第一篇：最近兩個國務院的文件解讀及釋義

關于近期兩個文件的解讀和釋疑

各機構：

在上月《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》國發 〔2011〕 38 號文發布后，在12月下旬五部委又聯合發布《關于加強黃金交易所或從事黃金交易平臺管理的通知》(銀發〔2011〕301號)，目前各機構及部分客戶僅只從網絡報道上了解到一些并不符合文件原文的解讀信息，引起一些不必要的波動和恐慌情緒，現就上兩個文件相關內容作一個簡單解讀，并請各機構針對營銷團隊和投資客戶做好相關釋疑工作。

一、兩個文件的主旨是關于國內黃金交易市場的規范，特別是明確了國 內黃金交易所（黃金交易中心）必須是國務院及國家金融管理機關批準設立，301號文是國務院38號文的后續銜接文件，進一步明確停止設立除上海黃金交易所及上海期貨交易所以外的新的交易所，也就意味著除上述交易所外，其他各級交易所全部面臨清理。這兩個文件的出臺對我們來講可能會影響到我們所代理的天津貴金屬交易所和琻融集團江西黃金閣兩個交易平臺的產品。但目前還沒有接到上交所及金融集團的相關調整的任何通知。

二、從兩個文件來看，主要是對國內黃金交易所和交易平臺設立的規范，文件中并沒有任何文字涉及到國際黃金市場及香港金銀業貿易場的條文，我們可以理解為，目前任然沒有對國際黃金投資產品及外盤黃金的政策規范，這次國務院對國內黃金交易所的清理整頓，對我們來講會掃清了很多競爭對手，但從長遠來看，我們還需要下一步政策的指引，后期的經營工作中，我們任然要保持謹慎態度，緊跟國家政策法規，調整經營步伐。

三、從我們公司的經營性質來看，我們只是交易所的代理經紀商（居間 人），并非交易所更非交易平臺，兩個文件的內容的指向非常明確，并不是對代理經紀商的規范。

四、從黃金市場的整體發展來看，目前國際黃金交易的主導市場一個是 倫敦現貨黃金市場，一個是美國的期貨黃金市場，一個是香港的金銀業貿易場，這些大的國際交易市場左右著國際的金價，我們的主導黃金投資產品是在香港金銀業貿易場進行，所有客戶的交易都會獲得貿易場的交易編碼，可以在貿易場查詢到每筆交易細目，國內的政策變化并不能左右國際黃金交易市場，所以客戶的交易和資金都不會受到任何影響。

五、政策的發布引起員工及客戶的情緒波動很正常也可以理解，希望各 機構認真學習研究兩個文件的精神實質，做好客戶維護工作，并引導投資顧問把精力轉到市場開拓上來，以實際的行動實現2012年業務開門紅。

附件：

1、《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》國發 〔2011〕 38 號

2、《關于加強黃金交易所或從事黃金交易平臺管理的通知》(銀發〔2011〕301號)

國務院關于清理整頓各類交易場所

切實防范金融風險的決定

國發 〔2011〕 38 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，一些地區為推進權益（如股權、產權等）和商品市場發展，陸續批準設立了一些從事產權交易、文化藝術品交易和大宗商品中遠期交易等各種類型的交易場所（以下簡稱交易場所）。由于缺乏規范管理，在交易場所設立和交易活動中違法違規問題日益突出，風險不斷暴露，引起了社會廣泛關注。為防范金融風險，規范市場秩序，維護社會穩定，現作出如下決定：

一、高度重視各類交易場所違法交易活動蘊藏的風險

交易場所是為所有市場參與者提供平等、透明交易機會，進行有序交易的平臺，具有較強的社會性和公開性，需要依法規范管理，確保安全運行。其中，證券和期貨交易更是具有特殊的金融屬性和風險屬性，直接關系到經濟金融安全和社會穩定，必須在經批準的特定交易場所，遵循嚴格的管理制度規范進行。目前，一些交易場所未經批準違法開展證券期貨交易活動；有的交易場所管理不規范，存在嚴重投機和價格操縱行為；個別交易場所股東直接參與買賣，甚至發生管理人員侵吞客戶資金、經營者卷款逃跑等問題。這些問題如發展蔓延下去，極易引發系統性、區域性金融風險，甚至影響社會穩定，必須及早采取措施堅決予以糾正。

各地人民政府和國務院有關部門要統一認識，高度重視各類交易場所存在的違法違規問題，從維護市場秩序和社會穩定的大局出發，切實做好清理整頓各類交易場所和規范市場秩序的各項工作。各類交易場所要建立健全規章制度，嚴格遵守信息披露、公平交易和風險管理等各項規定。建立與風險承受能力、投資知識和經驗相適應的投資者管理制度，提高投資者風險意識和辨別能力，切實保護投資者合法權益。

二、建立分工明確、密切協作的工作機制

為加強對清理整頓交易場所和規范市場秩序工作的組織領導，形成既有分工又相互配合的監管機制，建立由證監會牽頭，有關部門參加的“清理整頓各類交易場所部際聯席會議”（以下簡稱聯席會議）制度。聯席會議的主要任務是，統籌協調有關部門和省級人民政府清理整頓違法證券期貨交易工作，督導建立對各類交易場所和交易產品的規范管理制度，完成國務院交辦的其他事項。聯席會議日常辦事機構設在證監會。

聯席會議不代替國務院有關部門和省級人民政府的監管職責。對經國務院或國務院金融管理部門批準設立從事金融產品交易的交易場所，由國務院金融管理部門負責日常監管。其他交易場所均由省級人民政府按照屬地管理原則負責監管，并切實做好統計監測、違規處理和風險處置工作。聯席會議及相關部門和省級人民政府要及時溝通情況，加強協調配合，齊心協力做好各類交易場所清理整頓和規范工作。

三、健全管理制度、嚴格管理程序

自本決定下發之日起，除依法設立的證券交易所或國務院批準的從事金融產品交易的交易場所外，任何交易場所均不得將任何權益拆分為均等份額公開發行，不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易；不得將權益按照標準化交易單位持續掛牌交易，任何投資者買入后賣出或賣出后買入同一交易品種的時間間隔不得少于5個交易日；除法律、行政法規另有規定外，權益持有人累計不得超過200人。

除依法經國務院或國務院期貨監管機構批準設立從事期貨交易的交易場所外，任何單位一律不得以集中競價、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進行標準化合約交易。

從事保險、信貸、黃金等金融產品交易的交易場所，必須經國務院相關金融管理部門批準設立。

為規范交易場所名稱，凡使用“交易所”字樣的交易場所，除經國務院或國務院金融管理部門批準的外，必須報省級人民政府批準；省級人民政府批準前，應征求聯席會議意見。未按上述規定批準設立或違反上述規定在名稱中使用“交易所”字樣的交易場所，工商部門不得為其辦理工商登記。

四、穩妥推進清理整頓工作

各省級人民政府要立即成立領導小組，建立工作機制，根據法律、行政法規和本決定的要求，按照屬地管理原則，對本地區各類交易場所，進行一次集中清理整頓，其中重點是堅決糾正違法證券期貨交易活動，并采取有效措施確保投資者資金安全和社會穩定。對從事違法證券期貨交易活動的交易場所，嚴禁以任何方式擴大業務范圍，嚴禁新增交易品種，嚴禁新增投資者，并限期取消或結束交易活動；未經批準在交易場所名稱中使用“交易所”字樣的交易場所，應限期清理規范。清理整頓期間，不得設立新的開展標準化產品或合約交易的交易場所。各省級人民政府要盡快制定清理整頓工作方案，于2011年12月底前報國務院備案。

聯席會議要切實負起責任，加強組織指導和督促檢查，切實推動清理整頓工作有效、有序開展。商務部要在聯席會議工作機制下，負責對大宗商品中遠期交易市場清理整頓工作的監督、檢查和指導，抓緊制定大宗商品交易市場管理辦法，確保大宗商品中遠期交易市場有序回歸現貨市場。聯席會議各有關部門要按照職責分工，加強溝通，相互配合，相互支持，盡職盡責做好工作。金融機構不得為違法證券期貨交易活動提供承銷、開戶、托管、資金劃轉、代理買賣、投資咨詢、保險等服務；已提供服務的金融機構，要及時開展自查自清，做好善后工作。

國務院

二○一一年十一月十一日

中國人民銀行 公安部 工商總局

銀監會

證監會 關于加強黃金交易所或從事黃金交易平臺管理的通知

銀發〔2011〕30

1號

中國人民銀行上海總部，各分行、營業管理部，各省會（首府）城市中心支行，各副省級城市中心支行；各省、自治區、直轄市、計劃單列市公安廳（局），工商局，銀監局，證監局；國家開發銀行，各政策性銀行，國有商業銀行，股份制商業銀行，中國郵政儲蓄銀行；上海黃金交易所，上海期貨交易所：

為促進黃金市場健康發展，防范金融風險，維護金融穩定，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》、《期貨交易管理條例》、《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》（國發〔2011〕38號）和中央編辦《關于進一步明確黃金市場及黃金衍生品交易監管職責的意見》（中央編辦發〔2011〕29號），現就設立黃金交易所或在其他交易場所內設立黃金交易平臺的有關事項通知如下：

一、上海黃金交易所和上海期貨交易所是經國務院批準或同意的開展黃金交易的交易所，兩家交易所已能滿足國內投資者的黃金現貨或期貨投資需求。任何地方、機構或個人均不得設立黃金交易所（交易中心），也不得在其他交易場所（交易中心）內設立黃金交易平臺。

二、除上海黃金交易所和上海期貨交易所外，對于有關地方（機構、個人）正在籌建黃金交易所（交易中心）或準備在其他交易場所（交易中心）內設立黃金交易平臺應一律終止相關設立活動；對已經開業或開展業務的，要立即停止開辦新的業務，并在當地人民政府統一領導下，由人民銀行牽頭，妥善做好其黃金業務的善后清理工作。當地工商部門根據人民銀行或地方人民政府的決定，對被責令關閉或撤銷的黃金交易所（交易中心），責令限期辦理變更登記、注銷登記，或者依法吊銷營業執照；銀行業金融機構停止為其黃金業務提供開戶、托管、資金劃匯、代理買賣、投資咨詢等中介服務；對于涉嫌犯罪需要作出行政認定的，人民銀行及其當地分支機構依照相關規定出具行政認定意見后，移送當地公安機關依法查處。

三、上海黃金交易所和上海期貨交易所要進一步加強系統管理，完善各項制度規則，保障市場規范運行；要圍繞市場需求加大產品創新力度，為投資者提供便利化服務。

請人民銀行副省級城市中心支行以上分支機構和銀監會、證監會當地派出機構與當地公安、工商部門聯合將本通知轉發至轄區內銀行業金融機構和公安、工商部門。

中國人民銀行 公安部 工商總局 銀監會 證監會

二○一一年十二月二十日

第二篇：國務院47號文件解讀

國務院47號文件解讀

《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土

地整治工作的通知》

一、嚴格規范增減掛鉤試點

編者按 新近下發的《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），對增減掛鉤試點和農村土地整治工作提出了明確要求。

為加深廣大讀者對有關土地整治政策的了解，特邀請國土資源部有關專家，對國務院47號文件進行系列解讀。

系列解讀分九篇，內容涉及嚴格規范增減掛鉤試點、強化耕地數量質量并重方面的新要求、規范推進農村土地整治示范建設、農村土地整治重大工程組織實施、科學規劃、資金整合和使用管理、土地整治的土地權屬管理、網上監管以及農村土地整治管理的新要求等方面。

2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，為城鄉建設用地布局調整提供了政策依據。根據國發28號文件精神，國土資源部從2006年開始，先后4次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬畝，涉及27個省（區、市）。各試點地區充分運用這項新政策，對利用不合理的農村建設用地進行調整利用，總體進展順利，有效促進了耕地保護，推進了節約集約用地，促進了新農村建設和城鄉協調發展。但有的省份超過下達的周轉指標，甚至未經批準、沒有掛鉤周轉指標擅自開展“增減掛鉤”及以各種名義的土地置換，經批準的掛鉤試點也存在不夠規范的現象。這些問題亟待糾正。《通知》的重點就是要進一步規范增減掛鉤試點，確保增減掛鉤試點規范、健康、有序開展。其主要內容包括以下五個方面：

堅決扭轉片面追求增加城鎮用地指標的傾向。實施城鄉建設用地增減掛鉤，其實質是在我國人多地少基本國情和城鎮化快速發展背景下，以城鄉用地結構調整為紐帶，顯化城鎮土地價值，并將土地級差收益返還農村，促進新農村建設和城鄉統籌發展。不得以單一解決城鎮建設用地供需矛盾為目的，片面追求擴大城鎮建設用地規模，導致農村大拆大建，影響農村社會和諧穩定和長遠可持續發展。因此，各試點地區亟須提高對增減掛鉤試點政策的認識水平，開展增減掛鉤試點要以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，依據土地利用總體規劃和土地利用計劃規范推進。

城鄉建設用地調整使用必須獲得國土資源部批準。國土資源部相繼制定了規范增減掛鉤試點工作指導意見和管理辦法。《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》明確規定“掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作”。但是，近幾年一些地方出現了未經批準開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，嚴重擾亂了掛鉤試點工作秩序，影響宏觀調控。為了堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，《通知》再次強調“凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點”。按照《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定，開展增減掛鉤試點必須由省級國土資源部門向國土資源部提出申請，經批準后方可進行。未經批準開展城鄉建設用地調整使用的，均可視為違法違規行為。

增減掛鉤試點必須控制在國土資源部批準的掛鉤周轉指標規模內。《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定，“掛鉤試點通過下達城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標進行”，掛鉤周轉指標由國土資源部批準下達。掛鉤周轉指標是控制建新區和拆舊區規模的重要手段，也是考核試點工作進展的重要標準。從2009年起，周轉指標納入用地計劃統籌管理。實踐中，個別省份超過下達的周轉指標開展“增減掛鉤”或多次使用同一批次周轉指標，導致變相擴大城鎮建設用地規模。《通知》明確提出，“嚴禁突破掛鉤周轉指標”，“嚴禁循環使用周轉指標”，“嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實施試點項目”，“對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實行全程監管”。試點省（區、市）要按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則組織實施，對未能按計劃及時歸還指標的省（區、市），要限期整改，情節嚴重的，暫停掛鉤試點工作；對于擅自擴大試點范圍，突破下達周轉指標規模，停止該省（區、市）的掛鉤試點工作，并相應扣減土地利用計劃指標。未納入項目區、無掛鉤周轉指標的地塊，不得改變土地用途。

合理設置項目區是順利實施掛鉤試點的關鍵。增減掛鉤試點以項目區為主體組織實施。掛鉤試點項目區，由若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成。實踐中，多數試點省（區、市）按要求選擇確定項目區，并對項目區實施規劃和建新拆舊進行整體審批。但也存在一些不夠規范的現象，有的地方片面追求土地級差收益，違反規定超出縣域范圍進行增減掛鉤；有的地方不顧農村發展需要，將周轉指標集中安排在城鎮使用；有的地方未將拆舊、建新地塊封閉實施，將節余的指標用在中心城市。《通知》提出，以“合理設置建新、拆舊項目區”為核心，“實現以城帶鄉、以工補農、城鄉統籌發展的目標”。各地開展掛鉤試點，一要通過項目區建新拆舊和土地整理復墾等措施，實現項目區內建設用地總量有減少、布局更合理、耕地面積又增加、質量有提高。二要將項目區內建新和拆舊地塊相對接近，并避讓基本農田。三要合理安排建新區城鎮村建設用地的比例，優先保證被拆遷農民安置和農村公共設施建設用地，并為當地農村集體經濟發展預留空間。

堅持把切實維護農民權益貫穿始終。一是保障農民的知情權、參與權、監督權，凡涉及村莊撤并的，要以農民為主體，由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不同意的不得強拆強建。二是在舊房拆遷、新居建設、土地互換、利用方式等方面要注重保持地方特色和風貌，尊重當地農民生產生活習慣，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑，為農民提供多種選擇。三是通過城鄉建設用地調整使用所獲收益，必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配增值收益。增值收益全部返還農村，用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。

二、以整治促建設 以建設促保護

《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）對進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和做好農村土地整治工作提出了總體要求，其中在大力推進農田整治方面進一步明確了農田整治的目標、重點，新增耕地質量評定驗收依據和耕地產能提升措施等。與以往文件相比，對于土地整治新增耕地的質量建設和保護的要求更加具體、明確。

突出以提高高產穩產基本農田比重作為農田整治的主要目標

《通知》提出，“要按照因地制宜、改善條件、提高質量的要求，以提高高產穩產基本農田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農田防護建設和農田水利建設。”隨著我國經濟社會的快速發展，為緩解保障發展和保護資源的雙重壓力，提出了“以整治促建設、以建設促保護”的思路，土地整治已不僅是補充耕地的一種手段，更是提高耕地質量、提升耕地產能的有效途徑。近年來，大力開展土地整治，提高耕地質量，建設高標準農田，大幅度增加高產穩產農田比重，已經上升為國家的一項重大戰略，歷年的中央1號文件，以及黨的十七屆五中全會、2010年中央經濟工作會議和農村工作會議都提出了明確要求。國務院47號文件繼這些要求之后，從切實做好農村土地整治工作的角度出發，再次明確了農田整治以高產穩產基本農田建設為重點，以提高高產穩產基本農田比重為目標。

明確將耕地分等定級作為土地整治新增耕地質量評定和驗收的方法和依據

《通知》要求，“要依據耕地分等定級技術規范和標準，嚴格土地整治新增耕地質量評定和驗收”。1999年，國土資源部在全國部署開展了農用地分等定級估價工作，經過十年努力，建立了一套科學、完善的耕地質量等級評價技術方法體系，全面摸清了我國耕地質量等級狀況，實現了全國耕地質量等級的統一可比。這項工作和成果，為切實加強耕地質量管理提供了有力的技術支撐，這已形成廣泛共識。《通知》明確提出了要按照耕地分等定級技術規范和標準進行土地整治新增耕地質量評定和驗收，這是首次在國家層面作出的明確要求，這一要求不僅統一了新增耕地質量評定技術方法，也使土地整治新增耕地質量驗收有了量化依據，為促進土地資源的科學化、精細化管理奠定了基礎。

指明土地整治與地力培肥在提升新增耕地產能中的作用

耕地產能的大小由耕地所處的光溫、降水、土壤、農田基礎設施等條件綜合決定。一塊耕地所處的光溫和降水條件是不容易改變的，而土壤和農田基礎設施條件是可以通過人為因素不斷改良和改善的。因此，《通知》明確提出了穩步提升新增耕地產能的兩項重要措施：一是通過土地整治，統籌土地平整、田間道路、農田防護和農田水利建設等，改善農業生產條件；二是有針對性地開展地力培肥，提高土壤養分狀況。兩項措施既有聯系，又有區別，土地整治是對耕地外在條件的改善，是提升耕地產能的基礎；地力培肥是對耕地內部條件的改良，是提升耕地產能的保障，兩項措施有機結合，才能促使耕地產能穩步、持續提升。

強化土地整治后的耕地劃為基本農田實行永久保護的要求

《通知》規定，“經整治的耕地要劃定為基本農田，實行永久保護。要切實防止投入散、項目小、新增耕地質量偏低，以及重建設輕管護等問題”。土地整治是一項系統工程，不僅要重視前期的工程建設，更要重視后期的管護問題，包括土地整治實施后耕地地力培肥和用地養地問題，以及土地整治工程維護問題。如果管護不力，必然影響土地整治實施效益的發揮，造成資源浪費。《國土資源部農業部關于劃定基本農田實行永久保護的通知》（國土資發〔2009〕167號）中規定了“農村土地整治增加的耕地要劃為基本農田實行永久保護”。《通知》再次強調這一規定，是從加強對整治后耕地實行嚴格保護與管理的角度出發，在更高層面上提出的明確要求，是確保土地整治實施效果、發揮資金使用效率的一種有效措施。

三、發揮示范建設的模范作用

《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），對規范推進農村土地整治示范建設提出了明確要求：要按照統籌規劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地總量減少，農村生產生活條件和生態環境明顯改善為目標，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治示范建設。如何理解農村土地整治示范建設及相關要求，需要從以下幾方面考慮。

準確定位農村土地整治示范建設

農村土地整治示范建設是指在科學發展觀指導下，采取政府主導、部門聯動、農民參與的組織方式和統籌規劃、聚合資金、整體推進的工作模式，以增加耕地數量、提高耕地質量為目標，通過實施田、水、路、林、村綜合整治，優化城鄉用地結構和布局，促進城鄉統籌發展，改善農村生產生活條件和生態環境，促進農村土地節約集約利用和新農村建設，是在全國發揮示范和帶動作用的土地綜合整治實踐活動。

農村土地整治示范建設包括兩部分內容，一是為實施《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）》及《全國土地整治規劃》等相關規劃而開展的以增加有效耕地面積、提高耕地質量、大規模建設高標準基本農田、提高糧食綜合生產能力為主要目標的農村土地整治重大工程，主要涉及農用地整治和未利用地的開發；二是以耕地面積增加、建設用地總量減少、優化城鄉用地結構、完善農村生產生活基礎設施和公共服務設施、促進城鄉統籌發展為主要目標的農村土地整治示范項目，涉及農用地整治、農村建設用地整治和未利用地開發。

在示范建設區域的選擇上，要選擇在農民自愿、政府重視、后備資源有潛力、自籌資金有保障、基礎條件基本具備的地方開展農村土地整治示范建設。

嚴格把握農村土地整治示范建設原則

《通知》明確了農村土地整治示范建設要遵循“統籌規劃、整合資源、整體推進”的原則。

“統籌規劃”是針對農村土地整治示范建設涉及領域廣、建設內容多而言，由于農村土地整治示范建設是一項系統工程，涉及土地、農業、林業、水利、交通等多方面建設內容，更需要突破部門壁壘，科學謀劃、統籌協調，優化資源配置，科學合理布局，在各級土地利用總體規劃指導下，統籌規劃生產、生活、居住、建設、生態等用地，充分發揮規劃控制作用，合理引導資金投向，實施田、水、路、林、村綜合整治。

“整合資源”主要是針對資金投入而言，旨在充分發揮資金組合效力和規模效益，用中央支持的新增建設用地土地有償使用費帶動中央分配和地方留成的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費和用于農業土地開發的土地出讓收入等作為主體資金投入，不足部分按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計成效”的原則，引導和聚合農田水利基礎設施建設資金、農業綜合開發資金、水利建設基金等涉農資金。在符合相關資金使用管理辦法的前提下，集中用于農村土地整治示范建設，發揮資金的規模效益。

“整體推進”主要是指要按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的要求，開展農村土地整治示范項目建設。建設內容不僅包括田、水、路、林等田間基礎設施，而且還包括路、水、電、氣等生活基礎設施；經批準開展增減掛鉤試點且資金有保障的地區，在遵循城鄉建設用地增減掛鉤試點有關管理規定的前提下，還可以搞農民舊房改造、新居建設等，在探索村莊整治新模式、節約集約用地、促進農業產業化等方面發揮示范、引導和帶動作用。

保護農民利益，保障農民權益

農村土地整治示范建設是一項復雜的系統工程，涉及農民的切身利益，因此，《通知》明確要求在推進農村土地整治示范建設時，以切實維護農民權益為出發點和落腳點，始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動，切實做到農民自愿、農民參與、農民滿意。

農村土地整治示范建設自始至終都要按照向農民、農業、農村傾斜的原則明確受益主體。在準備工作階段，應充分做好聽證和論證工作，確保農民的知情權、參與權和受益權，堅持先確權、再實施；在實施過程中，要實行有效監管，防止片面追求建設用地指標、不顧條件大拆大建、強迫農民上樓、不合理分配資金等行為；在示范建設實施后，要依法及時辦理土地確權、變更登記手續，發放土地權利證書及農村土地承包經營權證等，依法保障農民的土地權益。

四、重大工程：保障與規范并重

《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）針對當前農村土地整治工作重點，就積極組織實施農村土地整治重大工程，充分發揮中央留成新增建設用地土地有償使用費（以下簡稱新增費）使用效益和引導作用，切實提高重大工程在保障國家糧食安全方面提供的基礎性保障作用，提出了明確的要求。

第一，為促進國家糧食核心產區和戰略后備產區建設，確保國家糧食安全提供基礎性保障。《通知》明確中央留成新增費支持重點是《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》確定的農村土地整治重大工程。重大工程可按流域或區域布局，以灌區水利工程為依托，具備水、土、環境等基礎前置條件。在保護生態環境的前提下，以提高糧食綜合生產能力為目標，積極開展農用地整理和廢棄地復墾，適度開發宜農未利用地，以大面積節水增地、補充高質量耕地、增加高產穩產農田比重、大幅度提高基本農田產能為目的的土地整治項目。

第二，針對重大工程實施建設條件，《通知》明確要求，要堅持科學論證。與前期已在全國范圍廣泛開展的一般土地開發整理項目相比，重大工程具有規模大、投資多、周期長、風險高、區域影響強烈等特點，科學、合理、切實地開展重大工程可行性研究、水資源保障程度、生態環境承載力等實施前的評估論證，充分考慮水資源和生態環境等多種影響因素,科學進行決策分析尤為重要，是實現重大工程目標的基礎和先決條件。

第三，為更好地發揮中央資金引導帶動作用，強化資金整合效益。《通知》明確要求堅持集中投入，切實加強配套工程建設，落實配套資金。農村土地整治重大工程的實施要以科學發展觀為統領，充分發揮中央資金引導帶動作用，集中統籌使用新增費。中央分配給各省的新增費和省級留成的新增費，由省級國土和財政部門集中統一安排使用，優先投向中央支持的土地整治重大工程。同時，以中央安排重大工程新增費為引導，整合中央分配給地方的新增費、地方留成新增費、用于農業開發的土地出讓收入、耕地開墾費、土地復墾費以及農業、林業、水利、環境、交通等相關部門的涉農資金，按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、各計其效”的原則，專賬管理，集中投向土地整治重大工程建設，切實提高各項資金綜合使用效益。

第四，為保證工程建設取得實效，《通知》明確要求，要堅持分步實施。按照“政府主導、國土搭臺、部門聯動、縣（市）具體實施、農民自主參與”的原則組織實施重大工程。嚴格管理程序，把好項目實施準備關，完善制度，健全技術標準，嚴格執行項目法人、公告、招投標、合同、監理、審計等制度；做好建設任務分解落實，根據國家批復的建設任務，科學規劃項目布局，統籌安排建設任務及資金，并提高實施計劃執行力；工程完工后，省級人民政府按照有關規定開展竣工驗收，并報國土資源部、財政部備案，國土資源部會同財政部對竣工驗收情況進行抽查。

第五，加強實施監管，《通知》明確要求嚴格監督管理，加強全程指導和有效監管。按照集中統一，全程全面監管的要求，采取多種形式進行監管，通過“農村土地整治監測監管系統”，實時報備重大工程建設動態信息，建立季報、年報制度，運用遙感技術等科技手段發現問題，追蹤問效；利用國土資源綜合信息監管平臺和“一張圖”成果，結合變更調查、衛片執法檢查等，對重大工程實施進展情況進行實時動態監測；結合新增費稽查、檢查等工作，加強資金監管，保障配套資金及時足額到位，實行專戶管理，專賬核算，嚴格開支范圍和標準，嚴禁擠占挪用。

五、土地整治首重科學規劃

國發〔2010〕47號文件多次提到土地整治規劃，明確指出土地整治規劃是保障土地整治活動健康有序推進、合理安排土地整治項目和資金的基本依據，進一步凸顯了土地整治規劃的地位和作用，增強了規劃的權威性和嚴肅性，同時對科學編制和實施土地整治規劃提出了更高的要求。

準確把握新一輪土地整治規劃的目標定位。上一輪土地開發整理規劃著重于補充耕地數量，目標相對單一，已不能滿足規范和引導土地整治事業發展的需求。47號文件提出，今后一個時期土地整治應以促進農業現代化和統籌城鄉發展為導向，以增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件為目標，以切實維護農民權益為出發點和落腳點。新一輪土地整治規劃要堅持這一基本指導原則，以深入貫徹落實科學發展觀，圍繞科學發展的主題和加快轉變經濟發展方式的主線，按照建設資源節約型和環境友好型社會的總體要求，統籌規劃、整體推進，以實施土地整治重大工程和農村土地整治示范建設為主要手段，不斷提升土地整治工作水平，增強土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的支撐能力。具體目標，一是有序推進田、水、路、林、村綜合整治，確保取得明顯成效，土地利用結構和布局得到優化；二是落實補充耕地任務，堅守耕地紅線，提高耕地質量，實現耕地數量、質量和生態管護的統一；三是推進散亂、廢棄、損毀、閑置、低效建設用地集中整治，節約集約用地水平明顯提高；四是農村生產生活設施逐步完善，農村人居和生態環境顯著改善，促進新農村建設和城鄉統籌發展。

科學編制土地整治規劃。隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，土地供求矛盾日益尖銳，土地整治的區域綜合性特點越來越鮮明，內涵逐步豐富，目標更加多元，已經從單純農地整理向農地整理與村莊土地整治相結合的綜合整治轉變。土地整治規劃內容也應不斷趨于綜合化、多元化。在規劃對象上，要統籌考慮農用地、農村建設用地、城鎮建設用地、工礦廢棄地、宜農未利用地以及生態環境整治，堅持以基本農田整治為重點，大力推進農用地整治，規范推進農村建設用地整治，鼓勵開展城鎮建設用地整治，加快土地復墾；在規劃范圍上，要由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變, 做到全域規劃、全域設計、全域整治、整體推進；在規劃手段上，要由以項目為載體向以項目、工程為載體結合政策工具的運用轉變，完善規劃實施保障措施，建立健全土地整治長效機制。各地要按照47號文件，依據土地利用總體規劃和主體功能分區、區域發展、農業生產、城鄉建設、農田水利建設、林業保護利用和生態建設等有關要求，科學編制農村土地整治規劃，合理安排城鄉建設用地增減掛鉤試點的規模、布局和時序。編制各級土地整治規劃，要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統地安排各項工作。要建立和完善規劃編制的專家咨詢制度和部門協調機制，加強規劃的協調、咨詢和論證等工作，提高規劃決策的科學化和民主化水平。

嚴格實施土地整治規劃。土地整治規劃是規范指導土地整治活動的綱領性文件，一經批準，必須嚴格執行。土地整治項目的立項審批、城鄉建設用地增減掛鉤試點和各類土地整治活動必須符合土地整治規劃。要建立有效的規劃效能監督機制，加強規劃監督檢查，杜絕隨意修改、變更規劃，切實維護規劃的權威性和嚴肅性。在規劃實施過程中，要進一步明晰農民土地權利，廣泛建立聽證質詢制度和規劃信息公示制度，實行土地整治“陽光操作”，引導農民全程參與，在土地整治規劃編制、土地整治項目設計與工程建設中要充分聽取當地群眾的意見，切實維護農民的合法土地權益。要進一步健全規劃實施管理制度，一是加強土地整治計劃管理，抓好規劃目標任務的分工落實，編制和實施土地整治計劃，加強計劃執行情況的評估和考核，保障規劃任務持續有效推進；二是嚴格土地整治資金管理，收好、用好、管好新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費和農業土地開發資金，確保土地整治資金主渠道，同時整合其他各類涉地涉農資金，捆綁投入，集中用于土地整治，充分發揮資金的綜合效益；三是嚴格土地整治實施監管，建立健全集中統一、全程全面的實施監管體系和土地整治監測監管系統平臺，提高監管質量和效率；四是加強規劃實施的基礎建設，加快土地整治法制建設步伐，健全土地整治技術標準體系，推進土地整治規劃管理信息化建設，提升土地整治科技支撐能力，加強土地整治機構和隊伍建設，規范土地整治市場服務，探索建立土地整治經濟激勵機制和市場化新機制。

六、強化資金整合與使用管理

推進農村土地整治，為什么要強化資金整合？

目前，我國農村土地整治資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費。同時，其他相關部門的涉農資金也大量投入到土地開發、農村基礎設施建設領域，如交通部門的農村道路基礎設施建設資金、水利部門的農田水利建設資金、農業綜合開發部門的專項資金等。為全面落實各級土地整治規劃中確定的目標和任務，提高資金的規模效益，國發〔2010〕47號文件明確提出了“要以新增建設用地土地有償使用費、用于農業開發的土地出讓收入、耕地開墾費、土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農資金，實行專賬管理，統籌集中使用”的總體要求。各地要結合社會主義新農村建設和統籌城鄉發展的總體部署，按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計成效”的原則，以中央分配和地方留成的新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費、土地復墾費等資金為主體，加大資金整合力度，引導和聚合其他相關涉農資金，統籌安排，重點用于以高產穩產基本農田建設為重點的農田整治、農村土地整治重大工程和示范建設，充分發揮資金的保障作用，推進田、水、路、林、村綜合整治，增加高產穩產基本農田，改善農村生產生活條件，促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設。

為什么要嚴格執行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理的規定？

我國《土地管理法》規定“新增建設用地土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”，財綜〔2006〕48號文件明確規定新增建設用地土地有償使用費“專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等開支”，但在新增建設用地土地有償使用費具體使用管理當中仍存在諸多的問題。如：有的地方將新增費用于工業項目建設，有的地方將新增費用于金融風險金，有的地方將新增費用于耕地占補平衡相關工作支出等，嚴重違反了新增費的使用管理規定。為此，國發〔2010〕47號文件明確要求“嚴格執行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理的規定”，以充分發揮新增費在推進農村土地整治，補充耕地，堅守18億畝耕地紅線中的作用。

為什么要嚴格執行土地出讓收益要優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設的規定？

國發〔2004〕8號文件規定“將部分土地出讓金用于農業土地開發”，財綜〔2004〕49號文件對用于農業土地開發的土地出讓金提出了“不低于土地出讓平均收益15%”具體要求，國發〔2006〕31號文件進一步明確“應逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施的比重”。但在土地出讓收益收支管理工作中，存在部分地方違規減免、變相減免出讓金，未按規定計提或未足額計提土地出讓金，甚至違規使用出讓金等現象，實際用于農業土地開發和農村基礎設施的土地出讓金遠低于政策要求，與國家促進農業現代化和城鄉統籌發展的政策導向不符。為此，國發〔2010〕47號文件明確要求“嚴格執行土地出讓收益要優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設的規定”，發揮土地出讓收益在土地開發、農村基礎設施建設中的作用，推進農村土地整治示范建設。

七、加強土地權屬管理

《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）提出了“以切實維護農民權益作為出發點和落腳點”的要求和“做好農村集體土地權屬管理”的規定。這是今后各地開展增減掛鉤試點和農村土地整治工作必須堅持的基本原則，要始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進；防止不顧條件盲目推進、大拆大建；嚴禁在農村地區盲目建高樓、強迫農民住高樓；嚴禁在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。

土地整治權屬調整是為了促進土地合理利用與節約集約利用，針對土地整治項目實施中的地塊、地類、面積、位置、耕地質量等變化，對項目區內土地所有權或使用權等權屬關系進行調整的行為。權屬調整是土地整治不可逾越的環節，這也是土地整治區別于其他農田水利設施工程建設的重要標志。經過10年的發展，我國土地整治已從單純的農用地和分散的土地整理，逐步轉向農用地、農村建設用地、國有土地綜合整治，以及實施土地整治重大工程和農村土地整治示范項目建設階段，逐步走向統籌規劃、集中連片或整村推進，著力優化農村土地利用結構上來。隨著項目整治規模的逐步擴大，項目區內土地權屬主體、權屬關系和權益類型將越來越復雜，權屬調整直接關系到群眾的切身利益。各地應當高度重視農村土地權屬管理工作，充分發揮農村基層組織的主體地位，積極創建土地整治工作和諧環境，切實維護農村社會穩定。

土地整治權屬調整是一項政策性強、涉及面廣、利益敏感的社會行為。權屬調整必須堅持五個原則：一是依法依規原則。按照確權在先的要求，依據《土地管理法》、《承包經營法》和《物權法》有關規定，開展土地確權、權屬調查、登記和發證等工作。二是公告原則。土地權屬調整要公開、公正，實行公告制度，廣泛征求有關權利人意見，保證權利人的知情權、參與權、決策權和受益權。三是協商一致原則。土地所有權和使用權的調整應在有關權利人協商一致的基礎上進行，充分尊重權利人意愿，適當調整土地利用關系。四是利益不減少原則。土地整治后農民承包地應與整治前耕地數量和質量相同或有所提高，土地所有權和使用權的調整不得造成相關權利人權益損失。五是土地適度集中原則。在協商的基礎上，推進土地權屬調整工作，盡量減少飛地、插花地和宗地數量，同一產權主體的土地盡量集中連片，為土地規模經營和現代農業發展創造條件。

規范土地整治權屬調整工作，就必須杜絕以行政權代替物權、擅自與強制調整權屬行為，必須嚴格執行權屬調整工作程序。一是開展土地權屬調整意愿調查。全面了解項目區內群眾對土地權屬調整的意愿，為科學合理制定權屬調整方案提供依據。對農戶不愿調整地塊的，不得調整土地。二是做好土地權屬和利用現狀調查。要查清項目區內各類用地面積、分布與數量，明確項目區內土地所有權、土地使用權或農戶承包經營土地的數量、位置和界線，并經每個農戶簽字確認，做到地塊面積準確、權利清楚。對存在土地權屬爭議的，應待爭議解決后再開展土地整治工作。三是認真編制權屬調整方案。要明確權屬調整的類型、原則和方法、土地分配方式，以及權屬調整后各權屬主體分配的土地位置、范圍、地類和數量，并進行公示。方案公示無異議后，報縣（市）人民政府批準。四是簽訂權屬調整協議書。按照經批準的權屬調整方案，逐戶簽訂土地權屬調整協議。五是開展土地權屬調整工作，及時辦理變更登記。土地整治工程完成后，應及時開展地籍測量和土地權屬調整，及時更新調查圖件和統計臺賬。

開展土地整治權屬調整應講究工作方法。各地應加強對土地整治中涉及農村集體土地權屬管理工作的領導，明確職責，強化管理責任；要加大權屬調整相關政策、法規等宣傳力度，依托鄉（鎮）政府和村集體組織，廣泛發動群眾，做深入細致的解釋工作，使群眾了解和明白土地整治權屬調整的意義，及時調處有關權屬爭議，切實調動群眾積極參與其中，共同做好土地權屬調整工作。同時，鼓勵各地積極探索和創新土地整治權屬調整工作方法，深入開展有關權益保護研究，進一步完善土地整治權屬管理政策。

八、項目入網 全程監管

國發〔2010〕47號文件第十五條中明確提出，“嚴格監督管理。各級國土資源主管部門要結合國土資源綜合監管平臺建設，加強增減掛鉤試點和農村土地整治項目管理信息化建設，實行全程監管；要完善增減掛鉤試點和農村土地整治項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，實行網絡直報備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監督。”

2007年以來，隨著國土資源“一張圖”成果和土地管理“批、供、用、補、查”綜合監管平臺建設的不斷深入，農村土地整治項目管理的信息化建設也在穩步推進。國土資發〔2008〕176號文件提出建立土地整治項目的信息備案制度，國土資發〔2008〕288號文件要求各省將各級各類已驗收的土地整治項目，通過“土地整理復墾開發項目信息報備系統”報部備案，國土資廳函〔2010〕1338號文件要求，自2011年1月1日起，所有土地整治項目均需通過“農村土地整治監測監管系統”報備項目的預算與計劃下達、項目實施、項目竣工驗收三個階段的信息，以實現土地整治項目的全過程備案和全面全程監管。

通過兩年來的實踐，土地整治項目的信息備案制度已初步建立，以網絡直報形式的全過程備案工作日趨完善，以實現土地整治項目全面全程監管為目標的信息平臺已基本形成。目前，“農村土地整治監測監管系統”已成為部綜合監管平臺的重要組成部分，為實現網上監管奠定了技術基礎和數據基礎。

充分運用現代信息技術，努力轉變國土資源管理方式，逐步構建“天上看、地上查、網上管”的立體監管模式，一直是部黨組所倡導和要求的。實行土地整治項目的網上監管，就是要利用第二次全國土地調查、全國土地利用衛星遙感影像“一張圖”成果和“批、供、用、補、查”綜合信息監管平臺，對補充耕地計劃執行以及土地整治項目的位置、范圍、資金的安排使用、地類變化情況、新增耕地面積、綜合績效、工程量、工程進度、耕地質量等級變化等信息，及時地進行網上核實，以驗證土地整治項目的真實性、合法性和準確性。通過網上監管，重點監測項目分布情況、項目工程進度、資金使用進度、耕地質量等別變化等情況，做到及時、全面掌握土地整治項目實施的總體動態進展情況；通過網上監管，有針對性地組織實地核查，強化監管的目的性，提高監管效率；通過網上監管，為實現“保障發展、保護資源”，破解兩難局面，提供重要的決策支撐。

今年，部將以貫徹落實47號文件為契機，大力推動增減掛鉤試點和農村土地整治網上監管工作，切實實現管理方式的轉變。一是健全完善備案制度，研究制定具體措施，重點解決報備不及時、不全面，報備數據不準確等問題；二是完善監測監管系統，開發建設城鄉建設用地增減掛鉤監管系統，重點強化增減掛鉤試點和農村土地整治項目的監管功能，使之成為各級國土資源管理部門開展監督管理的重要工具；三是推進上圖核實工作，重點做到家底清、底數明。

近期，為了嚴格項目監督管理，切實做好網上監管工作，各地還需做好以下幾項工作：

一是嚴格執行項目備案制度，落實備案責任。實行“誰備案，誰負責”，各地要確定備案承辦部門，固定信息報備人員，確保報備信息及時、準確、全面。負責信息備案的單位對填報信息的真實性、合法性、準確性負責；二是備案項目實行省級核實確認。省級國土資源部門對備案項目信息進行核實確認，核實確認后，備案信息有誤需要糾正的，須由省級國土資源部門行文報部同意；三是省級國土資源部門要加強對土地整理復墾開發項目的監管，充分運用監測監管系統和占補平衡監管系統，利用第二次全國土地調查成果和土地利用“一張圖”，對項目進行上圖核實工作，掌握并核實項目動態情況。

對于備案制度執行和上圖核實工作中發現問題和存在疑問的項目，部將組織實地核實，責令地方及時督促整改，并以通報等形式向社會公示，對存在嚴重問題的省份，部將采取約談形式促進其整改落實。

每年部將對各地備案項目進行上圖核實，實地核實、抽查檢查，并進行考核和通報。對不按要求報備、報備信息不及時、不全面的省份，將予以通報批評，督促整改。沒有按時整改到位的，暫停其建設用地審批，并核減下一新增費預算分配指標。對弄虛作假的，一經查實，將追究相關責任人的責任，嚴肅處理。考核結果將作為省級政府耕地保護責任目標檢查與考核的重要內容，對耕地占補平衡、補充耕地計劃執行較好和較差的省份予以土地利用計劃指標獎懲。

九、農村土地整治管理的新要求

國務院要求，今后各地要堅決圍繞維護農民權益這個核心，進一步“嚴格規范”增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作。對此，可以從以下幾方面來理解：

第一，明確了農村土地整治建設目標，對規范推進農村土地整治工作提出了具體要求。《通知》根據農村土地整治建設目標和組織形式的不同，將其分為農田整治、示范建設和重大工程等三大類，并對這三類農村土地整治的工作重點、治理方向和規范化管理要求分別作了規定。

對農田整治，《通知》明確了是以開展基本農田建設，提高高產穩產基本農田比重為目標，將重點放在了耕地質量的提升上，將農田整治工作對象限定在村莊以外的廣大農田，主要建設內容是田水路林等四大工程，重點是抓好基本農田建設和提高耕地質量，其內涵與過去所說的土地整理基本一致。同時，為防止整治后被占用問題的發生，長期發揮整治功效，《通知》規定整治后的耕地要及時劃定為基本農田，實行永久保護。同時，還就工程管護問題提出了要求。

對示范建設，《通知》在傳統農田整治基礎上，增加了建設“村”的內容，將其定位為田水路林村的綜合治理，其外延和內涵相對農田整治有所擴大。其中，在對“村”的整治上，《通知》提出了一些具體要求，如規定未批準開展增減掛鉤試點的地區，不得將農村土地整治節約的建設用地指標調劑給城鎮使用；對整治出來的農村建設用地，首先要復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。這些規定，實際上明確了土地整治示范建設不意味著可以與增減掛鉤試點工作畫等號，防止了一些地方借開展示范建設打“擦邊球”問題的發生，堵住了土地違規調整使用的口子。同時，針對有的地方存在的借土地整治示范建設，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地搞農業適度規模經營和產業化發展等問題，《通知》也明確予以嚴禁。

對重大工程，《通知》將其定位為相關規劃確定的農村土地整治重大工程的具體落實，目標是促進國家糧食核心產區和戰略后備產區建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。從重大工程順利實施和最終發揮應用功效出發，《通知》強調了各地要切實加強配套骨干工程建設和落實配套資金。需要特別注意的是，由于重大工程規模大、范圍廣，且多是依托流域或灌區，其建設成效的真正發揮，很大程度上與是否和相關水利骨干工程相銜接密不可分，這就要求各地在開展重大工程規劃和選址時，要切實做好相關協調工作，實現重大工程與骨干工程的同步規劃和同步建設，最大程度發揮重大工程建設成效。

第二，進一步明確了農村土地整治監督管理工作的重點和方向。《通知》第十五條對加強增減掛鉤試點和農村土地整治監督管理工作提出了四方面內容，總結概括起來，可將其歸納為“掌握信息、全程管理、社會監督和及時糾偏”等四大部分。為實現這一監管目標，今后各級國土資源部門要重點做好以下幾方面工作：一是做好增減掛鉤試點和農村土地整治信息報備工作。要按照部有關規定落實人員和責任，做好報備信息審核，確保數據真實準確。同時，要依托國土資源綜合監管平臺，開展相關項目的上圖入庫，實行全程動態監測。二是要嚴格規范項目可行性論證和立項工作，定期開展項目稽查或檢查，指導地方規范實施工作，對稽查或檢查中發現的問題，要及時督促整改落實。認真開展項目評估考核工作，并根據評估考核情況相應落實獎懲，不斷提高實施管理工作水平。三是各級國土資源部門應建立增減掛鉤試點和農村土地整治項目在線備案制度和信息定期發布制度，將項目立項、實施進展、資金使用和檢查驗收結果等信息及時公開，自覺接受社會各界監督，使增減掛鉤試點和農村土地整治成為“陽光”工程。四是要充分發揮國家土地督察和土地執法監察的作用，將實施監督檢查的關口前移，強化增減掛鉤試點和農村土地整治工作的事前、事中監督，建立風險控制與防范機制，對工作中存在的問題及時發現和查處。

總之，《通知》的出臺，充分體現了黨中央、國務院嚴格規范農村土地整治工作的堅定決心，所提出的一些規范化管理要求，是今后一個時期開展農村土地整治工作的重點，需要各地進一步加強學習，更好地貫徹領會《通知》精神，為規范有序推動農村土地整治工作打下堅實基礎。

第三篇：國務院沙地治理文件

國務院辦公廳關于進一步 推進三北防護林體系建設的意見

國辦發〔2009〕52號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:

1978年，黨中央、國務院從中華民族生存與發展的戰略高度，作出了建設西北、華北、東北防護林體系（以下稱三北工程）的重大決策，開創了我國生態工程建設的先河。為貫徹落實黨的十七屆三中全會和中央林業工作會議精神，進一步推進三北工程建設，努力開創生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，經國務院同意，現提出如下意見：

一、充分認識進一步推進三北工程建設的重大意義

（一）三北工程建設成就舉世矚目。經過30多年的建設，三北工程取得了重大階段性成果，工程區森林覆蓋率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8萬平方公里，控制水土流失面積38.6萬平方公里，改善了生態環境，提高了土地承載力，促進了糧食穩產高產，開辟了農民增收新渠道，為促進區域經濟社會可持續發展做出了突出貢獻。

（二）三北地區生態形勢依然嚴峻。三北地區是我國沙化和水土流失最嚴重的地區，區域內沙化土地面積占全國沙化土地面積的85%，水土流失面積占全國水土流失面積的67%。目前，這一地區森林覆蓋率遠低于全國平均水平，風沙、干旱等生態災害發生頻繁，生態環境仍然十分脆弱，不僅威脅我國的生態安全，而且制約經濟社會發展。

（三）加快三北工程建設意義重大。三北地區是我國生態治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區之一。進一步加快三北工程建設，是貫徹落實科學發展觀，建設生態文明的重要舉措；是改善三北地區乃至全國生態環境，拓展中華民族生存和發展空間的戰略選擇；是增強應對全球氣候變化能力，增強森林碳匯功能的重要載體；是提高農業生產力，增加農民收入的有效途徑。

二、明確指導思想、基本原則和目標任務

（四）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照發展現代林業、建設生態文明、促進科學發展的總體要求，遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律，圍繞防沙治沙和水土保持兩大任務，大力保護和擴大林草植被，建立和鞏固國土生態安全體系，促進人居環境和生態狀況不斷改善，為區域經濟社會協調發展奠定良好的生態基礎。

（五）基本原則。堅持生態效益優先，生態效益、經濟效益與社會效益相結合；堅持統籌規劃、突出重點、分步實施，全面推進與重點治理相結合；堅持科技興林、因地制宜、因害設防，自然修復與人工治理相結合；堅持深化改革、創新機制，國家投入與社會參與、政府主導與市場調節相結合；堅持依法治林，加強現有森林資源保護，實行保護與建設相結合。

（六）目標任務。力爭到2020年，使三北地區森林覆蓋率達到12%，沙化土地擴展趨勢得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批區域性防護林體系。到2050年，森林覆蓋率達到并穩定在15%左右，努力實現三北地區生態狀況的根本好轉。

三、進一步優化工程建設布局

（七）編制分期規劃并落實任務。根據三北工程總體規劃和經濟社會發展需要，國務院林業主管部門要會同有關部門組織編制好分期規劃。有關地方各級人民政府要將分期規劃納入本級政府國民經濟和社會發展總體規劃，認真做好規劃的組織實施工作，切實將規劃任務落實到建設單位，并定期對規劃實施情況進行檢查、評估，確保規劃任務按期完成，取得實效。

（八）合理布局防護林體系建設。要根據三北工程總體規劃，統籌兼顧與其他生態建設工程的關系，科學安排三北工程建設，確保目標統一，形成合力，取得最大成效。按照不同區域功能定位，科學治理，整體推進。在風沙區，以治理沙化土地為重點，通過大力開展造林、封育等措施進行全面治理，適度開發利用沙區資源，建成喬灌草相結合的防風固沙防護林體系；在西北荒漠區，以保護天然荒漠植被為重點，采取以封育保護為主的措施，加強以典型荒漠生態系統為主的自然保護區建設，切實保護好自然生態，建成以沙生灌木為主的荒漠綠洲防護林體系；在黃土高原丘陵溝壑區，以小流域治理為重點，積極發展以干鮮果品為主的水土保持兼用林，建成生態經濟型防護林體系；在東北、華北平原農區，以改善農業生產條件為重點，堅持建設、改造、提高相結合，建成網帶片相結合的高效農業防護林體系。

（九）加快重點區域治理。集中力量抓好科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、新疆綠洲外圍和河西走廊的防沙治沙。加大黃河流域、遼河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重點地區的水土流失治理和濕地保護力度。強化陰山—狼山沿線、阿拉善高原、祁連山地區、柴達木盆地、準噶爾盆地等江河源頭和風沙源的治理措施，依法劃定封禁保護區，從源頭上控制風沙和水土流失危害。

四、強化科學營造和依法管護

（十）優化營造林結構。要因地制宜，科學配置林種樹種，不斷提高工程建設成效，建立以森林植被為主體、林草結合的生態系統。實行喬灌草結合，在干旱地區以灌草為主；實行封育、飛播和人工造林結合，加大封山（沙）育林育草比重；實行多林種結合，發展生態經濟兼用林；實行多樹種結合，以鄉土樹種為主，營造混交林。加強森林經營，加大中幼林撫育力度，有計劃地開展農田防護林和低效林更新改造。加強森林防火和林業有害生物防治，提高森林健康水平。

（十一）加大科技推廣和服務力度。工程建設要安排一定比例資金用于科技支撐。針對工程建設難點和重點，加強防護林技術研發和集成，開展干旱沙地、瘠薄丘陵等困 難立地植被建設技術的集成創新，突破技術瓶頸。加大先進適用技術和治理模式的示范推廣力度，工程建設要與林業技術推廣同步設計、同步實施、同步驗收。全方位開展規劃設計、技術指導、科技培訓等服務，加強種苗基礎設施建設，提高良種壯苗使用率，保證工程建設質量。

（十二）加強保護和利用管理。堅持依法治林，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開墾、非法占用林地等違法行為，鞏固工程建設成果。在有效保護森林資源和生態環境基礎上，積極開展林藥間作和林草間作，營造特色林果基地、灌草飼料林基地、能源林基地，發展林下經濟和花卉、森林旅游等優勢特色產業，加快推進農業生產方式轉變，增加農牧民收入。

（十三）科學開展工程效益監測和評價。充分運用現代科技手段，建立三北工程區森林資源和建設情況動態監測與效益評價系統。國務院林業主管部門要定期組織對工程區森林資源狀況和工程建設情況進行監測和評價，及時公布評價結果，作為考核各地工程建設情況和安排投資的依據。縣級以上地方人民政府林業主管部門負責開展本區域森林資源和工程建設效益監測評價工作，根據監測和評價結果，充實和完善建設內容，改進和強化管理措施。

五、加大政策扶持力度

（十四）完善投入機制。加大工程建設投資規模，完善投資標準和投資結構，建立政府投入、社會參與的多元化長效投入機制。逐步加大中央投入力度，重點保證并優先安排重點治理項目建設。積極探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。有關地方各級政府對三北工程建設要給予支持和投資保障，將森林防火、林業有害生物防治等方面的基礎設施納入各級政府基本建設規劃。各有關部門在實施農業綜合開發、農田水利基本建設、小流域綜合治理、綠色通道建設和國土資源整治等項目時，要統籌考慮防護林建設。鼓勵社會投資、捐贈贊助、森林認養和冠名、國際合作等形式，投入工程建 設。

（十五）創新建設機制。建立宏觀調控和市場配置相結合的充滿活力、協調有序、互為補充的建設機制。充分發揮國家在政策法規、組織管理、協調服務、規劃設計、督導檢查等方面的主導作用。積極推進集體林權制度改革，賦予農民更加充分而有保障的林地承包經營權，依法登記核發林權證，保持土地承包關系長期穩定，放活經營權，落實處置權，保障收益權，激活發展動力，充分發揮農民群眾在造林、經營、管護等工程建設各環節的主體作用。充分發揮專業造林隊伍在標準化、規模化、集約化、規范化建設方面的骨干作用，重點建設項目逐步推行專業化造林。充分發揮社會的推動作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓勵、吸引不同經濟成分依法參加防護林建設。

（十六）建立金融扶持機制。加大政策性金融對沙產業開發、山區綜合開發、林業資源開發等經營活動的中長期信貸支持，林業貸款期限最長可為10年。多方面拓寬林業融資渠道，探索開發適合林業特點的信貸產品和服務方式，拓寬林業信貸擔保物范圍，推進林業信貸擔保方式創新。金融機構要在防范風險的前提下，加大對林農小額信貸和聯保貸款的扶持力度，林權抵押貸款利率一般應低于信用貸款利率；小額林農貸款，借款人實際承擔利率原則上不超過人民銀行規定的同期限貸款基準利率的1.3倍。

（十七）落實生態補償機制。按照森林分類經營的原則，工程建設區營造的生態公益林，符合條件的，分別納入中央和地方森林生態效益補償范圍。嚴格治理責任，在工程建設區從事礦產資源開發和利用活動的經濟主體，要負責進行生態的修復和建設。

六、切實加強組織領導

（十八）加強對工程建設的組織領導。有關地方各級人民政府要把三北工程建設納入重要議事日程，實行行政領導負責制。各有關部門要按照職能分工，各負其責，加強協調，密切配合，齊心協力搞好工程建設。有關各級林業主管部門要強化組織管理、監督指導、協調服務，加強隊伍建設，制定完善工程建設標準、管理辦法和技術規程，依 法推進工程建設。積極開展國際合作與交流。

（十九）動員社會力量參與工程建設。大力宣傳三北工程在改善生態環境、建設生態文明、構建和諧社會中的重要作用，提高全社會的生態環保意識。充分發揮人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、共青團、婦聯和其他社會團體在三北工程建設中的重要作用，調動各方面積極性，形成三北工程建設的強大合力。

國務院辦公廳

二○○九年八月十五日

第四篇：國務院大督查文件

國務院關于開展

2018年國務院大督查的通知 國發明電〔2018〕3號

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團，國務院各部委、各直屬機構：

今年以來，面對錯綜復雜的國內外形勢，各地區、各部門在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實中央經濟工作會議和《政府工作報告》部署，堅持穩中求進工作總基調，堅持以供給側結構性改革為主線，統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作取得積極成效。但少數地方和部門轉變政府職能不到位，制定配套政策不及時、不銜接、不協調，少數干部不作為、不善為、亂作為，影響了決策部署落地生效。為進一步推動黨中央、國務院重大決策部署和政策措施貫徹落實，按照李克強總理在國務院第一次廉政工作會議和全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上關于繼續開展國務院大督查、堅持獎懲并舉的重要講話精神，國務院決定對各地區、各部門工作開展一次大督查。現將有關事項通知如下：

一、總體要求

認真貫徹落實黨的十九大精神、中央經濟工作會議部署，緊緊圍繞《政府工作報告》提出的目標任務，圍繞經濟社會發展和改革存在的突出問題，圍繞處理好政府和市場關系，圍繞深化“放管服”改革和轉變政府職能，圍繞人民群眾和市場主體反映強烈的堵點、梗阻和瓶頸問題，切實發揮督查“利器”作用，推動各項政策落實和措施見效，確保黨中央、國務院政令暢通、令行禁止，確保完成全年經濟社會發展主要目標任務。

二、督查重點

在全面督查中央經濟工作會議部署和《政府工作報告》提出目標任務的基礎上，重點督查六個方面工作。

（一）打好三大攻堅戰和實施鄉村振興戰略。嚴厲打擊非法集資、金融詐騙等違法犯罪活動情況。強化金融監管統籌協調，健全對影子銀行、互聯網金融、金融控股公司等監管情況。防范化解地方政府債務風險情況。落實2018年再減少農村貧困人口1000萬以上、易地扶貧搬遷280萬人建設任務情況。加大東西部扶貧協作和對口支援力度，加強扶貧資金整合和績效管理情況。大力推進散煤治理和煤炭消費減量替代，開展柴油貨車、船舶超標排放專項治理等情況。實施重點流域和海域綜合治理，全面整治城市黑臭水體情況。強化土壤污染管控和修復，加快推進垃圾分類處理，強化固體廢物污染防治情況。深入推進農業供給側結構性改革，加快消化糧食庫存，改善農村供水、供電、信息等基礎設施，深入推進“互聯網+農業”等情況。

（二）推進創新驅動發展。推動新舊動能轉換，做大做強新興產業集群，改造提升傳統產業情況。實施重大短板裝備專項工程，發展工業互聯網平臺情況。進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見落實情況。對承擔重大科技攻關任務的科研人員，采取靈活的薪酬制度和獎勵措施情況。清理廢止有悖于激勵創新的陳規舊章、有礙于釋放創新活力的繁文縟節情況。推進雙創示范基地建設，發展平臺經濟、共享經濟等情況。對新產業新業態新模式實施包容審慎監管情況。擴大創業投資、天使投資稅收優惠政策試點范圍情況。加強技能人才隊伍培養，加大高技能人才激勵，鼓勵海外留學人員回國創新創業，拓寬外國人才來華綠色通道等深化人才發展體制改革情況。各地推進雙創的經驗做法和打造雙創升級版的探索。

（三）深化“放管服”改革。全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議部署的貫徹落實情況。落實“五個為”和“六個一”要求（即為促進就業創業降門檻，為各類市場主體減負擔，為激發有效投資拓空間，為公平營商創條件，為群眾辦事生活增便利；企業開辦時間再減一半，項目審批時間再砍一半，政務服務一網通辦，企業和群眾辦事力爭只進一扇門，最多跑一次，凡是沒有法律法規依據的證明一律取消）情況。五年來國務院取消、下放或調整的簡政放權事項落實情況。全面實施全國統一的市場準入負面清單制度情況。加快政府信息系統互聯互通，打通信息孤島情況。全面推進政務公開情況。全面推開“多證合一”、“證照分離”改革情況。全面推行“雙隨機、一公開”監管，整合各類市場監管平臺情況。大幅壓減工業生產許可證情況。強化政府部門誠信建設、依法依規處理“新官不理舊賬”問題情況。十省百家辦事大廳暗訪督查發現典型問題整改情況。國務院部署的2018年再減稅8000多億元、為市場主體減輕非稅負擔3000多億元政策措施落實情況。清理規范行政事業性收費情況。清理整頓中介服務收費情況。降低電網環節收費和輸配電價格，一般工商業電價平均降低10%情況。推進網絡提速降費，明顯降低家庭寬帶、企業寬帶和專線使用費情況。降低港口、高速公路、天然氣輸配等收費，推進貨車年審、年檢和尾氣排放檢驗“三檢合一”等降低物流成本情況。完善銀行普惠金融服務保障體系，實現小微企業融資成本有較明顯降低情況。

（四）持續擴大內需。全面取消二手車限遷政策情況。支持社會力量增加醫療、養老、教育、文化、體育等服務供給情況。推動網購、快遞健康發展情況。“十三五”規劃綱要確定的重大工程建設項目實施情況。中央預算內投資項目開工建設、資金使用情況。中央專項轉移支付安排的保障房建設項目、車輛購置稅收入安排的公路建設項目、水利工程建設項目等的開工建設、資金使用、固定資產形成情況。實施新一輪重大技術改造升級工程情況。鼓勵民間投資、放寬市場準入、破除各種隱性壁壘等政策措施落實情況，尤其是在鐵路、民航、油氣、電信等領域推出對民間資本有吸引力項目情況。

（五）推進高水平開放。推進“一帶一路”建設，深化沿線大通關合作情況。擴大國際產能合作，帶動中國制造和中國服務走出去情況。全面落實準入前國民待遇加負面清單管理制度情況。全面放開一般制造業，擴大電信、醫療、教育、養老、新能源汽車等領域開放情況。有序開放銀行卡清算等市場，放開外資保險經紀公司經營范圍限制，放寬或取消銀行、證券、基金管理、期貨、金融資產管理公司等外資股比限制，統一中外資銀行市場準入標準情況。簡化外資企業設立程序，商務備案與工商登記“一口辦理”情況。全面深化自貿試驗區改革，全面復制推廣自貿試驗區經驗情況。擴大出口信用保險覆蓋面，整體通關時間再壓縮三分之一情況。強化知識產權保護情況。

（六）保障和改善民生。促進高校畢業生多渠道就業、扎實做好退役軍人安置工作、擴大農民工就業等情況。去產能企業職工安置情況。治理拖欠農民工工資問題情況。抓緊消除城鎮“大班額”，解決中小學生課外負擔重問題等情況。支持和規范社會力量舉辦職業教育情況。提高基本醫保和大病保險保障水平，擴大跨省異地就醫直接結算范圍，推進分級診療和家庭醫生簽約服務情況。北京冬奧會、冬殘奧會籌辦工作情況。啟動新的三年棚改攻堅計劃，落實2018年開工580萬套任務情況。落實安全生產責任情況。提高城鄉低保、社會救助、撫恤優待等標準，強化民生兜底保障情況。

此外，對2017年國務院大督查發現問題整改情況，以及整治“四風”，特別是力戒形式主義、官僚主義情況進行督查。

三、督查安排

（一）全面自查。各地區、各部門圍繞中央經濟工作會議部署和《政府工作報告》提出的任務要求，對照六個方面督查重點，從接到本通知之日起開展全面自查，梳理政策措施落實情況，查找工作中存在的主要不足和突出問題，有針對性提出整改措施以及完善政策措施的工作建議。各部門于2018年7月31日前、各地區于8月5日前將自查情況報告報國務院。自查情況報告要堅持問題導向、目標導向，反映問題、提出整改措施及相關建議的篇幅應達到報告總篇幅的60%以上。

（二）實地督查。在各地區、各部門開展全面自查的基礎上，國務院派出督查組從2018年8月下旬起，對31個省（自治區、直轄市）、新疆生產建設兵團開展實地督查；從9月中旬起，對國務院有關部門及單位開展實地督查。

1.按照“1+5+地方特色+營商環境調查”的設計對地方進行實地督查。“1”是“綜合督查”，主要督查黨中央、國務院重要文件貫徹落實情況，中央經濟工作會議和《政府工作報告》部署以及涉及地方量化指標任務落實情況，打好三大攻堅戰、實施鄉村振興戰略工作部署和推動落實情況，2017年國務院大督查發現問題、專項督查和日常督查轉辦問題整改情況，對人民群眾、企業或有關方面反映的重要問題線索進行核查。“5”是“專題督查”，主要聚焦推進創新驅動發展、深化“放管服”改革、持續擴大內需、推進高水平開放、保障和改善民生等五個方面，堅持問題導向、目標導向，按照迭代式督查原則，進一步督深督透。“地方特色”，主要按照“一省一策”原則，督查了解各地區貫徹落實黨中央、國務院關于促進區域、地方發展重要部署情況。“營商環境調查”，在2017年國務院大督查對18個省（自治區、直轄市）“企業開辦”、“投資項目報建審批”、“不動產交易登記”3項指標進行調查取得經驗基礎上，今年繼續選取與企業和群眾關系密切，可量化、可比較的“企業開辦”、“工程建設項目審批”、“房產交易登記”、“用電報裝”、“用水報裝”、“用氣報裝”、“獲得信貸”7項指標對31個省（自治區、直轄市）營商環境進行調查評價。

2.在對地方開展實地督查的基礎上對國務院部門或單位進行實地督查。主要督查黨中央、國務院重大決策部署貫徹落實情況；黨中央、國務院領導同志重要批示指示辦理情況；《政府工作報告》重點任務完成情況；國務院常務會議、重要專題會議議定事項落實情況；2017年國務院大督查地方反映意見建議辦理情況；反饋并督辦此次大督查實地督查中發現和地方政府反映的涉及部門的問題。

四、督查問責和督查激勵

（一）督查問責。對督查中發現的典型問題或群眾反映的典型問題線索經查證屬實的，國務院督查組可直接約談負有領導責任、監管責任的負責同志，并做好記錄。督查結束后，根據督查結果，對貫徹執行中央決策部署不力、重大政策落實不到位、重大工程項目嚴重滯后、推進“放管服”改革不作為亂作為、督查發現問題整改流于形式的問題，依法依規予以嚴肅問責。

（二）督查激勵。根據《國務院辦公廳關于對真抓實干成效明顯地方加大激勵支持力度的通知》（國辦發〔2016〕82號），國務院督查組實地督查了解地方貫徹落實有關政策措施的經驗做法，發現先進典型，作為有關方面研究提出2018年督查激勵名單的重要參考。

五、督查紀律

國務院大督查各項工作要嚴格落實中央八項規定及實施細則精神、國務院廉政工作會議精神及有關廉政要求。在實地督查中，國務院督查組成員要嚴格遵守“十不準”督查紀律要求，確保督查工作嚴肅、認真、廉潔。實地督查期間，國務院辦公廳督查室設立值班電話，接受各地區、各部門對督查組及其成員在廉潔、紀律、作風等方面的舉報投訴并進行核查，對核查屬實的將嚴肅處理。國務院

2018年7月5日

第五篇：國務院18號文解讀

國務院18號文解讀

2014年5月20日，《國務院轉批發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》出臺，即國發〔2014〕18號文（以下簡稱“18號文”）。轉批國家發改委關于當年深化經濟體制改革重點任務或工作的意見，是國務院在全國兩會之后的一個“保留曲目”，自2007年至今，已持續8年。今年國家發改委的意見有諸多亮點，其中有關“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。”的提法，引起了業內對于地方政府融資平臺何去何從的熱議。

一、18號文的總體概述2014年5月17日，為期兩天的2014年全國經濟體制改革工作會議在北京閉幕，國家發展改革委主任徐紹史作了題為《準確把握形勢，狠抓貫徹落實，確保完成2014年經濟體制改革重點任務》的講話。20日，國務院正式發布18號文，是對全國經濟體制改革工作會議的支持和重申，主要內容包括：

1、明確未來改革的九大任務。18號文提出了多方面的改革，歸納起來主要有：深化投資體制改革；推進資源性產品等價格改革，形成主要由市場決定價格的機制；深化財稅金融改革；深入推進國有企業改革，完善基本經濟制度，發展混合所有制經濟；建立公平開放透明的市場規則；推進新型城鎮化相關改革；推進投資貿易便利化；推進社會事業相關改革；健全資源節約環境保護體制等。

2、地方政府融資平臺首次亮相。國務院轉批發改委關于深化經濟體制改革重點任務的意見已有8年，今年首次提及地方政府融資平臺，一時間業內關注熱烈。通過全文整體分析，關于“剝離融資平臺公司政府融資職能”的表述，出現在“財稅金融價格改革”項下“規范政府舉債融資制度”的段落內，所以，所謂剝離融資平臺的政府融資職能，只是規范政府舉債融資制度的配合動作。

3、未明確具體的時間表和責任分工。對比2007年以來國家發改委關于當年深化經濟體制改革重點任務或工作的意見，我們不難發現一個重要的區別。2014年的18號文與眾不同，文件中提到的若干改革措施，均未明確提出由哪個部委牽頭負責以及哪些部委積極配合，并且本意見也沒有提出各項改革的時間表。筆者認為，本次有關深化經濟體制改革的重點任務具有劃時代的意義，它承接了十八大三中全會的精神，其中的改革措施相比以往有很大創新和超越。所以，18號文的指導性和方向性強于具體的實施計劃。

二、中央對融資平臺的政策演進回顧中央對于地方政府融資平臺的政策演進，不得不提到2010年6月10日國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，即國發〔2010〕19號文，這是國務院首次也是唯一的一次，對地方政府融資平臺的議題發布專文。從19號文的濫觴到如今，中央對地方政府融資平臺的政策層出不窮，以下按照發文部委的不同進行梳理分析。

1、國務院：宏觀指導，重在融資平臺的規范管理中央對融資平臺重點關注并出臺相應政策，始于2010年。國發19號文的出臺，也標志著我國地方政府融資平臺的發展進入了一個新的階段。19號文詳述了針對融資平臺的5條規范處理意見：抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，對融資平臺公司進行清理規范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為，加強組織領導，確保工作落實。19號文是我國針對地方政府融資平臺出臺的綱領性文件，后續各部委出臺的相關政策，基本上都是該文件的進一步細化和落實。隨后，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會等四部委出臺有關貫徹落實19號文的通知，就是很好的例證。

2、發改委：規范城投債，支持保障房建設通過筆者梳理2010年以來，國家發改委出臺有關地方政府融資平臺的文件共計10份，其中9份由國家發改委財金司發布，另外1份則是本文重點討論的18號文。作為國家發改委主管財政和金融的重要部門，財金司出臺的9份文件，幾乎都是對于融資平臺債券融資的規范，涵蓋發行債券的條件、用途、信用建設、專項審核等諸多方面。值得關注的是，近兩年來國家發改委對于融資平臺有關棚戶區改造建設項目的債券融資，給予了極大的支持，這與中央的政策一脈相承。對于18號文，這是國家發改委首次對融資平臺的融資職能出臺意見，實屬少見。筆者認為，這是國家發改委依據中央全面深化改革的部署，對地方政府債務和融資平臺發展提出的方向性意見，其效力和操作性相對較弱。

3、銀監會：防范風險，平臺貸款越收越緊春江水暖鴨先知，融資平臺的債務風險，最敏感的便是在2009年給予融資平臺大量信貸的各類金融機構。19號文出臺后，銀監會做了大量的政策跟進，每次發布政策的主題都是加強地方政府融資平臺貸款風險監管工作。銀監發〔2010〕110號文件，提出按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標，做好地方政府融資平臺貸款風險監管，直到銀監發〔2013〕10號文，更加提出“化解到期，控制總量，優化結構，嚴控新增，緩釋存量，隔離風險，審慎退出，明晰職責”三十二字方針，繼續完善“名單制”管理，堅持退出分類制度，控制平臺貸款總量。近期，銀監會又提出下一階段應對融資平臺債務的四點要求：一是控制信貸總量，各行要嚴把新增貸款準入標準，不得新增平臺貸款規模。二是化解到期風險，對于今年到期的平臺貸款，要求各銀行業金融機構要與融資平臺、當地政府共同制定詳細的還款方案。三是優化貸款結構，對一些平臺貸款占比較高、財政償債能力較弱的高風險地區，增加有效資產抵押。四是建立地方政府融資平臺債務風險評級預警體系，科學設定平臺債務風險的“警戒線”。綜上所述，不難看出銀監會對于融資平臺債務一直持審慎和嚴控態度，然而此舉未能有效化解融資平臺債務，卻催生了影子銀行和政信合作等其他渠道的融資突圍，事與愿違。

4、財政部：規范地方違法融資，推進地方政府自行發債財政部對于地方政府融資平臺出臺的相關文件，主要體現在規范違法融資和地方政府自行發債兩個方面。2012年底，財政部等四部委出臺463號文，制止地方政府違法違規融資，明確規定不得違規采用集資、回購（BT）等方式舉債建設公益性項目，不得違規向融資平臺公司注資或提供擔保，不得通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等違規舉借政府性債務。作為地方政府債務的最終償還主體，財政部門出臺該文件對于控制政府債務起到了一些積極作用。“開正門”、“開明渠”、發行市政債等提法，財政部一直在不遺余力地推進。從地方政府自行發債試點來看，從最初的4個到如今的10個，雖然體量還很小，但是象征意義非常強，筆者相信，未來在全面實行市政債方面，財政部將發揮越來越重要的作用。

三、18號文對融資平臺的影響分析根據2013年12月30日，國家審計署公布的《全國政府性債務審計結果》顯示，我國各類融資平臺共計7170個，它們規模大小各異，處在發展的不同階段，在國家深化改革的政策環境和“三期疊加”的經濟環境中，跌跌撞撞地向前邁進。正在此時，18號文的出臺，對于融資平臺而言，其最重要的意義則是指明了未來發展的方向。規范地方政府舉債融資，釋放強烈信號。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，確立了未來地方政府城市建設發展資金來源的主渠道，即參照美國市政債的模式，各級政府以自主發債的形式，利用社會資金完善城市建設和公共服務，各類稅收、相關規費和即將出臺的房產稅，將作為重要補充。目前，中央發出這樣的信號，旨在讓地方政府和融資平臺早做準備，如地方政府編制資產負債表，融資平臺嘗試混合所有制等，都是在規范地方政府融資舉債機制方面，做的積極而有效的努力。化解地方政府債務，是當務之急。近年來，有關地方政府債務危機的話題甚囂塵上，是國內外各類機構關注的焦點，中央也先后進行了三次全面和重點的債務審計。雖然中央做出地方政府債務風險總體可控的基調，但對于存量債務的化解，一直非常重視。如果說規范地方政府舉債融資是馬拉松長跑，那么盡快化解地方政府債務危機，則是百米沖刺，尤其是在這兩年的償債高峰期，中央更是不遺余力地嚴控新增債務，并通過各種渠道化解現有負債，銀監會近期的收緊政策就是很好的說明。地方政府發行市政債，任重而道遠。就目前而言，市政債還處在探索階段，將市政債作為未來政府融資的主渠道，道路依然漫長。現階段，有一些準備工作已經在籌備，如推行權責發生制的政府綜合財務報告制度、建立考核問責機制、建立地方政府信用評級制度、建立債務風險預警及應急處置機制等。實現融資平臺轉型，從現在做起。無論是從政策本身還是實際國情看，剝離融資平臺的政府融資職能，短時間內是不現實的，但這確是未來必然發展的方向，具體何時能實現剝離，還要視市政債的實行效果而定。對于融資平臺而言，認準方向，把握大勢，從現在開始，以城市運營商、公共服務提供者和國有資產管理者為職能定位，穩步推進轉型之路，才能實現可持續發展。綜上所述，18號文的出臺，其信號指示意義大于具體實施指南，影響主要體現在地方政府債務的化解、市政債的自主發行和融資平臺轉型發展等三個方面。下面，我們將分三個篇章，詳述18號文對上述問題的影響，并對未來如何有效應對18號文，提出若干建設性的意見，供城投業內人士參考。