第一篇：歐美企業集中事前申報制度比較研究

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歐美企業集中事前申報制度比較研究 ——兼談我國企業集中事前申報制度的模式選擇

方小敏 , 朱一飛

關鍵詞: 企業集中/事前申報/比較研究

內容提要: 歐盟和美國的企業集中事前申報制度在適用范圍、申報程序及執法機關職權方面存在重大差異。我國應以“形成新的單一經濟體”為企業集中事前申報的前提條件，采取當事人規模和交易規模相結合的方式界定事前申報的規模要件，賦予執法機關充分的調查權、最終決定權和處罰權，同時限制其審查期限。

企業集中事前申報制度是指為了確保反壟斷執法機關在事前對將要實施的企業集中是否會產生實質性減少市場競爭之效果做出判斷并采取相應措施，而要求當事人于企業集中實施前進行申報的制度。自日本于1949年率先建立事前申報制度以來，各主要國家反壟斷立法紛紛采納這一制度，但該制度的具體內容和實施在各國卻存在重大差異。本文力圖通過考察歐盟和美國企業集中事前申報制度的最新發展，分析二者異同及各自的優缺點，進而從中汲取經驗，希望對構建我國企業集中事前申報制度有所裨益。

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一 歐美事前申報制度立法概況

2004年1月20日，歐盟部長理事會通過了《歐盟理事會關于企業集中控制的條例》(Council Regulation(EC)No.139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings，以下簡稱《企業集中控制條例》或《條例》)，并于2004年5月1日開始生效。該《條例》取代1989年12月21日經歐共體部長理事會審議通過、并于1990年9月21日開始實施的《歐共體部長理事會關于企業集中控制的4064/89號條例》(Council Regulation EEC on the control of concentration between undertaking No.4064/89)，成為歐盟規制企業集中的基本法規和事前申報制度的基本法律依據。

美國的企業集中事前申報制度是由1976年的《哈特-斯考特-羅迪諾反托拉斯強化法》(Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act，簡稱HSR)建立起來的。HSR對《克萊頓法》第7條做了補充，從而形成現在的第7條A(15 U.S.C.§ 18a)。2000年11月，美國國會通過了一項法律修正案(2000 Amendments)，該修正案經克林頓總統于2000年12月簽發后于2001年2月1日生效(Public Law No.106-533)，對HSR進行實質性的修改。聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局也于2001年開始執行新的企業集中控制條例(2001 Regulations)以貫徹2000年修正案。[1]

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二 事前申報制度適用范圍

歐盟法和美國法對事前申報制度適用范圍的界定都取決于兩個要件：即“何種行為”，“達到何種規模”，當事人須承擔事前申報的義務。順著這個思路，筆者將從“行為要件”和“規模要件”兩個層面展開對歐美事前申報制度適用范圍的比較。

(一)行為要件

1.歐盟

根據《企業集中控制條例》第1條及第4條規定，所有受《條例》規制的企業集中行為，即具有共同體規模的一切集中行為(concentration)都必須進行事前申報。所以事前申報制度的適用范圍取決于對兩個概念的界定——“共同體規模”和“企業集中”，前者是事前申報的規模要件，后者則是事前申報的行為要件。

符合事前申報行為要件的企業集中主要包括兩種形態。“企業集中”的第一種形態是“先前獨立的企業之間的合并”(the merger of two or more previously independent undertakings or parts of undertakings)。《條例》第3條第1款a項規定，兩個或兩個以上原先各自獨立的企業之間的整體或部分的合并構成“企業集中”，這里所稱的“合并”，應包括公司法意義上的吸收合并和新設合并。[2]

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此外，根據1994年12月31日公布的《關于〈1989年企業集中控制條例〉中的企業集中概念的委員會告示》(Commission notice of 31December 1994 on the notion of a concentration under the Merger Control Regulation 1989)第7條，即使不存在法律意義上的合并，先前互相獨立的企業之間的聯合，如果在事實上產生了單一經濟體(economic unit)的結果，則也構成《條例》所說的“合并”。這種情況特別表現為兩個或兩個以上的企業，雖然各自保持法人人格，但卻達成了統一經營管理的協議。確定構成“單一經濟體”的先決條件是經濟體內的不同企業間實行持續的、統一的管理，其他需要考慮的因素包括企業之間的利益和損失承擔，以及是否對外承擔連帶責任等，企業之間相互持股也可能會加強事實上的企業融合。

“企業集中”的第二種形態是“取得控制”(acquisition of direct or indirect control)，包括單獨控制和聯合控制，實際控制和獲得控制權等多種情形，關鍵是可以對其他企業形成“決定性影響”。因此無論是一個人或一個企業已經控制至少另外一個企業，或者通過購買股票或資產、簽訂合同或人事融合等其他方法，對另外一個或多個企業的全部或部分，獲取直接或間接的控制權，還是多個人或企業實施上述行為，都屬于符合事前申報行為要件的企業集中行為。[3]值得注意的是，根據《條例》第3條第4款，對于合營行為

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(joint venture)，如果新設立的合營企業持續履行作為一個獨立經濟實體的全部功能，則該合營行為屬于“取得控制”。[4]

此外，下列行為因為不涉及對企業競爭行為的決定、控制和影響，被《條例》第3條第5款作為例外情況排除在《條例》規制的“企業集中”行為之外：(a)日常經營活動中包含證券交易業務的信用機構、其他金融機構或保險公司，出于轉售的目的而暫時持有其他企業的股票，如果他們并沒有就決定該企業的競爭行為行使投票權或者他們行使投票權只是為了處分該企業或自己的資產和證券，并且這種處分發生在獲得股票后1年之內;(b)政府機關根據債務清償、公司解散、破產、停止支付、和解的法律或類似程序獲得企業的控制權;(c)金融控股公司雖然在其控制的企業行使了投票權(尤其是選舉管理人員和監事)，但只是為了維持自身投資的價值而沒有直接或間接決定被控制企業的競爭行為。

2.美國

根據《克萊頓法》第7條A(a)，美國的事前申報制度適用于具有一定規模的從事商業活動或從事影響商業的活動的人 [5]直接或間接“取得他人的投票權證券 [6]或資產”的行為。這里所說的“取得他人資產”的行為包括公司法意義上的企業兼并。[7]此外，設立合營企業(formations of joint venture [8] or other corporations)

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和設立有限責任公司(LLC)[9]的行為本質上是兩個或兩個以上主體為實現共同的經濟目標聯合開展活動的行為，多個主體通過該項共同行為融合在一起，這不同于無需事前申報的通常的合伙。[10]聯邦貿易委員會的《企業集中控制條例》(Rule 801.40)因此將符合法定條件的設立合營企業和設立有限責任公司的行為納入了事前申報的范圍之內。《克萊頓法》第7條A(c)規定了不適用事前申報制度的例外情況：以普通商業程序進行的不動產及貨物轉移;取得債券、抵押權、信托契約或其他無投票權的證券;獲取投票權證券，但在此之前，發行人至少50%的投票權證券已經為占有人所有;與聯邦機構、州及其政治性分支機構進行的交易;聯邦法律規定(或根據法律，經特定機構批準)免于事前申報的交易;僅為了投資而取得投票權證券，且占有人占有的證券并未超過發行者現有投票權證券的10%;取得投票權證券，但這種取得并不直接或間接地增加占有人占有發行者投票權證券的比例;僅為了投資，由銀行、銀行協會、信托公司、投資公司或保險公司，依據破產重整計劃而取得投票權證券或通過普通商業渠道取得資產;聯邦貿易委員會和助理司法部長可以依據第7條A(d)(2)(B)，對那些不可能違反反托拉斯法的占有、轉讓、交易行為做出免予事前申報的決定。

(二)規模要件

1.歐盟

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在歐盟，只有具有共同體規模的集中行為才必須進行事前申報。根據《條例》第1條第2款，當參與集中的企業在全世界的銷售總額超過50億歐元，并且至少有兩個參與企業在歐盟范圍內的銷售額分別超過2.5億歐元時，該企業集中即具有“共同體規模”。此外，即使不符合上述條件，根據《條例》第1條第3款，一個集中行為只要同時符合下列各項條件，仍被認為具有“共同體規模”：(a)所有參與企業在全世界的銷售總額超過25億歐元;(b)所有參與企業的銷售總額至少在三個以上成員國內分別超過1億歐元;(c)在符合(b)項條件的每個成員國內，至少有兩個參與企業的銷售額分別為2500萬歐元以上;(d)至少有兩家參與企業在歐盟的銷售總額分別超過1億歐元。但是，無論在上述何種情況下，如果所有參與企業在同一成員國內的銷售額分別超過各自在歐盟的總銷售額的三分之二，則該企業集中不具有“共同體規模”，由此將僅影響某一個成員國的企業集中排除在歐盟企業集中條例規制范圍之外。

2.美國

《克萊頓法》第7條A(a)(2)規定，獲取投票權證券和資產符合以下條件的，必須事前申報制度：(A)交易總額超過2億美元;(B)交易總額超過5千萬美元，不足2億美元，且屬于以下三種情況之一：(1)取得者總資產或年度純銷售額在1億美元以上，被取得者從事制造業、年度純銷售額或總資產在1千萬美元以上;(2)取得者總資產或

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年度純銷售額在1億美元以上，被取得者不從事制造業、總資產在1千萬美元以上;(3)取得者總資產或年度純銷售額在1千萬美元以上，被取得者總資產或年度純銷售額在1億美元以上。根據HSR2000年修正案的要求，在2004年9月30日以后的每個財政年度，聯邦貿易委員會都要根據國民經濟發展情況，修訂事前申報的規模要件。2005年聯邦貿易委員會第一次對規模要件做出調整，2005年3月1日以后，前述規模標準已被提高。[11]

(三)小結

就行為要件而言，歐盟事前申報制度適用于財產合并、經營合并和人事合并;[12]而美國事前申報適用范圍則相對狹窄，它并不涵蓋以委托經營等方式進行的經營合并和人事合并。就規模要件而言，歐盟法的著眼點在于企業集中當事人的規模，不在交易行為的規模;而美國法則設置了雙重標準，首先是交易的規模(Size-of-Transaction Test)，即只有交易額在5千萬美元以上的集中行為，才有可能被納入事前申報的適用范圍，交易額超過2億美元的集中行為，則必須申報;其次才是當事人的規模(Size-of-Person Test)，在交易總額超過5千萬美元、不足2億美元的情形下作為判斷是否需要事前申報的輔助性考察標準。盡管2005年以后，規模要件的具體數額每年都要重新評估，但這種雙重標準的考察模式卻沒有改變。

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三 事前申報程序

(一)歐盟

《條例》第4條規定，具有共同體規模的集中行為應當在簽訂協議、宣布公開收購或者獲得控制利益后向委員會申報;此外，與《4064/89條例》不同，如果當事人已經就達成協議表現出足夠誠意，或者在公開要約的場合，當事人已經公開宣布收購意圖，而將要達成的協議或即將進行的收購將達到共同體規模，則也應立即提出事前申報。根據《條例》第7條第(1)款，在申報之前和在審查期限內被宣告與共同體市場相容之前，不得實施共同體規模的企業集中。

歐盟委員會在收到申報之后即開始對該行為進行初步審查。根據《條例》第10條，初步審查的決定必須在收到申報材料后的25個工作日內作出，如果申報的信息不完全，則應當從收到完全信息之日開始計算該審查期限。如果成員國提出請求，或者當事人承諾改變集中計劃從而使其與共同體市場相容，則委員會最多可以將初步審查期限延長到35個工作日。根據《條例》第6條第(1)款(a)(b)(c)項，經過初步審查，委員會可以作出以下決定：如果認為申報行為不屬于《條例》適用范圍(即申報行為不構成企業集中或不具有共同體規模)，宣布該行為不適用事前申報;如果認為申報行為雖屬于事前申報適用范圍，但在與共同體市場的相容性方面不足以引起嚴重懷疑的，決定不

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反對該行為并宣布其與共同體市場相容;如果認為申報行為屬于事前申報適用范圍，并且在與共同體市場相容性方面引起嚴重懷疑的，則決定啟動進一步審查程序。

《條例》第10條第(2)款、第(3)款規定，對于被嚴重懷疑并進一步審查的企業集中行為，歐盟委員會必須在立案調查之日起的90個工作日內就該行為是否違法作出決定。如果當事人承諾改變企業集中計劃從而使其與共同體市場相容，則委員會可以將審查期限延長到不超過105個工作日。

(二)美國

《克萊頓法》并沒有對企業集中當事人提出事前申報的時間做出規定，[13]當事人何時申報，完全由其自行決定。第7條A只是規定，在符合申報條件的情況下，未經申報，不得實施集中行為;并且第7條A(b)款規定，在聯邦貿易委員會或助理司法部長收到申請后的30天內(如果是以現金方式進行的公開要約收購，[14]則在收到申請后的15天內)，禁止當事人實施企業集中行為——此即所謂的“等待期”(waiting period)制度。

根據第7條A(e)(2)，聯邦貿易委員會或助理司法部長在30天(或15天)的等待期結束之前，可以要求當事人就集中行為進一步提供信

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息和文件材料，并可以將等待期予以延長，但延長期不應超過30天(在以現金方式進行的公開要約收購中，延長期不超過10天)。

根據第7條A(g)(2)，如果當事人的事前申報不符合規定，或者在等待期或延長后的等待期內沒有提供相關的信息材料，經聯邦貿易委員會或助理司法部長申請，區法院可以延長等待期，直到當事人實質履行義務，而不受(e)款規定的最長期限的限制。但在公開要約收購中，法院無權再次延長等待期。

(三)小結

歐盟事前申報程序實質上包含兩個期間的概念——審查期限和禁止期間。初步審查和進一步審查的期限及其延長，都是就委員會審查期限而言的。根據《條例》第10條第(6)款，委員會必須在初步審查或進一步審查的期限內做出相應的決定，否則，應當視為申報行為已經被宣告與共同市場相容。而所謂禁止期間(suspension of a concentration)是指在委員會宣布企業集中與共同體市場相容之前，禁止當事人實施集中行為。根據《條例》第7條第4款，如果當事人在禁止期間內實施集中行為，則該行為的效力也將取決于委員會所做的最后決定;如果委員會在審查期限內沒有做出決定，則推定該集中行為與共同體市場相容。由此可見，歐盟的事前申報程序同時也是“事前審查程序”，審查必須在集中行為實施前完成。通過審查期限

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和禁止期間的設置，它不僅賦予企業集中當事人申報義務，也限制審查機關權力，促使審查機關及時履行職責。

美國的事前申報程序僅涉及一種期間——“等待期”，其效力與歐盟的“禁止期間”相似，即在等待期內，當事人不得實施企業集中行為。上文所述期間的延長，乃是等待期的延長(waiting period extensions)。聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局在等待期或延長后的等待期內對集中行為進行審查，并可采取相應措施，但這并等于說執法機關的“審查期限”就是“等待期”，相反，兩個期間沒有必然的聯系。即使在等待期內沒有被提出異議、當事人在等待期結束后完成了企業集中，執法機關也可以在事后對該企業集中采取相應措施——根據《聯邦貿易委員會法》第5條(b)款，“無論何時”，如果委員會確信存在違法行為，而且對此進行處理同公眾利益極為相關，則委員會應當啟動行政裁決程序;第6條(a)款則規定，聯邦貿易委員會有權“隨時”收集、編制和調查從事商業或對商業有影響的活動的個人、合伙、公司的組織、經營及管理等方面的信息。由此可見，美國事前申報程序鐫刻著“事后救濟”的烙印，它僅規定符合條件的企業集中必須事前申報，但并不限定執法機關只能在該集中行為實施以前對其提出異議。

四 執法機關在事前申報程序中的職權

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(一)歐盟

1.最終決定權

在實施進一步審查的情形下，委員會將根據《條例》第8條第1款至第4款做出如下最終決定：如委員會認為申報行為符合《條例》第2條第(2)款規定的實質審查條件，則宣告該企業集中與共同體市場相容;如委員會認為，修改后的企業集中計劃符合實質審查條件，則宣告該企業集中與共同體市場相容，同時可以在同意決定中附加條件或義務，以確保當事人遵守其承諾和對原方案所作的修改;如委員會認為申報行為符合第2條第(3)款規定的條件，則宣告該企業集中與共同體市場不相容;如果委員會已經宣告企業集中與共同體市場不相容，但當事人仍然實施該集中行為，或當事人違反附加在同意決定上的條件，則委員會可以責令解散企業集中或處分企業資產和股份，或采取其他任何合適的方法使之恢復到集中實施前的狀況。

2.調查權

《條例》賦予委員會彈性極大的調查權。第11條規定，在審查過程中委員會可以要求當事人提供其認為必要的所有信息;第13條規定，委員會官員可以進入相關企業的營業場所及其交通工具進行實地檢查;或查驗并復制其商業賬簿、商業記錄;或查封其營業場所和商業賬簿、商業記錄;或對當事人的代表和工作人員進行詢問。[15]

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3.處罰權

根據《條例》第14條第(1)款，委員會可以對故意或過失實施下列行為的當事人處以不超過其銷售額1%的罰金：提供不正確或誤導的信息;未在規定期限內提供信息;提供不準確的商業賬冊和商業記錄，或拒絕服從委員會的調查，或對于委員會提出的問題做虛假和誤導性的回答而不及時糾正;私自解封委員會封存的資料。

根據《條例》第14條第(2)款，委員會可以對故意或過失實施下列行為的當事人處以不超過其銷售額10%的罰金：沒有進行事前申報;在申報前或禁止期間內實施企業集中行為;將委員會宣告為與共同體市場不相容的集中行為付諸實施;不履行委員會在同意決定上所附加的義務。

根據《條例》第15條，委員會可以對當事人處以定期罰款(即從決定之日起每遲延一天處以不超過平均日銷售額5%的罰款)，以迫使他們：提供完整、準確的信息;服從委員會檢查;履行同意決定上附加的義務;服從委員會做出的解散企業集中或其他任何命令。

與《4064/89條例》相比，新《條例》在確定罰款數額時廢止了“定額罰款”而全面采用“比例罰款”，即根據違法行為的性質，決定罰款數額與當事人銷售額的比例關系。此種立法例恰當地反應了違

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法行為的危害性與處罰之間的因果關系，又避免了委員會在確定罰款數額時的主觀隨意性，值得借鑒。

(二)美國

《克萊頓法》第7條A并沒有系統規定執法機關職權。根據第7條A(i)款，司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會在事前申報制度中的權限，實際是由《克萊頓法》的其他條款、《反托拉斯民事程序法》、《聯邦貿易委員會法》和其它法律來決定。因此，我們必須通過從整體上考察美國反壟斷執法機關的設置來探究其在事前申報制度中所起的作用。

美國司法部反托拉斯局的職責是執行《謝爾曼法》和《克萊頓法》(其中《謝爾曼法》由司法部獨立管轄)，它履行職責的方式是對涉嫌違反反托拉斯法的行為提起民事訴訟和刑事訴訟。在民事訴訟中，如果司法部能夠證明被告違法，法院將會頒布“禁止令”(antitrust injunction)。禁止令可以命令被告停止違法行為，也可以要求其實質性修正日常營業，甚至“剝離”其財產(divestiture of assets)。很多時候，法院禁止令的內容實際上是反托拉斯局和被告之間相互妥協而達成的一致意見，在這種情況下，禁令被稱為“同意令”(consent decree)。對于嚴重違法行為，司法部則可根據《謝爾

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曼法》提起刑事訴訟，法院有權對單位處以罰金，對個人判處罰金和監禁。[16]

聯邦貿易委員會是準司法機構，行使反對貿易限制和保護消費者的職能，可以對其認為違法的行為發布“停止違法行為令”(cease-and-desist-order)。[17]“停止違法行為令”與法院“禁止令”十分類似，其內容有時只是禁止某個行為，有時則包括對違法行為更細致的規制和糾正，甚至是剝離財產;委員會做出的許多命令，實際上是其與當事人妥協而達成的協議。[18]此外，聯邦貿易委員會也可以提起民事訴訟，要求法院對違法行為處以民事罰款。[19]但刑事訴訟則必須由司法部反托拉斯局提起，委員會只能提供有關事實和建議。[20]

可見在事前申報制度中，司法部反托拉斯局只能對申報行為進行調查，對涉嫌違法的集中行為提起訴訟，但無權最終決定申報行為是否實質違法，而必須由法院來做出裁決;聯邦貿易委員會雖然可以自行頒布“停止違法行為令”，但仍無權對違法行為處以民事罰款，是否對當事人處以罰款以及罰款的數額都必須由法院來決定。即使是在自行頒布“停止違法行為令”方面也仍然受到法院的制約。[21]此外，根據《克萊頓法》第7條A(g)款，對于持續不遵守事前申報制度的當事人，執法機關可以提起民事訴訟對其處以每天不多于1萬美元的民事罰款。[22]

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(三)小結

在美國的事前申報制度中，法院扮演著積極的角色，它既可以作出最終裁判，也可以參與到申報程序之中，例如，法院可以決定延長等待期或命令當事人服從事前申報;可以預先禁止集中行為的完成;[23]而執法機關雖然享有調查權，但卻不享有獨立的決定權和完整的處罰權。與之形成鮮明對比的是，在歐盟的事前申報制度中，歐盟委員會既是調查機關，又是對集中行為是否違法做出判斷和決定的機關，還是處罰執行機關。

五 我國事前申報制度的模式選擇

(一)事前申報制度的適用范圍

1.行為要件

美國的事前申報并不涵蓋人事合并，但《克萊頓法》第8條仍對可能產生限制競爭效果的人事兼任進行了規制。[24]由于聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局不受審查期限的約束，且法院可以根據《克萊頓法》第7條所確立的“實質性減少競爭標準”，靈活地作出最終裁決，因此，對于沒有事前申報義務的企業集中行為，事后規制也可以發揮作用。顯然，美國企業集中規制制度是與其判例法傳統相適應的，且必須以專業化、高效率的法官為支撐。[25]然而這種制

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度設計仍難以回避其固有的缺陷：如果集中行為實施以后，再對其做出否定評價，要求分拆企業，則這種決定執行起來成本太大。尤其是對于跨國企業集中，由于各國反壟斷機關對同一集中行為所做的評價可能不同，因此事后評價將很難通過國際合作來執行或進行協商和變通。考慮到中美法治環境的差異，以及事后規制的缺陷，我國《反壟斷法》將財產集中、經營集中和人事集中同時納入事前申報范圍，可謂是大勢所趨。

值得注意的是，《克萊頓法》第7條A(c)款規定以下兩種行為免于事前申報：(1)取得投票權證券，但在此之前，發行人至少50%的投票權證券已經為占有人所有;(2)取得投票權證券，但這種取得并不直接或間接地增加占有人占有發行者投票權證券的比例。歐盟《條例》則將構成企業集中的“合并”限于“先前獨立的企業”之間的合并(原本已屬于同一康采恩的企業之間發生的合并，不屬于“企業集中” [26])。可見，歐美事前申報均以原本獨立經營的企業之間形成了持久性的、統一的經營管理為前提，如果集中行為并不形成“新的單一經濟體”，則無須事前申報。這里主要有兩種可能：一是實施企業集中的當事人并未獲取其他企業的控制權，因此不構成單一經濟體;二是企業集中的雙方當事人原本就屬于同一經濟體，因此，集中行為不形成“新的”單一經濟體。這種規定有其合理性，因為反壟斷法規制企業集中，旨在避免因不同競爭主體之間的集中行為導致實質性減

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少市場競爭，而同一競爭主體內部各個企業組織形式和結構的變化則不為其所關注。我國《反壟斷法》應借鑒歐美經驗，在界定“企業集中”的含義時，除以列舉方式規定各種企業集中的形態之外(包括企業合并、獲取股份和資產的行為、合營行為、委托經營、人事兼任等)，還應將不實質性減少競爭的集中行為排除在申報范圍之外——無論對于財產集中、經營集中還是人事集中，都應以“形成新的單一經濟體”為事前申報的必要條件。具體來說，可供選擇的立法方案有二，一是在《反壟斷法》列舉經營者集中形式時分別貫徹“新的單一經濟體”之標準，將經營者集中定義為：“先前獨立的經營者之間的合并”，[27]“收購其他獨立經營者20%以上有表決權的股份或資產而獲取其控制權”，“獨立經營者之間通過委托經營、聯營等方式形成控制與被控制關系”、“通過人事兼任而形成統一的經營管理” [28]等;二是明確將“形成新的單一經濟體”作為《反壟斷法》上經營者集中的構成要件，可表述為：“以下行為，如果形成新的單一經濟體，則構成本法所指的企業集中。”

2.規模要件

在考察企業集中規模時，應將參與企業即以自己名義從事集中行為的企業及其關聯企業作為一個整體，對其銷售額或交易額加以考察，因為如果孤立地看待某兩個企業間的集中行為，可能并不能準確反映其削弱市場競爭的后果，但如果該集中行為實質上意味著兩個企

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業集團的融合，則它可能導致相關市場上的壟斷。問題是如何界定“關聯企業”的范圍。根據歐盟《條例》第5條第4款，“關聯企業”有以下四類：參與企業直接或間接控制的企業;控制參與企業的企業;控制參與企業的企業所控制的其他企業;上述企業之中的兩個或兩個以上聯合控制的企業。美國法在考察企業集中規模時，則是以實施集中行為的當事人的最終母公司或控股人的整體收入和資產(包括母公司的所有子公司的收入和資產)為準。[29]我國《反壟斷法》宜兼采二者之長，將關聯企業定義為實施集中行為的雙方當事人的最終控制者 [30]及其全部子公司。惟其如此，才能準確反映企業集中當事人的規模及其市場影響力。

然而依此模式，則大企業集團之間的任何集中行為都須事前申報，這對于大企業而言未免過于苛刻。所以，我國《反壟斷法》須借鑒美國立法，采用當事人規模與交易規模相結合的方式來界定事前申報的規模要件，通過設置申報的最低交易額將交易規模過小、不可能對市場競爭造成實質影響的集中行為排除在申報范圍之外。[31]

在具體標準設定上，企業規模可以以企業資產、銷售額或市場占有率為準(歐盟法只關注銷售額，美國法則同時考察總資產和年度純銷售額)，但不應以其“合并后將要達到的市場占有率”為準。[32]因為，企業集中的效果難以估算，合并后企業的市場占有率并不等同于合并前各企業市場占有率之和——這需要考慮進入市場的難易程

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度等等;且不同行業，市場集中程度不盡相同，很難劃定統一申報標準。“合并后將要達到的市場占有率”更適宜作為評價集中行為是否合法的實體法標準，由反壟斷執法機關加以判斷，而不宜作為由當事人判斷的事前申報標準。至于交易規模之衡量，在轉移股份資產及企業合并之場合，交易規模自然以獲取證券和資產的價額為準，不存疑問。但在經營合并和人事合并中，往往不存在證券和資產交易，則交易規模如何確定?筆者認為，在合營行為中，可將新設的合營企業的規模作為交易規模;而在委托經營、人事兼任等情況下，可將企業集中后被一方當事人控制或雙方當事人共同控制的企業的規模作為交易規模。[33]

3.關于破產合并和金融企業集中

歐美法律都規定并購破產企業免于事前申報。這主要是基于經濟的考慮，因為如果被并購的企業將要破產，并購就不太可能實質性減少競爭，且如果該種并購仍須事前申報，則很有可能喪失拯救破產企業的最后時機，造成不可挽回的損失。但是，由于我國破產立法和財會制度尚不完善，為防止企業借破產之名行并購之實，筆者認為，符合規模要件的破產合并應實行“事后備案制”，即并購方須在并購完成后向反壟斷機關提交有關資料以作備案之需。

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歐美法律規定金融企業僅為投資目的而獲取其他企業股票或資產免于事前申報，這體現了金融企業資本運營的需要。但在我國，金融業實行分業經營，如何根據銀行、證券、保險及信托投資公司各自的經營范圍及特點設置或免除事前申報義務，殊值探討。另外，對于金融企業之間的集中行為，由于其營業收入的特殊性，如按一般規模要件，則幾乎所有金融機構之結合均無法豁免于反壟斷機關之審查，似乎管制稍嫌過嚴之虞。[34]為此，《反壟斷法》宜授權國務院就金融機構適用事前申報的條件另作詳細規定。

(二)建立與事前申報相協調的事前審查制度

美國聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局審查企業集中的權力不因事前申報程序的結束而消滅，執法機關可以在等待期結束、當事人完成了企業集中行為之后啟動行政裁決程序，對該企業集中采取相應措施，這在客觀上對當事人形成一種威懾力，使其不致存有逃避法律規定之幻想。但筆者以為此種審查模式是否適合我國值得商榷。

首先，這種對企業集中審查不設期限的做法，是與美國司法主導型的反壟斷法執法體制相適應的——聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局雖然可以隨時審查某個企業集中行為，但卻受到法院的制約，防止其濫用權力。而這種復雜的制度是在美國反托拉斯法百余年的發展歷程中結合其國家機構設置、司法體制及法律文化傳統方面的特點

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和客觀需要逐步建立起來的，體現了特定背景下對經濟立法的探索和認知過程。但這種體制以發達的法律傳統和復雜有效的機構體制為前提，且仍然難逃權力交叉，互相牽制導致效率低下的缺點。其次，對企業集中的規制是基于集中行為當時可能造成實質性減少競爭的后果，這種判斷本身所具有的復雜性和預測性是導致反壟斷執法不確定性的原因。一旦執法機關做出決定，其與客觀經濟發展結果不相符的不利益不應由執行執法機關有效決定的具體當事人來承擔，這是法治原則的應有之意。如果執法機關不在申報后的適當時間內作出判斷，任由企業實施集中，而又于事后任意擇取時間再來否定已經實施的集中行為，這背離了與事前申報相聯系的適時審查以使法律狀態盡快明確的目標;如果執法機關可以隨時撤銷或變更自己的決定，則更是為其朝令夕改，甚至濫用權力提供了合法依據，進而可能造成法律環境和投資環境的不穩定。我國《反壟斷法(討論稿)》非常明確地規定了類似于歐盟法的真正意義上的企業集中事前申報和事前審查制度，是應當肯定和堅持的。

(三)執法機關在事前申報程序中的職權

由于企業集中事前申報制度審查專業性強，對執法效率要求高，執行決定難度大，因此我國《反壟斷法》應借鑒歐盟立法，賦予執法機關充分的調查權、最終決定權以及處罰權。

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同時，為了督促當事人及時準確地進行申報并如實履行附加義務，確保反壟斷執法機關履行其對企業集中進行規制的職責，我國《反壟斷法》必須特別重視和加強企業集中程序法方面的制度建設。為此，建議《反壟斷法》明確作出以下三方面的規定。

首先，執法機關的審查期限應與禁止期間相一致。一方面，當事人在執法機關同意集中行為之前不得實施該行為;另一方面，執法機關必須在法定期限內(分為初步審查期限和實質審查期限)做出相應決定，否則視為同意，以體現行政效率原則，防止權力濫用。

其次，如果符合申報條件的企業集中當事人沒有提出事前申報，則執法機關可以依職權主動進行審查，并可處以相應的處罰。但如果執法機關已經作出同意企業集中的決定，則除非當事人違反主要義務，[35]否則，執法機關不可變更同意決定。

最后，反壟斷執法機關可以不受審查期限的限制，在任何時候都享有調查取證的權力。但這種調查權不同于美國執法機關隨時審查的權力，只有在初步查明當事人不履行申報義務、提供虛假材料、欺瞞審查機關或不履行附加義務的情況下，才能啟動新的審查程序，對集中行為是否合法作出決定乃至對當事人進行處罰。

注釋:

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[1] See: Jeffrey S.Jacobovitz, Robert A.Jaffe, “Hart–Scott–Rodino Amendments”.資料來源：http://

[2] 參見王為農：《企業集中規制基本法理——美國、日本及歐盟的反壟斷法比較研究》，法律出版社2001年版，第30頁。

[3] 參見《條例》第3條第1款(b)，第3條第2款;歐盟《關于集中規制條例下的企業集中概念的委員會告示》。對于人事合并，雖然《條例》沒有明確列舉，但根據上述《告示》，只要人事兼任達到了將以往相互獨立的企業歸于統一經營管理、并形成了單一經濟體的效果，則該人事兼任行為就應成為申報對象。

[4] 歐盟法對合營行為的態度發生了很大的轉變。與現行《條例》不同，《4064/89條例》第3條第2款將合營區分為“協調型合營”與“集中型合營”：前者指以協調兩個獨立企業之間的競爭行為為目的或影響的合營行為，不構成條例規制的企業集中;而后者指建立一個持續實現獨立企業全部功能的合營企業的行為，如果該行為不致對合營企業建立者之間或建立者與合營企業之間的競爭形成協調的話，應認定為“取得控制”，屬于企業集中行為。

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[5] 此即所謂的“商業原則”。當然，“對商業有影響的活動”是很寬泛的概念。

[6] 根據《克萊頓法》第7條A(b)(3)(A)的規定，“投票權證券”是指該證券在目前或將來賦予證券所有人或持有人選舉證券發行者的董事(或非公司發行者的董事，或起相同作用的人)的權利。

[7] 這是由1950年頒布的《賽勒-凱弗維爾法》(Celler-Kefauver Antitrust Act)所確立的。該法在1914年《克萊頓法》第7條的基礎上增加了“取得資產”的條文，以彌補《克萊頓法》不能有效規制以兼并或取得資產的方式進行的企業集中行為的弱點。修改后的第7條被頻繁地用于禁止兼并，而且不僅限于橫向兼并，由此證明，“取得資產”包括“企業兼并”。

[8] 根據《元照英美法詞典》的解釋，“joint venture”是指由兩人或兩人以上為某一獨立的、確定的項目而從事商業活動。它既不是合伙，也不是公司。一般而言，它的構成要件如下：(1)存有明示或默示的協議;(2)成員之間存在意圖實施的共同目標;(3)共享利益、共擔風險;(4)每一成員對該項目的控制權相等。

[9] 美國法上的LLC(limited liability company)，直譯為“有限責任公司”，但完全不同于我國的有限責任公司，它既具有一般公司的主要特點(主要是成員可以享受有限責任保護)，又能像合伙一樣

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靈活經營，還免于繳納企業所得稅。參見宋永新：《美國非公司型企業法》，社會科學文獻出版社2000年版，第四編。

[10] 但合伙行為一概不需事前申報。See: Malcolm R.Pfunder, “The New “Non-Corporate Interest” Rules Under the Hart-Scott-Rodino Act—A Detailed Look at How They Will Work”, also see: Malcolm R.Pfunder, Indexing Comes to the HSR Act.(www.tmdps.cn)

[11] 具體參見: FTC, “Federal Trade Commission Revised Jurisdictional Thresholds for Section 7A of the Clayton Act” [BILLING CODE 6750-01P]

[12] 對于人事合并，雖然《條例》沒有明確列舉，但根據《關于集中規制條例下的企業集中概念的委員會告示》，只要是人事兼任達到了將以往相互獨立的企業歸于統一經營管理、并形成了單一經濟體的效果，則該人事兼任行為就應成為申報對象。

[13] 在以現金公開收購股份和取得第三人股份之場合，情況稍有不同。可參見王為農：《企業集中規制基本法理——美國、日本及歐盟的反壟斷法比較研究》，法律出版社2001年版，第209頁。

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[14] 美國法上的“公開要約收購”(tender offer)，是指收購者公開向目標公司的股東發出要約，收購一定數量的目標公司股權。參見張舫：《公司收購法律制度研究》，法律出版社1998年版，第7頁。

[15] 實踐中，根據《條例》賦予的調查權，委員會可以直接到歐盟成員國的企業進行“晨襲”(Dawn Raids)，直接接管、查處企業賬冊、文件而不需搜查令，不給企業防范、作假的機會。參見陳立彤、李清榮：“歐盟反托拉斯法離中國的兼并有多遠”，載《國際商報》2002年9月12日。

[16] John R.Allison and Robert A.Prentice, The Legal Environment of Business, the dryden press, 1990, p.361.[17] 關于發布“停止違法行為令”的具體情況參見[美]馬歇爾·C·霍華德：《美國反托拉斯法與貿易法規》，孫南申譯，中國社會科學出版社1991年版，第48頁。

[18] John R.Allison and Robert A.Prentice, The Legal Environment of Business, the dryden press, 1990, p.361.[19] 《聯邦貿易委員會法》第5條(m)款(1)(A)、(C)。

[20] 《聯邦貿易委員會法》第16條(b)款。

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[21] 根據《聯邦貿易委員會法》第5條(c)款和(d)款，當事人在該停止令送達后的60天內可以書面形式向其居住地、營業地或行為實施地的美國上訴法院申請復審，以廢除委員會的停止令。法院確認、執行、修改、廢除委員會命令的判決，委員會必須遵守。

[22] 根據該條款，不論集中行為本身是否實質違法，只要當事人違反了事前申報的程序性規定，就將被按違法行為存續時間處以相應的民事罰金。

[23] 根據第7條A(f)款，如果聯邦貿易委員會已經啟動審查程序或提起訴訟，或者司法部已經起訴，則聯邦貿易委員會或助理司法部長可以請求法院在訴訟期間預先禁止該集中行為的完成。

[24] 根據《克萊頓法》第8條，任何人不得同時擔任兩個或兩個以上部分或整體從事商業的公司(銀行、銀行集團和信托公司除外)的董事或管理人員，如果：每家公司的資本、盈余、未分配利潤累計超過一千萬美元，且考慮到這幾家公司的業務、經營地點和競爭者，它們之間達成的消滅競爭的協議將違反反托拉斯法。《克萊頓法》第10條規定，對于違反第8條的行為，由聯邦貿易委員會管轄。

[25] 在1964年的美國訴Penn-Olin公司一案中(United States v.Penn-Olin Chemical Co.)，法院以可能限制潛在的競爭為理由，指控合營行為違反《克萊頓法》第7條(參見[美]波斯納：《反托拉

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斯法》，孫秋寧譯，中國政法大學出版社2003年版，第159—160頁)。而當時美國尚未確立起企業集中事前申報制度，更未規定合營行為須事前申報，由此可見，美國的判例法傳統和既有法律制度已經為控制企業集中提供了可能，而引入事前申報制度只是在規制方式上的改進。

[26] 參見王為農：《企業集中規制基本法理——美國、日本及歐盟的反壟斷法比較研究》，法律出版社2001年版，第31頁。

[27] 《中華人民共和國反壟斷法(討論稿)》(2005年4月，下同)第23條將“經營者合并”界定為集中行為，沒有考慮合并企業原本是否屬于同一經濟體，并不妥當。

[28] 《中華人民共和國反壟斷法《討論稿》》第23條將“經營者直接或者間接控制其他經營者的人事”界定為集中行為，并不準確。因為通過人事兼任，即使雙方企業之間并不產生控制與被控制的關系，而只要雙方在經營管理上趨于統一(例如共同控制某一企業)，就應當認定為構成企業集中。

[29] “New Hart-Scott-Rodino Thresholds”, http://www.tmdps.cn/pub/alerts/2005/0201.asp#1

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[30] 至于如何認定“控制”，《反壟斷法》宜借鑒《條例》第5條第4款，規定以下情況構成“控制”：直接或間接地掌握一半以上的資本或營業資產，或掌握一半以上投票權，或有權委任一半以上監事、董事或代表人員，或有權決定經營事項。

[31] 這一點在《中華人民共和國反壟斷法(討論稿)》第24條第一方案中已有適當體現。

[32] 根據《中華人民共和國反壟斷法(討論稿)》第24條，集中行為將導致參與集中的一方當事人在中國境內的市場占有率達到25%的，經營者應當事先提出申報。

[33] 《中華人民共和國反壟斷法(討論稿)》第24條僅規定，集中交易額超過5億元人民幣的，應當事先申報。該條款沒有涉及經營合并和人事合并的交易規模如何確定，顯得過于籠統。

[34] 劉連煜：“符合世界潮流趨勢之公平交易法有關結合規范之修正”，《中外法學》2002年第5期。

[35] 例如當事人沒有履行附加在同意決定上的義務，或者由于可歸責于當事人的原因使同意決定建立在不正確的信息基礎之上等。具體可借鑒歐盟《條例》第8條第(5)款規定。

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第二篇：公職人員財產申報制度研究（范文）

堅持導向科學對策循序漸進統籌兼顧

——關于公職人員財產申報制度研究

李宜華1

（泰州職業技術學院，江蘇 泰州 225300）

摘要：官員財產申報和公開已經成為近年來公眾矚目的焦點，但迄今尚未形成人們所期望的結果。我國的改革開放已經進入攻堅階段，推進公職人員財產申報和公開意義重大。需要借鑒許多國家已成公職人員的“例行公事”的官員財產公示的做法，以及國內在公職人員財產申報方面的探索，直面并著力化解我國現階段在建立公職人員財產申報方面所面臨的尷尬，著力優化必要的機制環境，逐步實現公職人員財產申報和公開制度的全面實施。

關鍵詞：官員財產申報;政治體改;民主監督

2009年2月28日，溫家寶總理在線接受中國政府網、新華網聯合專訪并與網友交流。面對許多網友關于為什么還不建立官員財產申報制度的詢問，溫家寶表示，我認為這個建議是正確的，這應是反對腐敗的一項重大舉措。他指出，這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正的效果。我們正在積極準備這項工作。1總理所說的準備體現于2010年的《政府工作報告》，提出各級領導干部特別是高級干部要堅決執行中央關于報告個人經濟和財產的報告制度。人們從中央紀委負責人處也了解到，官員財產申報具體制度已經從論證進入了實際制定階段，但年內還不一定能夠出臺。

作為近年來公眾矚目的焦點，官員財產申報和公開的話題，迄今尚未形成人們所期望的結果。情況表明，現階段從國家領導人到普通民眾似乎已就官員（公職人員）財產申報制度形成共識。2009年7月出刊的《瞭望》新聞周刊發表文章指出：“社會也期待，黨能夠充分運用一切有利于鏟除腐敗的成果，比如官員財產申報制度等。把反腐倡廉建設放在更加突出的位臵，旗臶鮮明地反對腐敗。”可為什么相關制度至今無法成為現實？本文聯系國內外相關背景試做探究思考。

一、我國推進公職人員財產申報制度意義值得重視

所謂公職人員財產申報制度（官員財產申報），號稱“陽光法案”，一般是以立法形式確定公職人員的如實申報財產義務，每一個國家公職人員都有強制義務：在任職之初、任職期間的某些固定時期及離職以后的一定期限內申報個人的財產及其來源；一定級別以上的公職人員除必須申報個人財產外，其近親屬亦有此強制義務。公職人員被強制申報財產接收社會公眾監督，不僅能使黑暗的腐敗曝光于民眾與媒體面前，對于懲治腐敗有極其重要的作用，其對一些具有潛在貪污可能的官員來說，心理威懾作用亦是相當強烈的。隨著社會發展及國家管理部門決策與選擇權的相應擴張，各級官員（公職人員）權力尋租的可能性也在增加，這在我國也不例外。因此，推進公職人員財產申報制度意義重大。1作者簡介：李宜華（1956~），男，江蘇姜堰人，副教授，專業研究方向為思想政治教育。1

一是有利于加強和改進黨的建設，鞏固黨的執政地位。改革開放30年來，我國四個文明建設取得巨大成就的同時，一些官員思想上行為上出現了“滑坡”，他們對于時代要求的公民道德、職業道德、家庭美德和個人品德等“四德”內心不屑一顧，致力追求“五唯”2：信仰上“唯鬼神”；服務上“唯上級”；工作上“唯形式”；制度上“唯專制”；人生上“唯名利”。種種不良現象的蔓延，與現行體制的某些缺陷不無關系。比如，盡管近年來我國懲處貪污賄賂的力度較大，對所謂“巨額財產來源不明罪”卻顯得蒼白無力。如胡長清161萬元巨額財產不能說明來源，僅被判處有期徒刑4年；原海南省東方市委書記戚火貴l000多萬元巨額財產無法說明來源，也僅判有期徒刑5年。處罰明顯畸輕，使犯罪嫌疑人為逃脫更為嚴厲制裁，許多事實上并非來源不明的巨額財產就真的“來源不明”了。一系列腐敗個案表明，財產申報和公開制度的缺失，不僅增加了查處腐敗的難度和成本，而且容易誘發腐敗分子的僥幸心理。長此以往，必將嚴重損害黨的肌體及其戰斗力和生命力。

二是有利于優化經濟和社會管理機制，規范黨員干部和政府行為。現代社會需要有“透明政府”的形象，否則就會招致公眾的強烈不滿和不信任。對于中國的某些公務員來說，其廉潔和道德操守狀況近年日益感受到太多的公眾輿論壓力，象官員為誰服務、記者準備為誰說話、甕安事件等群體事件，以及遼陽兩區因輿論質疑而暫停高額車補等等，可說是處于風口浪尖，稍有不慎就會受到網絡和媒體的攻擊。難怪有官員說是“天不怕，地不怕，就怕網民來說話”。可以預計，公職人員財產申報制度的實施必將發揮更大規范和促進作用。

三是有利于有效保障國家和人民的利益，推動我國民主政治進程。民主政治建設分為國家統一、確立中央權威、社會管理的制度化和大眾廣泛參與的普遍民主化等四個階段。中國現代民主政治的發展需要民眾的廣泛參與，公職人員財產申報制度可以成為社會公眾合法參政、有效監督政府的重要途徑和載體。在社會公眾的監督下，我國社會政治生活的透明度將越來越高，人民群眾對政府會越來越滿意，社會主義政權也就越來越鞏固。因此，公職人員財產申報制度應當成為、也必將成為社會管理法制化的重要內容。

二、國外公職人員財產申報制度實踐值得借鑒

官員財產申報的制度化，最早在十八世紀的瑞典開始推行，到1883年在英國形成《凈化選舉，防止腐敗法》，自此作為專門制度得以延續并為許多國家借鑒。目前全世界已有近100個國家和地區將其入法。盡管實踐中還存在諸多弊端問題，但作為反腐倡廉的制度長堤，官員財產公示在許多國家已成公職人員的“例行公事”。

以下是法制日報記者調查分析的部分情況。3

美國的財產申報制度分為兩大類：一是公開申報，包括大約2.5萬名高級官員和雇員，個人財產報告向社會公開，任何公民均可查看或復印；二是秘密申報，大約25萬名政府中、下級官員和雇員的申報材料有限制地公開，除非申報有問題，均由各單位內部掌握。對財產申報中的違規行為，有單位直接處罰、司法部門提起民事或刑事訴訟等。正是由于其財產申報制度比較嚴密，美國官員的腐敗長時期都處于較低水平。

日本在1992年通過法案，要求國會議員公開包括擁有所有權或使用權的土地、房產、存款、有價證券、車船飛機及工藝品、高爾夫會員證、債權債務等諸多項目；議員當選后100天之內向所屬議院議長提交《資產報告》，在任期間，每年還要提交《資產補充報告》、《所得報告》等。2001年1月內閣會議通過“大臣規范”，首相、正副大臣、政務官就任和離任要公布所有家庭成員的資產狀況。由于日本銀行、證券公司、房地產實行嚴格的實名制度，資產造假因此難度很大且成本巨大，一旦敗露將搭上整個政治生命。

韓國1993年以后的反腐力度及財產申報制度也堪稱典型。這年2月27日，金泳三上臺第三天即公布了自己及家人的財產情況，當年5月和8月先后實施公職人員財產公示制和金融實名制；此后繼任的金大中出臺《防止腐敗法》，加強了對財產公開的審查，增強了司法機構的獨立性，設臵了總統直接管轄的“反腐委員會”；盧武鉉政府于2007年出臺《腐敗公務員處罰強化對策》，延長了對犯下相關腐敗行為公務員的處罰刑期；2009年內，總統李明博捐出個人大部分資產，以及前總統盧武鉉因家人遭遇廉政調查自感無顏而自殺，都顯示了韓國“陽光法案”的反腐功效。

三、國內已有公職人員財產申報探索值得關注

我國在改革開放不久就開始了建立財產申報制度的探討。1988年起草了關于國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案；1994年將《財產收入申報法》列入立法項目；1995年中辦、國辦印發了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》；2001年6月15日中紀委和中組部聯合頒布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》……盡管被認為最有效監督手段的公務員財產申報制度至今沒有列入《公務員法》，但在我國一些地方也不乏試行公職人員財產申報公示且影響較大的個案。

新疆阿勒泰地區2009年開始實施《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》：官方公示申報人的常規收入和收禮情況，而申報人的其他各類動產、不動產等內容被列為秘密申報范疇不予公開。2009年新年伊始，阿勒泰官方網站公示了新任命的55名副縣級官員的財產申報；2月17日公示了千余名縣處級和科級官員的財產申報。由于公示官員財產申報工作的震懾作用，申報啟動后僅月余，阿勒泰地區紀委就收到申報對象上繳款物價值近百萬元人民幣，超過前幾年的總和。有關部門表示，個別有問題但沒有申報的人，其瞞報行為在“事發”后將作為“加重情節”予以嚴懲。4遺憾的是，阿勒泰等試點的“公示”很有限度，大多就沒有這個“茬”。

當然也有同時關注官員財產申報和公示的范例。2009年1月起，浙江慈溪市向社會曬官員的資產家底：700名副局(科)級以上的市管干部完成廉政情況公示。內容涉及官員的房產、汽車等財產，官員廉潔自律和廉潔從政情況，配偶和子女工作(求學)、名下房產等情況共24項。5其做法雖不如阿勒泰方案全面，但申報和公開的事項范圍要大得多，而且還采取了必要的“防偽”措施，即由本單位同事（知情人）評判，如有三分之一以上票數指出其不屬實，將對公示內容組織調查。

還有一些地方城市制定了帶有試驗性質的政策規定，比如瀏陽在全市范圍頒發《建立健全懲治和預防腐敗體系的十項廉政制度》，規定從2009年開始，瀏陽市領導干部的個人收入、個人財產、配偶及子女從業、就學、出國(境)、外出旅游、婚喪操辦等都要通過當地廣播電視、報紙、網站等媒體公示，接受社會監督。據說重

慶還將試點“官員財產申報制”申報不實者就地免職……

上述試點地方的的舉措顯然在傳遞一個信號：某些腐敗官員的衣服再肥大，其所有的丑惡終究有一天會暴露在網民和所有納稅人面前。

四、我國現階段建立公職人員財產申報的存在問題值得思考

綜觀近年已查處的腐敗案件，沒有一位貪官是緣于1995年5月和2001年6月

6先后出臺的那兩個規定，可見全國范圍面上的規定存在巨大漏洞，甚或流于形式：一

是財產申報范圍不全，一般只包括常規可見收入，申報數據根本不能準確反映官員財產狀況；二是財產申報的時限和種類不全，沒有形成包括初任申報、日常申報、離職申報的完整體系，騰挪空間太過寬泛；三是受理機構設臵不合理，由申報人所在單位組織人事部門負責接受申報，難以真正承擔起財產申報登記的稽核職能；四是申報結果缺乏法制監督保障，現有相關文件的法律地位不明確，對違規行為的處臵也有很大隨意性。此外，年內有望實施的官員財產申報制度，官方稱“暫時不會將官員財產向社會公布”——預計這也將使該制度的效用大打折扣。

上述尷尬其實也聯系于全面實施公職人員財產申報制度的種種障礙。一是社會公平現狀尚欠理想，占社會大多數的中低收入人群收入水平亟待提高：中國人口80%的人均存款不足5000元；已成為中國工人主力軍的廣大農民工的平均工資低于正常勞動價值的一半，而“城民工”(處級以下干部和一般工薪階層)低于正常勞動價值的75%；由于分配機制的問題，2007年中國居民消費率僅為35.4%，比發達國家低了30個百分點，也是改革開放30年來的最低點，比歷史最高水平1985年的52%低了約17個百分點。7二是官員監督機制不很健全。在我國現階段，公務員仍然意味著某種身份及與之相聯系的特殊權利，絕非外部監督所能切實制約。比如周久耕因豪華香煙問題下臺，周中森抄襲論文曝光而無果，重慶造假狀元責任人受處罰等，這些結果在表明輿論監督作用的同時，其實更說明現階段還是內部監督機制才更能到位有效。三是社會意識缺乏應有氛圍。在我國現階段，企業與機關、沿海與中原、邊疆與內陸、壟斷部門與其他行業、公務員與教師等其他群體、城鎮居民與農民工、以及城鄉差別等仍有拉大趨勢，存在“不平衡”“仇富”及“紅眼病”心理的同時，多數民眾更關注的還在于政府的改革能否給自己帶來實惠，先解決吃飯問題遠比解決民主（說話）問題更為重要的思維習慣，至今仍有莫大效力。

有關部門2009年已經做出規定，所有單位在為職工代扣稅款后，須向主管稅務機關報送職工的基本信息、職工收入、扣繳稅款等涉稅信息。這一規定凸顯了某種對立和斷裂：一方面職工的相關涉稅信息畢呈無遺，另一方面對早就該申報的公職人員財產似乎格外留情。8這種選擇性重視和忽視不對等的存在，實際上昭示了公職人員財產申報制度必將出臺但卻時機未到的現實。黨的十七屆中央紀委四次全會明確要求黨員領導干部：在認真貫徹落實好《關于領導干部報告個人重大事項的規定》的基礎上，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容，加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理；2010年則宣布將開始實行公職人員財產申報制度，可以相信，全面實行公職人員財產申報并公開相應信息的一天總會到來。

五、關于我國公職人員財產申報制度的對策建議

據《財經》記者報道，2009全國“兩會”期間，某省政協主席面對記者如何看

待官員財產申報制的追問時竟反問，為何老百姓不公布財產？9這一近乎荒唐的情節，其實反證了實施上述制度與民主進程的必然聯系。在較為完備的法治社會，統治者才會自覺意識到“公眾人物應當自覺接受社會全面監督和制約”的道理。

我國國情的特殊性表明，要從根本上有效達成公職人員財產申報制度的預期目標，為有效實施公職人員財產申報制度，需要國家在以下方面創造條件：一是要著眼建設和諧社會的要求，致力深化分配制度改革，科學統籌到位調整各不同利益群體的經濟關系，尤其應該著眼內需的有效拉動，充分關注占社會人口大多數的中低收入人群，以期避免實施公職人員財產申報制度后可能引發的心態失衡問題；二是要著眼推進民主建設的要求，致力深化政治體制改革，健全完善旨在有效保障社會公平的監督機制，以期有效解決申報實施所需要的配套機制問題；三是著眼自下而上和自上而下相結合的原則，在全國范圍選點實驗，最好從新錄用公職人員開始，從掌握公共權力的官員開始，逐步擴大申報并公開申報信息的范圍，有計劃有目的地及時總結經驗教訓，以期充分熟悉在全社會穩步推進的有效路徑。

與此同時，國家也應充分關注反腐斗爭呼喚公職人員財產申報法制化的歷史性要求，以公務員法作為母法，及早推動全國人大或其常委會著手制定《國家公職人員財產申報法》，逐步形成較完善的財產申報制度。該制度應確保內容具體翔實，充分借鑒世界各國已有的經驗做法：申報對象應為黨政（軍）機關副科（相當于副科）及以上公職人員，國有大中小型企業負責人，以及上述對象的配偶和直系親屬的有關財產收入和支出情況；申報項目嚴格分為初任申報、現職申報、離任前申報和離任后申報等環節，既有定期的、也有即時性的申報；申報財產的種類不但包括工資，還應包括各類獎金、津貼、補貼、福利費，房地產、汽車、存款、有價證券、債權債務、信托資產等，各類勞務所得和各類禮金禮品收入，以及有權機關認為需要申報的其他財產或收入等；逐步建立規范的、獨立受理申報的機構，或者改變同級紀檢、監察機構的隸屬關系；逐步建立全國性的收入信息統計系統，立法規定對拒絕申報和申報不實行為予以懲戒，以保證申報信息的真實性；根據公職人員公眾化程度確定公開的范圍，公眾化程度高的實行完全公開，程度低的實行限制性公開；設立一定年限的過渡性申報公開期，在既定過渡性申報公開期滿之前，如申報對象主動糾正并上繳違法違紀收入，申報審查機關可豁免申報對象的紀律處分，并視情況由上級行政監察部門建議司法機關減輕、免除其相關刑事責任。反之可從重處分。

綜上所述，公職人員財產申報制度在現階段暫未具備全面推行的實施條件，需要國家在組織有關部門借鑒國內外已有經驗做法加緊進行相關立法研究和有計劃選點并指導實驗的同時，加快推進分配制度改革并以經濟杠桿調節利益關系，加快推進政治體制改革，加大公務員隊伍建設力度，著力優化全社會范圍的公民意識，著力優化必要的機制環境。由此經過5年左右的努力，在機制環境條件成熟的條件下全面實施公職人員財產申報和公示制度。

Persist in an integrated step by

step guide scientific countermeasures

——With regard to public officials and property declaration system study

Li Yi-hua

（Taizhou Polytechnic College, Taizhou, Jiangsu Province, 225500,China）

Abstract：And public officials to declare the property has become the focus of public attention in recent years, but so far has not yet formed the desired results.China's reform and opening up has entered a crucial stage, and promoting public officials to declare assets and public significance.Need to draw on public officials in many countries has become a “routine” practice of official property, publicity, as well as domestic public officials to declare assets in the exploration, face, and efforts to resolve the present stage in the establishment of public officials to declare the property facing the embarrassment and strive to the necessary mechanisms to optimize the environment for the progressive realization of public officials and public property, to declare the system fully implemented.Key words：Government officials to declare assets;Political System Reform;Democratic supervision溫家寶：建官員財產申報制度是反腐重大舉措[Z]，2009年02月28日16:24來源：政頻道習近平講“四德”，多少官員求“五唯”？[Z]2008年12月29日10:18來源：聞網趙陽，王剛等，國外官員財產公示制度調查[Z]，2009-03-27人民網->>4 新疆阿勒泰首次公開千余官員財產申報情況[J]，2009年02月18日02:365 浙江慈溪官員財產公示大多都有2套房2輛車[J]，2009年01月20日 檢察日報6 艾波，中南財經政法大學，論我國公務員財產申報制度的重構[N]，2007年第五期《江漢論壇》 7 胡奎，中國財富蛋糕待重切 危機倒逼收入分配制度改革[Z]，2009年06月01日12:56中國新聞網秦淮川，個稅全員全額申報，官員財產呢？[Z]2009-05-11 14:30:15 國際在線于超，《脫吧，到你了》為何躥紅[J]，2009年04月02日《雜文報》

第三篇：企業薪酬制度研究

華為集團薪酬制度研究

1、研究現狀

目前華為集團的薪酬構成主要是基本工資+崗位津貼+績效獎金+加班工資+各類補貼+個人相關扣款+業務提成+獎金。公司崗位分為六個層級，每個層級又分為不同的級差。憑借著良好的薪酬管理制度華為曾經吸引了很多優秀人才，也留住了很多優秀人才，但是隨著公司不斷發展和各種外部環境的影響，目前華為集團正遭受嚴重的挑戰。為了保持薪酬制度的優越性，公司有必要對薪酬制度進行一定程度的調整。

2、可行性分析

①大學里系統的學習了薪酬制度相關的專業知識；

②大學期間密切關注了各大公司包括華為集團的薪酬制度，并進行了一定程度的研究；

③有專業老師的指導；

④學校有豐富的圖書、資料

3、關鍵問題

①企業薪酬制度不能有效激勵員工；

②企業薪酬體系設計不科學，人才流失嚴重；

③升職加薪標準混亂

4、解決問題的思路

①由“一崗一薪”向“一崗多薪”“競爭上崗”轉變②建立寬帶薪酬體系，發揮激勵效用

③涉及員工需要的福利項目，留住核心人才

5、所需工作條件及解決辦法

可以通過圖書館查找相關方面的資料，通過網站瀏覽各方面的電子資料，虛心請教得到導師的指導，實地調研并設計問卷。

解決方法：總結前人的資料在前人的基礎上得出自己的結論，然后經常聯系導師，在導師的指導下正確的認識課題，最后實地調查，寫出調查報告并反饋給導師。

6、工作方案分析及進度計劃

①接受任務，并認真填寫開題報告。時間：9月16日前。

②論文查閱資料：在老師的指導下通過圖書館，電子資料等方式查閱論文需要的各方面資料。時間：9月23日前。

③制定論文論文提綱：整合下所得的資料進行歸納與分類，并制定出提綱。時間：10月9日前。

④論文初稿完成：根據這些資料以及自己的實地調查得出的資料數據進行整理，然后認真的書寫，得出初稿。時間：10月16日前。⑤論文的修改：把寫好的初稿發給指導老師進行修改與規范，并自己認真完善。時間：11月29日前。

⑥論文的定稿、打印、上交：經過老師的修改與自己的完善得出論文的最后形式，然后以書面的形式打印定稿并上交學校。時間：12月21日前。

第四篇：國庫集中支付制度法律研究

國庫集中支付的法律研究

作為我國財政體制改革之重要舉措的國庫集中支付制度，是對傳統國庫支付體制的全面改革，是建立現代公共財政體制的現實需要，是國庫管理制度由傳統型向現代型轉變的重要組成部分。

目前，我國國庫集中支付制度改革所依據的是國務院及其有關部門諸如“決定”之類的文件，由于文件位階較低，穩定性、強制力較

差，因此僅依靠這些文件是不夠的。鑒此，有必要在借鑒發達國家國庫集中支付制度經驗的基礎上，根據我國的實際情況，制定國庫集中支付法，以進一步規范國庫支付制度改革。

一、國庫集中支付和國庫集中支付法的內涵

（一）國庫制度發展的歷史

國庫顧名思義即“國家金庫”，這是我們對國庫含義通常的理解，也是傳統意義上的國庫的基本含義。在封建社會，由于實行封建皇帝的專制統治，封建國家的財政是“家計財政”，國庫實際上成為皇帝的“私人錢箱”。近代西方的資產階級革命成功后，各國通過“稅收法定主義”來控制國庫資金的合理、合法使用，努力恢復國庫作為“國家金庫”的本來面貌，不使國庫資金成為某個私人的財產，相對于封建社會這無疑是個巨大的歷史進步，在這一時期，國庫的職能通常是保管統治者的黃金等資產，并向統治者報告其使用情況。

隨著社會經濟的發展和政府職能的擴張以及政府結構的復雜化，各國政府都遇到一些新問題，如中央財政管理弱化，對政府資產負債缺乏有效控制，公共資源使用零散和低效，缺乏報告政府財政狀況的適當部門等等。國庫作為資產的保管者和報告者這一傳統職能已經不能滿足現代政府的需要，政府越來越需要國庫向其和公眾提供更為準確的關于政府對宏觀經濟影響的信息，國庫的控制和會計職能也只有作為更為廣泛的財政管理體系的一部分才能有效運作，國庫的職能日益拓展。

我國從解放后一直實行計劃經濟體制，整個財政體制都通過計劃、指令等進行安排，國庫只被動的承擔保管職能，國庫在財政體制中的地位甚低，所以更遑論其對經濟發展能產生何種作用。這時我國的國庫與傳統國庫并無二致。改革開放以來，我國雖就財稅體制進行了一系列改革，但重點是調整收入分配關系，基本未對預算管理和國庫管理制度進行大的調整。倒是近年來的國庫集中支付制度改革，將改變傳統國庫的面貌，使其承擔起更多的任務。

（二）現代國庫的職能和國庫集中支付法的內涵

隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和發展，傳統型政府向“現代型、法治型政府”過渡，政府職能從以前的全面參與經濟生活轉為不直接介入經濟發展，而只為經濟發展提供服務和強化公共管理職能轉變。政府對經濟的發展只從宏觀領域進行調控，不進入微觀經濟領域。受上述諸多經濟和政治體制改革的影響，我國傳統的國庫職能明顯已經不合時宜，必須對其進行改革。我國目前的國庫集中支付制度的改革，就是要建立和完善國庫單一賬戶體系，改變以前的預算單位多賬戶體系，使所有的財政支出均通過國庫一個賬戶進行撥付。通過這一改革，以期使國庫管理制度在現代財政體制中發揮更大的作用。

結合歷史和現實情況，國庫的職能可以從廣義和狹義兩方面概括。狹義的國庫職能就是“保管職能”，即保管政府的資產和負債，也就是我們通常所說的國家金庫；從廣義角度看，國庫的職能除了上述基本職能外，還包括對政府的預算執行進行控制，對現金流量進行預測、管理和監督，管理政府銀行賬戶，進行財務規劃，管理公共債務以及國外贈款和國際援助等金融資產等等。[4]狹義上的職能即是傳統國庫的職責，而廣義上的職能才是現代國庫的職能，也是我國進行國庫集中支付制度改革的目的所在。國庫集中支付，則是指建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度。國庫集中收付就是政府將所有財政性資金集中在國庫或在國庫指定的代理銀行開設賬戶，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。而國庫法則是調整國庫資金繳撥以及財政預算資金的支配、使用過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱。國庫集中支付制度是國庫制度中一個重要制度，國庫集中支付法應是調整建立國庫單一賬戶體系和以國庫集中收付為主要形式的資金繳撥過程中發生的社會關系的法律規范的總稱。國庫法是財政法的重要部門法，國庫集中支付法是國庫法的重要組成部分。

二、制定國庫集中支付法的必要性

改革開放以來，我國財稅體制進行了一系列改革，重點是調整收入分配關系，基本未對預算管理和國庫管理制度進行大的調整。現行財政性資金的繳庫和撥付主要是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行。這種辦法適應了一定時期的預算管理方式，發揮了當時應有的作用。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和發展，這種在傳統體制下形成的運作方式顯露的弊端越來越突出。一是重復和分散設置賬戶，導致財政收支活動透明度不高，大量預

算外資金游離于預算管理之外，不利于實施有效管理和全面監督。二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀調控提供可靠依據。三是收入執行中征管不嚴，退庫不規范，財政收入流失問題時有發生。四是支出執行中資金分散撥付，相當規模的財政資金滯留在預算單位，難免出現截留、擠占、挪用等問題，既降低了資金使用效率，又容易誘發腐敗現象。

基于上述多種原因，對傳統的國庫支付制度進行改革勢在必行，而在改革中制定國庫集中支付法又可以使國庫集中支付的改革科學化，規范化。其必要性凸顯為以下幾個方面：

（一）有助于克服現行國庫分散支付制度的弊端。制定國庫集中支付法可以杜絕收入繳庫中普遍存在的拖欠擠占現象，有利于提高部門預算制定和執行的規范性，硬化預算約束，同時還有利于健全和強化對財政資金支出的監督約束機制，防止規避制度的腐敗現象發生。

（二）有利于提高財政資金的使用效率。國庫集中支付法用法律的形式確定資金運轉的程序，避免不必要的人為干預，使程序靠其自身的力量運轉，再不因為某個人的意志而能改變一項制度。國庫單一賬戶設置的法定化，使財政資金直接從國庫流向供貨商，不僅提高了資金周轉的速度，而且有利于確保財政資金的安全性。

（三）是建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政的需要。國庫支付制度關系到財政資金的收繳和撥付，是財政體系中的重要一環，建立現代的國庫集中支付制度對整個財政體制的現代化都有重要意義。所以制定國庫集中支付法可以使整個國庫支付制度有法可依，是其他財政制度良好運行的重要保證。

三、國庫集中支付法的原則

（一）法定原則

所謂國庫集中支付的“法定”，是指國庫集中支付的行為必須以滿足合法性為要件，必須得到法律的明確許可或立法機關的專門授權。只有在法律允許的范圍內，國庫才享有資金繳撥方面的權力。法定原則一般表現在：（1）財政支付部門的權力（利）法定。國庫集中支付制度是政府預算執行的關鍵性制度，是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品供應商或勞務提供者賬戶全過程的監控制度。其所享有的權力主要包括執行權和監督權，執行權即是對國家各級政府預算的執行，而監督權則既包括財政支付部門對各預算單位執行預算資金使用情況的監督，也包括集中支付相對人對財政支付部門依法享有的監督權、請求權等。權力（利）法定的主要目的在于督促財政支付部門在法定的授權范圍內行事，防止超越職權和濫用職權的現象發生，同時也是為了明確法律關系中利益分配的法律界限，保護相對人的合法權益。（2）義務法定。和權力（利）一樣，義務種類也是十分復雜的。由于在國庫集中支付法領域權力（利）與義務不一定完全形成一一對應的關系，因此通過立法的形式明確規定各個相對主體的義務仍然是非常必要的。各預算主體只需承受法律明確規定的義務，超出法定義務范圍的事項可以拒絕。（3）程序法定。需要由法律直接規定的程序主要有預算資金的撥付程序、執行程序、國庫預算資金使用的監督程序和違法后的救濟程序。程序法定的目的在于保障財政權力在既定的制度框架內有效運作，保障集中支付行為的透明度、公正性和規范性，為依法行政奠定良好的法治基礎。（4）責任法定。責任是督促主體合法行使權力，切實履行義務的外力保障機制。雖然它不是一種常態，但由于它對當事人的財產、職位、機會等影響甚深，因此必須于法有據。由于國庫集中支付制度是整個財政制度的一部分，所以在此可以借鑒財政責任的相關理論。財政責任的種類主要包括屬于行政責任的行政處分和行政處罰，情節嚴重的還應當承擔刑事責任。另外，隨著法治進程的深入，類似引咎辭職之類的政治責任和罰息、支付違約金、強制支付之類的經濟責任也應當適時引入財政法，以增強其可救濟性成分和剛性色彩。[5]

（二）客觀性原則

國庫集中支付制度主要運作方式是在政府財政預算下，建立以國庫為單一賬戶體系，資金繳撥均通過國庫這一賬戶進行。在保障這一制度正常運轉時，無論是預算資金數額的計算，還是支出需求的測算，都應以客觀數據為依據。[6]數據的客觀性，決定了規范集中支付制度的公正性。客觀性應包括兩個方面：（1）數據來源的客觀性。國家財政將預算項下的資金撥付給財政支付部門，由其向各預算單位按預算撥付，這涉及到財政支付部門實際擁有資金數額以及各預算單位的實際預算金額等等許多相關數據，財政支付部門的撥付行為都必須以這些數據為依托，所以這些數據的來源必須真實、客觀、準確的反映國庫資金的使用情況，由此向各級財政報告，使各級政府明晰預算資金的使用情況、預算項目的建設情況和預算經濟的發展趨勢，正確、適時的做出對國民經濟的宏觀調控。（2）監督上的客觀性。財政支付部門不是單純的國庫資金的保管和流轉單位，不是簡單的將資金撥付后而就此了事。而是應該承擔其更大的責任，即對資金的使用情況做全程監控，并要求預算單位對資金的使用、項目建設的進展作經常性的報告。財政支付部門的監督應該客觀、公正，既不能未經仔細審查而濫撥國庫資金，又不能借監督之名，濫用職權，對預算單位進行刁難，無合法依據而不撥付資金。其監督必須是以保證國家預算資金的合理使用為根本目的。客觀性是對財政支付部門進行合法監督的有效保證。

（三）效率原則

效率（efficiency）首先可以表示為使價值最大化的資源配置。社會資源的稀缺性要求我們把有限的資源投入到社會經濟發展最需要的行業中，以促使其高速發展；同時我國是個發展中國家，為了盡快的發展經濟，提升綜合國力，也要求我們發展中的高效率。其次，效率是法的多個價值之一。正義的第二種含義——也許是最普通的含義——是效率。[7]效率是實現法的正義的最有效的方式。國庫集中支付法由于調整的是國庫資金撥付和使用過程中發生的社會關系，所以其也必然要體現效率這一價值目標。以前的多賬戶體系設置，使預算資金直接撥付到預算單位的賬戶上，由預算單位獨立使用。但這種做法缺乏對預算資金使用情況的即時監督，造成預算資金被挪用情況嚴重，一些單位私設“小金庫”，把預算資金轉為單位的財產，截留、貪污預算資金情況屢有發生，使預算資金不能得到正確、合理的使用，既不能體現效率，又不能反映其公正的結果。國庫支付制度的改革使以前的多賬戶體系，轉變為單一賬戶體系，財政資金直接從國庫流向供貨商，財政支付部門對資金的撥付起到了監督作用，力爭使每一分國庫資金都用好、用到位，克服了以前制度的弊端，明顯提高了資金周轉的速度，是有效率的做法；同時，也避免了各單位挪用、擠占國庫資金的現象，有力的確保了財政資金的安全性，在實現效率的同時又實現了公平的價值目標。

四、國庫集中支付法的具體內容設計

法律的具體內容是由具體的規則組成的。法律規則是規定法律上的權利、義務、責任的準則、標準，是構成法的必要成份。同時法律的規則還具有微觀的指導性和直接的適用性。因此，在我們設計國庫集中支付法的具體內容時，必須保證在國庫集中支付法原則的指導下，設定的國庫集中支付法規則符合集中支付的微觀指導性和直接的適用性。為了保障這兩個特性的實現，筆者將從比較法的角度來論述在我國的國情下應該設定怎樣的具體規則制度來使國庫集中支付有效的運作。

（一）財政資金賬戶的設置

在以前不實行國庫集中支付時，財政預算資金賬戶的設置一般都是以多個賬戶的形式為主，而在實施國庫集中支付制度時，必須采用單一預算賬戶來取代以前的多種預算賬戶。而在實行集中支付的國家內，在設置財政資金賬戶時又分為兩類：一是只設置單一賬戶；一是在設置單一賬戶時，同時再設置一個輔助單一賬戶的分類賬戶。比如，在法國，法國財政資金實行國庫單一賬戶制度，即由經濟財政部在中央銀行（法蘭西銀行）開立國庫單一賬戶，將所有政府現金資源（包括稅收和其他預算內外收入）集中在國庫單一賬戶統一管理，同時，設置國庫分類賬戶與國庫單一賬戶配套管理使用。國庫分類賬戶是國庫為所有政府支出部門分別開設的，用以記錄政府資金變動和各政府支出部門資金運用的分賬戶。但當實際涉及付款時，則通過國庫單一賬戶來處理。[8]采用相似財政資金賬戶設置的國家還有匈牙利。只采用單一賬戶的國家有日本和意大利等國家，它們這些國家的財政支付制度是單純的集中支付制度，將政府部門所有財政性資金，包括稅收收入和其他預算內、外收入，全部集中到國庫部門在中央銀行開設的國庫單一賬戶；每一筆政府部門的實際支出，均由中央銀行通過國庫單一賬戶直接劃撥給商品和勞務的供應者。完全采用國庫單一賬戶制度是建立國庫集中支付法的本質要求，其更加符合集中支付的原則。

根據財政部、中國人民銀行關于印發《財政國庫管理制度改革試點方案》的通知（財庫［2001］24號），我國在實施國庫支付制度改革伊始，即設計了“建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位”的制度，筆者認為這一做法比較符合當前的國情，即在設置國庫單一賬戶的同時再設立一個分類賬戶，當然分類賬戶必須是輔助單一賬戶的實施。

1、由于我國的財政制度還不太發達，其一些理論還不完善，同時如果采用單純的單一賬戶制度，其與財政法的其他制度可能存在很大的沖突，但是在當前我國又有進行國庫集中支付立法的必要，因此必須在這種情況下采用這種制度是必要的、合理的。

2、國庫單一賬戶作為國庫集中支付法的一個具體規則其應該具有適用性，如果在目前采用單純的國庫單一賬戶制度，由于我國財政法的其他配套制度還沒有出臺，所以直接采用單一賬戶其適用性較差，最終也導致其效率性原則不能得到實現。

3、按照我國現代法律的發展規律，我國法律的變革一般采用漸進式的形式。因此，在我國國庫集中支付法中的財政預算資金賬戶的設置上，也應同時設置單一賬戶和輔助單一賬戶的分類賬戶。

（二）國庫集中支付的程序

本文研究國庫集中支付制度的目的主要有兩點：一是使國庫集中支付制度法律化，使之上升到法律的地位；二是設定一個完善的支付程序。目前我國的財政支付程序很不完善，有多種支付程序存在。如直接支付程序、授權支付程序，還有一些執收單位自己設置的過渡賬戶進行支付的程序。這種混亂的支付程序制度造成了我國財政支付的效率低下，不合理支付和奢侈現象層出不窮。因此，制定國庫集中支付法，設定國庫集中支付的程序，就顯得不可或缺。

從國外來看，不少國家就國庫集中支付的程序作了非常明確的規定。在法國，只有當國庫資金實際支付給商品供應者或勞務提供者時，才將資金從國庫單一賬戶中劃轉出去。具體程序可歸納為四個過程：一是由支出部門簽訂購買商品或支付勞務合同；二是由支付部門審核供應商的發票，計算國庫實際應支付的資金數額；三是支出部門附上相關的憑證提出支付指令，由財政部派駐部門的公共會計師審核簽發支付令；四是出納署通過銀行清算系統將資金由國庫單一賬戶實際支付給供應商或勞務提供者。[9]在意大利，集中支付程序主要包括：一是申請和審核程序。預算單位在年初要向國庫部提交資金使用計劃，國庫部根據資金狀況審核批準使用現額。支出單位在實際支付每一筆資金時，再向國庫部提出支付申請，國庫部進行合規審核并核實國庫單一賬戶的資金余額后，決定是否予以撥款；二是支付資金的清算過程。不同級別的預算支出單位，具體的資金清算方式不同。其支付程序為：作為一級預算單位的政府各部門，用款時向國庫部提出付款申請，國庫部審核后，通過中央銀行辦理支付，中央銀行將資金直接劃撥到商品或勞務供應者的銀行賬戶。二級以下預算單位用款時，向國庫部提出支付申請，國庫部審核后，通知國庫收支代理銀行支付資金，國庫收支代理銀行通過預算單位開立的過渡性賬戶墊付，將資金劃撥到商品或勞務供應者的開戶銀行。每三天，代理行同中央銀行進行資金結算，中央銀行按市場利率支付代理銀行墊付資金的利息。[[10]

從以上國外的支付程序可以看出，首先，國庫集中支付是財政部門與商品供應者或勞務提供者發生的支付關系，而預算單位只是集中支付程序的發動者，不是支付者；其次，形式上其是由財政部門的代理銀行與商品供應者或勞務提供者發生的支付關系，而不是由支付者財政部門直接把資金交付給商品供應者或勞務提供者。其主要原因是出于資金交付的安全性和高效性的考慮；最后，國庫集中支付程序必須通過預算單位申請和財政部門批準之后，才能啟動。

借鑒國外做法并結合我國國情，我國國庫集中支付程序可以作如下設置：（1）集中支付的啟動程序。由預算單位按批準的部門預算和用款計劃，向財政部門提出支付申請；（2）集中支付的審核程序。對于預算部門提出的申請，必須由預算支付的財政部門依法獨立進行審核批準，其他任何機關不得干涉；（3）集中支付的支付程序。在財政部門依法審核無誤后，向財政部門的代理銀行簽發支付令，由代理銀行通過國庫單一賬戶進行清算，代理銀行對財政部門的支付令進行形式審查合法之后，把財政資金從國庫單一賬戶直接撥到收款人賬戶；（4）集中支付的終結程序。在代理銀行完成支付之后，其必須把支付情況向委托其支付的財政部門報告和移交相關資料。

（三）國庫集中支付的監督

為了不使權力被濫用，防止和避免腐敗，必須建立一個有效的監督機制來制約權力的行使。一方面，對集中支付進行監督可以最大化地發揮集中支付制度的功能，使之有利于國家的經濟發展；另一方面，在國庫集中支付法中構建一個完善的監督程序，使國家能夠依法辦事也有利于我國法治建設。

關于對國庫集中支付的監督，筆者建議：

1、加強對國庫集中支付的內部監督。亦即充分發揮財政內部監督檢查機構的作用，對國庫集中支付進行監督。內部監督具有直接性、快速性和高效性的特點。直接性是指監督機構可以不經任何人和部門而直接向支付部門行使監督權、建議權和處分權；快速性是指監督機構在發現支付部門的違法行為時可以立即要求其改正，無須再向上級或提請其他機關處理，這樣可以大大提高監督權行使的速度；高效性是指內部監督機構的負責人一般是財政部門的領導人員，所以一旦內部監督機構提出監督意見支付部門就會接受，不會出現執行難的問題。

為了保證其監督權的有效性，應賦予其一定的制裁權。比如，當監督機構發現財政支付部門在資金的支付中存在非法支付或非法不支付的情況，其有權以通知的方式要求支付部門限期改正，支付部門在接到通知后必須改正。但如果其認為監督部門的通知有誤，其可以申請復核一次。對于接到監督部門的通知拒不改正的，也不申請復核的，監督部門有權直接對該支付部門的負責人和相關人員進行處分，或者有權向相關部門提出處分建議。

2、加強對國庫集中支付的外部監督。雖然內部監督有以上優點，但其也有自身不可克服的缺點。內部監督具有不徹底性，其原因是內部監督畢竟是系統內部的監督，在其行使監督權的時候由于其監督的對象是自己的同事或者下屬，所以會存在種種原因使其不能像外部監督那樣徹底，一些應該行使監督權的由于本部門的利益而不行使監督權。因此由于內部監督的這個不可克服的缺陷，必須同時建立一個外部監督機制來制約支付部門的權力。在外部監督中，筆者認為應加強權力機關的監督權和媒體的監督權。要求財政部門必須定期向權力機關報告支付情況，同時也要定期或不定期的把支付情況全部內容通過媒體向社會公布，這也是國庫集中支付法的公開性原則的要求。通過這兩種方式的監督可以有效地克服財政支付權壟斷的弊端。

（四）救濟程序

沒有任何救濟途徑的權利，不是真正的權利。筆者認為，在國庫集中支付法中也必須有救濟程序的設置。

綜合國庫集中支付法的特點，筆者認為可以從以下幾個方面設置救濟程序：

1、從預算單位的角度規定的救濟程序。當預算單位是受害者時，即當預算單位申請支付時，財政部門依法應當批準支付而不批準的。對于該種情況，預算單位可以向該財政部門申請復議一次，對復議結果不服的其還可以向該財政部門的同級人民政府申請復核一次或向該財政部門的上級財政部門申請復核一次，或者不向該財政部門復議而直接向其上級財政部門或同級人民政府復核一次；

2、從支付對象的商品供應者或勞務提供者的角度規定的救濟程序。預算單位的支付申請得到批準后，財政資金的支付部門依法應當支付而不支付或不按時支付而侵犯支付對象的權利的情況時有發生，所以應在國庫集中支付法中規定對支付對象的救濟程序。具體來說。首先，其可以預算單位為被告向法院起訴，要求其支付資金和違約賠償金，因為支付對象和預算單位之間的關系實質上是一種合同關系。其次，其也可以直接以財政部門為被告向法院起訴，要求其支付。對此筆者認為支付對象提起的訴訟應該是行政訴訟，其原因是當財政部門批準預算單位的申請時，其就有支付的義務和責任。其不支付或延遲支付就是一種不履行職責，或者說是一種行政的不作為。作為受害者的支付對象完全可以按照受到具體行政行為侵犯時的救濟途徑進行救濟。如可以通過向其上級機關或同級人民政府申請復議要求其支付，對復議不服的可以再向法院提起行政訴訟。當然其也可以直接向法院提起行政訴訟要求其支付。

以上我們論述了國庫集中支付法的立法的必要性，提出了構建國庫集中支付法的基本內容。我們進行國庫集中支付的法律研究，使國庫集中支付制度法律化，其主要目的是為了使其規范化。在其法律化之后，可以使我國的財政資金的支付程序有法可依，使國庫集中支付按照法定的程序進行運作，同時也可以從法律的地位防止財政資金的濫用和腐敗的產生。

參考書目：

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[1]博登海默（美）著：《法理學法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1998年版，第184頁。

[2]潘靜成、劉文華主編：《經濟法》，中國人民大學出版社1999年版，第51頁。

[3]劉劍文著：《稅法專題研究》，北京大學出版社2002年版，第1頁。

[4]薛萃主編：《國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊》，經濟科學出版社2003年版，第4頁。

[5]熊偉著：《論財政法的基本原則》，中國財稅法網。

[6]楊萍、靳萬軍和竇清紅主編：《財政法新論》，法律出版社2000年版，第49頁。

[7]波斯納（美）著：《法律的經濟分析》，中國大百科全書出版社1997年版，第31頁。

[8]財政部國庫司2002年主編的“全國財政國庫管理制度改革工作會議”，第467頁。

[9]薛萃主編：,《國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊》，經濟科學出版社2003年版，第366頁。

[9]薛萃主編：《國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊》，經濟科學出版社2003年版，[10]同上，第392頁。

《國庫集中支付的法律研究》課題組

二○○四年十一月二十日

第五篇：行政處罰事前提示等三項制度

關于印發《河南省食品藥品行政處罰事前提示制度》等三項制度的通知

豫食藥監法〔2011〕313號

2011年12月01日 發布

各省轄市、省直管試點縣（市）食品藥品監督管理局，省局機關各處室、直屬各單位： 《河南省食品藥品行政處罰事前提示制度》、《河南省食品藥品行政處罰事中指導制度》和《河南省食品藥品行政處罰案件回訪制度》，已經省局局長辦公會議研究同意，現印發你們，請遵照執行。

二○一一年十一月二十八日

河南省食品藥品行政處罰事前提示制度

第一條 為了加強食品藥品法律法規的宣傳教育，提示、引導、督促行政相對人依法履行義務，減少違法行為的發生，維護良好的食品藥品行業秩序，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和河南省人民政府推進依法行政工作的有關要求，結合工作實際，制定本制度。第二條 本制度所稱行政處罰事前提示，是指對已取得行政許可或行政許可即將屆滿應注意事項，以及對日常多發的違法行為或在某一違法行為易發時段到來之前，提示、解釋、督促其按照相關法律法規及政策履行義務，減少違法行為發生的行政指導工作。

第三條 行政處罰事前提示可以以口頭、書面或通過部門網站、媒體等形式，采取集中或個別提示的方式進行。

第四條 食品藥品監督管理部門在監督檢查時，根據不同情況發放相應的《行政處罰事前提示書（表）》，由行政相對人簽收，口頭提示的應制作筆錄或記錄在現場檢查筆錄中。通過部門網站、媒體公告、設置提示牌的形式集中提示的，應當選擇為公眾所知曉的媒體或在需提示場所的明顯位置設置。

第五條 《行政處罰事前提示書（表）》由各級食品藥品監督管理部門制作，內容涵蓋有關法律規定和提示事項。

第六條 行政處罰事前提示文書，應定期收集整理、編號、分類和歸檔。第七條 本制度自發布之日起實施。

河南省食品藥品行政處罰事中指導制度

第一條 為了防止行政處罰過程中或處罰后違法危害后果的進一步擴大，加強行政指導，推行說理式執法，根據《中華人民共和國行政處罰法》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》及河南省人民政府推進依法行政工作的有關要求，結合工作實際，制定本制度。第二條 本制度所稱事中指導，是指食品藥品監督管理部門在實施行政處罰的同時提出整改措施，督促或幫助行政相對人糾正違法行為，消除危害后果，防止違法后果進一步擴大的行政指導工作。

第三條 事中指導應當堅持公平公正、處罰與教育相結合的原則。第四條 在實施食品藥品行政處罰過程中，要向被處罰對象分析違法原因，責令其停止或改正違法行為并消除危害后果。

第五條 事中指導由各級食品藥品監督管理部門執法機構負責實施，加強對被處罰對象的指導和監督。

第六條 在行政處罰過程中，案件承辦人員應按要求制作行政處罰決定書，充分體現行政處罰裁量標準。對于不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的，應當說明理由。第七條 指導內容包括：

（一）違法行為違反法律法規的名稱及具體內容條款；

（二）造成違法行為的原因；

（三）違法行為所造成的危害后果及補救措施；

（四）改正違法行為的方式、方法。

第八條 執法機構在行政處罰過程中應認真聽取被處罰對象落實整改措施的意見，加強行政指導，積極督促和幫助被處罰對象完成整改。

第九條 執法人員必須嚴格執行事中指導制度，加強法律法規學習，提高執法素質，做好事中指導工作。

第十條 本制度從發布之日起實施。

河南省食品藥品行政處罰案件回訪制度

第一條 為了貫徹國家依法行政的要求，進一步鞏固執法效果，促使行政相對人自覺遵守法律法規，規范我省食品藥品監管系統執法人員的執法行為，樹立公正執法、文明執法、廉潔從政、服務為民的良好形象，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和河南省人民政府推進依法行政工作的有關要求，結合工作實際，制定本制度。

第二條 本制度所稱的案件回訪，是指在依法實施行政處罰后，走訪行政處罰當事人，督促、指導當事人改正違法行為，征求對案件處理結果的意見，了解辦案人員在案件查辦過程中是否存在違法違紀行為，并作出相應處理的執法監督活動。第三條 案件回訪應堅持客觀、公正、有錯必糾的原則。第四條 有下列情形之一的，應當回訪：

（一）對公民處以五千元以上、對法人或者其他組織處以五萬元以上罰款的案件；

（二）沒收違法所得、沒收非法財物三萬元以上的案件；

（三）吊銷許可證及撤銷批準證明文件的案件；

（四）責令停產停業的案件；

（五）在本轄區內有較大影響或社會普遍關注的案件；

（六）其他需要回訪的食品藥品行政處罰案件。第五條

下列行政處罰案件，無須回訪：

（一）行政處罰利害關系人已經申請行政復議或提起行政訴訟的案件；

（二）行政處罰利害關系人已經向信訪機關提出申訴的案件；

（三）本級或上級機關已經適用行政執法監督程序立案調查的案件；

（四）不宜進行回訪的其他案件。

第六條 案件回訪由案件承辦機構負責實施，法制機構負責監督、指導，必要時可派員參與回訪。

案件回訪應兩人以上，回訪人員不得回訪自己參與辦理的行政處罰案件。

第七條 案件回訪一般應在處罰決定書送達之日起三個月內進行。行政處罰決定中有明確履行期限或整改時間的，應在期限屆滿之日起10日內回訪。

第八條 案件回訪內容：

當事人被處罰后其違法行為是否整改，案件當事人對處罰結果的意見和建議，執法人員的執法行為是否規范，是否按法律程序辦案，是否有弄虛作假、辦人情案等違法違紀行為。

向案件當事人宣傳食品藥品行政法律法規，提供法律咨詢服務。

第九條 案件回訪可采取現場檢查、上門走訪、當面約談、信函回訪、召開座談會等形式。

回訪人員回訪后應按要求填寫《食品藥品行政處罰案件回訪登記表》，內容包括回訪時間、地點、當事人姓名、案件名稱、回訪內容、現場檢查整改情況及當事人意見、建議等。

第十條 回訪中發現案件當事人沒有整改的，執法機構應督促其整改。

案件當事人繼續實施違法行為的，應立案查處，構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。

第十一條 對回訪對象反映的意見和建議，應根據不同情況及時分析和處理，并將處理結果及時向回訪對象反饋。回訪活動中應當做到：

（一）當事人對執法工作的合理建議應積極采納；

（二）當事人反映的執法人員存在違法違紀行為的，移送有關紀檢監察部門依照法律法規及黨政紀律進行處理；

（三）當事人對法律法規或執法工作有誤解或者意見偏激的，應耐心、誠懇地解答。

第十二條 案件承辦機構應對《食品藥品行政處罰案件回訪登記表》編號、分類和整理歸檔。

第十三條 本制度自發布之日起實施。

主題詞：政策法規

行政處罰

制度

印發

通知

河南省食品藥品監督管理局辦公室 2011年11月28日印發