案時要求原告提供充足證據時（有些證據其實屬于被告應提交或法院依職權或依申請調取的）才許可立案，否則不立案。

例如在人身損害賠償案件中，事故認定責任書已經明確所投保的保險公司及保單號碼，但法院立案庭卻非讓提供保險公司保單（保險合同）才可以立案，實在令原告望而生畏。（保單在被告保險公司手中，原告及其代理律師索取時，被告拒絕，只好立案后申請法院調取，但是立案庭不立案）原告連申請調取的權利也沒有了。

請法院領導落實解決，切實解決原告（受害人）立案難的問題。有些原告對此情緒將惡化，難道非要出個人命案才能引起政法各部門的重視？

故解決“立案難”刻不容緩，更有利于構建和諧社會，避免更多的社會矛盾激化。

第四篇：一些問題難解決 英語教學要策略

一些問題難解決 英語教學要策略

摘 要：對英語教學中的一些問題進行了深層剖析，并提出了相應的策略，旨在為小學英語教學獻計獻策，以促進小學英語課程的健康發展。

關鍵詞：英語教學；問題；年齡；語言環境；愛國精神

隨著中國加入世貿組織和申奧的成功，一股學英語的熱潮襲入中國，涌入各所學校。如今，小學三年級已開始了啟蒙英語教學，甚至一些特色學校在一年級便開設英語課。盡管課程再一次改革，英語課堂教學已經有了很大的改善，小學兒童學英語的熱情也一浪高過一浪。然而在這條漫長學英語的道路上仍布滿荊棘，有許多中國學生在這條路上磕磕絆絆，有的甚至完全喪失了興趣。英語教學中的問題日趨顯現，筆者歸納了以下一些方面，并提出了一些解決的策略。

一、年齡其實不重要，學能動機是關鍵

兒童時期學習英語具有很大的優勢似乎是一個人們普遍的認識。兒童更易接受新事物，Asher and Garcin和Fathman認為從小學習英語其語音會更好。于是很多家長在孩子很小的時候便盲目地將他們送去各種英語培訓班。其實，在目前的研究中找不到年齡是語言學習成功與失敗的決定因素的依據和結論。關于年齡問題的研究一般涉及成效和學習的速度問題。從成效看，兒童似乎要超過成年人，但從學習的速度看，由于成年人的認知能力遠遠強于兒童，他們因此在學習速度上占有明顯的優勢。

Holmstrand進行過這樣一個專門針對起始年齡的研究。實驗組從小學一年級起學習英語，控制組從小學三年級起學習英語，總課時量到小學六年級畢業基本相同。結果表明，兩組學生不論是在語言知識、語言水平，還是在學習態度上都沒有明顯差異。也有人認為兒童年齡越大，母語定勢越強，學英語就會越困難。有關研究表明，語言學習是相通的，漢語對第二語言學習的影響可以是正面的。目前學能和動機被認為是學習英語成功與失敗的重要決定因素，而成人具有更強的學能和動機。

二、有錯必糾未必好，寬容對待是妙招

教師教書育人的職責似乎決定了學生一旦犯錯教師應幫其糾正。然而語言教學應與常規背道而馳，課堂上兒童難免會犯一些語法錯誤，甚至會創造新奇的詞語。教師要做的是寬容他們的錯誤，還要鼓勵他們的創造話語。研究表明不同民族的生活方式盡管不同，但兒童掌握本族語的發展過程是一致的。兒童習得母語一般經歷四個階段：咿呀學語階段、獨詞話語階段、聯詞成句階段和語法形成階段。這種語言習得在次序上的規律性被克拉申稱為“自然順序”。我國兒童學習英語正處在咿呀學語階段和獨詞話語階段，處在這兩個階段的兒童學習母語時，父母一般不會糾正其語法錯誤.舉個例子：

Child：Draw a boot paper.Adult：That’s right.Draw a boot on paper.Child：Mama isn’t boy he a girl.Adult：That’s right.Child：Her curl my hair.Adult：Um.Hmm.例子中，成人并未對孩子語言中的語法錯誤做相應的改正，而分別對其話語意義的正誤做出回答。又如，中南大學的羅運芝老師在觀察其子習得語言過程時，發現孩子能夠造出既合語法，又含語義的新詞。例如，根據“天黑了”造出“天白了”，根據“跳高”造出“跳矮”。事實再一次證明兒童在習得語言的過程中具有很強的創造力。他們能夠說出成人環境中不存在的語句。犯錯誤是語言學習過程中的必然，小學英語教師應遵循兒童語言習得的自然規律，以特有的寬容心和耐心來正視兒童的錯誤，這是語言學習的特殊所在。

三、英語教學有技巧，因材施教很重要

隨著課程的再一次改革，牛津英語教材變得很活，內容很豐富，難度也進一步加大，很多學生學得很吃力。所以如何轉難為易是目前小學英語教師面臨的最大挑戰。對于這個問題，筆者認為因材施教很重要。學生是學習的主體，他們有不同的興趣，現有的知識水平也各不相同。因此，英語教學在考慮共性的同時，也應當兼顧到學生的個性，針對不同的學生，采用不同的方法，提不同的要求。在教每節課之前我都制訂了不同等級的三個目標讓學生自選一個完成，以4A Unit 2 B、C部分為例，本課有一句四會句型What’s this/that？及回答It’s...四個四會單詞，四個三會單詞，我的目標如下：

甲級目標：背熟全部單詞和四會句型，并會用句型編對話。

乙級目標：背熟全部單詞和四會句型。

丙級目標：背熟四會句型和四會單詞，能聽說讀三會單詞。

這樣的學習不再是老師“要我學”，而是“我要學”，充分發揮了學生的主觀能動性。

小學英語教師在工作中會遇到各種困難，面臨多種挑戰，這需要我們有較高的素質和責任感。道路是曲折的，前途是美好的。我相信在我們的共同努力下，學生定會有光明的前途，祖國定會有美好的明天。

編輯 魯翠紅

第五篇：法院為何年底難立案（xiexiebang推薦）

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法院為何年底難立案

立案難，年底立案更難。南方周末記者隨機了解十多個基層法院，發現普遍存在立案難甚至不立案情況。

法院既想通過結案率提高審判效率，又希望力求消除其弊端，一些改革措施看似“科學”，最后仍滑向對數字的崇拜和追求，陷入“GDP式”怪圈。

司法是嚴重依賴于法官內心判斷的職業領域，僅僅依賴于外部管理和控制是行不通的。

有些立案庭法官一到年底就“休假”或“出差”，當事人或律師只好知難而退。

隨著越來越多的人加入考研大軍，研究生就業問題近年來也成為熱點話題。官方發布的研究生總體就業率高達95%以上，但有的專業首次就業率甚至低至5.56%。究竟什么才是真實的情況，也許永遠也無法知道，但多幾個渠道了解信息，或許能在作決定時提供幫助。七成高校研究生就業率超95％

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“年底”提前到了

每個法院都有自己的一本“日歷”。

徐偉覺得自己變成了一個“專職找茬者”。他是北京某區法院立案庭法官，但一到年底，他的工作就不再是立案，而是“擋差”——想方設法把案件拒之門外，“能不立，就不立”。

在法院內部，立案庭本是一個“清閑”部門，類似醫院的“掛號室”。徐偉的工作也并不復雜，只需對材料作初步審查，將符合法律規定條件、應予受理的案件按不同類型分給不同的審判庭審理即可。

不過，10月之后，各審判庭庭長就陸續到立案庭打招呼，“案子太多，忙不過來，把嚴點兒?！?/p>

這并不是徐偉所在法院的獨有現象。每年離年終還有一兩個月時間，全國各地法院就不約而同地限制收案。法院系統內部稱之為“掛小號”。

一年一度“年終立案難”，已持續多年，其背后主導因素，是法院系統內部追求年終結案率。

結案率，即結案數與收案數的比例，作為法院內部評價審判工作的主要指標，已沿用幾十年。年終結案率被認為可最直觀說明全年審判任務的完成情況。

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法院系統通常在每年12月20日統計全年的收案數和結案數，并計算出當年的結案率。法院往往提前一個多月控制立案，減少作為分母的收案數，且避免新立案件來不及審結。

于是，一近年終，全國同喊立案難。

今年，有些地方法院的“年底”比往年來得更早。

剛過完“十一”，河南律師徐大富去鄭州某區級法院立案被告知，10月8日是今年立案的最后一天。律師尹富強去河北某法院辦案，也被告知從10月起不再受理案件。

尹富強打聽獲知，河北那家法院早早停止收案，是因為今年要沖擊99%的結案率，“如果10月份還立案，可能就完不成”。

河南一些法院10月8日起就不再立案，原因是該省今年的“年終結案期”提前到11月10日。相應的，年終立案難也提前一個月到來。

民訴法規定，法院如果不立案，必須作出“不予受理”的書面裁定。但現實中，法院不立案只是口頭答復。有些案件等待兩個月后，就超過了訴訟時效，但沒有書面裁定，當事人無法向法院追責。

逼出來的“被動違法”

能勸撤就勸撤，不勸撤就想辦法調，輕易不出判。

偌大的立案庭空空蕩蕩。記者最近在北京的幾個基層法院看到，十來個立案窗口一般只開兩三個，有的只派一名法官當班。每天立案排號的數量被嚴格控制，來立案的人非常少。

徐偉所在的法院地處首都北京，不能公開宣稱不立案。于是，他變成了“找茬者”，比如法律規定立案需有“明確的被告”，僅僅提供姓名、住址和電話還不夠，他會要求當事人拿出被告人的身份證復印件；他還會說，“證據不足，補齊再來”。

按照民訴法規定，立案審查是“形式審查”，只要符合“原告與本案有直接利害關系，有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實、理由，屬于法院受理和管轄范圍”等四項“形式要件”，法院就應當受理。

立案庭法官徐偉的所為，有些已屬“實質審查”——證據是否充分，有無法律依據等等，這些本應由審判法官審理調查。

“有時我覺得我已不是在審查能否立案，而是在幫原告考慮能否勝訴。”徐偉說。他曾因放過一個“形式審查沒有問題”的案子進入審判庭，審判法官認為證據不足有可能判決駁回訴訟請求，而向立案庭庭長投訴他“把關不嚴”。

根據法律規定，“判駁”后，當事人可以上訴，案件很可能被上級法院發回重審，不僅將影凱程考研，考研機構，10年高質量輔導，值得信賴！以學員的前途為已任，為學員提供高效、專業的服務，團隊合作,為學員服務，為學員引路。凱程考研輔導班，中國最強的考研輔導機構，http://www.tmdps.cn

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響結案率，還影響“案件發改率”。徐偉因此被庭長一頓痛斥，“你嫌審判庭的事還不夠多嗎？”

“實在無可挑剔”，法院則采取“收案不立案”，或“收案立次年案號”等辦法避開年終計算結案率。

除了“找茬”，徐偉有時還得變身調解員。他所在的立案庭，專門成立了三人調解小組。法院正在試行訴前調解，即不立案，先組織調解，若調解成功，再補辦立案手續。如此一來，既可緩解立案壓力，又可提高調撤率，“一箭雙雕”。

民事司法很重要的功能是通過審判確定社會行為的規范和標準?！斑@是調解不可能做到的。”北大教授傅郁林說。正在修訂的民訴法，將訴前先行調解納入，未加以嚴格條件限制，這讓她感到擔心。

立案庭清閑下來，審判庭卻空前忙碌。立案數量較多的法院，法官們都加班加點，突擊結案，有的法官一天開幾個庭。當事人晚上、周末居然收到了開庭的傳票。

審理程序上能簡就簡。個別法官二審案件根本不開庭，只詢問當事人了事。某公司遭遇離奇狀況：該公司數個不相關的案件被全部合并到一個庭同時審理。

“一般能勸撤就勸撤，不勸撤就想辦法調，輕易不出判?！币晃环ü僬f。法官以判敗訴或勝訴也拿不到賠償威脅當事人接受調解，或以可退返訴訟費誘使當事人撤訴。

這樣做，一方面可提高結案率和調撤率，另一方面，即使當事人撤訴后再次起訴，案子通常也不會回到自己手上。如作出判決，則要承擔當事人上訴、被上級法院發回重審的風險。

執行局也想出變通的方法：以無財產可執行為由，中止執行，強行結案；等結案率指標完成后，再以當事人發現新的財產為由，重新申請執行。由此帶來一個現象：法院每年向人大報告結案率達98%以上，執行局卻年年都在清理積案。

一位基層法院法官坦言，年終立案難是“制度性違法”，法官其實也很無奈。

“工廠化管理”

如同GDP數字，結案率指標基本只提高不下調

以結案率作為法院主要考核指標，已沿用幾十年。在北大教授傅郁林看來，這體現了在行政化管理思維之外，中國司法管理體制的另一特點——工廠化管理思維。

法院將法官當成計件生產的普通工人，片面追求數字和效率，意圖通過數字管理實現對“司法產品”的質量控制。

在很長一段時間，法官的收入與收案數量直接掛鉤，也在一定程度上抵消了結案率給法官帶來的壓力，刺激法官收案辦案。

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上世紀90年代，傅郁林從《人民司法》的一項司法統計發現，每年第四季度因追求結案率，已出現立案難問題。但當時訴訟總量相對較小，這一問題尚未激化。

進入2000年之后，中國社會轉型加劇，矛盾日益激化，加上勞動合同法、新公司法等法律相繼出臺，在社會糾紛調解分流機制欠缺的背景下，法院的訴訟壓力劇增。

徐偉所在的區級法院，是北京受案數量最多的基層法院之一，每年收案數量達3萬件以上，平攤到每個法官，每年辦案數量在兩百件以上。在他看來，法官如果嚴格遵守法律程序，完成結案率指標幾乎不可能。

案子數量越大，結案率指標難度越大，不管是辦40件案子，還是辦400件案子，結案率面前，一律平等。

“這明顯不公平，”徐偉說，“所以，法院收案越多，年終立案就越難?！狈ㄔ汉头ü僮鞒龅睦硇赃x擇是，提前關閉立案大門。

案件壓力不大的法院也不例外。

“結案率不尊重司法審判規律，”一位法官說，“如果12月20日為年終結案期，12月19日收的案子同樣要算結案率，即使簡易程序也要三個月，我怎么可能第二天就能結案？”

如同GDP數字，管理者提出的結案率指標，只有提高而幾乎不下調，除了考核壓力，也夾雜攀比因素。在北京某區法院，一位“非法官出身”的新任院長新官上任，提出了結案率100%的目標，結果當年該院的“年終立案難”直接變成了“年終不立案”。

結案率“難割舍”

“新指揮棒”在手，“舊指揮棒”還在用，而且更管用

2011年10月11日，河南省政協委員張弛收到了河南省高院的答復，稱今年4、5月份該省已對績效考核規定進行了修訂，將2010年考核的“結案率”改為“法定審限內結案率”。他在年初提交了《法院應當改變案件結案率考核標準，解決人為造成的立案難問題》的提案。

可緊隨這個答復，河南省各級法院年終立案難，今年如期而至。

11月3日，河南省高院院長張立勇率隊到河南南陽視察，張弛提問，為何不取消考核結案率，只考核法定審限內結案率？旁邊一位主管審判的省高院副院長起身回答，“我們兩種結案率都要考核。”

2008 年，最高人民法院開始試行新的“案件質量評估體系”，考核指標多達33個，取代單一的結案率指標；2011年3月修訂，考核指標調整為31個指標（俗稱 “31率”），更取消沿用幾十年的“結案率”，代之以“法定（正常）審限內結案率”，即法定正常審限內結案數與結案數的比例。

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年 終結案率指標實際上并未被否定。最高法院法官在《人民法院報》上發表釋疑文章稱，“結案率指標本身是沒有問題的”，對結案率指標要“清醒、理智地對待”： 一方面弱化其評價功能，避免以偏概全；另一方面，仍可作為掌握審判進程的指標之一，用以發現問題、調整人員、整合力量，為科學管理提供依據。

基層法院的院長們，一手拿著“新指揮棒”，一手拿著“舊指揮棒”。今年年底立案難的法院，幾乎都為了保結案率。

“每個月法院通報審判工作情況，首先說的是還有多少案子未結。”沿海某地級市中院一位法官告訴記者，該院已使用“31率”，但該省原來的14個指標（俗稱“14率”）依舊有效，排在第一位的是“累計結案率”。

“基層的法院院長不可能不關心結案率。”曾在某中院掛職副院長的華東政法大學教授游偉說，效率被認為也是司法公正的重要體現，比如久拖不決現象當前依然突出，對當事人傷害巨大。上海的法院也強調“一定的結案率”。

目前法官的整體職業操守和專業精神，仍難如人意?！皬姆ㄔ涸洪L的角度，還沒有找到更好的內部管理辦法?！庇蝹フf。

外部評價標準，也令結案率指標難以被舍棄。

在考核體系中，結案率仍是最具標志意義的指標。在各級法院向人大所作的報告中，一般只有受案數、審結數以及執結數，才會醒目地出現在最開頭，概述法院全年工作成績。前兩個數字形成的比例，即為結案率。

西部某省會一位新上任區法院院長，最近向上級抱怨自己分到了一個案件較多的區，擔心結案率不保，“人大報告會不好看”，更會影響同級黨委對法院工作的評價，竟整夜失眠。為此，他管轄的法院從10月15日起就提前扎緊了“立案口子”。

“結案率上不去，影響法院、法官的評先評優，影響獎金福利，也關系法院院長、法官的提拔晉升?！蔽鞑磕呈性阂晃环ü僬f。

目前基層法院經費嚴重依賴地方財政?！艾F在不是說案多人少嘛，你辛苦了，辦了多少案件就拿多少激勵的錢。”游偉告訴記者，一些地方政府將辦案數量與獎金掛鉤，令法院難抑追求高結案率的沖動。

針對年底人為控制收案、季末年底突擊結案現象，三令五申并不管用。2008年，最高法院提出“以均衡結案促進司法公正高效的新思路”，試行三年后，今年在全國法院正式使用。其邏輯是，將年終結案率的目標壓力分攤到各季度和月度。

10月31日，最高法院法官在《人民法院報》發文，稱不甚科學的結案率考評指標是影響均衡結案的直接原因，法院領導和法官不重視均衡結案，是主要原因。

“為了對‘上’負責，（法院領導）想盡一切辦法提高結案率。”這位法官說。

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走出“數字迷失”

消除數字崇拜，不是讓數字消失，而是要尊重司法規律和司法獨立，讓法官像醫生一樣，真正以其職業精神辦好案子

衡量結案是否均衡的指標是“結案均衡度”，也被納入“31率”，有著極為復雜的計算公式。

“法官看不懂，領導也困惑，”上述西部省會中院法官告訴記者，“通俗地講，各月結案數越接近平均結案數，說明結案均衡度越好?！彼诜ㄔ旱乃痉ńy計人員想到一個便捷方法，即根據往年情況確定平均一年的收結案數，再均攤到每個辦案法官。

結果，法官們掉頭追平均數，有的法官想出點子——將已結案件預留不報，或拖延案件審結時間，以保持平衡。

強大的慣性讓基層法院深陷數字崇拜，即使推出“客觀、全面、科學”的新案件質量評估指標體系（“31率”）也不例外。

上述沿海某中院的法官曾深入研究“31率”，他告訴記者，新指標體系直接使用確實存在問題，還需等待最高法院根據近年情況，確定評估指標的合理值、警示值，最終才能得出綜合指數。

合理值應是一個區間，警示值則是必須要達到的最低要求。目前，法院采取的方式是對單個指標值進行排名，于是出現追求極端數值現象。

記者看到，不少地方法院向人大報告工作時，特別強調“審限內結案率”，而百分百的數字比比皆是。在審限內結案是法律基本要求，但在目前，這樣的成績單不免讓人懷疑。

2010年年底，東北一基層法院與當地交通事故處理大隊和勞動仲裁機構合作，將已處理的事故材料偽造成案件材料，搞假立案再撤訴，結果結案率和調撤率奇高，被中院和高院樹為先進典型，甚至引起最高院注意，前往調研，事情敗露，相關人員被內部處理。

數字的弊端眾所周知，但完全取消也不現實。徐偉也不主張取消結案率，“一旦取消，法官就更沒有辦案的動力了”。

“現在是抽他鞭子，在數字高壓的情況下，好像是不得不實現公正和效率，這就是一個非常麻煩的局面，也是不可能長久的?！庇蝹フJ為，法院內部的行政化管理體制需要改變，去除其行政機關和工廠色彩?！白鹬厮痉ㄒ幝?，按司法規律辦事，法院院長說了很多，但研究得太少。”

北大教授傅郁林認為，應該放棄對法官的一切負面考核指標，從追求司法效率回到對審判質量的真正關注上來，通過內部激勵，激發法官的職業良知和職業榮譽感——這正如醫生的醫德一樣重要，卻是目前法官隊伍缺乏的。

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“在司法這樣一個嚴重依賴于法官內心判斷的職業領域，僅僅依賴于外部管理和控制是行不通的。”傅郁林說。關于凱程：

凱程考研成立于2005年，國內首家全日制集訓機構考研，一直致力于高端全日制輔導，由李海洋教授、張鑫教授、盧營教授、王洋教授、楊武金教授、張釋然教授、索玉柱教授、方浩教授等一批高級考研教研隊伍組成，為學員全程高質量授課、答疑、測試、督導、報考指導、方法指導、聯系導師、復試等全方位的考研服務。凱程考研的宗旨：讓學習成為一種習慣

凱程考研的價值觀口號：凱旋歸來，前程萬里 信念：讓每個學員都有好最好的歸宿

使命：完善全新的教育模式，做中國最專業的考研輔導機構 激情：永不言棄，樂觀向上

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