第一篇：建立健全法人治理結構 創新事業單位體制機制(李松武講話)

建立健全法人治理結構 創新事業單位體制機制

國家事業單位登記局局長

李松武

《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號，以下簡稱《指導意見》），對新形勢下事業單位改革進行了全面部署，其中提出，今后5年完善法人治理結構改革方面要取得較大突破。如何深刻領會、全面貫徹中央關于事業單位改革精神，按照統一部署，切實推進事業單位法人治理結構建設，是我們面臨的一項重大任務。結合學習《指導意見》精神，我就建立健全事業單位法人治理結構談幾點看法。

一、什么是事業單位法人治理結構

治理結構一般指治理的機構、體系及其內在控制機制，通常由決策層、執行層和監督層組成。我們理解，事業單位法人治理結構是事業單位以實現其宗旨為目標，實行舉辦權與管理權分離，以決策層及其領導下的管理層為主要架構，由一系列激勵和約束機制組成的制度安排；核心是建立不以舉辦權為基礎的決策機制，實現決策權、執行權和監督權科學運行、相互協調；關鍵是引入事業單位外部人員主要是服務對象參與決策和監督；目的是確保事業單位公益屬性，有效解決公益服務的公平和效率問題。

建立健全法人治理結構是國外公益服務機構治理的普遍做法。在我國，公司法人治理結構已實踐多年，取得比較成熟的經驗。事業單位法人治理結構與其相比，有相似之處，也有本質區別。相似之處是治理結構基本架構以及決策、執行和監督機制，接受法律和政府監管等方面；本質區別主要是：在屬性上，前者是公益屬性，法人使命是公益服務，后者是財產屬性，法人使命是公司營利；在理念上，前者圍繞公共利益，最大限度弱化所有權概念，后者圍繞財產所有權，依資本大小決策；反映到組織設計上前者決策層中要體現利益相關者的職責、權益，后者則主要體現所有者利益。

建立健全事業單位法人治理結構，是我們對發達國家非營利機構治理實踐經驗的有益借鑒，是對我國相關改革實踐的深刻總結，是對事業單位發展規律探索的理論成果，是創新事業單位體制機制的制度安排，對我國事業單位改革和發展、經濟社會發展全局必將產生重大而深遠的影響。

二、建立健全事業單位法人治理結構的重要意義

事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體。建立事業單位法人登記管理制度后，全國事業單位基本在各級登記管理機關登記為法人。建立健全法人治理結構，是推進事業單位改革的重要內容，是解決公益事業發展深層次矛盾和問題的根本措施，具有重要的理論意義和實踐意義。

一是建立健全法人治理結構，有利于轉變政府職能，實現政事分開、管辦分離，落實事業單位法人自主權。在計劃經濟時代，事業單位是政府的附屬物，政事不分，沒有自主權；在社會主義市場經濟條件下，事業單位要成為獨立法人，必須實現政事分開、管辦分離，政府和舉辦單位逐步減少對事業單位的微觀管理和直接管理，不再直接行使對事業單位的具體管理權，而是通過委派理事參與決策，監督事業單位按照法律法規、有關政策和行業規劃開展活動；事業單位建立法人治理結構，直接擁有法人自主權，獨立決策、執行，落實用人權、用工權和分配權，真正成為自我管理、自我約束、自我發展的法人實體，從根本上解決“有法人之名、無法人之實”的問題。

二是建立健全法人治理結構，有利于規范事業單位行為，強化公益屬性。公益屬性是事業單位的本質屬性。舉辦事業單位的目的就是為了提供優質高效的公益服務，不斷滿足人民群眾和經濟社會發展的需要。當前事業單位存在公益屬性弱化的突出問題，主要原因是，在目前的體制機制下，事業單位對誰負責、怎樣負責的問題沒有解決好，難以兼顧相關各方利益，容易產生內部人控制等問題，偏離公益目標。通過建立健全法人治理結構，引入外部理事，在決策和監督中體現各方利益，能更好地規范事業單位的行為，保證其公益屬性的實現。

三是建立健全法人治理結構，有利于加強對事業單位的監管。一直以來，對事業單位的監管主要來自政府和舉辦單位，它們同時也行使事業單位決策職能，既當裁判員又當運動員，監管很難落實，監管缺位、監管滯后和監管手段缺失現象比較普遍。通過建立健全法人治理結構，政府、舉辦單位、事業單位各歸其位、各行其職、各負其責，政府和舉辦單位把直接管理權交給事業單位，可以一視同仁地依法加強對事業單位的監管，有效解決“只管腳下、不管天下”的問題；同時，事業單位通過健全自我約束機制，加上有事業單位外部人員參與監督，可實現內部監督與外部監督共同發揮作用。

四是建立健全法人治理結構，有利于完善事業單位運行機制、提高效率、增強活力。目前，事業單位普遍存在效率低下、服務質量不高的問題。建立健全法人治理結構，政府和舉辦單位、事業單位、服務對象以及專家學者共同參與決策，可以有效實現決策的民主化和科學化；同時，事業單位可以更好地行使法人自主權，建立好激勵機制，有利于最大限度地調動員工的積極性、主動性和創造性，激發內部活力，做到決策準、指揮靈、執行快、效率高、活力足。

五是建立健全法人治理結構，有利于實現事業單位投入主體多元化，推進構建公益服務新格局，促進公益服務市場健康發展。實現政事分開，管辦分離，使每個事業單位成為獨立平等的公益服務提供主體，能夠弱化因投入主體不同導致的事業單位在資源分配、政策支持和監督管理等方面存在的待遇差別，有利于促進解決公益服務供給方式單

一、總量不足、事業單位“行政化”等問題，有利于調動社會力量參與興辦公益事業的積極性，促進公益服務新格局的形成和公益服務市場的健康有序發展。

三、事業單位法人治理結構的主要內容

建立健全法人治理結構的范圍，主要是面向社會提供公益服務的事業單位，重點是教育和醫療衛生事業單位，其他事業單位根據提供公益服務的性質、特點、服務對象以及與人民群眾關系的密切程度考慮是否建立。不宜建立法人治理結構的事業單位，繼續完善現行管理模式。事業單位法人治理結構的主要內容包括：

一是建立組織架構。決策層、監督層和執行層是治理結構的基本組織形式。決策層的主要形式是理事會，也可探索董事會、管委會等多種形式。理事會是事業單位的決策和監督機構。根據事業單位的規模、職責任務和服務對象等特點，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構成和規模。理事會的組成和決策是建立健全法人治理結構的核心內容，必須充分體現事業單位的宗旨和屬性。首先,確定理事會的構成。一般分為三部分，即政府和舉辦單位代表、服務對象和其他方面代表，以及事業單位代表，前兩者為外部理事。外部理事應占理事會多數，比較理想的構成是各部分均為1/3，任何一方均不占多數，防止任何利益方壟斷理事會的決策權；其次，明確理事的產生方式。代表政府部門或相關組織的理事，一般由政府部門或相關組織委派；代表服務對象和其他利益相關者的理事，原則上推選產生，宜推選與事業單位服務有較直接、較穩定關系的服務對象，并兼顧理事履行職責必備的道德水平、能力素質、知識結構和責任意識。事業單位行政負責人及其他有關職位的負責人可以確定為當然理事；再則，確定理事會的決策方式。理事會決策采取“票決制”，外部理事和內部理事一人一票，不設權重差別。也可以單獨設立監事會，負責對理事、管理層人員履行職責等情況進行監督。管理層是理事會的執行機構，由事業單位行政負責人及其他主要管理人員組成。事業單位行政負責人由理事會任命或提名，并按照人事管理權限報有關部門備案或批準。事業單位其他主要管理人員的任命和提名，根據不同情況可以采取不同的方式。

二是明確職責定位。這是事業單位法人治理結構良好運轉的前提和基礎。理事會依照法律法規、國家有關政策和本單位章程開展工作，接受政府監管和社會監督，其職責包括：負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關規定履行人事管理方面的職責，并監督本單位的運行。理事會對理事所代表的各方負責。管理層的職責包括：按照理事會決議獨立自主地履行日常業務管理、財務資產管理、一般工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。管理層向理事會負責。

三是制定完善章程。事業單位章程如同事業單位的“憲法”，是法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規則，也是有關部門對事業單位進行監管的重要依據。根據有關規定和事業單位實際情況制定事業單位章程。事業單位章程應當明確決策層、監督層和管理層的關系，包括理事會的職責、構成、會議制度，理事產生方式和任期，管理層的職責和產生方式等。章程草案由理事會通過，并經舉辦單位同意后，報登記管理機關核準備案。

四是健全相關制度。健全相關制度是法人治理結構良好運行的重要保障。研究制定事業單位法人治理準則，明確治理結構的基本原則、組織框架及職責定位，為法人治理結構的建立運行提供指導和規范。逐步建立事業單位信息披露制度，年度報告、理事會決議和涉及人民群眾重大利益事項要及時向社會公開，鼓勵引導社會各界加強監督。健全績效評估制度、離任審計等其他配套制度。建立充分體現事業單位法人自主權，并適應市場經濟規律的用人用工、工資分配等激勵約束機制。建立堅持黨的領導、完善黨組織參與事業單位重大決策的程序和工作機制。

四、積極穩妥推進事業單位法人治理結構工作

推進事業單位改革，是一項系統工程，是全社會的任務。各級登記管理機關承擔著事業單位法人登記管理的職責，熟悉事業單位法人運行情況，參與推進法人治理結構建設責無旁貸。要按照統一部署，切實承擔職責任務，精心組織，統籌協調，積極穩妥做好相關工作。

一是解放思想，提高認識。認真學習《指導意見》及其它配套文件，吃透文件精神，把握改革全局，自覺破除一切與改革要求不相適應的思想觀念和模糊認識，把思想認識統一到中央決策部署上來，增強工作的責任感和使命感。同時，結合工作實際，抓緊研究和制訂有關工作方案，抓緊研究與法人治理結構相關的重大理論和實際問題，如法人治理結構的理論基礎和重要原則，各類法人治理結構的區別和聯系，管辦分離的實現形式，改革中堅持黨的領導等，為推進改革工作提出意見建議。

二是堅定信心，形成合力。建立健全法人治理結構是事業單位體制機制的重大變革，是權力利益的深刻調整，也是解決人民群眾日益增長的公益服務需求的必由之路。建立健全法人治理結構，必須與經濟社會發展進程相適應，與經濟體制改革、行政管理體制改革、法制化建設、社會文明程度、民眾觀念素質等狀況相協調。目前，在一些先行試點單位中，普遍存在認識不統一，利益難協調，動力不夠足的問題，使這項工作具有艱巨性、復雜性和長期性。要加強輿論宣傳，進行正確引導，營造良好氛圍，推動舉辦單位放下對事業單位獨立運行的憂慮；推動事業單位本身克服安于現狀、怕擔責任、怕受監督、怕參與競爭的心理；推動事業單位服務對象實現從被動接受服務到主動參與有關決策和監督的轉變，改革中一時可能有些人的利益受到影響，但要堅信改革成果最終會由人民共享，從而顧全大局，正確處理改革中的利益矛盾，自覺參與改革，形成改革合力，不斷推進改革。

三是抓好試點，逐步推進。建立健全法人治理結構是一項新任務，涉及面廣，情況復雜，必須堅持試點先行、分類指導、分步實施，慎重處理好改革、發展、穩定的關系。按照統一部署，積極開展法人治理結構試點工作。繼續追蹤全國事業單位分類改革5個試點?。ㄊ校┰圏c單位的工作情況，總結和推廣好的做法和經驗。同時，繼續選取部分與人民群眾利益密切相關、條件成熟、有代表性、特別是具有改革內在動力的事業單位先行試點，并認真加以指導，逐步研究完善相關政策措施，為全面推開這項改革奠定基礎。

（作者系中央編辦事業單位登記管理局局長）

第二篇：事業單位法人治理結構淺析

事業單位法人治理結構淺析

事業單位是我國特有的現象，對事業單位的改革起步于20世紀80年代中期，事業單位改革的成效并不明顯，從體制上講，事業單位法人治理結構的構建是其它改革的基石，通過分析事業單位治理結構的缺陷，提出總體構思。

目前事業單位法人治理結構的缺陷：

1、政事不分。事業單位隸屬于政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業單位的管理，既存在“越位”又有“缺位”問題，對事業單位行業發展規劃、政策標準、行為規范的宏觀管理不足，事業單位自主權落實不夠，公共服務效率不高。

2、管辦不分。政府主管部門通過舉辦事業單位直接提供公益服務，并實行監督管理，既履行社會管理職責，履行出資人職責，造成“管、“辦”職責不明確，主管部門專注于直屬事業單位的管理，對全社會、全行業事業單位提供公平環境的關注不夠，缺乏有效的監督管理。

3、投入機制不健全。各級政府投入責任不明確，公益事業投入方式單一，對公益事業的投入存在地區差異和城鄉分布不均衡。同時，對投入資金的效益監督力度不夠，難以保證資金的使用效益。

4、政府對社會力量投入公益服務的組織管理不規范。社會力量舉辦公益事業在稅收優惠、貸款融資、職稱評聘等政策方面不能與事業單位享受同等待遇，不利于鼓勵社會力量參與舉辦公益機構發展公益服務事業。

三、改革事業單位法人治理結構的總體構思

（一）改革事業單位法人治理結構的基本原則

1、堅持公益和公共服務。

與企業組織不同，事業單位不能以追求組織利益最大化為目標，事業單位作為政府的代理人，其存在價值在于堅持公益和提供公共服務，如果背離了公益目標謀取私利，那么它的職能就不屬于公共服務范疇，對于這部分事業單位，政府作為委托人就不應當再予以資助，應該將其進行企業化改革更為合適。因此，構建事業單位法人治理結構應當以堅持公益和改善公共服務為根本出發點，背離了這一目標，事業單位改革就失去了應有之意。

2、事業單位所有權和經營權分離。

產權理論認為在資源相對稀缺的情況下，要協調各方主體的利益沖突，就必須變更和確定產權結構，實現資源的優化配置。因此要改變我國事業單位資源浪費嚴重，效率低下的現狀，就必須明確作為所有者的政府和作為經營者的事業單位之間的權利。

首先，事業單位應當擁有獨立的財產權。按照市場經濟原理，事業單位只有確立了獨立的法人財產權，才能獲得法人資格成為真正的市場主體，獨立承擔民事責任。一方面國家不得干預事業單位經營者的經營，同時事業單位也不能損害所有者的利益。事業單位享有獨立的財產權，對該財產具有投資、運營、管理等使用權利，但事業單位經營者也負有對出資者的資產承擔保值增值的責任，因此確立事業單位的財產權既保證了事業單位的自主經營權，也保障了國家的所有權。

其次，事業單位投資主體多元化。目前我國的事業單位主要靠政府投資，投資主體的單一性不僅導致資金投入不足，還造成管理主體和監督主體缺位，因此，傳統的事業單位融資模式已經不能滿足公共事業發展需要，必須積極尋

求各種社會力量參與社會公益事業，提供充足優質的公共服務和公共產品。近年來，由政府牽頭，各種社會力量積極參與的社會公益與救助活動，體現尤為明顯，這也為我國事業單位投資主體多元化、融資渠道多樣化提供寶貴經驗。

（二）事業單位法人治理結構改革的基本思路

1、構建事業單位法人董事會、經理層和監事會，分別執行決策權、執行權和監督權。構建事業單位法人董事會經理層和監事會，事業單位內部決策權、執行權和監督權三權分立、相互制衡。其中，董事會由投資者、業內人員以及其他利益相關者組成，為事業單位的重

大事項做出決策，行使決策權。執行層具體實施決策層做出的決策，對董事會負責。監事會負責監督事業單位的有效運行。作為專門的監督機構，監事會要確保各類事業單位履行自身的宗旨，并調動社會各界監督力量，形成完善有效的監督機制。由此，事業單位所有權和決策權就被分開，所有者不得干預事業單位的具體經營行為，事業單位也不能改變國有資產的所有權性質，但事業單位的經營績效受到董事會的監督和評判。這種治理結構可以落實事業單位所有權與經營權的分離，有效緩解事業單位政事不分的狀況，同時，監事會的建立又抑制了尋租和權利濫用等腐敗行為。

2、分步改革，分類設計事業單位法人治理結構。我國事業單位整體環境復雜，改革阻力大，因此，改革不能大刀闊斧的進行，而應當循序漸進，分步進行。我國事業單位數量眾多，種類龐雜，因此，在改革過程中不能“一刀切”，而應當根據不同的性質、特點設計不同類型的法人治理結構模式：首先，對于那些直接行使行政職能，提供純公共產品具有很強公益性的事業單位要納入政府行政體系，以滿足社會共同需要。其次，從事生產經營活動、提供私人產品的事業單位應當進行轉企改制，逐步轉為企業，如廣播電視機構，職業培訓機構等。最后，對于從事公益服務的事業單位，要根據其公益性質建立符合自身特點的法人治理結構，以非營利性機構為發展導向。如大專院校，研究所，療養院等。

3、推行績效合同管理和績效評估制度。事業單位與政府之間可以通過平等協商，明確雙方的權利與義務，各自做出服務承諾與監督承諾，簽訂具有法律效率的績效合同，并以此作為績效任務和預算的依據，國家對事業單位進行定期或不定期的績效評估與審核，評估結果作為下年預算的重要指標。充分發揮績效合同與績效評估的作用。

第三篇：事業單位法人治理結構初探

事業單位法人治理結構初探(東營)事業單位是我國特有的機構類別，據統計，目前全國共有各種事業單位150多萬家，從業人員達3000多萬人。事業單位涉及了我國大部分行業和領域，在國家經濟建設和社會各項事業發展中發揮著十分重要的作用。近年來，隨著我國行政體制改革和經濟體制改革的深化，改革事業單位管理體制、運行機制的呼聲愈來愈高，通過建立和完善事業單位法人制度，依靠法治力量和手段推進事業單位改革已成為基本方向和普遍共識。

一、事業單位法人治理結構的涵義

法人是民法中一個非常重要的概念，最早始于德國民法，1896年《德國民法典》第一次正式使用法人這一概念，將法人與自然人并列為同等主要的民事主體。我國《民法通則》規定：“法人是具有民事權利和承擔民事義務的組織”。從一般意義上說，法人應當具有以下特征：第一、依法成立。法人設立目的和宗旨符合法律規定，設立程序符合法律規定。第二、有必要的獨立財產，這是法人開展物質活動的基礎，也是承擔民事責任的保障。第三、有自己的名稱、組織機構和場所。第四，能夠獨立承擔民事責任?！睹穹ㄍ▌t》將法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社團法人。

我國從《事業單位登記管理暫行條例》出臺之后，在全國全面推行事業單位法人登記管理制度，逐步推進事業單位法人制度的建設。事業單位不是天生就是法人，事業單位法人是在事業單位基礎上演化而來的。《民法通則》規定：具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格。《民法通則》使事業單位與法人有機結合，創設了事業單位法人這一概念，第一次明確了事業單位法人的民事主體地位。

法人治理結構原指企業法人治理結構，又稱公司法人治理結構，是現代社會化大生產的產物。法人治理結構的本質在于科學分配公司各項權利，實現公司決策、執行、監督的互相分離與制衡，形成科學的決策機制和激勵機制。企業法人治理結構的原理完全適用于事業單位法人治理，在建立事業單位法人治理結構時，應堅持決策、執行、監督職能相互分離制衡，決策、執行、監督機構相對獨立設置，與此同時，充分考慮事業單位法人具體特點，突出事業單位法人治理結構自身特色。

所謂事業單位法人治理結構，是指在治理主體多元化前提下，關于事業單位法人決策權、管理執行權和監督權關系的制度安排，要求各項權利之間要有清晰的界限，決策、執行、監督相互分離，并且三者之間互相制衡形成有效的決策、激勵機制。

事業單位法人治理結構受政治、經濟、文化傳統和事業單位自身特性等多方面因素影響，是法人治理結構一般原理與事業單位特殊性的統一，應兼顧規范性與差異性，既要符合關于法人治理結構的一般要求，也要符合事業單位自身發展規律的要求。

改革開放以來我國不斷探索推進事業單位改革，開展了機構改革、人事制度改革和分配制度改革，但總體上只局限在表層化，深度和廣度遠遠不夠，沒有建立完善的法人治理結構，事業單位自主權無法落實，政事關系沒有從根本上理順。實踐證明，事業單位改革不能只進行簡單地撤并機構、消減人員，關鍵是要建立現代事業制度，即一種關于法人事業單位的制度，實現產權明晰、權責明確、政事分開、管理科學，健全決策、執行、監督體系，使事業單位成為自我管理、自我發展、自我約束的法人實體，其核心內容是建立法人治理結構。

二、我國目前事業單位治理結構存在的問題

由于我國事業單位法人制度建立起步較晚，關于事業單位法人制度方面的體系不完善，事業單位法人在治理方面存在著決策機能不健全等問題，嚴重影響和制約了事業單位的發展，主要表現在以下幾方面：

（一）立法滯后

事業單位法人制度建立時間較短，關于事業單位法人制度方面的法律法規不完善。一是體系不完善。目前除《民法通則》進行原則性規定外，在文化、教育、科技、衛生等方面的行政法律法規和規章只有些零散規定。國務院于1998年10月以國務院令形式頒布了《事業單位登記管理暫行條例》，第一次粗線條的對事業單位法人的設立、變更、注銷、權利義務、監督檢查提出了明確要求。中編辦頒布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》，就一些內容進行了細化。二是立法內容簡略。一些基本內容過于粗略，甚至缺失，例如沒有法人治理結構的具體規定，法人設立條件過于簡略模糊等。三是立法層次較低。關于事業單位法人制度的規定大部分集中在《事業單位登記管理暫行條例》，沒有專門的法律來規范事業單位法人制度。從《事業單位登記管理暫行條例》確立建立事業單位法人制度以來，事業單位法人理論研究還不深入，人們對建立事業單位法人制度的認識還不到位，沒有形成良好社會氛圍。

（二）事業單位法人權力沒有落實到位

盡管全國實行了統一的事業單位法人登記制度，但這種登記是建立在審批制度基礎上的一種補充登記，無法從實質上對事業單位法人主體進行審查。事業單位在人、財、物等方面沒有真正的決策權，沒有建立法人治理結構的條件和積極性。建立法人治理結構的先決條件是法人，沒有獨立資格的法人不是真正意義上的法人，很難建立獨立的法人治理結構。反過來，因為沒有完善的法人治理結構，缺乏落實行使法人權力能力，不利于各項權利落實，二者互相影響，形成惡性循環。

（三）事業單位法人規模偏小，內在動力不足

任何法人都是由人和財產組成的，這兩個因素是法人的必備條件。但從事業單位法人個體來看事業單位數量過多，力量分散、形式單一。一是事業單位從業人員少，二是事業單位資產規模小。一些事業單位沒有獨立帳戶和經費來源，與主管部門在同一場所辦公。在規模偏小的情況下，設專門治理機構與人員，與治理結構效益而言單位成本支出過大，維護費用太高，治理結構往往被放棄。

（四）事業單位產權制度僵化

歸屬明晰、結構多元、流轉順暢、責權對稱的現代產權制度是建立法人治理結構的基礎。目前事業單位產權制度存在問題較多：一是投資主體單一。政府是事業單位主要投資主體、所有者，產權結構比較單一。二是資產所有權與管理權界限不清。事業單位一般為二級預算單位或基層預算單位，事業單位在資產管理方面權限很少，涉及資產的變化、流動需經主管部門、財政部門層層審批，資產所有權與管理權幾乎混為一體。政府的社會事業管理職能同出資人職能未分開，同對事業單位的具體管理職能未分開。事業單位所有權與管理權混為一體，事業單位法人財產權無法落實到位，無法形成代理關系，產生不了專業執行層，也缺乏內部監督制衡的積極性，沒有形成所有者和管理者分離的條件。所有權與管理權分離是社會事業分工高度細化的產物，事業單位法人無法回避這種趨勢，推進所有權與管理權分離，成為必然選擇。三是資產流動遲緩。事業單位法人產出不好計量，價值體系沒有建立。資產很難流動，利用效率較低，形不成有效的競爭，事業單位缺乏社會外部壓力，缺乏加強內部治理的積極性。

（五）事業單位缺乏有效的績效考核制度

對于企業而言，其效益的好壞可以通過利潤來反映，但事業單位所從事的社會服務是非物質和無形的，很難用客觀標準來衡量績效。而現行的事業單位績效考核制度基本上形同虛設，只要單位存在，財政就撥錢，從不過問績效如何，導致許多事業單位缺乏進取心和創新精神，習慣于按部就班的守攤子。對于單位內部而言，沿用行政化的首長負責制，員工責任心不強，工作積極性不高。

（六）事業單位設置和業務活動受行政區域限制

事業單位業務客觀上存在區域壟斷，限制了事業單位跨區域發展，事業單位之間缺乏競爭，事業單位缺乏建立治理結構、提高服務能力的動力。管理和服務跟不上，降低了社會評價和影響力，反過來又影響了業務開展，形成了惡性循環。

三、事業單位法人治理結構的目標模式和實現途徑

（一）目標模式

事業單位法人治理結構應充分體現法人的本質要求，并反映事業單位法人的特點，目前，我國的事業單位絕大多數為政府出資舉辦，可由國有資產管理部門行使股東會職責，事業單位法人治理結構可用以下圖表表示：

理事會是事業單位法人的決策機構，為了充分體現事業單位公益性、增強決策代表、優化董事會成員知識結構、充分發揮董事會職責，董事可由三部分組成。主體部分由股東會議選舉產生；第二部分為適量職工董事，通過職工代表大會、職工大會或其他形式民主選舉產生；第三部分為少量社會代表董事，主要由代表服務對象、利益相關者代表組成。監事會主要職責是：召集股東會會議，并向股東報告工作；執行股東會決議；審定本單位工作計劃；制訂財務預算方案、決算方案；決定單位內部機構設置；決定聘任或解聘行政負責人及其報酬事項；根據行政負責人提名，聘任或解聘行政副職；制定單位基本管理制度。

行政負責人是事業單位法定代表人，對董事會負責并報告工作。其主要職責是：主持本單位業務工作，組織實施董事會決議；負責落實事業單位業務計劃；擬定單位內部管理機構設置，擬定單位基本管理制度；聘任或者解聘除應由董事會決定聘任或解聘以外的負責管理人員；提請董事會聘任或解聘單位行政副職；提出本單位崗位設置、薪水方案；負責績效考核；負責財務管理。

監事會是事業單位監督機構，它與傳統事業單位的紀檢、監察、審計等內部監督機構有本質區別，其在法律地位上應與董事會、行政負責人是平等的，沒有從屬關系。在監督內容方面應是綜合和全面的，不再局限于紀律或者財務某個單一方面。監事會由股東代表、職工代表、社會代表三部分組成，股東代表由股東會選舉產生，職工代表和社會代表產生辦法同職工董事及社會代表董事相同。監事會主要職責是：對董事、行政管理人員職務行為進行監督；檢查單位財務；提出人員罷免建議；對董事、行政管理人員不當行為要求糾正；提出召開臨時股東會。

中國共產黨是我國的執政黨，在事業單位法人治理結構中，要明確體現黨組織的地位和作用，凡符合條件的事業單位應按規定設置黨組織。黨組織領導與理事會成員、監事會成員和行政負責人可雙向進入，交叉任職，使黨組織的作用與法人治理結構的功能和諧統一。工、青、婦組織應按照有關法律法規或規章設置，并規范開展工作。

（二）實現途徑

事業單位法人治理結構是內部問題，但反映了法人與所處環境的外部關系，建立有效的法人治理結構脫離不了外部環境的優化，需要內外兼治，多管齊下。針對事業單位法人目前現狀，重點要從以下幾個方面入手。

（1）要推進政事分開、管辦分離，不斷增強事業單位的自主性和公共性。落實“政事分開、管辦分離”，將部分事業單位由半獨立的行政實體改為獨立的行政實體，使事業單位能夠真正對自己的行為負責，行政首長能夠擁有應該具有的管理權限。事業單位能成為真正獨立運作的法人，擁有在人事、財務和活動方面的自主性。事業單位設立的目的是為了公眾的利益，衡量事業單位好壞的一個重要指標就是組織的公共性。因此在改革的過程中，在進一步增強事業單位自主性的同時，要不斷培育事業單位的公益品牌，提升事業單位的公共性。

(2)放松規制，鼓勵事業單位法人適度競爭。

鼓勵民間資本、社會資本投資事業單位，實現投資主體多元化，形成法人治理結構產生的經濟條件。改革事業單位財務管理制度，形成事業單位服務價格體系。打破事業單位壟斷局面，準許同一區域存在多家業務相同事業單位，準許事業單位跨區域開展服務活動，使事業單位之間形成適度競爭，由社會來評價事業單位業績，由業績來確定事業單位命運，從單一的政府控制過渡到社會選擇，實現優勝劣汰，整合資源，壯大有實力的事業單位規模。有條件的事業單位法人可組建事業集團，在法人不變前提下，實現資源共享，推動資本擴張，優化結構布局，提高整體競爭力和效率，提高服務水平和質量。

（3）改變政府管理方式，建立和完善事業單位的社會監督機制和績效考核體系。一是建立事業單位內部管理層向董事會問責交代、董事會向行業主管部門問責交代、行業主管部門向社會問責交代的問責體系。二是建立審計制度和績效考核制度。審計機關依法對事業單位實施審計監督（法定代表人任期屆滿或離任審計）；事業單位登記管理機關依法分行業對事業單位進行績效考核，考核標準會同行業主管部門制定。三是建立報告制度。事業單位要對運行情況進行全面系統的總結，編制報告，包括重要活動、計劃與目標完成情況、主要財務狀況等，向事業單位登記管理機關報送。四是建立信息公開制度。報告提交給事業單位登記管理機關后，事業單位應在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府機關及社會的評議。事業單位在日常運行中，也應隨時通過媒體、網站、宣傳冊等多種形式向社會公開其服務內容、服務標準、政策依據、運作狀況、發展規劃等內容及變化調整情況。

（4）要加強對事業單位法人治理結構的監管。

健全的監管體制和強有力的監管手段使事業單位更加關注和重視法人治理結構的建設，從制度上保障服務質量，防范業務風險。鑒于目前事業單位監管職能比較分散，應由各級事業單位登記管理機關統一行使普遍意義上的監管職責;與此同時，應充分發揮各行業主管部門的行業監管職責，發揮社會各界的社會監督功能（信息公開）;鼓勵建立同業協會等中介組織，實現同行互律;倡導事業單位實行自律，形成完整的監管體系和網絡。

法人治理結構是一項世界性的難題，建立事業單位法人治理結構是一個全新的問題，沒有統一的固定模式。事業單位法人治理結構應體現法人本質要求，實現決策、執行、監督相對分離，并相互制約。在建立法人結構時，應充分考慮事業單位特點，按行業、規模具體設計，以符合事業單位自身發展規律。建立事業單位法人治理結構要首先從立法上入手，明晰主體內涵，推動產權改革，壯大規模，從內外兩方面為建立事業法人治理結構創造條件。

(東營市事業單位登記管理局 賈永?。?/p>

第四篇：事業單位法人治理結構工作政策

事業單位法人治理結構工作政策

及相關知識問答

治理結構的意見》和山西省編辦《關于印發〈**省事業單位法人治理結構建設試點工作實施方案〉的通知》文件精神，使我市開展法人治理結構試點工作順利進行，現將有關政策及相關知識以問答形式進行宣傳。

1.什么是事業單位法人治理結構？

答：事業單位法人治理結構，是指提供公益服務的事業單位，以依法獨立運作、自我管理和承擔職責，實現事業單位宗旨和職責為目標，各利益相關方共同參與治理的組織架構與運行機制等相關制度安排。

2.為什么要開展事業單位法人治理結構建設工作？ 答：開展事業單位法人治理結構工作，是進一步轉變政府職能，創新體制機制的重要內容，是實現政事分開、管辦分離的有效途徑：一是通過明確理事會等決策層的決策地位，減少政府主管部門對事業單位的微觀管理和直接管理，有利于明確事業單位的功能定位，進一步激發事業單位從業人員的積極性和主動性。二是通過吸收事業單位外部人員參加決策層，擴大參與事業單位決策和監督的人員范圍，有利于進一步規范事業單位的行為，確保公益目標的實現。三是通過明確決策層與管理層的職責權限和運行規則，有利于進一步完善事業單位的激勵約束機制，提高公益服務的質量和效益。

2.開展事業單位法人治理結構建設工作的指導思想是什 么？

答：開展事業單位法人治理結構工作立足于推動公益事業更好更快發展，滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。核心是創新體制機制，革除制約公益事業發展的制度性障礙。應有利于進一步轉變政府職能，激發事業單位生機與活力。

4.開展事業單位法人治理結構的目標是什么？

答:開展事業單位法人治理結構工作，重在探索完善政事分開、管辦分離的有效途徑，落實事業單位法人自主權；規范治理模式，創新事業單位管理體制和運行機制；強化公益屬性，擴大公眾參與，加強對事業單位的監督管理。最終目標在于逐步構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的治理結構和運行機制，切實提高事業單位的公益服務能力和水平。

5.開展事業單位法人治理結構工作有哪些要求？ 答：開展事業單位法人治理結構工作應遵循以下要求：一是要確保事業單位的公益屬性只能加強不能削弱，提供公益服務的能力、水平只能提高不能降低。二是各相關部門和事業單位要做好相關的政策解釋和說明工作，確保事業單位職工隊伍的穩定，不能激化矛盾。三是要嚴格按照事業單位法人治理結構相關政策文件的有關規定，并結合事業單位自身實際，科學設置管理架構和運行機制。

6.事業單位法人治理結構的基本架構是什么？

答:事業單位法人治理結構的基本架構包括決策層和管理層。決策層是事業單位的決策與監督機構，負責對本單位的重大事項進行決策，并對管理層執行決策層決議事項有關情況進行監督。管理層是決策層的執行機構，對決策層負責，并向決策層匯報工作。對服務事項涉及公眾普遍需求，承載較多公共利益，以及可以依法開展相關經營活動的事業單位，可設置監事會，作為本單位的專門監督機構，負責對本單位的財務、理事和管理層履行職責的情況進行監督。

7.決策層的主要組織形式是什么？

答：事業單位法人治理結構決策層的主要組織形式是理事會，也可以探索董事會、管委會等多種形式。對于舉辦主體、投資主體單一的事業單位，一般采用理事會的組織形式。對于存在不同的舉辦主體，投資主體多元化的事業單位，也可以考慮采用董事會或者管委會的決策組織形式。具體采用何種形式，由事業單位、舉辦單位和同級機構編制部門商榷確定。

8.事業單位的理事會應如何組成？

答：事業單位的理事會主要由政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。政府有關部門的具體范圍應結合事業單位的業務情況和工作實際需要進行確定。其他有關方面的代表，指相關領域的知名人士、專家、行業代表等。直接關系人民群眾切身利益的事業單位，應盡可能增加代表服務對象利益的理事人數，且本單位以外的人員擔任的理事要占多數，具體比例應結合本單位實際在事業單位的章程中予以明確。

9.事業單位理事會的規模如何確定？

答：事業單位的理事會成員一般為7-11人，為奇數。事業單位的理事會應設理事長1名，根據工作需要，規模比較大的理事會可設副理事長或常務理事長協助理事長開展相關工作。

10.事業單位理事會的職責權限是什么？

答：事業單位的理事會作為本單位的決策與監督機構，其職責權限主要包括以下幾個方面：（1）擬定和修改本單位的章程；（2）擬定本單位的發展規劃；（3）審議和決定本單位重大業務事項；（4）負責本單位管理人員的任免或任免提名；（5）審議和批準本單位的財務預決算；（6）審議和批準內部職工的收入分配方案；（7）監督管理層執行理事會決議；（8）擬訂單位合并、分設、變更、解散的方案；（9）法律法規和本單位章程規定的其他工作。

11.事業單位的理事如何產生？

答：事業單位理事的具體產生辦法應在本單位章程中予以明確。一般而言，代表政府部門或者相關組織的理事由政府部門或者相關組織委派，代表服務對象和其他利益相關方的理事原則上由服務對象群體和其他利益相關方群體推選產生，事業單位黨組織負責人、行政負責人以及其他管理崗位負責人可以確定為當然的理事。理事成員應報主管部門和同級機構編制部門備案，并由主管部門頒發聘書。

12.事業單位的理事長如何產生？

答：一般而言，理事長原則上由舉辦單位分管領導兼任，具體產生辦法、方式，應在事業單位章程中予以明確。

13.事業單位理事的權利和義務是什么？

答：事業單位的理事可以行使以下權利：（1）參加理事會會議，并對理事會決策事項進行表決；（2）對管理層執行理事會決議的行為進行監督；（3）檢查本單位的財務狀況；（4）提議召開臨時理事會會議；（5）向理事會會議提出議案或罷免建議；（6）本單位章程規定的其他職權。事業單位理事應遵循的義務主要有：遵守法律法規和國家政策，按時出席理事會會議，忠實、誠信、勤勉地履行職責，謹慎決策等。

14.事業單位理事長的職責是什么？

答：事業單位的理事長除履行理事的一般職責外，還承擔召集和主持理事會會議，代表理事會簽署理事會決議和有關文件，檢查理事會決議實施情況等法律、法規、規章和本單位章程規定的其他職責。理事長主要統籌負責理事會的正常運作，對理事會的具體決議事項不具有最終決策的權利。

15.事業單位理事會的議事規則是什么？

答：理事會實行會議制和票決制。理事會會議分為定期會議和臨時會議，定期會議應當按照本單位章程的規定按時召開，每年不少于兩次。理事長、三分之一以上的理事、監事提議召開臨時會議的，應當召開臨時會議。理事會決策實行一人一票。屬于理事會決策范圍的一般事項須經全部理事的半數以上通過，重要事項須經全部理事的三分之二以上通過。一般事項和重要事項的具體范圍，由事業單位根據本單位實際在章程中予以明確。因特殊原因確實無法出席理事會會議的理事，可以書面委托其他理事代為表決。

16.理事會會議的一般流程是什么？

答：理事會會議一般按照以下程序進行：一是由相關主體提議召開理事會會議，并確定會議議題。二是提前五個工作日以上的時間，將會議議題及相關材料提供給所有的理事。三是召開理事會會議并就有關議題進行討論。四是表決并形成決議。五是根據會議有關情況，真實、完整地形成理事會會議記錄，并按有關規定向有關方面傳達、報告或者披露。

17.對事業單位的理事會、監事會、專門委員會及其成員是否核定編制？

答：對事業單位的理事會、監事會、專門委員會及其成員，一般不核定編制。理事主要來自政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他利益關聯方。監事主要由事業單位內部職工選舉產生的代表兼任。根據本單位特點和工作需要，為提高決策的科學性和有效性，可以在理事會下設咨詢委員會或者發展戰略、審計、財務、薪酬與考核等專門委員會，負責為理事會決策提供咨詢建議，其成員主要由事業單位聘請相關領域的專家代表組成，不納入編制管理。事業單位應將本單位理事會、監事會的人員組成情況報同級機構編制部門備案。

18.事業單位理事是否可以領取相應的報酬？

答：事業單位的理事為非授薪職位，一般不得憑借理事身份從事業單位領取報酬。因履行理事職責所需的相關補貼，按照本單位章程的有關規定辦理。對來自政府部門和事業單位之外的理事，可根據理事的履職情況提供相應的誤工補貼等。具體標準在事業單位章程中予以明確。

19.事業單位的章程如何產生？

答：事業單位的章程由事業單位根據本單位實際進行草擬，并由事業單位理事會審議通過，經行政主管部門同意后報同級事業單位登記管理機關審核備案。事業單位章程的修改也應按照前述程序，經行政主管部門同意后報同級事業單位登記管理機關審核備案。

20.事業單位章程應包括哪些內容？

答：事業單位章程是法人治理結構的制度載體，是理事會和行政負責人運行的規則，對理事長、理事、行政負責人及管理人員都具有約束力。事業單位的章程由理事會組織制定。主要內容包括：單位名稱；住所；開辦資金和舉辦單位；宗旨和業務范圍；組織機構（法人治理結構）；理事會和行政負責人的關系；產生方式、人員組成、主要職權、資產管理和使用原則；章程的修改；薪酬和社會保障；終止程序和終止后關系的處理辦法；信息披露等。

21.事業單位管理層的組成和職責是什么？

答：事業單位的管理層由行政負責人及其他主要管理人員組成。管理層的職責主要體現在：（1）擬定業務活動計劃；（2）組織開展業務活動；（3）管理本單位財務和資產；（4）向理事會提出一般管理人員的任免建議；（5）負責一般工作人員的聘任和管理；（6）執行理事會的其他決議。

管理層實行行政負責人負責制，由行政負責人就管理層的整體運作情況對理事會負責。一般情況下，行政負責人也是本單位的法定代表人。

22.事業單位的管理人員如何產生？

答：事業單位主要管理人員的任命和提名，根據不同情況可以采取不同的方式。比如，事業單位行政負責人等主要管理人員可以由理事會任命或提名，并按照人事管理權限報有關部門備案或者批準。專業技術性較強的事業單位，可以選擇1-2名行政副職領導崗位和總工程師、總經濟師、總會計師等管理層崗位實行公開招聘。一般管理人員可由管理層向理事會提出任免建議，再由理事會決議任免。

23.事業單位應建立哪些監督機制來保證決策層和管理層正確履行職責？

答：事業單位應建立和完善決策失誤追究制度、工作報告制度、重要信息公開制度和績效評價制度，拓展社會公眾參與事業單位管理、運作和監督的渠道。

政府主管部門可以通過委派理事會成員，參與事業單位的決策管理；通過參與事業單位年檢、績效評價等，監督事業單位的管理運作。社會公眾可以通過推選代表參加理事會、事業單位重要信息公開制度等，對事業單位進行監督。機構編制部門可以通過績效評價機制、章程審核備案制度、報告備案制度等對事業單位的管理運作進行監督。

24.事業單位法人治理結構與公司法人治理結構的區別與聯系是什么？

答：事業單位法人治理結構與公司法人治理結構既相聯系又相區別。就聯系而言，事業單位法人治理結構在組織架構和運行機制上主要借鑒了公司法人治理結構的相關經驗，二者的基本原理都是在組織體內形成決策、執行與監督相互分離又相互協調的權力運行機制。就區別而言，事業單位具有公益屬性，組織使命是提供公益服務，弱化出資者角色，體現利益相關方的多方共同治理；公司具有財產屬性，組織使命是獲取利潤，依出資比例分配收益，彰顯所有者權益。25.建立和實行法人治理結構的事業單位與行政主管部門之間是什么關系？

答：建立和實行法人治理結構并不是要取消行政主管部門對事業單位的監管，只是將原來的直接、微觀管理改為間接、宏觀管理。行政主管部門的分管領導可以兼任理事會的理事長，制定發展規劃或相關政策等對事業單位進行監督管理。事業單位依法獨立開展相關業務活動，依照有關規定和程序產生或提名本單位的理事會及管理層人選，并按照法律、法規、規章和有關政策的規定對本單位財產、內部人事和其他事務進行管理。事業單位應及時向行政主管部門反饋業務開展情況，并將發展規劃、財務預算、工作計劃、報告等重要事項報主管部門審定或者備案。

26.事業單位法人治理結構是否與在事業單位加強和改善黨的領導相沖突？

答：二者并不沖突。黨的領導主要是方針、政策和組織的領導。在事業單位中建立和實行法人治理結構，屬于具體的公益性事務管理的范疇，其最終目標是使事業單位的公益服務效益最大化，滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，這與黨的路線、方針、政策是相一致的。在建立和實行法人治理結構的事業單位，加強黨的領導可以通過兩個路徑來實現：一是組織領導上的保證。事業單位的黨組織領導人、行政負責人可以是理事會的當然成員，考慮到事業單位的行政負責人以及政府相關部門委派的理事一般也都應具有黨員身份，可以在一定程度上確保理事會的決策管理與黨的路線、方針、政策保持一致。二是思想政治上的保證。由于治理結構規范、治理規則有效、治理過程透明，事業單位的生機與活力得以充分體現，內部的凝集力、向心力將進一步加強，客觀上為黨的基層組織做好基層群眾的思想政治工作營造良好的環境。

27.事業單位應將哪些重要信息進行公開？

答：事業單位應當嚴格按照法律法規和本單位章程的有關規定，真實、完整、及時地公開本單位章程、法人登記事項、主要業務活動情況等應公開的重要信息，接受社會監督。其中涉及人民群眾切身利益的重大業務事項，還應按有關規定進行社會公示或者舉行聽證。

第五篇：公益類事業單位法人治理結構探析

公益類事業單位法人治理結構探析

2010-09-30 06:31:00 來源: 湖北日報(武漢)跟貼 0 條 手機看新聞

法人治理結構是市場經濟條件下，實現各種法人有效治理、平衡各種利益、達到多贏的基本形式。公益類事業單位存在的種種問題，實際上是由于事業單位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理結構的不合理

從上世紀80年代開始，我國事業單位改革走過三十年的歷程，取得的進展和成就有目共睹，但也存在很多問題。以往改革的最大成效是通過放權、搞活等一系列手段，調動事業單位的積極性，但最大問題是在放權、搞活的同時，忽略了政府的監管職責，忽略了從內部和外部對事業單位進行有效的引導和控制。其結果是事業單位在提高效率、政府在減輕財政負擔的同時，事業單位卻過度偏離了組織的公益目標，違背了組織設立的初衷。國際公共管理的經驗表明，政府分權的前提是政府具備較強的組織能力，能夠從組織內部和外部對事業單位進行有效的引導和控制。否則，簡單化的分權，最終會導致混亂和失序，而無法實現改革的目標。而從組織內部和外部對事業單位進行有效控制和引導的前提是建立完善的法人治理結構。因此，未來中國事業單位改革的核心問題應該是法人治理結構的建構。

公益類事業單位法人治理結構內涵

法人治理結構是基于委托——代理關系，形成由利益相關者組成的理事會和負責日常事務的管理層，通過權責分明、互動互利的有效機制，實現對利益相關者的約束與激勵，促進事業法人的良性發展。它的目標是實現政府監管有力、事業單位充分自主、社會公眾積極參與。

一般認為，事業單位需要建立法人治理結構的主要原因在于事業單位“所有權與控制權的分離”，及其形成的委托——代理關系。由于事業單位的所有權屬于發起的政府機關，而事業單位的控制權屬于內部管理層，因此，事業單位的所有權與控制權是相分離的。在所有權與控制權“兩權分離”的情況下，就必然存在著委托——代理關系。通常，代理人很容易利用信息不對稱來欺騙委托人，牟取個人或組織的私利。而這正是目前事業單位偏離公益目標的主要原因。法人治理結構的建立則有助于通過組織內部與外部的問責交代，實現委托人對代理人的激勵與監督，并降低引導和監督的成本，提高引導與監督的效率，使代理人能夠真正維護代表公眾的委托人利益，實現社會公益的目標。國內外法人治理結構的理論和實踐都向人們揭示，任何一種治理結構模式都體現了兩個核心問題：一是建立委托——代理關系，即理（董）事會接受所有者的委托行使決策權，由理（董）事會選聘產生的執行層行使管理權（代理權），明確委托——代理關系；二是形成有效的分權制衡，即決策者、執行者（管理者）、監督者之間能夠通過法人治理組織機構，建立相互獨立、相互制約、相互配合的制衡機制。而這正是科學有效的法人治理結構的本質內涵。

公益類事業單位存在問題的根本原因是法人治理結構存在缺陷

我國公益類事業單位改革的總體目標可以理解為：建立以社會主義市場經濟發展和民主政治建設相適應，功能完整、結構合理、運行高效，有利于促進事業單位和公共服務事業健康發展的管理體制和運行機制。改革開放三十年多來，雖然國家對事業單位進行過多次大小規模的調整和改革，但尚未達到預期效果。目前，我國事業單位管理模式嚴重依賴行政命令，內部管理權利配置有失平衡，社會監督機制尚未建立，加之法律規范又缺乏相應的實施細則，政府職能轉變又處于過渡狀態，尚未完全明晰化，這些因素導致了公益類事業單位組織形式單

一、政府與公益類事業單位之間責權不清、所有者缺位、單位內部人控制現象嚴重。再加上前期事業單位推行的“擴大事業單位自主權”和“市場化措施”，使它們違背國家舉辦公益事業單位的社會公益目的和自身的公益目標，一味追求小集體甚至小集團私利，不擇手段，甚至違背國家政策、管理制度和社會公德，謀取不當利益，以公共服務的名義營利。而公益類事業單位存在這些問題的根本原因是法人治理結構存在著缺陷。

構建公益類事業單位法人治理結構路徑探析

法人治理結構是實現法人有效治理的重要途徑。國外經驗和國內實踐證明，法人治理結構是市場經濟條件下，實現各種法人有效治理、平衡各種利益、達到多贏的基本形式。公益類事業單位存在的種種問題，實際上是由于事業單位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理結構的不合理。因此，要實現社會公益服務的最大化，就必須建構產權歸屬清楚、公益目標明確、約束機制完善、微觀運行高效的公益類事業單位法人治理結構。

首先要推進政事分開，進一步明確公益類事業單位獨立法人地位。從公益類事業單位治理結構改革的主體而言，事業單位法人治理結構的構建、調整與健全固然是一個重要內容，但是，從世界各國典型的公立組織治理結構模式來看，中國公益類事業單位法人治理結構模式的弊端與各級政府相關的制度安排有很強的關聯性，因為政府是我國公益類事業單位的舉辦者和管理者，掌控著基本的經費和資源，政府的管理模式直接影響著這類事業單位的體制與管理。因此，建立科學、規范的事業單位法人治理結構，首先必須理順政府與公益類事業單位的關系，實現政事分開、管辦分離，使公益類事業單位成為真正獨立的法人。法人治理結構實際上是通過制度安排，達到所有權、經營權和監督權的分立與制衡，使利益相關方各得其所。建立公益類事業單位法人治理結構，就必須實行所有權與管理權的真正分離，充分保障事業單位的自主權。政府本身只能作為舉辦者，行使所有者（出資人）的職權，即通過委派有關人員在事業單位理事會中擔任理事，參與事業單位的決策和監督，使公益類事業單位成為真正意義上的獨立法人實體。這是構建事業單位法人治理結構的前提。

其次要建構理事會——行政負責人的治理結構模式。由于我國現有公益類事業單位所有制結構單一，幾乎全部由國家投資舉辦，無須明確股權結構。因此，在這些單位中推行建立法人治理結構，大都應建立以理事會為主導的治理結構模式。理事會是本單位的決策和監督機構。理事會成員一般應包括舉辦單位、資產監管部門、管理層、職工代表、服務對象、知名人士、社區等方面的代表。這樣，一方面可解決這些單位所有者（委托人）缺位問題，另一方面又兼顧了各利益相關方的利益。理事會應當向舉辦單位負責，其職權主要包括：制定和修改本單位章程、業務發展規劃、聘任或解聘單位行政負責人，根據行政負責人的提名，聘任或解聘單位的副職、財務負責人，決定單位內部機構設置及基本管理制度，籌備召開理事會會議，監督行政負責人執行理事會決議情況等。行政負責人是事業單位的執行機構，執行理事會的決議，向理事會負責，在理事會的授權下獨立自主地開展工作。為了和現行“黨管干部”管理制度相銜接，黨委（組）班子成員和工會（職代會）主要負責人必須進入理事會，從黨委（組）班子成員中推選理事長。同時，行政負責人應當從黨委（組）成員中產生。以此確保事業單位在決策和執行過程中，能夠與黨中央保持高度一致，能夠較好地貫徹落實黨的路線、方針和政策。

最后要科學建構法人治理結構的制度規范與保障?？茖W而富有效率地治理結構，不僅僅是指治理組織結構，同時也包括規范事業單位治理結構運行的治理機制和治理規則。因此，保證公益類事業單位法人治理結構的實際運作，并提高治理效率，必須做到規范的治理結構、有效的治理機制、相應的治理規則三者的有機結合，缺一不可。因此，為了使事業單位法人治理結構真正有效運轉，除了設計合理、科學的治理結構和制衡機制外，還必須切實解決兩大重要難題：一是要防止治理結構中“權力的人格化”，即防止機構的權力演變為“個人”的權力，防止個人的專斷；二是要防止“互相制衡的主體之間的共謀”，為了局內個人的利益而犧牲單位的利益，犧牲單位對社會提供最大化公益性服務的社會公共利益。而要防止這兩類問題的出現，就必須對事業單位的治理規則和治理機制進行立法。

作者單位：省社會科學院