第一篇：關于開展全區農村基層政權建設調研的通知

中共常州市新北區委組織部

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關于開展全區農村基層政權建設調研的通知

各鎮黨委：

根據市委組織部通知要求，全市將圍繞農村基層政權建設開展調研，現就有關事項通知如下：

一、調研內容

新形勢下進一步加強農村基層政權建設實踐和研究。主要包括各地進一步加強農村基層黨組織、政權建設和自治組織建設，完善農村基層工作機制，提高黨對農村工作的領導水平和農村基層社會管理的具體實踐、面臨的新情況新問題，以及工作思考和建議。

二、調研要求

本次調研采取調查問卷的方式進行，請各單位認真組織填寫《新北區農村基層政權建設專題調查問卷》。

三、調研對象

各鎮組織委員，各村（社區）書記、主任。

四、報送時間

請各鎮抓緊布置落實，調查問卷以鎮為單位于2011年9月29日前報區委組織部組織處。

聯系人：惲智仔 聯系電話：85127385 電子郵箱：czxbzzb@163.com。

附：《新北區農村基層政權建設專題調查問卷》

中共常州市新北區委組織部 二○一一年九月二十二日

附：

新北區農村基層政權建設專題調查問卷

姓名 工作單位 聯系電話

您好，非常感謝您參與我們的調查活動。此次問卷調查，主要是了解我區農村基層政權建設情況。請您結合本地農村基層政權建設情況，認真填寫問卷。感謝您的大力支持和協助！

1、您認為當前農村基層政權建設的突出問題是什么？原因是什么？

2、在您的單位農村基層政權建設有何成功做法和經驗？

3、您對做好農村政權建設有何好的建議？

第二篇：關于農村基層政權建設的調研報告

農村基層政權是國家政權的基礎。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基于對于這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先后走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村干部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以說是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一桿子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是說，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。形成這一斷層的最主要原因有以下三點。（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以說，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之后，農村聯產承包責任到戶之后，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對于農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對于上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上說，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關系都越來越少。過去，管理村里的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民干些什么；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污～）的一小撮。關于農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在后面還有更為詳細的敘述。（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由于我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早采取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。在我們的調查組先后走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低于50歲，其余的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員干部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠～，即使是在農村這樣相對落后的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民群眾。值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、干部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、干部中，50歲以上的黨員占到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。利用組織手段實現黨員、干部隊伍的年輕化、知識化也許并不是一件太難的事，比如說，由組織部門發個文件，把黨員、干部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、干部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰斗力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與～官員結合的～勢力已經形成，它們對于農村社會的影響逐步壯大。從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立于鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什么都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民群眾的人吸收到黨組織里來。至于第三個原因，除了與～官員結合的～勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰前面所說的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關系到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中；黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。（1）村，鄉、鎮財政基本上破產。我們的調查組走過的鄉村，幾乎無一例外是這個情況。村負債基本在幾十萬元，鄉、鎮負債則在幾百萬元(李川：1998年的統計，南平鄉一級平均負債399萬，村級平均負債39萬)。南平市624個下派村村集體負債在2億元左右，相當于這些村三年的村集體收入。這些債務主要是欠農村信用社的，也有欠干部、農民或其他人的。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最后一次瓜分。這次最后的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2001年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元

左右），但此后怎么辦？幾乎是無法可想。村集體經濟必須分戶經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村干部手中，造成經營無方、貪污～橫行，成為黨群、干群矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望盡快把村集體資產分戶經營或拍賣后分錢。村集體經濟的分戶經營勢在必行，但分掉之后，又產生了一系列的新問題。首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎么辦時，基層干部們都說：沒什么辦法，我們只能寄希望于稅費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家稅務部門人員收稅，然后返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層干部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農戶收稅，恐怕成本會更高。其次，農村基層干部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，征得大多數農民的同意才有可能進行。再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自于農戶，如果農戶要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的群體性事件的緣由？需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分戶經營，使村財政得到最后的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中。在目前中國農村，一般農戶的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大戶手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大戶經營的土地規模一般是每戶幾百畝。有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農戶的小規模土地經營無利可圖，那么，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶后富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶后富對自己有利的情況下才會帶后富，這個前提卻并不是總能夠成立的，如果先富帶后富對自己不利，先富當然就不會去帶什么后富。在這里，任何道德說教，樹榜樣之類都是沒有什么用處的。一般農民拋棄土地，土地向大戶手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利于經濟發展，有利于現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能并不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什么生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村并沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由于前面所說的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。（3）黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的干部們談話時，感到這些黨的基層干部對于大戶有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有干部，坦率地說，都認為黨建工作的基本點就在于團結大戶、依靠大戶。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成干部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的干部，特別是比較上層的黨的干部，又感到大戶對于黨的基層組織來說，是一種異己的力量，按他們的話說：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的群眾。”也就是說，真正有較大能量的非黨異己力量，并非是赤貧的人，而是有經濟實力的大戶，他們才有左右和組織基層群眾的力量。作為黨的基層干部，現在在農村做工作，不得不依靠大戶，不得不把大戶團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大戶還可能有利于自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大戶，而是依靠工農基本群眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大戶，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的群眾，與弱勢群體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大戶的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨群、干群關系產生更多的矛盾。其次，目前農村頭等大戶的利益往往遠遠超過了本地范圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往采取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層群眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大戶還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關系密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大戶發生矛盾時，情況又會如何呢？大戶的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對于政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什么基層黨組織的干部一方面在工作中依賴大戶，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大戶的關系的微妙現實。綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能并非圍繞著赤貧人群，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大戶形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對于這兩個可能性產生盲點。三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個～遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。我們的調查組在此次調查中極為認真地了解和研究了《村民委員會組織法》實施之后，農村究竟發生了些什么情況，農民究竟發生了些什么情況。我們現在可以十分肯定地說，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的說法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2000年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來說，選舉是公正的（但村民們反映，2000年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地說，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身并不想要民主權利，或者他們要了民主權利之后不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今后在農村開展工作必須適應新的形勢，采用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則并且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。我們的調查組對于《村民委員會組織法》實施之后農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反復問村民和村干部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村干部都斷然回答：選舉好。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會并不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛贊他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什么不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的干部不了解村里的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。我們認為，村民們如此一致的回答選舉好說明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。在調查中我們也了解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。盡管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村干部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村干部絕不缺乏后備軍。（2）各級地方黨政官員們對于村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來說，各級地方黨政官員們對于《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的干部，他們抱怨說，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們并不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更說明問題了。實際上，我們在前面對于農村狀況的描述已經說明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手里還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪里來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農戶，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那么好的地方則按一些學者的話說，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再

入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到2001年的3092人，提高了黨員的整體素質。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市里各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一布署，市里對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細致等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特征的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到戶和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村里的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能干的后備力量，將農村最有活力的人群納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村后備干部的重要環節，它使下派干部受到了農村工作的歷練，學會了與群眾打交道，學會了動員群眾和組織群眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由于我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子里面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位冗員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛煉，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今后年輕干部提拔的一個先決條件。基于以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的干部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落后地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的后進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到范圍還應進一步擴大），將集中在城市里的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人群吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

第三篇：關于農村基層政權建設的調研報告

農村基層政權是國家政權的基礎，關于農村基層政權建設的調研報告。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基于對于這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先后走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村干部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以說是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一桿子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是說，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。形成這一斷層的最主要原因有以下三點。（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以說，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之后，農村聯產承包責任到戶之后，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對于農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對于上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上說，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關系都越來越少。過去，管理村里的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民干些什么；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污腐敗）的一小撮。關于農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在后面還有更為詳細的敘述。（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由于我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早采取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。在我們的調查組先后走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低于50歲，其余的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員干部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠腐敗，即使是在農村這樣相對落后的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民群眾。值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、干部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、干部中，50歲以上的黨員占到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。利用組織手段實現黨員、干部隊伍的年輕化、知識化也許并不是一件太難的事，比如說，由組織部門發個文件，把黨員、干部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、干部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰斗力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與腐敗官員結合的黑社會勢力已經形成，它們對于農村社會的影響逐步壯大。從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立于鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什么都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民群眾的人吸收到黨組織里來。至于第三個原因，除了與腐敗官員結合的黑社會勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰前面所說的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關系到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中；黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。（1）村，鄉、鎮財政基本上破產。我們的調查組走過的鄉村，幾乎無一例外是這個情況。村負債基本在幾十萬元，鄉、鎮負債則在幾百萬元(李川：1998年的統計，南平鄉一級平均負債399萬，村級平均負債39萬)。南平市624個下派村村集體負債在2億元左右，相當于這些村三年的村集體收入。這些債務主要是欠農村信用社的，也有欠干部、農民或其他人的。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最后一次瓜分。這次最后的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2001年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元左右），但此后怎么辦？幾乎是無法可想。村集體經濟必須分戶經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村干部手中，造成經營無方、貪污腐敗橫行，成為黨群、干群矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望盡快把村集體資產分戶經營或拍賣后分錢。村集體經濟的分戶經營勢在必行，但分掉之后，又產生了一系列的新問題。首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎么辦時，基層干部們都說：沒什么辦法，我們只能寄希望于稅費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家稅務部門人員收稅，然后返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層干部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農戶收稅，恐怕成本會更高。其次，農村基層干部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，征得大多數農民的同意才有可能進行。再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自于農戶，如果農戶要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的群體性事件的緣由？需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分戶經營，使村財政得到最后的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中。在目前中國農村，一般農戶的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大戶手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大戶經營的土地規模一般是每戶幾百畝。有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農戶的小規模土地經營無利可圖，那么，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶后富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶后富對自己有利的情況下才會帶后富，這個前提卻并不是總能夠成立的，如果先富帶后富對自己不利，先富當然就不會去帶什么后富。在這里，任何道德說教，樹榜樣之類都是沒有什么用處的。一般農民拋棄土地，土地向大戶手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利于經濟發展，有利于現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能并不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什么生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村并沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由于前面所說的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。（3）黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的干部們談話時，感到這些黨的基層干部對于大戶有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有干部，坦率地說，都認為黨建工作的基本點就在于團結大戶、依靠大戶。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成干部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的干部，特別是比較上層的黨的干部，又感到大戶對于黨的基層組織來說，是一種異己的力量，按他們的話說：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的群眾。”也就是說，真正有較大能量的非黨異己力量，并非是赤貧的人，而是有經濟實力的大戶，他們才有左右和組織基層群眾的力量。作為黨的基層干部，現在在農村做工作，不得不依靠大戶，不得不把大戶團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大戶還可能有利于自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大戶，而是依靠工農基本群眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大戶，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的群眾，與弱勢群體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大戶的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨群、干群關系產生更多的矛盾。其次，目前農村頭等大戶的利益往往遠遠超過了本地范圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往采取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層群眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大戶還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關系密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大戶發生矛盾時，情況又會如何呢？大戶的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對于政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什么基層黨組織的干部一方面在工作中依賴大戶，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大戶的關系的微妙現實。綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能并非圍繞著赤貧人群，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大戶形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對于這兩個可能性產生盲點。三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個高瞻遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。我們的調查組在此次調查中極為認真地了解和研究了《村民委員會組織法》實施之后，農村究竟發生了些什么情況，農民究竟發生了些什么情況。我們現在可以十分肯定地說，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的說法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2000年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來說，選舉是公正的（但村民們反映，2000年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地說，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身并不想要民主權利，或者他們要了民主權利之后不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今后在農村開展工作必須適應新的形勢，采用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則并且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。我們的調查組對于《村民委員會組織法》實施之后農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反復問村民和村干部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村干部都斷然回答：選舉好，調查報告《關于農村基層政權建設的調研報告》。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會并不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛贊他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什么不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的干部不了解村里的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。我們認為，村民們如此一致的回答選舉好說明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。在調查中我們也了解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。盡管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村干部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村干部絕不缺乏后備軍。（2）各級地方黨政官員們對于村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來說，各級地方黨政官員們對于《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的干部，他們抱怨說，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們并不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更說明問題了。實際上，我們在前面對于農村狀況的描述已經說明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手里還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪里來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農戶，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那么好的地方則按一些學者的話說，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再不喜歡村民委員會直選，也并不同意從直選退回去，甚至不同意暫緩《村民委員會組織法》的實施。（3）農民們并不濫用他們的民主權利，他們“有數”，懂得怎樣行使自己的民主權利。前面已經說過，各級地方黨政官員對于村民的權利責任意識仍持有一定程度的懷疑，但同時他們也相當一致的反映，農民心里“有數”。這具體表現在農民尊重和服從國家對于他們的一些根本性要求。至少在我們的調查組所走過的地區，農民不愿意交村提留和鄉統籌，他們認為這些錢都會被貪官污吏糟踐掉，但對于交公糧和計劃生育都沒有什么抗拒，基本上消除了我們對于村民民主自治是否會影響到國家對于農民的一些根本性要求，尤其是計劃生育這個基本國策的貫徹執行的擔憂。各級地方黨政官員們也反映，除了一些個別的情況，大多數被選舉出來的村委會主任和村委會，對于黨的領導表現出合作的態度。有幾種對于農民是否能夠行使好他們的民主權利的懷疑。其中之一是賄選。然而，賄選這個問題很好解決：只要保證秘密劃票，賄選就會成為一件得不償失的事，不會有多少人去搞。另外一個是宗族勢力操縱選舉。這樣的事例肯定是有的，如競選中有“不為例，只為家族爭口氣”之類的口號，但這類事例往往被夸大了。我們的調查組所看到的情況是宗族勢力操縱選舉的現象并不明顯，小姓當選的比例很高。據村干部和村民介紹，村民們往往故意選那些沒有宗族勢力作背景的人，因為這樣的人往往不太敢搞以權謀私。從這一點我們也可以看出，村民們對于自己的利益有著較為清醒的認識，同一宗族這個因素并不能蓋過利益的因素。村民們很清楚，他們要選的是代表他們利益的人，至于同姓不同姓沒有太大的重要性。實際情況是，在那些不能真正實現公正的民主選舉的地方，不健康勢力才有膨脹的趨勢。不健康勢力既是不能真正實現公正的民主選舉的因，也是果。從選舉結果看，黨委組織部門的工作人員也承認，村民們選出來的村委會主任和村委會委員一般說來比村黨支書和村黨支部成員的受教育程度高、年紀輕、能力強。（4）各級地方黨政官員，特別是面對農村現實的第一線官員，逐步適應了民主政治的規則，并且正在成為運用這些規則的高手，完全能夠在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。在我們的調查組走過的地區，處理與村民自治有關的事務的機構一般是黨委的組織部門。我們的印象是，負責處理這方面事務的干部的素質、政策水平高于其他部門的干部。他們已經學會了不是依靠簡單的命令，而是在民主與法制的框架下，依靠黨、團、婦聯等組織，發動和組織群眾，搞競選、啟動罷免程序等，把自己的人選選上去，把那些拒不與黨組織合作，鬧事的刺頭選下去。幾十年來，我們的黨一直處于不受挑戰的執政地位，這樣一個地位所帶來的一個負面結果就是我們黨的干部長期得不到政治斗爭的的鍛煉，意志消沉了，脫離群眾了，能力退化了。令人欣慰的是，我們恰恰在農村地區看到了經受住鍛煉的基層黨政干部。他們不得不面對基層民主政治的考驗，不得不以比過去高得多的政策水平、發動和組織群眾的能力，在民主與法制的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。包括那些對于農村基層民主嘖有煩言的干部們也表示：黨組織畢竟是強大的，他們有充分的信心在民主政治的游戲規則下貫徹好黨的方針政策，實現黨的意志，最多是比過去直接下命令麻煩一些。那就還是讓我們黨的干部麻煩一些吧，讓他們在農村基層民主政治中先鍛煉一下。民主政治是不可阻擋的歷史潮流，我們黨將來會迫切需要一批具有較強的運用民主政治規則的能力的干部。農村基層民主恰恰能夠為我黨培養這樣一批干部，迫使黨的干部在政治競爭中振作起來，學會如何密切聯系群眾，提高自己的戰斗能力，這樣一個過程能夠起到其他任何辦法都起不到的健全黨的肌體的作用。所以，我們的黨不能遷就一些黨員干部對于農村基層民主的懶惰、畏難情緒，而要有意識地把他們推到農村基層民主政治中去鍛煉，學會在民主政治中游泳。通過在農村地區的調查，我們認為，我們的黨不必害怕民主政治，我們的黨完全有能力在民主政治的框架下貫徹自己的方針政策，實現自己的意志。農村地區的民主實踐是一個很好的開端。（5）黨組織對于選舉出來的村委會主任和村委會起到了監督和制衡的作用。民主選舉只是民主政治的一個部分。除了民主選舉，還有民主監督、民主決策和民主管理，還有權力的制衡。民主選舉并不能保證被選舉出來的領導人不以權謀私，對于被選舉出來的領導人的監督和制衡必須是日常的。在當今農村的現實情況下，誰有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡呢？只有村黨支部和上級黨組織。我們看到的是，基層黨組織正是這樣做的。基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者。應該說，基層黨組織自發地在農村基層民主進程中找到了自己的位置，這就是幫助村民推進和完善基層民主，協助他們實現有效的自治。我們認為，黨應該把基層黨組織自發找到的這個定位明確下來，要求黨的基層干部在推進和完善農村基層民主，協助村民實現有效的自治方面發揮積極作用；同時防止基層黨政干部為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種借口破壞農村基層民主——這樣做有可能符合某些干部的個人利益，卻絕不符合黨的整體利益。（6）村民民主自治是在農村地區建立秩序的唯一選擇，在農村已經不存在其它健康的自組織資源。我們在前面已經講了，要想在農村地區恢復過去計劃經濟時代一竿子插到底的治理形式，由于經濟基礎和政治現實的巨大變化已經是不可能了，農村地區的村民自治勢在必行。那么，除了民主選舉之外，中國農村還有沒有可能實行其他形式的自治呢？一些學者認為村民選舉是“自上而下的民主賜予”，因而靠不住，他們認為：“中國農村的自治，需要利用傳統的自組織資源”。我們認為，除了民主選舉之外，中國的農村已經不存在其他健康的“自組織資源”。我們的調查組所走過的閩北山區，由于其獨特的地理、歷史條件，應該是傳統資源保留得比較多的地區。即使在這樣一個地區，1949年的革命，100年來的現代化進程，特別是改革開放以來的市場經濟，已經從根本上改變了農村和農民的面貌。由于城市對于農村的人才資源的汲取，農村已經不再可能出現一個傳統的鄉紳階層這個“傳統的自組織資源”的核心要素。在我們的調查組走過的6個縣（市），23個村，我們的調查組只碰上了一個家在農村的大專畢業生，就是這個唯一的大專畢業生，主要也是在外跑生意。農村的子弟，只要是考上了學（哪怕只是中專），當上了干部，經上了較大的商，就絕不會再回到鄉村居住。他們即使暫時回到鄉村，也只是為了獲取某種資源，而絕不會像過去的鄉紳那樣，真正把鄉村當成自己的家去悉心建設。在我們的調查組走過的地區，唯一還保留著些少傳統文化的影子的，是順昌縣的謨武村。這個村子是宋朝理學大師程頤的高足楊時和游酢的子孫的聚居地。這個村子自1980年代發起評選“四榜”，即“成材榜”、“功德榜”、“好樣榜”和“能人榜”，體現了中國傳統文化的價值觀。然而，南平市在其他鄉村推行謨武的“四榜”評選則全然沒有任何效果，所有的其他村莊缺乏謨武的傳統文化積淀，硬搞“四榜”評選，則只能是流于形式，沒有任何人理睬，沒有任何意義。即使是在謨武，“四榜”評選雖然在村中一些文化老人的主持下搞得有聲有色，但僅僅是這點傳統文化資源就可以起到“傳統的自組織資源”的作用嗎？回答是否定的。中國的農民也不再像傳統的農民那樣，對于長輩，對于權威，對于官員還有什么敬畏了。在我們的調查組訪談的時候，農民駁斥官員的情況比比皆是。總而言之，經過了這100多年來中國社會的幾度滄桑巨變，中國農民頭腦中殘留的傳統也已經很少了。斷言中國的農村、中國的農民幾千年來沒有什么變化，指望回到中國的傳統道路上去，依賴“傳統的自組織資源”實現中國農村的自治的學者們缺乏對于中國農村和中國農民最起碼的了解，缺乏對于現代中國最起碼的了解。在當今中國農村，拋開了民主選舉，確實還有一些“自組織資源”，那就是不健康的宗族勢力和黑社會，而絕非一些學者理想中的具有儒家傳統的宗族和鄉紳。即使是在中國農村地區，儒家傳統資源是指望不上的，無論是從哪個角度，出于什么動機，都指望不上了。對于這一點，我們的黨和我們的“新儒家”學者都應該有一個清醒的認識。四.南平市下派村支書加強農村基層政權建設的經驗值得推廣2000年6月，福建南平市委、市政府針對村黨支部軟弱渙散、黨群干群關系緊張、村民集體上訪次數和人數急劇上升（從624個村的統計看，從1997年的村民上訪人數1956人增加到1999年的4456人）的情況，做出了大規模下派村支書的決定。他們從市、縣、鄉三級黨政機關和事業單位中選派624名優秀后備干部到行政村擔任黨支部書記。剛開始，許多人對此不以為然，認為不過就是新一輪的下派工作隊，起不到多少作用。但隨著此項工作深入持久地堅持了下去，效果卻慢慢顯現了出來。在下派村支書的村，村支部能力明顯改善，凝聚力和戰斗力得到迅速強化，村級民主自治的各項法律和規章得以建全，下派村經濟發展停滯的狀況開始被打破，黨群干群關系得到了迅速緩解（下派村支書的624個村，10人以上集體上訪人次從1999年的95次減為2001年的44次，集體上訪人數由1999年的4456人減為2001年的972人）。我們的調查組發現，南平市下派村支書的做法與過去下派工作組有許多不同之處，正是這些不同之處使他們取得了良好的效果。南平市委和市政府的領導認為，過去的村黨支部之所以工作渙散，引發的黨群矛盾大，主要是因為村支書是本村人，有自己的農活要干，不愿分心管理黨務村務，他們的利益在村里，與民爭利的事難以避免，村支書的整體素質不高，村民不服。下派村支書則有助于克服這些問題。下派時間一定三年，下派村支書成了村里唯一專職的村務和黨務人員；村支書帶薪下派，不增加村里的負擔；下派村支書不是本村人，不參與村里的家族和派系爭斗，不在村里與民爭利，能超越村里的家族和自然村間的利益矛盾，更公平地處理利益糾紛；他們的都受過大專以上教育，見過世面，更懂法律，文化知識素質遠遠高過當地村支書；他們的關系多見識廣，更能從上級政府經濟和科技部門為村里爭取到項目和資金。南平市委、市政府為鼓勵村支書放心工作，還為村支書下派配套了其它政策條件：下派村支書在原單位的職位保留，有成績的優先提拔使用；除原單位工資外，還發一筆補貼；原單位有責任對下派村支書的村提供項目和資金的扶持，實現全市資源重心下移的目標；向下派村支書的村派出225名科技特派員，支持下派村支書的工作，幫助村里提高種養技術水平，調整經濟結構；向下派村支書較集中的鄉鎮派出流通助理和金融助理，協調下派村支書村里的農產品流通和農村小額貸款事宜等。經過二年多的實踐，下派村支書在下派單位、科技特派員、流通助理、金融助理的統一幫助下，取得了很大成績。從經濟上看，由于他們普遍給村民帶來了經濟實惠（道路、學校、自來水、有線電視、引進種養新品種、技術培訓等），取得了村民的信任；從政治上看，下派村支書成了村民與村民委員會矛盾的調解人和村民委員會的監督者，他們完善了村務公開和民主監督的規章制度，動員廣大村民對村民委員會進行約束和監督，使《村民委員會組織法》規定的村民民主權利真正落在了實處，黨支部成了民主的守護人，推進了村級民主政治建設。從道義上看，他們在村里沒有利益糾紛，不與民爭利，給村民帶來實惠，公正地處理村里的矛盾，取得了道義的形象。他們動員群眾，取消了村里一些的封建落后的迷信陋習，將先進的文化生活方式帶入了農村，取得了村民的支持。調查中有的村民說：“共產黨三次好，第一次是土改，第二次是聯產承包責任制，第三次是三個代表。下派村支書帶來了三個代表。”從素質上看，下派支書都受過中專以上教育，而且他們下派后，心無芥蒂，積極發展受過高中以上教育的年輕能人入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到2001年的3092人，提高了黨員的整體素質。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市里各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一布署，市里對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細致等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特征的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到戶和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村里的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能干的后備力量，將農村最有活力的人群納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村后備干部的重要環節，它使下派干部受到了農村工作的歷練，學會了與群眾打交道，學會了動員群眾和組織群眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由于我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子里面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位冗員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛煉，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今后年輕干部提拔的一個先決條件。基于以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的干部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落后地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的后進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到范圍還應進一步擴大），將集中在城市里的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人群吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

第四篇：加強農村基層政權建設學習材料

加強農村基層政權建設學習材料

（2009年8月 日）

一、充分認識加強農村基層政權建設的重要意義

農村基層政權組織，是黨和國家在農村最基層的組織，也是黨和政府在農村基層一切工作的落腳點，是黨在農村的執政基礎。江澤民同志說過，“基礎不牢，地動山搖。”如果放松或削弱農村基層政權建設，勢必會影響黨的路線、方針、政策在農村貫徹執行，影響農村經濟社會發展，影響農村社會穩定，黨和政府在農村的形象或威信就會受到損害。因此，各級黨委、政府必須高度重視，切實加強農村基層政權建設。2009年是貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，應對國際金融危機，保持經濟平衡較快發展的關鍵一年，也是新世紀以來我國“三農”工作面臨困難最大的一年，這更需要我們重視抓好農村基層政權建設。當前，農業和農村經濟發展面臨的困難更大，農村保增產、保民生、保穩定的形勢更加嚴峻，這更需要有堅強有力的農村基層黨組織來帶領，更需要村民委員會加強自身建設，發揮自治作用，搞好為民服務，促進農村發展，維護社會穩定。在這種形勢下，切實加強農村基層政權建設，有利于把黨和國家各項強農惠農政策落到實處，調動農民群眾的主動性、創造性，形成推動科學發展的強大力量。因為黨在農村各項工作任務的完成以及黨的路線、方針、政策的 1 貫徹落實，只能通過農村基層政權組織來進行。這也充分說明了加強農村基層政權建設的重要性。農村基層政權組織堅強、穩固，充分發揮了領導核心和服務村民的作用，就有利于促進農業增產、農民增收、農村繁榮；有利于推動農村民主政治建設的深入發展，引導農民群眾規范有序地參與村級公共事務的決策和管理；有利于密切黨群干群關系，保障廣大農民的知情權、參與權、表達權和監督權，促進農村社會和諧穩定，為推動農村全面建設小康社會奠定堅實的基礎。我們一定要從政治和全局的高度，緊密聯系各地各村的實際，充分認識加強農村基層政權建設的重要性和必要性，認識加強村民委員會建設的重要意義，認真研究解決基層政權建設中存在的問題，把以村委會建設為主要內容的基層政權建設進一步推向深入。

二、進一步明確村民委員會的性質、職責和任務

（一）性質

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。” 這個規定明確指出了村民委員會的性質和特征。首先，它明確了村民委員會是一個基層的、群眾性的、自治的組織；其次，它明確了這個組織的功能是由村民自我管理、自我教育、自我服務。這個性質從理論和實踐上界定了村民委員會具有與其他社會組織的不同特點。主要有四個特點：

第一，基層性。村民委員會是農村的基層組織，它不是全國性的相互之間有聯系的組織，也不是省、市、縣、鄉有級別層次的組織，而是鄉鎮以下一定范圍內的行政村的村民組織。

第二，群眾性。說村民委員會是一種群眾性組織，主要是因為它不同于我國那些國家政權機關具有行政權力，也不是基層政府的派出機構，而是由農民自己管理自己的一種社會組織。

第三，自治性。說它具有自治性，是從它的活動功能來說的。所謂自治，就是由本村的村民自己組織起來，通過村民會議或村民代表會議這個組織形式，在法律規定的范圍內實行自我管理、自我教育、自我服務。這種尊重和落實村民自治的措施，就是尊重和落實人民當家作主的民主權利，這是村民委員會的本質和核心。

第四，法定性。所謂法定性，是指村民委員會作為基層群眾性自治組織，只能依照憲法和法律法規的規定選舉產生，并在政策法律法規范圍內開展自治活動，村民不能離開法律的規定自行組織村民委員會，各項自治活動和村規民約，不能超越或違犯法律法規的規定。

（二）職責

村民委員會的職責是：⑴處理全村日常事務工作；⑵對村民會議負責并向村民會議或村民代表會議報告工作；⑶根據村民會議或村民代表會議決定，組織和開展全村各項群眾自治活動；統 3 一領導和協調所屬各專門委員會和村民小組工作；⑷村民委員會決定問題進行決策的時候，要堅持群眾路線，凡涉及本村村民利益的問題，都必須經村民會議或村民代表會議討論決定，不能由少數干部獨斷專行；⑸按照規定搞好村務公開和民主管理工作，實行民主理財和財務公開，接受村民群眾監督；⑹協助政府開展各項工作，充分發揮黨和政府與群眾之間的橋梁和紐帶作用。

（三）任務

村民委員會的任務，是由它本身的職責和性質決定的，歸納起來，可分為兩個大的方面。

一是處理有關本村的各項事務：

1、辦理本村的公共事務和公益事業。

2、調解民間糾紛。

3、支持和組織村民發展生產、供銷、信貸、消費等各種形式的合作經濟，承擔本村生產的服務和協調工作。

4、尊重集體經濟組織依照法律規定獨立進行經濟活動的自主權，維護集體經濟組織和村民承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法權利和利益。

5、依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

二是協助政府開展各項工作：

1、宣傳憲法、法律、法規和國家政策，教育和推動村民依法 4 履行應盡的義務，愛護公共財產，維護村民的合法權益和利益，促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。

2、協助鄉（鎮）人民政府開展工作，包括落實各種形式的生產責任制，簽訂和兌現經濟合同，擴大生產建設門路，為村民的產、供、銷提供技術、信息等系列化服務。還要做好優撫、救災救濟和計劃生育等工作。

3、協助維護社會治安，搞好社會治安綜合治理。

4、收集村民的意見、建議和要求，向人民政府反映村民的意見、要求和建議。

三、扎實推進農村基層民主政治建設

（一）要充分認識村黨組織對村民自治領導的重要性，堅持黨對村民自治的領導。

黨的十六大報告指出：“要建立健全基層黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”，十七大報告又指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層自治機制”，把村民自治機制改為基層群眾自治機制，它的范圍更廣泛了。而且，它的前提都始終是必須在基層黨組織領導下。從村民自治的實踐看，黨組織的存在及其領導作用的發揮是一個非常重要的問題。人民群眾要實現自己的利益，必須有自己的先進組織來代表，在農村，只有黨組織才能超越家庭血緣觀念，以科學的理論和世界觀為指導，代表和實現絕大多 5 數農民群眾的根本利益。離開了黨組織的領導，村委會難免會演變為落后群眾的組織，農村的各種落后勢力不但得不到抑制，而且會支配農村社會。這樣，村民自治就會發生畸變。因此，要使村民自治能夠沿著正確的方向發展，就必須強化村級黨組織的領導。

（二）要清醒認識完善村民自治制度是黨組織的責任，不斷創新黨組織的領導方式。

從實質上來看，共產黨的執政本質與以村自治為核心的基層民主的發展目的是一致的。黨的執政本質要求黨既要給廣大人民群眾帶來經濟利益，又要給廣大人民群眾帶來政治利益，既要保護人民的經濟利益，又要保護人民的政治利益。也就是說，黨組織不但要帶領人民群眾走上物質富裕的道路，還要領導和支持人民群眾當家作主，不斷實現人民民主和社會各項事業的進步，促進人的全面發展。因此，完善和推進村民自治是黨組織的責任。在完善和推進村民自治工作中，村黨組織要創新領導方式，改進工作方法，在科學領導村委會開展“四個民主”中下功夫，依法依規切實維護好農民群眾的民主權利。

（三）要深刻認識村民自治的巨大價值，堅持繼承和創新的有機結合。

村民自治制度推進30年來的實踐證明了它的巨大價值。一是極大地推動了鄉村民主政治發展；二是有效地維護了農村社會穩 6 定；三是促進了農村經濟發展；四是推進了我國依法治國目標的實現。從我市的情況看，村民自治的四個民主也扎實推進，取得了明顯的成效。

1、民主選舉逐步普及，廣大農民有序參與，民主氣氛越來越濃。從1996年試點開始，我市已舉行了五屆村民委員會的直接選舉。按照《村委會組織法》的規定和要求，我市村委會換屆選舉的程序一屆比一屆規范，村民的民主意識一屆比一屆增強，選民參選率也一屆比一屆提高。

2、民主決策結合實際，村務大事村民作主，促進了農村各項事業的快速發展。我市的村級組織在各級黨委、政府的領導下，嚴格按照《村委會組織法》的有關規定，對村委會、村黨支部和村兩委聯席會議、村民會議、村民代表會議的職權范圍、決策程序等都作出了明確的規定，進一步規范了村務決策的內容和程序。

3、民主管理逐步規范，村務管理公開透明，有章可循。為保障村干部和村民做到自我管理、自我教育、自我服務，在制度面前人人平等，實現依法建制，以制治村，民主管理，我市重點抓了民主管理制度的建立、健全和完善。目前，已建立健全各項村級規章制度有20多項，全市1074個村全部制定或修訂了《村民自治章程》和《村規民約》。同時，進一步完善了村務公開內容，規范了公開的形式、時間和基本程序。

4、民主監督機制逐步健全，村委成員敬業清廉，農村基層組 7 織充滿活力。據統計，全市1074個村都建立了村務公開欄，村務管理的各項事務都已納入了民主監督的范疇，農民群眾關心的事項基本都能交給群眾討論。同時，進一步建立和完善了民主評議村干部的制度，切實加強群眾對村干部的監督。結合年終工作，每年對村“兩委”成員的工作通過村民代表會議和村支部黨員大會進行民主測評或民主評議，并將評議結果在公開欄中公示，促進了村干部勤奮工作，認認真真為村民辦事，清清白白當好村干部。

總之，從總體上看，我市農村基層民主政治建設的發展勢頭是良好的，取得的成效也是明顯的。但是也還存在不少問題和矛盾，比如，各地的民主政治發展不夠平衡，有的村的村務公開透明度不夠，公開內容不齊全，公開程序不規范，公開時間不及時；有的地方村民民主意識、法制意識比較淡薄，農村群體性上訪事件仍有發生；有的地方村干部整體素質不高，思想觀念陳舊，有的缺乏創新精神和競爭意識，對新知識、新事物反應遲鈍；有的沒有從行政管理的角色定位中轉換過來，服務意識不強，服務本領不大，方式方法陳舊，按***慣處理村務。這些都需要采取有力措施加以解決，尤其是在加強民主管理方面要加大力度。要堅持繼承和創新的有機結合，以發展基層民主為契機，根據新農村建設不同時期、不同階段的形勢和任務要求，不斷深化和完善村民自治制度，不斷加強和改進民主選舉、民主決策、民主管理和 8 民主監督，推進農村的民主法制建設，實現農民群眾的自我管理、自我教育和自我服務，進一步促進農村和諧穩定，為全面建設農村小康社會提供堅強的政治保證和組織保證。

（四）全面把握發展農村基層民主的總體要求，扎實推進農村基層民主政治建設。

當前和今后一個時期，發展農村基層民主工作的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，以保證農民在基層經濟、政治、文化和其他事務中當家作主為目標，以不斷提高基層民主的制度化、規范化、程序化水平為保障，以加強黨的領導和基層組織建設為關鍵，切實加強以村黨支部（黨委總支）為核心的基層組織建設，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用；切實加強以村民委員會為重點的村級自治組織建設，加強指導和規范各項自治活動；切實加強農村各種基層組織和干部引導農民當家作主的能力建設，全面提高廣大農民群眾參與民主實踐的素質。建立健全以“四個民主”為主要內容的村級管理民主體系，力爭達到民主選舉公正公平，民主決策科學規范，民主管理有章有序，民主監督真實有效的村務管理民主運行機制，使“村民自治”的制度更加健全，形式更加多樣，內容更加豐富，機制更加完善，領導更加有力，成效更加顯著，保護好、引導好、發揮好農民群眾的積極性，切實保障農民群眾當家作主。

結合貴港市的實際情況，在發展農村基層民主工作中，當前要抓好以下六項工作：

（一）加強和改進民主選舉工作，讓村民民主選舉當家人，使村民真正享有對村干部的選擇權。民主選舉是村民自治的重要內容，是農村基層民主最重要的基礎，是村民依法直接行使民主權利的重要體現。近年來，通過認真貫徹落實《村委會組織法》和自治區的《實施辦法》，經過五屆的實踐，村委會民主選舉已越來越規范，程序越來越嚴密，逐步實現了常態化，取得了很好的成效。最近，中央已印發了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，就村委會換屆選舉的有關問題作出了具體規定，提出了明確要求。這個文件是指導村委會換屆選舉的綱領性文件，也是指導農村基層民主政治建設權威性重要文件。我們必須認真學習貫徹，只有讓村民依法行使民主權利，民主選舉他們的當家人，這樣才能使村干部增強對組織、對村民的事業心和責任感，才能盡心盡力、盡職盡責為村民辦實事、辦好事。

（二）進一步完善民主決策和民主管理制度，靠制度保障農民當家作主，使村民對村務決策和管理有直接參與權。民主決策、民主管理是推進農村基層民主的主要內容，要使民主決策和民主管理真正成為村民行使民主權利的渠道，能參與到決策和管理中去，必須要有完善的制度做保證。制度在民主決策、民主管理中具有根本保障的作用。換句話說就是在推進農村基層民主政治工 10 作中，制度建設是關鍵。

1、要堅持和完善村民代表大會制度，實行村級重大事項民主決策。重要的事項和村民關心的熱點問題必須經過村民代表大會討論決策，不能由少數干部說了算，要讓村民通過村民代表大會這種合法的途徑，直接參與到村級事務的管理中來。

2、要建立和完善財務管理的各項制度，實行村民民主理財。村級財務是村民關注的熱點和焦點，村級財務管理不嚴，賬目不清，是引發干群矛盾的一個很重要的因素。因此，必須建立一套完善的村級財務管理制度。保證村民群眾對村級財務管理的知情權、參與權和監督權。

（三）全面推行和不斷深化村務公開制度，使村民對村干部的行為享有直接的監督權。推進村務公開制度，是加強農村基層民主政治建設的重要內容，是強化群眾監督的有效抓手，它事關農民經濟利益的維護、民主權利的保障，事關農村黨風廉政建設，事關農村社會穩定。因此，必須全力推進，不斷深化村務公開制度。深化村務公開制度，當前要突出抓好四項工作：

1、要緊緊圍繞群眾關心的問題，切實做到全公開。按照“高透明、高質量、長效應”的要求，完善公開內容，規范公開程序，堅持公開制度，提高公開質量，力求使村務公開工作達到“五規范一滿意”的要求。各村要從村民普遍關心的和涉及村民的切身利益的實際問題入手，由事后性公開向全方位、全過程公開發展，11 由間接性公開向面對面直接公開發展，由單兵推進的村務公開向縣鄉村三級聯動整體推進的方向發展。

2、要突出重點，確保群眾參與，切實做到真公開。財務公開是村務公開的重點，要采取有力措施，公開財務預結算、財務收支等情況，建立定期財務審計（清理）制度，聘請財務審計（清理）監督員，發揮村民民主理財小組的作用。要切實規范村級財務管理，努力做到收支、審核、記賬、公開和建檔五統一，實行有效的民主監督，從機制上杜絕村級財務可能出現的“亂收亂支”現象。通過不斷提高財務收支的透明度，確保財務公開的內容真實、公正和可靠，取信于民，真正落實“給群眾一個明白，還干部一個清白”。

3、要改進工作方法，加強上下聯動，切實做到常公開。各級黨委政府要高度重視村務公開工作，把它作為解決“三農”問題的重要舉措，作為構建和諧社會和新農村建設的基礎性工作列入重要議事日程，采取有力措施認真抓好。各鄉鎮要嚴格獎懲制度，把村務公開的執行情況納入對村兩委班子的考核范圍，明確每個班子成員在村務公開中的具體內容和職責，并制定明確的考核獎懲標準，將考核結果與收入分配相掛鉤，定期向各村通報村務公開情況，以此推動村務公開工作全面發展，整體推進，取得實效。

4、切實抓好村務公開和民主管理“難點村”治理工作。今年3月份，中央召開了全國村務公開和民主管理工作電視電話會議，12 全面部署了村務公開和民主管理“難點村”的治理工作，中央書記處書記、中紀委副書記何勇在會上作了重要講話。這是中央高度重視農村基層政權建設的一個重大決策和重要工作部署，我們必須認真貫徹落實好。

（四）強化監督力度，靠措施保障農民當家作主。民主監督是村民自治的一項重要內容，是實行民主管理的保證。失去監督的管理，是產生腐敗的溫床；缺乏監督的村支書、主任，最容易產生腐敗。根據浙江省杭州市檢察院對“村官”職務犯罪的統計情況看，七成落馬的“村官”是支書或主任，“村官”職務犯罪90.4%發生在集體資金的管理使用環節，是在沒有監督，沒有民主的管理中發生的。

近幾年，雖然各地都進一步加大了村務公開和民主管理的法制宣傳教育，但農村中法律意識依然比較淡薄，有的地方村干部不愿意接受村民監督，有的村民也不懂得應怎樣監督。村民自治在個別村成了“村官自治”，一些“村官”打著村民自治的旗號，大行獨斷專行，貪占挪用的違法行為。有的“村官”權力過于集中，所有支出全憑一人說了算，無論是村支書“一支筆”，還是村主任“一支筆”，都是實行“家長制”的理財方式，所謂的財務管理制度和規定，都成了應付檢查的擺設，在實際操作中不規范、不執行的現象時有發生，這些問題必須引起高度重視，逐步完善制度，加強監督，堵塞漏洞。

在發展基層民主，推進民主管理工作中，必須實行有效的監督。有力的監督是履行民主權利，保障決策事項得到順利執行的保證。為此，要從兩個方面去抓好監督的工作：一方面要增加公開性和透明度，監督決策事項的執行。另一方面，要創新監督機制，建立監督網絡，保障決策事項的落實。為保障民主決策事項得以落實，要建立健全縣鄉村三級監督網絡。一是縣級監督要在村務公開民主管理領導小組的統一領導下開展工作。主要是通過人大代表、政協委員的視察和執法檢查以及紀檢、組織、民政等有關主管部門組織開展督促檢查，檢查到鄉，抽查到村，同時還通過對鄉鎮進行考核，督促鄉鎮加強對村級民主決策及其落實情況進行定期或不定期的檢查。二是鄉鎮監督主要通過進村檢查公開欄、會議檔案、決策記錄及各種資料，同村民座談了解情況，并通過設立舉報箱，開通監督電話等，監督村干部抓好決策事項的落實。三是村級監督主要是通過村民理財小組和村務公開監督小組，充分發揮他們的作用，建立并落實責任追究制度，定期清理監督村財收支情況，監督村民會議、村民代表會議、村務聽證會和村務公決等事項的執行情況，有條件的及時向村民反饋。通過縣鄉村三級多渠道的監督，形成一個上下左右、干部群眾共同參與的監督網絡，使民主決策的事項真正得到執行和落實。

（五）深化民主法制教育，進一步提高農村干部群眾的綜合素質。農村基層干部群眾的綜合素質，直接關系到基層民主的推 14 進和民主管理實踐的有序進行。要結合已經開始的“五五普法教育”，努力深化對農村干部群眾的民主法制教育。一是要著力教育和培養農村基層干部做群眾工作的能力，學會按民主決策程序辦事，學會正確處理人民內部矛盾，善于運用法律手段管理基層的事務。二是要著力教育和培養廣大農民群眾的民主法制素質，引導農民學法、懂法、守法、用法，講權利，講義務，講責任，以理性合法的形式表達利益訴求。三是要著力改進宣傳教育方式方法，不斷提高針對性和實效性，使廣大基層干部群眾在喜聞樂見的豐富活動和多種多樣的宣傳活動中受教育，在學習教育中提高民主意識和法制素質。

（六）培育樹立先進典型，促進民主管理的全面發展。樹立典型，以點帶面，充分發揮先進典型的幅射和帶動作用，這是推進工作的重要方法和有效手段。在發展基層民主，推進民主管理工作中，要結合貫徹實施“十一五”規劃，結合我市農村實際，培育建成一批村民自治模范縣（市、區）、模范鄉鎮和模范村，培育樹立一批民主管理的先進典型，以村促鄉，以鄉帶村，上下聯動，整體推進，把我市村務公開民主管理和村民自治工作提高到一個新水平，促進農村基層民主工作全面發展。

第五篇：關于農村基層政權建設的調研報告

網友珊瑚推薦來王小東授權神州思想文化網發布的文章，作者介紹說：“在潘岳先生的大力策劃與支持下，在有關部門的熱情協助下，我、楊鵬、歐艷國，于2002年6月去南平進行了調研。以下是這次調研的報告，于2002年7月完成，過去沒有發表過。潘岳先生關于南平的講話，必須與他的官員身份一致；我的這個調研報告，則完全是一個布衣研究者個人的看法。所以，我為我自己的看法負全部責任，但我與潘岳先生關于這些看法多次交流過意見，所以，可以作為潘岳先生講話的一個參考資料看。另外，這篇報告不是我一個人所能完成的，除了前面提到的支持與協助外，楊鵬和歐艷國都付出了極為艱辛的勞動，特別是報告的第四部分，主要出自楊鵬的手筆。2003年1月11日”

農村基層政權是國家政權的基礎。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基于對于這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先后走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村干部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以說是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。

一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層

改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一桿子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是說，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。

形成這一斷層的最主要原因有以下三點。

（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以說，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之后，農村聯產承包責任到戶之后，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對于農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對于上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上說，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關系都越來越少。過去，管理村里的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民干些什么；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污腐敗）的一小撮。

關于農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在后面還有更為詳細的敘述。

（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由于我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早采取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。

在我們的調查組先后走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低于50歲，其余的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員干部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠腐敗，即使是在農村這樣相對落后的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民群眾。

值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、干部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、干部中，50歲以上的黨員占到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。

利用組織手段實現黨員、干部隊伍的年輕化、知識化也許并不是一件太難的事，比如說，由組織部門發個文件，把黨員、干部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、干部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰斗力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。

（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與腐敗官員結合的黑社會勢力已經形成，它們對于農村社會的影響逐步壯大。

從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立于鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什么都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民群眾的人吸收到黨組織里來。至于第三個原因，除了與腐敗官員結合的黑社會勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。

二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰

前面所說的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關系到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中；黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最后一次瓜分。這次最后的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2001年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元左右），但此后怎么辦？幾乎是無法可想。

村集體經濟必須分戶經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村干部手中，造成經營無方、貪污腐敗橫行，成為黨群、干群矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望盡快把村集體資產分戶經營或拍賣后分錢。村集體經濟的分戶經營勢在必行，但分掉之后，又產生了一系列的新問題。

首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎么辦時，基層干部們都說：沒什么辦法，我們只能寄希望于稅費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家稅務部門人員收稅，然后返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層干部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農戶收稅，恐怕成本會更高。

其次，農村基層干部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，征得大多數農民的同意才有可能進行。

再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自于農戶，如果農戶要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的群體性事件的緣由？

需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分戶經營，使村財政得到最后的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。

（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中。在目前中國農村，一般農戶的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大戶手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大戶經營的土地規模一般是每戶幾百畝。

有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農戶的小規模土地經營無利可圖，那么，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶后富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶后富對自己有利的情況下才會帶后富，這個前提卻并不是總能夠成立的，如果先富帶后富對自己不利，先富當然就不會去帶什么后富。在這里，任何道德說教，樹榜樣之類都是沒有什么用處的。

一般農民拋棄土地，土地向大戶手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利于經濟發展，有利于現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能并不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什么生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村并沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由于前面所說的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。

（3）黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的干部們談話時，感到這些黨的基層干部對于大戶有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有干部，坦率地說，都認為黨建工作的基本點就在于團結大戶、依靠大戶。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成干部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的干部，特別是比較上層的黨的干部，又感到大戶對于黨的基層組織來說，是一種異己的力量，按他們的話說：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的群眾。”也就是說，真正有較大能量的非黨異己力量，并非是赤貧的人，而是有經濟實力的大戶，他們才有左右和組織基層群眾的力量。

作為黨的基層干部，現在在農村做工作，不得不依靠大戶，不得不把大戶團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大戶還可能有利于自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。

首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大戶，而是依靠工農基本群眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大戶，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的群眾，與弱勢群體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大戶的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨群、干群關系產生更多的矛盾。

其次，目前農村頭等大戶的利益往往遠遠超過了本地范圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往采取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層群眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大戶還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關系密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大戶發生矛盾時，情況又會如何呢？大戶的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對于政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什么基層黨組織的干部一方面在工作中依賴大戶，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大戶的關系的微妙現實。

綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能并非圍繞著赤貧人群，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大戶形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對于這兩個可能性產生盲點。

三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化

我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個高瞻遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。

我們的調查組在此次調查中極為認真地了解和研究了《村民委員會組織法》實施之后，農村究竟發生了些什么情況，農民究竟發生了些什么情況。我們現在可以十分肯定地說，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的說法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2000年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來說，選舉是公正的（但村民們反映，2000年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地說，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身并不想要民主權利，或者他們要了民主權利之后不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今后在農村開展工作必須適應新的形勢，采用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則并且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。

我們的調查組對于《村民委員會組織法》實施之后農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。

（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反復問村民和村干部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村干部都斷然回答：選舉好。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會并不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。

我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛贊他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什么不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的干部不了解村里的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。

我們認為，村民們如此一致的回答選舉好說明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。

在調查中我們也了解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。盡管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村干部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村干部絕不缺乏后備軍。

（2）各級地方黨政官員們對于村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來說，各級地方黨政官員們對于《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的干部，他們抱怨說，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。

我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們并不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更說明問題了。實際上，我們在前面對于農村狀況的描述已經說明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手里還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪里來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農戶，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？

村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那么好的地方則按一些學者的話說，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再不喜歡村民委員會直選，也并不同意從直選退回去，甚至不同意暫緩《村民委員會組織法》的實施。

（3）農民們并不濫用他們的民主權利，他們“有數”，懂得怎樣行使自己的民主權利。前面已經說過，各級地方黨政官員對于村民的權利責任意識仍持有一定程度的懷疑，但同時他們也相當一致的反映，農民心里“有數”。這具體表現在農民尊重和服從國家對于他們的一些根本性要求。至少在我們的調查組所走過的地區，農民不愿意交村提留和鄉統籌，他們認為這些錢都會被貪官污吏糟踐掉，但對于交公糧和計劃生育都沒有什么抗拒，基本上消除了我們對于村民民主自治是否會影響到國家對于農民的一些根本性要求，尤其是計劃生育這個基本國策的貫徹執行的擔憂。各級地方黨政官員們也反映，除了一些個別的情況，大多數被選舉出來的村委會主任和村委會，對于黨的領導表現出合作的態度。

有幾種對于農民是否能夠行使好他們的民主權利的懷疑。其中之一是賄選。然而，賄選這個問題很好解決：只要保證秘密劃票，賄選就會成為一件得不償失的事，不會有多少人去搞。另外一個是宗族勢力操縱選舉。這樣的事例肯定是有的，如競選中有“不為例，只為家族爭口氣”之類的口號，但這類事例往往被夸大了。我們的調查組所看到的情況是宗族勢力操縱選舉的現象并不明顯，小姓當選的比例很高。據村干部和村民介紹，村民們往往故意選那些沒有宗族勢力作背景的人，因為這樣的人往往不太敢搞以權謀私。從這一點我們也可以看出，村民們對于自己的利益有著較為清醒的認識，同一宗族這個因素并不能蓋過利益的因素。村民們很清楚，他們要選的是代表他們利益的人，至于同姓不同姓沒有太大的重要性。實際情況是，在那些不能真正實現公正的民主選舉的地方，不健康勢力才有膨脹的趨勢。不健康勢力既是不能真正實現公正的民主選舉的因，也是果。

從選舉結果看，黨委組織部門的工作人員也承認，村民們選出來的村委會主任和村委會委員一般說來比村黨支書和村黨支部成員的受教育程度高、年紀輕、能力強。

（4）各級地方黨政官員，特別是面對農村現實的第一線官員，逐步適應了民主政治的規則，并且正在成為運用這些規則的高手，完全能夠在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。在我們的調查組走過的地區，處理與村民自治有關的事務的機構一般是黨委的組織部門。我們的印象是，負責處理這方面事務的干部的素質、政策水平高于其他部門的干部。他們已經學會了不是依靠簡單的命令，而是在民主與法制的框架下，依靠黨、團、婦聯等組織，發動和組織群眾，搞競選、啟動罷免程序等，把自己的人選選上去，把那些拒不與黨組織合作，鬧事的刺頭選下去。

幾十年來，我們的黨一直處于不受挑戰的執政地位，這樣一個地位所帶來的一個負面結果就是我們黨的干部長期得不到政治斗爭的的鍛煉，意志消沉了，脫離群眾了，能力退化了。令人欣慰的是，我們恰恰在農村地區看到了經受住鍛煉的基層黨政干部。他們不得不面對基層民主政治的考驗，不得不以比過去高得多的政策水平、發動和組織群眾的能力，在民主與法制的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。包括那些對于農村基層民主嘖有煩言的干部們也表示：黨組織畢竟是強大的，他們有充分的信心在民主政治的游戲規則下貫徹好黨的方針政策，實現黨的意志，最多是比過去直接下命令麻煩一些。

那就還是讓我們黨的干部麻煩一些吧，讓他們在農村基層民主政治中先鍛煉一下。民主政治是不可阻擋的歷史潮流，我們黨將來會迫切需要一批具有較強的運用民主政治規則的能力的干部。農村基層民主恰恰能夠為我黨培養這樣一批干部，迫使黨的干部在政治競爭中振作起來，學會如何密切聯系群眾，提高自己的戰斗能力，這樣一個過程能夠起到其他任何辦法都起不到的健全黨的肌體的作用。所以，我們的黨不能遷就一些黨員干部對于農村基層民主的懶惰、畏難情緒，而要有意識地把他們推到農村基層民主政治中去鍛煉，學會在民主政治中游泳。

通過在農村地區的調查，我們認為，我們的黨不必害怕民主政治，我們的黨完全有能力在民主政治的框架下貫徹自己的方針政策，實現自己的意志。農村地區的民主實踐是一個很好的開端。

（5）黨組織對于選舉出來的村委會主任和村委會起到了監督和制衡的作用。民主選舉只是民主政治的一個部分。除了民主選舉，還有民主監督、民主決策和民主管理，還有權力的制衡。民主選舉并不能保證被選舉出來的領導人不以權謀私，對于被選舉出來的領導人的監督和制衡必須是日常的。在當今農村的現實情況下，誰有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡呢？只有村黨支部和上級黨組織。我們看到的是，基層黨組織正是這樣做的。基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者。

應該說，基層黨組織自發地在農村基層民主進程中找到了自己的位置，這就是幫助村民推進和完善基層民主，協助他們實現有效的自治。我們認為，黨應該把基層黨組織自發找到的這個定位明確下來，要求黨的基層干部在推進和完善農村基層民主，協助村民實現有效的自治方面發揮積極作用；同時防止基層黨政干部為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種借口破壞農村基層民主——這樣做有可能符合某些干部的個人利益，卻絕不符合黨的整體利益。

（6）村民民主自治是在農村地區建立秩序的唯一選擇，在農村已經不存在其它健康的自組織資源。我們在前面已經講了，要想在農村地區恢復過去計劃經濟時代一竿子插到底的治理形式，由于經濟基礎和政治現實的巨大變化已經是不可能了，農村地區的村民自治勢在必行。那么，除了民主選舉之外，中國農村還有沒有可能實行其他形式的自治呢？一些學者認為村民選舉是“自上而下的民主賜予”，因而靠不住，他們認為：“中國農村的自治，需要利用傳統的自組織資源”。我們認為，除了民主選舉之外，中國的農村已經不存在其他健康的“自組織資源”。在我們的調查組走過的地區，唯一還保留著些少傳統文化的影子的，是順昌縣的謨武村。這個村子是宋朝理學大師程頤的高足楊時和游酢的子孫的聚居地。這個村子自1980年代發起評選“四榜”，即“成材榜”、“功德榜”、“好樣榜”和“能人榜”，體現了中國傳統文化的價值觀。然而，南平市在其他鄉村推行謨武的“四榜”評選則全然沒有任何效果，所有的其他村莊缺乏謨武的傳統文化積淀，硬搞“四榜”評選，則只能是流于形式，沒有任何人理睬，沒有任何意義。即使是在謨武，“四榜”評選雖然在村中一些文化老人的主持下搞得有聲有色，但僅僅是這點傳統文化資源就可以起到“傳統的自組織資源”的作用嗎？回答是否定的。

中國的農民也不再像傳統的農民那樣，對于長輩，對于權威，對于官員還有什么敬畏了。在我們的調查組訪談的時候，農民駁斥官員的情況比比皆是。總而言之，經過了這100多年來中國社會的幾度滄桑巨變，中國農民頭腦中殘留的傳統也已經很少了。

斷言中國的農村、中國的農民幾千年來沒有什么變化，指望回到中國的傳統道路上去，依賴“傳統的自組織資源”實現中國農村的自治的學者們缺乏對于中國農村和中國農民最起碼的了解，缺乏對于現代中國最起碼的了解。在當今中國農村，拋開了民主選舉，確實還有一些“自組織資源”，那就是不健康的宗族勢力和黑社會，而絕非一些學者理想中的具有儒家傳統的宗族和鄉紳。即使是在中國農村地區，儒家傳統資源是指望不上的，無論是從哪個角度，出于什么動機，都指望不上了。對于這一點，我們的黨和我們的“新儒家”學者都應該有一個清醒的認識。

四.南平市下派村支書加強農村基層政權建設的經驗值得推廣 南平市委和市政府的領導認為，過去的村黨支部之所以工作渙散，引發的黨群矛盾大，主要是因為村支書是本村人，有自己的農活要干，不愿分心管理黨務村務，他們的利益在村里，與民爭利的事難以避免，村支書的整體素質不高，村民不服。下派村支書則有助于克服這些問題。下派時間一定三年，下派村支書成了村里唯一專職的村務和黨務人員；村支書帶薪下派，不增加村里的負擔；下派村支書不是本村人，不參與村里的家族和派系爭斗，不在村里與民爭利，能超越村里的家族和自然村間的利益矛盾，更公平地處理利益糾紛；他們的都受過大專以上教育，見過世面，更懂法律，文化知識素質遠遠高過當地村支書；他們的關系多見識廣，更能從上級政府經濟和科技部門為村里爭取到項目和資金。南平市委、市政府為鼓勵村支書放心工作，還為村支書下派配套了其它政策條件：下派村支書在原單位的職位保留，有成績的優先提拔使用；除原單位工資外，還發一筆補貼；原單位有責任對下派村支書的村提供項目和資金的扶持，實現全市資源重心下移的目標；向下派村支書的村派出225名科技特派員，支持下派村支書的工作，幫助村里提高種養技術水平，調整經濟結構；向下派村支書較集中的鄉鎮派出流通助理和金融助理，協調下派村支書村里的農產品流通和農村小額貸款事宜等。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市里各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一布署，市里對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細致等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。

從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特征的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到戶和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村里的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能干的后備力量，將農村最有活力的人群納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村后備干部的重要環節，它使下派干部受到了農村工作的歷練，學會了與群眾打交道，學會了動員群眾和組織群眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。

以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由于我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子里面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位冗員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛煉，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今后年輕干部提拔的一個先決條件。

基于以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的干部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落后地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的后進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到范圍還應進一步擴大），將集中在城市里的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人群吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

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