第一篇：規范行政處罰自由裁量權

規范行政處罰自由裁量權、建立行政處罰自由裁量基準制度，是貫徹黨的十七大關于規范行政執法要求的具體體現，是推行行政執法責任制，進一步依法界定行政執法職責，落實行政執法責任的必要環節，是貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強市縣政府依法行政工作的決定》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，全面推進依法行政、建設法治政府的重要內容，是深入學習實踐科學發展觀，優化經濟發展環境的重要措施。

各地、各部門要自覺按照貫徹落實科學發展觀、加快建設法治政府的要求，把規范行政處罰自由裁量權、建立行政處罰自由裁量基準制度貫穿于行政執法的全過程，做到嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法。進一步提高行政執法人員綜合素質，增強政府公信力，為我省經濟社會又好又快發展營造良好的法治環境。

規范行政處罰自由裁量權工作由省人民政府法制辦公室牽頭組織，省政府各部門可以根據《陜西省規范行政處罰自由裁量權規定》制定本系統的行政處罰裁量權適用規則和裁量基準。

二○一○年十一月二十九日

陜西省規范行政處罰自由裁量權規定

第一條為了規范行政處罰自由裁量行為，保障和監督行政機關準確行使行政處罰自由裁量權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規、規章，結合本省實際，制定本規定。

第二條本規定所稱行政處罰自由裁量權，是指行政機關（含法律、法規授權組織）依法行使行政處罰權時，在法律、法規、規章規定的范圍和幅度內享有的自主決定權和處置權。

第三條本省行政機關行使行政處罰自由裁量權應當遵守本規定。

第四條縣級以上人民政府應當加強對本行政區域內規范行政處罰自由裁量權工作的組織領導。

縣級以上人民政府法制工作機構具體負責組織、指導、協調、監督本行政區域內行政處罰自由裁量權的規范工作。各級行政監察機關依法對行政處罰自由裁量權的行使實施行政監察。

縣級以上人民政府所屬工作部門應當加強對下級人民政府相應工作部門規范行政處罰自由裁量權工作的指導。省以下實行垂直管理的行政機關，應當加強對下級行政機關規范行政處罰自由裁量權工作的領導。

第五條行使行政處罰自由裁量權應當遵守下列規則：

（一）行使行政處罰自由裁量權應當具有法定依據，符合法定程序，在法定權限、種類和幅度范圍內行使；

（二）行使行政處罰自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素；

（三）行使行政處罰自由裁量權應當以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當；

（四）平等對待行政相對人，違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同或者相似的，給予基本相當的行政處罰；

（五）行使行政處罰自由裁量權采取的措施和手段應適當必要，可以采取不同方式實現行政管理目的的，應當采用對行政相對人沒有損害或者損害較小的方式。

第六條規范行政處罰自由裁量權實行行政處罰自由裁量基準制度。

本規定所稱行政處罰自由裁量基準，是指行政機關將法律、法規、規章規定的可裁量的處罰種類和幅度，依照過罰相當原則，細化為若干裁量階次，每個階次規定一定的量罰標準，以確保處罰與違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度相當的制度。

行政處罰自由裁量基準制定程序和備案程序參照規范性文件監督管理規定執行。

第七條享有行政處罰自由裁量權的行政機關應當根據本規定建立行政處罰自由裁量基準制度，并對本機關執行的法律、法規、規章中，可以細化和量化的行政處罰自由裁量內容逐個制定基準。

第八條制定行政處罰自由裁量基準應當遵守下列規定：

（一）制定裁量基準應當合理劃分裁量階次，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，將裁量因素與階次劃分有效結合；

（二）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，應當明確適用不同種類行政處罰的具體條件；

（三）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，應當根據涉案標的、主觀故意、違法手段、社會危害程度、行為人具備的客觀條件等情節劃分明確、具體的不同等級；

（四）制定行政處罰自由裁量基準，不得違反法律、法規、規章的規定。

第九條裁量階次一般劃分為從重處罰、一般處罰、從輕或減輕處罰、不予處罰5個階次。

（一）從重處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較重的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內選擇較高限度予以處罰；

（二）一般處罰，是指行政機關根據法律、法規和規章的規定，在不具備減輕、從輕、從重處罰情節，且應給予當事人行政處罰的，按照規定的處罰幅度中限予以處罰；

（三）從輕處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較輕的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內選擇較低限度予以處罰；

（四）減輕處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的一種或幾種處罰種類之外選擇更輕的處罰種類或在一種行政處罰種類允許的幅度最低限以下予以處罰；

（五）不予處罰，是指在某些法定的特殊情況下，行政機關依法對當事人的違法行為不給予行政處罰。

第十條有下列情形之一的，應當予以從重處罰：

（一）隱匿、銷毀違法證據的；

（二）妨礙執法人員查處違法行為、暴力抗法等尚未構成犯罪的；

（三）不聽勸阻，繼續實施違法行為的；

（四）違法行為涉及國家安全、公共安全、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全的；

（五）違法情節惡劣，造成嚴重危害后果的；

（六）脅迫、誘騙他人或者教唆未成年人實施違法行為的；

（七）共同實施違法行為中起主要作用的；

（八）多次實施違法行為，屢教不改的；

（九）在發生突發公共事件時實施違法行為的；

（十）對舉報人、證人打擊報復的；

（十一）其他依法應當從重處罰的。

第十一條有下列情形之一的，應當予以從輕或者減輕處罰：

（一）違法行為人已滿14周歲不滿18周歲的；

（二）受他人脅迫、誘騙、教唆實施違法行為的；

（三）涉案財物或者違法所得較少的；

（四）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

（五）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；

（六）其他依法應當從輕或者減輕處罰的。

第十二條有下列情形之一的，依法不予行政處罰：

（一）違法行為人年齡不滿14周歲的；

（二）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；

（三）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；

（四）違法行為超過法定追究時效的；

（五）其他依法應當不予行政處罰的。

第十三條上級行政機關制定了裁量基準的，下級行政機關可以直接適用，如地區差異較大，下級行政機關可根據區域實際，制定本級適用的裁量基準，并報上一級人民政府相應工作部門備案。

第十四條制定、變更或者廢止行政處罰自由裁量基準，應當由行政機關負責人集體討論決定后向社會公布。

第十五條行政機關對于社會影響面大、公眾關注度高的行政處罰案件，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，應當按照規定采取公開處理等方式，接受社會監督。

第十六條依照本規定第十條從重行政處罰案件或者適用聽證程序的行政處罰案件，應當由行政機關負責人集體討論決定，并自作出決定之日起30日內將行政處罰決定書和必要的材料按照下列規定備案：

（一）由人民政府作出決定的，報上一級人民政府法制工作機構備案；

（二）由人民政府所屬工作部門做出決定的，報本級人民政府法制工作機構和上一級人民政府相應工作部門備案。

政府法制工作機構和省以下實行垂直管理的行政機關應當就備案的案件進行審查，發現案件違法的，應當予以糾錯或者撤銷。政府法制工作機構撤銷案件的，應當經本級人民政府同意。

未在規定期限內備案的，由政府法制工作機構或者政府工作部門責令備案，拒不備案的，由行政監察機關依法查處。

第十七條縣級以上人民政府法制工作機構應當建立健全規范行政處罰自由裁量權監督制度，通過行政執法投訴處理、行政執法監督檢查、行政復議、行政處罰案卷評查等形式對規范行政處罰自由裁量權工作進行監督。

第十八條規范行政處罰自由裁量權工作，作為依法行政內容，納入各級人民政府目標責任考核。

第十九條行政機關及其工作人員不執行本規定，或者濫用行政處罰自由裁量權致使行政處罰顯失公正的，依照《陜西省行政執法責任制辦法》相關規定追究責任。

第二十條本規定自2011年1月1日起施行。

第二篇：規范行政處罰自由裁量權

規范行政處罰自由裁量權、建立行政處罰自由裁量基準制度，是貫徹黨的十七大關于規范行政

執法要求的具體體現，是推行行政執法責任制，進一步依法界定行政執法職責，落實行政執法責任的必要環節，是貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強市縣政府依法行

政工作的決定》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于

預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，全面推進依法行政、建設法治政府的重要內容，是深入學習實踐科學發展觀，優化經濟發展環境的重要措施。

各地、各部門要自覺按照貫徹落實科學發展觀、加快建設法治政府的要求，把規范行政處罰自

由裁量權、建立行政處罰自由裁量基準制度貫穿于行政執法的全過程，做到嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法。進一步提高行政執法人員綜合素質，增強政府公信力，為我省經濟社會又好

又快發展營造良好的法治環境。

規范行政處罰自由裁量權工作由省人民政府法制辦公室牽頭組織，省政府各部門可以根據《陜

西省規范行政處罰自由裁量權規定》制定本系統的行政處罰裁量權適用規則和裁量基準。二○一○年十一月二十九日

陜西省規范行政處罰自由裁量權規定

第一條為了規范行政處罰自由裁量行為，保障和監督行政機關準確行使行政處罰自由裁量權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規、規章，結合本省實際，制定本規定。

第二條本規定所稱行政處罰自由裁量權，是指行政機關（含法律、法規授權組織）依法行使行

政處罰權時，在法律、法規、規章規定的范圍和幅度內享有的自主決定權和處置權。

第三條本省行政機關行使行政處罰自由裁量權應當遵守本規定。

第四條縣級以上人民政府應當加強對本行政區域內規范行政處罰自由裁量權工作的組織領導。

縣級以上人民政府法制工作機構具體負責組織、指導、協調、監督本行政區域內行政處罰自由

裁量權的規范工作。各級行政監察機關依法對行政處罰自由裁量權的行使實施行政監察。

縣級以上人民政府所屬工作部門應當加強對下級人民政府相應工作部門規范行政處罰自由裁量

權工作的指導。省以下實行垂直管理的行政機關，應當加強對下級行政機關規范行政處罰自由裁量

權工作的領導。

第五條行使行政處罰自由裁量權應當遵守下列規則：

（一）行使行政處罰自由裁量權應當具有法定依據，符合法定程序，在法定權限、種類和幅度

范圍內行使；

（二）行使行政處罰自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素；

（三）行使行政處罰自由裁量權應當以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會

危害程度相當；

（四）平等對待行政相對人，違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同或者相似的，給予基本相當的行政處罰；

（五）行使行政處罰自由裁量權采取的措施和手段應適當必要，可以采取不同方式實現行政管理目的的，應當采用對行政相對人沒有損害或者損害較小的方式。

第六條規范行政處罰自由裁量權實行行政處罰自由裁量基準制度。

本規定所稱行政處罰自由裁量基準，是指行政機關將法律、法規、規章規定的可裁量的處罰種類和幅度，依照過罰相當原則，細化為若干裁量階次，每個階次規定一定的量罰標準，以確保處罰與違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度相當的制度。

行政處罰自由裁量基準制定程序和備案程序參照規范性文件監督管理規定執行。

第七條享有行政處罰自由裁量權的行政機關應當根據本規定建立行政處罰自由裁量基準制度，并對本機關執行的法律、法規、規章中，可以細化和量化的行政處罰自由裁量內容逐個制定基準。

第八條制定行政處罰自由裁量基準應當遵守下列規定：

（一）制定裁量基準應當合理劃分裁量階次，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，將裁量因素與階次劃分有效結合；

（二）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，應當明確適用不同種類行政處罰的具體條件；

（三）法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，應當根據涉案標的、主觀故意、違法手段、社會危害程度、行為人具備的客觀條件等情節劃分明確、具體的不同等級；

（四）制定行政處罰自由裁量基準，不得違反法律、法規、規章的規定。

第九條裁量階次一般劃分為從重處罰、一般處罰、從輕或減輕處罰、不予處罰5個階次。

（一）從重處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較重的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內選擇較高限度予以處罰；

（二）一般處罰，是指行政機關根據法律、法規和規章的規定，在不具備減輕、從輕、從重處罰情節，且應給予當事人行政處罰的，按照規定的處罰幅度中限予以處罰；

（三）從輕處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的幾種處罰種類中選擇較輕的處罰種類，或在一種行政處罰種類允許的幅度內選擇較低限度予以處罰；

（四）減輕處罰，是指行政機關根據違法行為的具體情節，對該違法行為在依法可能受到的一種或幾種處罰種類之外選擇更輕的處罰種類或在一種行政處罰種類允許的幅度最低限以下予以處罰；

（五）不予處罰，是指在某些法定的特殊情況下，行政機關依法對當事人的違法行為不給予行政處罰。

第十條有下列情形之一的，應當予以從重處罰：

（一）隱匿、銷毀違法證據的；

（二）妨礙執法人員查處違法行為、暴力抗法等尚未構成犯罪的；

（三）不聽勸阻，繼續實施違法行為的；

（四）違法行為涉及國家安全、公共安全、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全的；

（五）違法情節惡劣，造成嚴重危害后果的；

（六）脅迫、誘騙他人或者教唆未成年人實施違法行為的；

（七）共同實施違法行為中起主要作用的；

（八）多次實施違法行為，屢教不改的；

（九）在發生突發公共事件時實施違法行為的；

（十）對舉報人、證人打擊報復的；

（十一）其他依法應當從重處罰的。

第十一條有下列情形之一的，應當予以從輕或者減輕處罰：

（一）違法行為人已滿14周歲不滿18周歲的；

（二）受他人脅迫、誘騙、教唆實施違法行為的；

（三）涉案財物或者違法所得較少的；

（四）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

（五）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；

（六）其他依法應當從輕或者減輕處罰的。

第十二條有下列情形之一的，依法不予行政處罰：

（一）違法行為人年齡不滿14周歲的；

（二）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；

（三）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；

（四）違法行為超過法定追究時效的；

（五）其他依法應當不予行政處罰的。

第十三條上級行政機關制定了裁量基準的，下級行政機關可以直接適用，如地區差異較大，下級行政機關可根據區域實際，制定本級適用的裁量基準，并報上一級人民政府相應工作部門備案。

第十四條制定、變更或者廢止行政處罰自由裁量基準，應當由行政機關負責人集體討論決定后向社會公布。

第十五條行政機關對于社會影響面大、公眾關注度高的行政處罰案件，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，應當按照規定采取公開處理等方式，接受社會監督。

第十六條依照本規定第十條從重行政處罰案件或者適用聽證程序的行政處罰案件，應當由行政機關負責人集體討論決定，并自作出決定之日起30日內將行政處罰決定書和必要的材料按照下列規定備案：

（一）由人民政府作出決定的，報上一級人民政府法制工作機構備案；

（二）由人民政府所屬工作部門做出決定的，報本級人民政府法制工作機構和上一級人民政府相應工作部門備案。

政府法制工作機構和省以下實行垂直管理的行政機關應當就備案的案件進行審查，發現案件違法的，應當予以糾錯或者撤銷。政府法制工作機構撤銷案件的，應當經本級人民政府同意。

未在規定期限內備案的，由政府法制工作機構或者政府工作部門責令備案，拒不備案的，由行政監察機關依法查處。

第十七條縣級以上人民政府法制工作機構應當建立健全規范行政處罰自由裁量權監督制度，通過行政執法投訴處理、行政執法監督檢查、行政復議、行政處罰案卷評查等形式對規范行政處罰自由裁量權工作進行監督。

第十八條規范行政處罰自由裁量權工作，作為依法行政內容，納入各級人民政府目標責任考核。

第十九條行政機關及其工作人員不執行本規定，或者濫用行政處罰自由裁量權致使行政處罰顯失公正的，依照《陜西省行政執法責任制辦法》相關規定追究責任。

第二十條本規定自2011年1月1日起施行。

第三篇：多管齊下,規范行政處罰自由裁量權

**縣局多管齊下，規范行政處罰自由裁量權

**縣局根據法制部門的要求，多管齊下，細化量化行政處罰裁量權、建立健全相關配套制度、加強執法人員學習培訓、以促進執法人員規范執法，從源頭上防止濫用行政處罰裁量權，提高行政執法水平取得實效。

一、領導重視，責任明確。規范行政處罰裁量權是推進依法行政的一項基礎性工作，局領導親自部署，將這項工作納入重要議事日程，召開規范行政自由裁量權工作專門會議，統一思想，明確工作任務，制定具體的實施工作方案。分管領導具體抓落實，將規范行政執法行為的具體工作落實到責任科（藥械稽查科），使每位行政執法人員進一步明確規范行政處罰自由裁量權工作的重要意義，進一步規范行政執法行為。

二、重點突出，目標明確。規范行政處罰自由裁量權的目標就是通過規范行政處罰自由裁量權，從源頭上防止濫用行政處罰，促進行政執法機關嚴格、公正、文明執法，我們主要做了以下四個方面的工作：

（一）梳理行政處罰自由裁量項目。對法律、法規、規章涉及的行政處罰自由裁量項目進行了全面梳理，按照行政處罰的違法行為、種類、幅度等內容進行逐項登記，摸清需要細化、量化裁量權的行政處罰項目。

（二）細化、量化行政處罰自由裁量標準。在梳理行政處罰自由裁量項目的基礎上，我局嚴格按照《浙江省食品藥品監督管理系統行政處罰自由裁量指導意見（試行）》的有關行政處罰的種類、幅度和要求，具體實施行政處罰。今年我局還借鑒了浙江省食品藥品監督管理局的《藥品管理法自由裁量權適用標準》、《醫療器械監督管理條例自由裁量權適用標準》的細化標準，并結合我縣執法實際，使自由裁量標準更加細化、準確、適用。

（三）完善行政處罰自由裁量相關制度。我局除一直嚴格按照《藥品監督行政處罰程序規定》的要求，正確行使行政處罰職權外，還制定了《行政執法人員行為規范》等內部管理制度，規范行政執法行為。這次，又按照縣法制辦的要求建立健全了行政處罰說明裁量理由制度、行政處罰案卷評查制度、行政處罰自由裁量合法性審核制度、行政處罰裁量案例指導制度、行政處罰自由裁量權的責任追究制度，使行政執法人員有制可依，違制必究，嚴格、公正、文明執法。

（四）加強行政執法人員學習培訓。要使行政執法自由裁量權的行使做到合法、合理，必須具備的前提是執法人員要正確理解掌握藥械相關法律、法規。因此，我局嚴格要求執法人員必須具有較高的法律專業知識和執法水平，全局建立有定期學習制度，稽查科建立有案件討論制度，執法人員積極參加各種培訓，努力打造成一支業務精而效率高的行政執法隊伍。

三、狠抓落實，成效明顯。我局嚴格按照《浙江省食品藥品監督管理系統行政處罰自由裁量指導意見（試行）》的要求，到目前為止，所有行政處罰均完全履行，未發生1起因裁量不適當或明顯有失公正的行政復議和行政訴訟；行政執法人員作風清正廉潔、執法程序規范，未發生1起徇私舞弊事件，樹立了良好的藥品監督行政機關執法形象。

第四篇：規范行政處罰自由裁量權工作實施方案

武安市水利局

規范行政處罰自由裁量權工作

實 施 方 案

為進一步規范水利行政機關行政處罰行為，加強水利行政機關行政執法監督工作力度，建立健全公開、公平、公正的行政處罰運行機制，保護公民、法人和其他組織的合法權益，推進依法行政工作法制化、科學化、規范化建設，根據《中華人民共和國行政處罰法》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》和省、市人民政府關于建立行政處罰裁量權基準制度的相關工作意見，結合本局工作實際，制定本方案。

一、指導思想：

以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面實施國務院《全面推進依法行政實施綱要》，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求，建立鍵全工作制度，落實行政執法責任制，規范行使行政自由裁量權，樹立公開、公正、公平、廉潔執法的良好形象，著力從源頭防治腐敗，進一步推進我市水利行政系統依法行政，為法治政府建設作出應有貢獻。

二、工作目標：

通過規范行政處罰自由裁量權工作，使我市的水利行政系統執法活動更加公開、公正、透明，方便社會各界監督，使行政處罰自由裁量權行為更加符合法律規范。通過規范行政處罰自由裁量權，進一步推進行政執法責任制，排除不相關因素對行政處罰自由裁量權的干擾，杜絕違法裁量、隨意裁量、濫用自由裁量權現象。全面規范行政執法行為，規范行政權力運行機制，保障法律、法規、規章的正確實施。進一步提高我市水利行政系統行政執法人員依法行政的能力。

具體要求是：

（一）梳理具有裁量幅度的法律條款，并予以細化、量化，形成統一的行政自由裁量權裁量標準。

（二）建立健全行政自由裁量權行使規則，以及相關監督制約制度。

（三）行政處罰工作的合法性、合理性和規范性進一步得到具體體現。

三、工作任務

水利局在依法行政、依法治水、依法管水、依法征費等工作中產生的行政處罰案件，由具有行政處罰職能的站隊所按照本方案的要求開展規范行政處罰自由裁量權工作。局負責組織對行政 2 處罰自由裁量權進行細化，建立健全規范行使行政處罰自由裁量權的各項制度。

（一）建立自由裁量權基準制度

局機關在梳理行政執法依據、執法職責的基礎上，將各類違法行為，按照不同違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯等因素劃分為若干階次，并將法律、法規、規章規定的行政處罰種類、幅度細化為若干裁量階次，將違法行為階次與裁量階次對應，形成行政處罰自由裁量權標準，作為行政處罰自由裁量權的基準。

（二）建立自由裁量權公開制度

局機關將實施的法律、法規和規章目錄以及執法范圍、執法程序、執法權限、處罰種類、幅度和行政處罰范圍自由裁量權實施標準、實施情況、通過適當方式向社會公布。裁量結果除涉及國家機密或個人隱私外，應當允許社會公眾查閱。

（三）實行行政處罰說明和告知制度

局出具的行政處罰決定就違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度和當事人主觀過錯或客觀因素及最終選擇的處罰種類、幅度和從輕、從重、減免處罰等情況作出詳細說明，并告知依法享有陳述權、申辯權、要求聽證的權利以及不服行政處罰決定申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。適用簡易程序 3 作出行政處罰決定的，應當向當事人當面作出口頭說明，并據實記錄在案，由當事人簽名或蓋章；適用一般程序作出的處罰決定的，應當向當事人出具規范的執法文書并加以說明，收入行政處罰案卷。

（四）完善行政處罰程序

完善實施行政處罰的調查、檢查、聽證、審核、批準等行政執法程序規定，確保行政執法活動依法進行。

（五）完善聽證制度

公民、法人或者其他組織根據法律、法規和規章的規定，要求水利行政機關依法組織聽證的，局機關應依法組織聽證；沒有依法組織聽證的或者依法應當告知當事人聽證權利而未告知的，行政處罰無效。

（六）完善執法監督檢查制度

各執法站隊所要將行政處罰工作與行政執法“一案一考評”工作有機結合起來，搞好各自在執法工作中的自查自糾，圍繞每個執法工作重點，有針對性地開展執法自查活動。局水政科要建立社會監督機制，聘請執法監督員，對全局執法人員的執法情況進行監督。

（七）建立健全過錯責任追究制度。執法人員因故意或者過失，在執法過程中違反行政處罰自由裁量權規定的，由局監察室 4 進行調查，視情節輕重，依法進行行政過錯責任追究，處理結果向社會公示，并記錄單位和個人執法檔案，確保行政處罰自由裁量權的合法行使。

四、工作步驟

（一）動員部署，統一認識

召開局規范行政處罰自由裁量權工作會，學習規范行政處罰自由裁量權的有關文件規定，統一思想認識，明確工作任務，落實工作責任，部署全局規范行政處罰自由裁量權工作。

（二）明確事項，制定標準

一是制定方案，梳理事項。認真梳理確定本單位行政處罰自由裁量權事項，制定規范行政處罰自由裁量權工作實施辦法和各類行政處罰事項的裁量標準。

二是堅持原則，把握尺度。準確運用行政處罰自由裁量權，使每一種違法行為都有相對應的處罰標準，達到制止和懲處違法行為，防止執法人員在辦案過程中隨意行使行政處罰自由裁量權。

1、對同種違法行為，法律、法規、規章在同一罰則中規定了可供選擇的多種處罰種類的，應當遵循上位法優于下位法、特別法優于普通法、新法優于舊法的原則。

2、符合法定從輕、減輕處罰或者不予處罰情形的，應嚴格程序、依照處罰權限研究決定，不得增設或創設標準進行處罰。

3、對違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等因素基本相同的同類違法當事人實施行政處罰，應遵循量罰基本一致的原則。

三是廣開言路，主動納諫。采取召開座談會、網上公示等方式，廣泛征求社會各界特別是行政管理相對人對行政處罰自由裁量標準的意見。

四是審核確認，公布實施。水政科制定的行政處罰自由裁量權執行標準于2011年8月底前交局務會審核，提請局長審議批準，并報送市政府法制辦公室審查，經審查同意后的標準，以局規范性文件頒布實施，并向社會公開。

五、工作要求

(一)嚴密組織，加強領導。局成立規范行政處罰自由裁量權工作領導小組,局長李景憲任組長,副局長侯硯冰為副組長,成員由各執法科室和站隊所部門的主要負責人組成，領導小組下設辦公室，辦公室主任由水政科科長兼任,具體負責組織規范行政處罰自由裁量權工作，對全市水利行政系統行政執法部門開展規范行政處罰自由裁量權工作進行監督、檢查、協調和指導。

(二)明確責任，嚴肅紀律。行政處罰自由裁量權工作領導小組要通過行政執法投訴、行政執法檢查、行政執法案卷評查等形 6 式對行政處罰實施機關行使行政處罰自由裁量權情況進行監督檢查，對落實本《方案》不力的科室，將及時予以通報。

(三)統籌安排，整體推進。要把規范行政處罰自由裁量權工作放在深化行政管理體制改革和推進依法行政、建設法治政府的進程中認識和把握，與推進政府職能轉變和管理創新，提高依法行政水平相結合，與加強行政效能監察、政務公開、法規規章清理等工作統籌安排，互相促進，以增強工作的整體效果。

第五篇：規范人民銀行行政處罰自由裁量權的探討（范文）

規范人民銀行行政處罰自由裁量權的探討

楊發根 余影

2012-9-9 14:07:38 來源：《金融與經濟》2012年第4期

摘要：人民銀行行政處罰自由裁量權，由于其自身的廣泛性、靈活性，以及人民銀行與行政相對人的信息不對稱，使權力存在被濫用的風險。濫用人民銀行行政處罰自由裁量權，主要表現在裁量目的不適當、裁量過程違反相關性原則、裁量結果顯失公正等方面。本文試從建立指導性案例制度、完善行政解釋制度、完善執法公開制度、完善內部責任追究制度，以及提高執法人員的法律意識等方面，對規范人民銀行行政處罰自由裁量權進行探討。

關鍵詞：人民銀行，行政處罰，自由裁量權

人民銀行依法實施行政處罰，在決定是否處罰以及處罰的種類、幅度、程序等方面具有一定的自由裁量權。它的客觀存在，不僅是彌補成文法局限性的必然需要，更是實現個案公正的重要保障。然而，權力亦是一把雙刃劍。人民銀行行政處罰自由裁量權也存在被濫用的風險，需要加以權力行使的引導和控制。

一、人民銀行行政處罰自由裁量權被濫用的可能性

一是人民銀行行政處罰自由裁量權的廣泛性，使其易于被濫用。人民銀行的職權范圍廣泛，包括執行貨幣政策、維護金融穩定、實施匯率政策和外匯管理、監督管理金融市場、實施金融統計、發行人民幣和管理人民幣流通、維護支付清算系統運行、經理國庫、監督管理反洗錢、管理征信業等。而金融法律、行政法規無法對人民銀行履職的具體事項作出詳細規定，給人民銀行留有較大的自由裁量空間。而且，在人民銀行系統內，實施行政處罰的主體，上自總行下至全國各級分支機構，范圍廣、差異大，對法規的理解和執行尺度不統一，也容易造成自由裁量權的不當行使。

二是人民銀行行政處罰自由裁量權的靈活性，使其濫用具有偽裝性。我國采用成文法，而成文法的抽象性和概括性，使人民銀行行使行政處罰自由裁量權具有相當的靈活性，最典型的表現就是金融法律、行政法規對人民銀行實施行政處罰的幅度留有較大的裁量空間。這使人民銀行在法定幅度和范圍內進行的行政處罰裁量，即使違反了妥當性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原則，但由于仍在“法定幅度和范圍”內，很容易造成不當裁量行為表面“合法”的假象，行政相對人和相關監督部門都不易發現濫用權力的事實。

三是人民銀行與行政相對人信息不對稱性，使權力濫用具有隱蔽性。我國金融法律、行政法規往往是對金融管理作出原則性和概括性規定，其具體實施則多由人民銀行制定具體規定，并以規章和規范性文件的形式出現。而人民銀行規章和規范性文件不僅具有很強的專業性，而且數量龐大，文件的關聯性復雜，往往為人民銀行內部執法人員所熟知，而行政相對人則較難全面準確掌握。此外，行政相對人也無從得知和比較人民銀行對其他類似行政處罰案件的處理情況，因而難以判斷人民銀行在行政處罰中的裁量行為是否合理。

二、濫用人民銀行行政處罰自由裁量權的主要表現

濫用人民銀行行政處罰自由裁量權，主要表現在裁量目的不適當、裁量過程不考慮相關因素或考慮不相關因素、裁量結果顯失公平、裁量程序違法等方面。濫用裁量權作出的行政處罰決定，雖然形式上沒有超出法律規定的范圍，但實質上違背了法律目的和精神，違反了妥當性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原則。

一是目的不適當。即裁量所追求的目的不是法律授權的目的。一是出于非法目的進行裁量。如個別執法人員為了謀取私利而減輕對金融違法行為的處罰。二是根據不相關的合法目的作出裁量。如人民銀行對行政相對人的某一項金融違法行為，因取證困難而難以實施處罰，為了達到懲罰該項違法行為的目的，而加重對其另一項違法行為的處罰。

二是不考慮相關因素或考慮不相關因素。相關因素，是與自由裁量的各環節或要素之間有著某種合理關聯性的因素。不考慮相關因素，如人民銀行作出行政處罰決定時沒有考慮行政相對人的主觀惡意程度，僅依據違法金額決定處罰數額。考慮不相關因素，如人民銀行在行政處罰過程中，受地方政府影響，對企業的金融違法行為減輕處罰。

三是顯失公平。即裁量結果畸輕或畸重，作出的行政處罰決定明顯違背了《行政處罰法》規定的“過罰相當原則”。如對金融違法行為的處罰幅度，就其情節、性質、后果、手段以及社會危害程度來看，明顯超出了合理比例；或“同案不同罰”，對于情節、性質、危害程度等相當的同類金融違法行為，處罰幅度出現較大差距。

四是程序違法。就行政自由裁量權的運作而言，正當行政程序發揮著遏制行政恣意、保證理性選擇、保證行政相對人合理預期從而接受行政決定的作用，并且對結果公正產生實質性影響。人民銀行實施行政處罰的過程違反法定程序，如未告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，或未告知當事人依法享有要求舉行聽證、陳述或申辯等權利；或執法人員應當回避而未進行回避等。

三、規范人民銀行行政處罰自由裁量權的建議

目前，人民銀行已制定了《中國人民銀行行政處罰程序規定》、《中國人民銀行行政處罰委員會工作制度》、《中國人民銀行行政復議辦法》和《中國人民銀行行政復議委員會工作制度》等程序性規定，實行了《中國人民銀行分支機構工作人員取得行政執法資格法律培訓及考核辦法》，不斷規范行政處罰自由裁量權的行使。然而，人民銀行分支機構在實施行政處罰過程中，仍存在自由裁量缺乏指導和示范、裁量結果缺乏透明度、內部責任追究力度不夠、執法人員法律意識有待進一步提高等問題。因此，以下試從建立指導性案例制度、完善行政解釋制度和行政公開制度，完善內部責任追究制度和進一步提高執法人員法律意識等方面提出規范人民銀行行政處罰自由裁量權的建議。

(一)建立人民銀行指導性案例制度。長期以來，我國司法機關運用典型案例指導判案，發揮了指導司法裁量的重要作用，人民銀行亦可借鑒建立指導性案例制度。需要說明的是，人民銀行指導性“案例”制度，并非英美法系的“判例”制度。它不同于上級法院對下級法院的判決先例，不是一種“造法”活動，也不具有法律上的約束力，而是人民銀行在行政處罰過程中總結的，對行使自由裁量權具有指導意義的典型案件示范制度。

建立人民銀行指導性案例制度，具有指導和約束行政處罰自由裁量權的雙重作用。一個成功的、典型的指導性案例，蘊含了人民銀行執法人員對法律精神、執法規律的總結探索，對其他執法人員正確理解法律和運用執法技能具有不可替代的示范作用。運用指導性案例制度，可以避免類似案件在不同層級、不同地區甚至同一個執法機關受到不同處理的現象，也是對人民銀行行使行政處罰自由裁量權的直觀監督。指導性案例能夠為類似案件的處理提供直接的參照，還能夠提供處理新型案件和疑難案件的思路和方法，減少請示上級處理的工作量，縮短案件處理時間，提高人民銀行履職效率。人民銀行指導性案例的選擇原則，應當突出重點，并根據一個時期人民銀行實施行政處罰的實際情況加以調整。指導性案例應當遵循以下選擇標準：一是案件所涉及的法律適用問題屬于現行金融法律、行政法規規定不夠明確具體，或涉及的法律適用問題具有典型性和代表性，或是可能多發的新型案件、疑難案件等。二是案件處理過程有對法律的解釋，并且合乎立法目的和精神，具有指導實踐的價值。三是案件處理結果恰當，且最終處理決定已經發生法律效力。

(二)完善人民銀行行政解釋制度。“法律的實施以解釋過程為前提。”人民銀行行政解釋，是人民銀行為了指導行政執法實踐，根據金融立法的目的和精神，對金融法律、行政法規的含義、內容以及適用條件等所做的說明解釋。人民銀行雖然不具有從立法層面解釋法律、行政法規的權力，但其作為金融執法部門，具有解釋金融立法的專業優勢，這種行政解釋雖然不具有法律上的約束力，但仍具有行政上的約束力和指導作用。

完善人民銀行行政解釋制度，將有利于引導和約束人民銀行行政處罰自由裁量權。人民銀行行政解釋可以將金融立法中抽象的和不確定的概念明確化和標準化，是執法人員行使自由裁量權的重要指導和依據。人民銀行行政解釋公開地以規范性文件的形式出現，行政相對人可以知曉，避免了行政相對人由于信息不對稱而無從衡量人民銀行裁量結果公正性的問題。此外，人民銀行行政解釋比金融立法更明確和具有可操作性，有利于提高人民銀行履職效率。

人民銀行行政解釋的原則，一是解釋應當符合立法目的和法律精神。符合立法本意和法律的公正精神是解釋立法的根本準則，關系到行政解釋的合理性與正當性。二是解釋應當明確且具有可操作性。

解釋立法是為法律適用服務的，因此，文字表述應具有確定性，操作模式應當具體可行。三是解釋應當具有可接受性。在現代法治環境下，行政權力的行使最終取決于行政相對人的同意，因此，人民銀行行政解釋還應當以行政相對人能夠理解和接受的方式作出。

(三)完善人民銀行行政處罰公開制度。“公開是對抗專斷地運用裁量的重要武器之一。”行政公開原則，是指行政機關的一切行政活動，除涉及國家安全或國家秘密，或涉及商業秘密、個人隱私，以及法律規定不得公開的以外，一律公開。人民銀行行政處罰公開制度，應包括處罰的依據、過程和結果公開。處罰依據公開主要指人民銀行作出行政處罰的法律依據和違法事實公開，處罰過程公開主要指實施行政處罰的程序公開，處罰結果公開主要指所作出的行政處罰決定公開。

完善人民銀行行政處罰公開制度，既是依法行政的基本要求，也是約束自由裁量權的有效手段。通過對行政處罰依據、過程和結果的公開，相對人和社會公眾就有條件判斷人民銀行行使行政處罰自由裁量權的公正性、平等性，如是否存在“同案不同罰”的現象。濫用行政處罰自由裁量權的行為易于被暴露，能夠約束人民銀行在裁量過程中不任意作出決定，而必須慎重考慮裁量結果的合法性與合理性。

完善人民銀行行政處罰公開制度的原則，一是要擴大行政處罰公開的范圍。目前人民銀行行政處罰公開主要是處罰依據和程序的公開，但處罰結果只對行政相對人公開。而處罰結果公開對于約束自由裁量權具有至關重要的作用，因此下一步應積極推動處罰結果向社會公開。二是不僅要做到形式上的公開，更要注重實質內容的公開。說明理由是行政公開的基本形式之一，人民銀行在作出行政處罰過程中，除說明處罰決定的法律依據、違法事實外，還應充分說明有關政策考量、邏輯推理思路及其他相關信息。三是要建立和完善行政處罰公開的救濟制度。對于人民銀行應當公開而未予公開的行政處罰事項，賦予相對人或相關人獲得救濟的權利和途徑。

(四)完善人民銀行內部責任追究制度。人民銀行執法人員的責任，既可能是由外部規則被動強加的，也可能是依內部規則主動創設的。內部責任規則既是對相應的外部責任規則的轉化，也是內部實體性規則和程序性規則得以落實的最有效保障。因此，完善人民銀行內部責任追究制度，對于規范行政處罰自由裁量權具有重要意義。

完善人民銀行行政處罰內部責任追究制度，具有預防自由裁量權濫用的作用。一方面是消極地預防，通過對濫用行政處罰自由裁量權的否定后果的宣告，使執法人員在行使權力過程中主動地選擇不會遭致否定性評價的行為模式。另一方面是積極地預防，內部責任追究制度作為人民銀行自我設定的規范，必然強化執法人員的規范意識，從而有助于預防和減少濫用自由裁量權的效果。

完善人民銀行行政處罰內部責任追究制度，應當重點關注責任追究的強度，如果懲戒措施的強度與違規的程度或后果的嚴重程度相比，嚴重畸輕或畸重，都將成為象征性的擺設。因此，一是應當充分考慮金融法律、行政法規或其他上位法的相關規定設定糾錯的強度。二是應當結合人民銀行行政處罰自由裁量權行使的特點設定糾錯強度。三是應當完善責任追究的權限和程序，注意保障懲戒對象的合法權益。

(五)進一步培養人民銀行執法人員的法律意識。法律意識是人們對法所持的基本態度和信念，包括對法的本質、作用的看法，對現行法律的要求和態度，對法律的評價和解釋以及對自己權利義務的認識。培養行政執法人員的法律意識的核心，在于使執法人員從內心對法律產生信任和尊重，增強依法行政的自覺性和主動性。

培養執法人員的法律意識對約束人民銀行自由裁量權具有至關重要的作用。人民銀行自由裁量權必須由執法人員行使。不論立法控制、司法控制還是行政機關內部控制，都是帶有強制性的、外在的控制措施，而自由裁量權行使的效果很大程度上還是取決于執法人員內在的主動性、創造性和自我約束。而只有人民銀行執法人員具備良好的法律意識，才能使金融立法的外在要求轉化為執法人員對金融立法價值的內在認同，從而公正履行法定職責，合理行使自由裁量權。

進一步培養執法人員的法律意識，一是要加強法律知識的培訓，使執法人員較好地掌握法律基礎知識、行政法律知識、金融法律知識。二是要加強法律信仰的培養，使執法人員對法律產生發自內心的認同，在行動中自覺體現對法律的嚴格遵循和對法律尊嚴的維護。三是要提高運用法律的實踐能力，使執法人員不斷提高運用法律分析、解決具體問題的能力。

[參考文獻]

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中國人民銀行撫州市中心支行）