第一篇：淺談城鄉建設用地增減掛鉤中政府權責不對稱問題思考范文

淺談城鄉建設用地增減掛鉤中政府權責不對稱問題

思考

論文在概述城鄉建設用地增減掛鉤試點現狀基礎上，分析了增減掛鉤中政府權責不對稱的問題所在，并提出了幾條實用性的對策建議。

論文關鍵詞：增減掛鉤;權責不對稱;對策建議城鄉建設用地增減掛鉤發展概述

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，土地供需矛盾日漸突出。為解決此類問題，全國各地紛紛開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工程。從2006年至今，已有24個省份開展了增減掛鉤試點的工作。但是，在試點過程中出現了很多不和諧的聲音，農民“被上樓”、暴力拆遷等現象屢有發生，嚴重阻礙了試點工作的進行，歪曲了試點工程的本意，影響了社會主義和諧社會的建設。城鄉建設用地增減掛鉤中政府權責不對稱現象分析

權責對應是現代政治的基本原則，也是保持政治秩序良性運行的關鍵。政府有推行增減掛鉤試點政策的權利，同時也應當承擔維護好相關利益主體切身利益的責任和義務。而許多地方政府濫用權力，不對本地區實際情況進行可行性分析，就強行開展增減掛鉤試點工程，并且不做后續保障工作。這些都是政府權大責小、權責不對稱的典型表現。可以說，政府權責不對稱是增減掛鉤政策走樣的根源所在。增減掛鉤中政府權責不對稱的表現

（1）不顧農民意愿，強制掛鉤，導致民怨四起。政府擁有城市建設用地的分配權，是增減掛鉤政策的主要受益者。一些地方政府為拿到額外的建設用地指標，不顧相關利益主體（尤其是農民）之權益，濫用權力，強制掛鉤，硬逼農民上樓。由此導致了許多暴力沖突事件，嚴重影響了政府的形象以及社會的和諧。

（2）對農民的補償與后續權益保障工作不到位。政府將集約改造出的土地轉手出讓給開發商，賺取豐厚的極差利益，卻忽視了對農民的補償。宅基地補償標準過低、復墾土地質量低下以及先拆后建甚至不建等現象的出現，使得農民的基本生活難以維持。

（3）創租尋租現象叢生。有的地方政府與開發商勾結，在開發商的賄賂下低價補償、低價出讓，開發商通過開發獲得的高額利潤即為政府尋租的租金；有的地方政府還對房地產開發商進行非法干預，迫使開發商為保證自己的利益而不得不向政府尋租。政府尋租被視為行政權力的濫用，是政府權力****的重要體現，是引發和激化社會矛盾的重要根源。

總之，許多地方政府只顧追求自身利益，濫用權力，根本沒有盡到保護公共利益，促進社會和諧可持續發展的責任與義務。權責不對稱的根源

（1）政治行政體制的問題。

一方面是上下級政府間權責不對稱。我國政府實行的是嚴格的層級制的行政管理機構，相對于上級政府的巨大權力，下級政府往往承擔過多的責任。為了維持自身體系的運營再加上政府的自利性，許多地方政府往往會拋棄行政責任追求權利與利益，由此產生了政府靠地生財、創租尋租的行為。

另一方面是政府自身內部責任機制不明確。責任機制不明確直接導致了權大責小，增加了行政權力的自由裁量權，使得行政主體產生輕率的行政行為與不作為行為，最終導致公共權力的濫用，產生****。在增減掛鉤中，政府由于權利過大，責任缺失，極易產生創租尋租行為，導致政府****。

（2）政府及行政人員責任服務意識缺失。

在傳統行政體制文化的影響下，許多政府行政人員的“政府本位”觀念嚴重，認為實施行政措施，治理社會是政府的特權。這與為人民服務的根本宗旨是相違背的。這往往會使政府官員忘記自己的職責要務是對人民負責，為社會做貢獻。增減掛鉤中，許多地方政府，只顧獲取掛鉤指標，忘記了自己的責任，忽略了對農民等利益主體的補償與安置，引發了許多社會矛盾，嚴重影響了政府的公信力。解決增減掛鉤中政府權責不對稱的對策建議

（1）完善政府問責制，培育服務型的行政文化。

問責制是解決權大責小甚至棄責任于不顧的重要途徑，是解決責任缺失問題的制度性保障方法。只有構建了問責制度，使政府人員明白自己的本職所在，才能使其執法行為規范合法，才能有效阻止增減掛鉤中濫用權利侵害農民根本利益事件的發生。培育服務型行政文化，轉變政府人員觀念意識，才能使其克服自利性，真正從公共利益出發，正確引導增減掛鉤中相關各方，處理好各種利益沖突，做好失地農民安置等后續保障工作，盡好維護社會穩定團結的責任與義務。

（2）建立有效的立體監督機制，擴大提高公民參與權。要建立政府自身、媒體輿論、社會大眾監督相結合的立體監督機制。在增減掛鉤中，要保證掛鉤項目透明公開，隨時接受社會各界尤其是農民的監督。要保證農民的知情權、參與權，健全利益訴訟制度，以做到合理協調相關各方利益的功效。

（3）按照權責對應原則合理調整上下級政府的權責范圍。

通過合理調整權責范圍，可以有效避免權小責大局面的出現，避免土地****現象的發生，促使地方政府正確運用手中權利來承擔責任，為公共利益而服務，保障農民的合法權益，促進增減掛鉤工程的順利進行。

第二篇：城鄉建設用地增減掛鉤中的難題及對策

城鄉建設用地增減掛鉤中的難題及對策

----渦陽竹柳合作社

隨著社會經濟發展的步伐不斷加快，建設用地指標的日趨緊張，各級政府和國土部門都意識到城鄉建設用地增減掛鉤工作的重要，同時也不斷地加大城鄉建設用地增減掛鉤工作宣傳的深度和推進的力度，極大地緩解了用地指標難題。但是在實施這項工程中會遇到一些實際問題，各項目區處理解決這些矛盾和問題的方法也不盡相同，筆者在實踐中也遇到了和處理了一些共性的問題，并有了幾點粗淺的體會。

一、對增減掛鉤涵義的理解上存在偏差

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

增減掛鉤工作是以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，其實質是“占補平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發展和保護資源難題的有效途徑；實施城鄉建設用地增減掛鉤，是對農村宅基地和其他建設用地進行重新規劃和綜合利用，引導農村集中建設和村民有序轉移，將促進自然村向中心村和集鎮聚集，農村村民向住宅小區、新型社區和小城鎮集中，加快推進小城鎮綜合改革建設和城鎮化進程。

目前，實際工作中從鄉鎮到村一級實施單位對城鄉建設用地增減掛鉤的實質和內涵僅僅是表面上的，大致分為三種：

1.發展中遇到用地指標的困難，鄉鎮沒有退路，國土管理又在不斷強化，沒有土地指標，意味著所有的建設、所有的項目都是泡影，上級所有的考核、指標、發展也就都成了空話。鄉鎮解決這個困難的唯一出路只能靠城鄉建設用地增減掛鉤，實施這一工程，存在逼上梁山味道；這就使得各級政府一味的追求建設用地指標，從而忽略了城鄉建設用地增減掛鉤的實質意義是優化用地結構，增加可耕作面積，提高耕地質量。2.村級經濟力量薄弱，實施這個工程無能為力，之所以能夠實施這個工程，一方面出于壯大村級經濟，拆除一些閑置的居民點、工礦企業、村部、衛生室等，大多數是零星的拆除復墾一些破舊房屋、空置房，一方面可以賺來部分補助彌補村級收益，同時也可以增加部分耕作面積，不用村里投入，又有收入，又增加面積；另一方面是為了整治“散、亂、差”的農村居民點現狀，借助掛鉤的機遇解決一些多年難以處理的頑疾；他們考慮還不是整體的經濟建設大局，也不是為了經濟建設留下充足的發展空間，至少圖的是眼前的利益，實行的是一種簡單意義上的掛鉤，達不到農村村莊復墾的聚集效應，只是一種附和式、應付式的掛鉤工程。

3.在實施整個工程中，忽略了國家出臺這個政策的初衷，把優化農村用地結構、提高耕地的數量和質量拋在一旁。為了掛鉤而掛鉤，設立的項目區往往跟著項目走，盡量滿足項目的要求，本末倒置，所謂的成果是拆并了多少農戶的房屋、新增了多少耕地，不談結構和資源利用的優化，甚至留下了不少的社會發展、生態環境方面的矛盾。

二、實施城鄉建設用地增減掛鉤的各項配套規劃滯后，增加了工程的操作難度

目前，各地實施的掛鉤工程，大多沒有城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃作引導，一般都以土地利用總體規劃中的一個章節為依據，而且與地方的村鎮建設規劃很不協調。眼下，各級的土地利用總體規劃修編正在審批階段，有些地方在修編規劃時已經注意城鄉建設用地增減掛鉤項目區與土地利用總體規劃的銜接，加強了與各級村鎮建設規劃的銜接，與地方的城鄉統籌發展規劃充分協調，提高了增減掛鉤工程實施的綜合效益。

在實際工作中，我們發現拆舊區的規劃和實施大多數能按照土地利用總體規劃修編的規程要求到位，但是建新區的規劃大多數還是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且發現規劃中心村或者集中居住地所在位置的土地絕大部分是群眾的承包地，根本沒法調劑使用；有的地方新的規劃與村鎮建設規劃形成“二皮臉”；有的地方拆舊區的補償標準低，沒有統一的補償標準，只求拆除復墾到位，不少農戶拆除復墾后根本無法再建；有些地方建新區的安排不考慮群眾實際利益，遠離種植的田塊，布點不合理；有的建新區規劃也很合理，群眾也能接受，但是現在的鎮級、村級經濟實力根本無法實施，基礎設施配套不到位，建新區的土地補償不到位，無法達到預期的效果。

三、增減掛鉤的實施和指標的使用制度尚不完善，對實施掛鉤工程沒有硬性的約束

我們在實踐中發現，除了對拆遷掛鉤的補償沒有標準外，我們所實施的掛鉤復墾也沒有一個可行的規則，當然各地都按照實際情況制定了地方的土標準、土政策。由于鄉鎮和村一級或者項目實施單位片面追求經濟效益，對項目區內拆遷復墾的質量都是經過反復整改才能滿足驗收的需要。

城鄉掛鉤工作一般是先易后難，逐步推進，重點是那些空置房、破舊房屋、廢棄工礦，現在發現由于沒有統一的補償和安置標準，實施過程中隨意性較大，區域分散，就是那些閑置的、破舊不堪的都不容易拆除復墾，因為要尊重群眾意愿，不可強拆，最主要的是拆舊區的群眾利益得不到保障，于是，拆與不拆都不是項目實施單位能夠說了算的，形成項目零散，單體面積較小，實施和管理的難度都比較大，效益不明顯。

掛鉤指標的使用，由縣統一調度，項目區所在鎮區根本沒有支配權，指標的使用分配沒有啟動有償使用制度，形成實施與不實施一樣，有復墾與沒有復墾的一樣，而且并沒有在相關政策上向掛鉤復墾多的鄉鎮傾斜，只是拿出復墾面積的20%作為指標獎勵，這20%部分上面不給補助，建新區所占的面積也在其中，需要項目實施的鄉鎮自己拿出資金來實施。工業經濟基礎好、區位優勢明顯的的鄉鎮，即使沒有一寸掛鉤復墾的，指標占用不受影響，指標的使用缺乏差別化分配機制。

四、項目實施的資金籌措困難，安置措施不到位，涉及的群眾利益得不到保障

資金是掛鉤項目實施中最關鍵的環節，目前各級政府最為難得就是項目資金的落實。拆舊區的群眾補償、整理費用、安置費用，建新區的占地同樣需要補償和安置，需要大筆資金進行墊付，而各級政府在實施掛鉤工程時難以籌措所需資金。拆舊復墾后的新增耕地一般都用于農業，其投入的資金回籠周期較長，所以，各級政府都不愿意將大量的資金投到掛鉤項目上來，也不愿意大力度推進掛鉤工作，拆舊和建新不能同步到位，群眾利益不能保障，影響整體工作的推進。

五、關于實施掛鉤工作的幾點建議

目前，各地的城鄉建設用地增減掛鉤工作都剛剛開始，大多數程序、方式、技術都在試行階段，操作得當的地方，也有步入良性循環的，但仍有許多問題如上述的幾個方面，尤其是資金籌措、補償安置等直接與項目實施成敗有關的環節，需要在實際工作中探尋解決的途徑。

1.政府重視，深入宣傳城鄉掛鉤政策，調動項目涉及單位和群眾的積極性

各級政府要把掛鉤工作當作頭等大事來抓，就像下達經濟指標那樣，把掛鉤也列入工作目標考核序列，同時建立相應的考核、獎懲、檢查、監督制度，制定嚴格的操作程序和科學的管理體系以及符合農村實際的補償機制；積極宣傳掛鉤政策，增強干群開展掛鉤工作的緊迫感和責任感，引導群眾自覺參與到掛鉤工作當中來，結合農村宅基地清理，將那些超標準占地的、無人居住的、破舊閑置的房屋摸清位置、數量，進而科學規劃，要把掛鉤規劃與土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、經濟發展規劃相銜接，增強規劃的可行性、可操作性，確保掛鉤取得實實在在的效果，達到節約集約用地的目的。

2.多方籌措資金，建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，村級出工部分可以在新增耕地發包收取的承包金中逐步收回；同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，學習福州經驗，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當地的掛鉤復墾工作，建立專項的掛鉤復墾基金和專門的管理體系。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業化運作，鼓勵企業或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優先安排給參與投資的企業，參與投資的個人有新增耕地的發包優先權。還可以在國有土地出讓金中提取一定比例的資金，作為城鄉建設用地增減掛鉤的專項基金，專款專用，專戶儲存，3.創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益

農民最關心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據當地的實際情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，不僅要考慮農村的發展，同時要顧及未來掛鉤項目的實施，還要體現集體土地所有權的收益權。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，實質是占補平衡政策的延伸，是一項有利于城鄉統籌發展，加快新農村建設，保護土地資源，優化用地結構，提高土地集約化利用程度，改善農村經濟社會面貌的有效途徑，也是實現工業反哺農業，城市反哺農村的好路子，這是一個系統工程，需要我們在實施過程中，不斷探索、創新，把這個利國利民的政策落實好，真正體現國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項政策帶來的益處。

第三篇：城鄉建設用地增減掛

城鄉建設用地增減掛,轉自[星論文網]

[3] 劉洪添.“城鄉建設用地增減掛鉤”試點政策存在的問題及解決措施[J].理論界，2011，（05）：36-37

[4] 胡建生.“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的法律問題[J].中國發展觀察，2007(6)：52-54.[5] 楊巧玲.對城鎮與農村建設用地掛鉤政策的探討[J].安徽農業科技，2007（2）：536－538．

第四篇：關于城鄉建設用地增減掛的思考

由城鄉建設用地增減掛鉤被叫停引發的思考

（安徽師范大學國旅學院，安徽 蕪湖 241000）［摘要］城鄉建設用地增減掛鉤對緩解城鄉用地供需矛盾具有十分重要的意義。但是在當前社會大環境下，出現了許多的問題，導致許多地方的增減掛不得不叫停。這其中阻礙其發展的根本的原因是當前體制的問題，家庭聯產承包責任制嚴重滯后了該項政策的進一步發展。

[關鍵詞]增減掛;宅基地;規模經濟 隨著城鄉土地增減掛如火如荼的進行，城鄉建設用地出現了這樣或那樣的問題，地方政府財政對土地的完全依賴，在家庭聯產承包責任制下，地方政府唯有靠增加城鎮建設用地獲取收益以及發展業績，在夾縫中生存的地方政府，打著建設社會主義新農村的幌子，借著城鄉土地增減掛政策的出臺，以各種名義，不擇手段只為為城鎮建設謀取一畝三分地，導致農民被上樓一系列問

題的產生。

1、急功近利，無視農民利益

1.1 土地制度侵蝕民權 “城鄉建設用地增減掛鉤”在實際操作中存在一些法律問題。政策中明確的“增減”,只是為了給土地規劃上的農業用地提供周轉空間，并不意味可以讓百姓強行搬遷。將農民集中起來,改變了農村農民原來的生活生產方式，這種強制性的做法是缺乏法律依據的。現在有很多非試點地區，也沒有國土部借出的周轉指標，就大拆農民房屋，讓農民上樓，這明顯違規違法。另外，有的擅自擴大試點范圍，有的違規跨縣域調指標等，大多違反規定的最終指向都是農民宅基地。

地方政府為獲得更多土地收益而積極行動，而很多農民卻并不情愿，很多時候甚至是被“逼上樓”或“打進樓房”。很多新房子沒有宅基地證，也沒有房產證，只有一張集體土地證。這制造了新的產權問題，“被上樓”不僅是個別地方使用暴力手段把農民“打進樓房”，從法律角度看，更是將長官意志強加于農民意志上，觸犯了本該屬于農民的宅基地使用權。1

1.2.土地糾紛日益增多 改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有保障，引起糾紛日益增多。

因土地產生的糾紛，但主要是因征地和占地引發。土地是農民的生存保障，而且土地問題涉及巨額經濟利益，也就決定土地爭議，更具有對抗性和持久性。土地糾紛帶來了非常嚴重的后果。土地問題已占全部農村群體性事件的65%，已成農業稅取消后，影響農村社會穩定和發展的首要問題和焦點問題。

1.3.農民生活保障堪憂 由于缺乏監管，這場“試點”背后出現一批合法利益未得到保障的農民，境況堪憂。很多地區，本應得到妥善補償和安臵農民，不僅宅基地被拿走，還要交錢住樓房。補償金沒有及時到位，金額也沒不足以使農民享受到這項政策的福音。

失去宅基地的農民，還將面臨生活、生產方式轉變。對于長期從事農業生產的農民來說，生活成本增加和耕種不便，成為最現實問題。國家施行的一系列公共政策,本質上是要使農民過上更加幸福的生活,但很多“農民被上樓”的做法實質是利用政策漏洞擴大土地財政,完全違背了新農村建設的初衷，完全沒有尊重農民的利益。

1.4.剝削浪費問題嚴重 在這場浩浩蕩蕩的“農民被上樓”行動中，驚人的暴力和浪費、剝削不僅令很多人想起了血腥的“圈地運動”。由于政策允許先占地，三年內復墾歸還，導致了很多地方只顧占地，不按時復墾歸還。這是與政策的要求相背離的。

對于如此情形,有專家指出,盲目強迫農民上樓并大規模取消自然村,不僅與法治精神相違背,也會對農村社會產生巨大負面影響。不管以什么名目，其核心都是在侵吞農民的宅基地權益，都應該打住，畢竟農民的宅基地不是唐僧肉。

1.5.腐敗滋生

令人心憂的是，在這場農民“上樓”的運動中，問題不僅如此。多地方政府“圈地”后并沒有及時開發，因此而滋生的腐敗不容忽視。

一些地方政府并未按照承諾的以宅基地換房，而是根據房屋的建筑面積換房；還有一些地方建設者故意建設面積較大的房屋，農民不得不以商品房的價格購買多出的住房面積;更有甚者，與房地產商聯系，利用農民的生存之本——土地，爭取差價，謀求暴利。在換房過程中，農民并未從中獲得應有的補償。某些人利用職權便從中獲利，腐敗滋生。

2、大拆大建，踐踏農村文化

由城鄉建設用地增減掛鉤行動引起的農民“被上樓”運動中受到嚴重傷害的還有一種隱性的文化。城市公共資源已經發生短缺的,現代化的步伐又加速踏進了農村。平靜簡單的傳統正在認為地被破壞、被踐踏，中國村莊的傳統和文化面臨斷裂的危險。

最重要的是表現在農民這里就出現了一系列的問題：

一、土地征收制度的缺陷。

土地征收制度的缺陷是造成農民基本生活保障困境的根源。政府用行政命令代替市場機制，集體土地變為國有的過程不是一個平等的產權交易過程，而是行政強制性過程。土地征收實踐過程中泛化“公共利益目的”，即征地都符合公共利益。最重要的是現行土地征收補償標準過低，遠遠不能反映土地的實際價值，被征地農民的權益遭受到不同程度的損害。確定補償方式時主要考慮征收的效率，不考慮社會發展過程中傾向貶值以及生活水平不斷提高等因素對被征地農民今后生活的影響。

二、被征地農民生活保障水平偏低。

被征地農民生活基本保障雖然做到了廣覆蓋，但保障待遇水平偏低。有的地方建立了被征地農民基本生活保障水平的自然增

長機制和鼓勵就業的激勵機制，但是增長水平趕不上經濟發展水平，激勵措施的影響力也受制于被征地農民以土地經營為主、文化程度較低、社會轉型能力較差、保障意識薄弱等特征的制約。以南通為例，按南通市被征地農民基本生活保障辦法，現行發放的養老金為每月210元，仍低于市區每月270元的“低保”水平，無法滿足物價上漲，生活成本增高的城市生活需求。

三、被征地農民的生活保障制

度不健全。

有些地方只對被征地農民的基本生活保障做出制度安排，但對醫療保障等問題予以回避。而被征地農民如果沒有醫療保障或保障水平過低，因病返貧的現象會屢屢出現，這將增加城市居民的貧富差距，影響社會穩定。有些地方只對城鎮規劃區內將轉為城市居民的被征地農民實施基本生活保障，但對規劃區外的仍屬農業戶口的被征地農民缺乏制度安排。

我們不可否認，城鄉土地增減掛的確能進一步保護耕地，對推進農村建設用地特別是農村宅基地的整理，合理配臵村鎮土地資源，優化城鄉用地結構布局，盤活利用農村存量建設用地，提高土地利用效率，緩解城鄉用地供需矛盾，也具有十分重要的意義。但是如今出現的一切問題導致政策的無法實行，這在很大程度上是體制決定的，不可否認，三十年前家庭聯產承包責任制的確解決了人民的溫飽問題，但是在改革開放，社會經濟集聚發展的今天，體制的落后明顯制約了社會經濟的快速發展，導致城鄉差距始終沒有得到有效改觀。如今又嚴重阻礙一系列政策的施行。

要想增減掛的有序進行，勢

必要進行體制的改革，將農村土地的整改與土地增減掛有機的結合起來方能解決各種矛盾與問題。

一、制定合理規劃，進行宅基地

整理與復墾，化零為整。近十多年來，農村的經濟有了較大的發展，農民手中有了一定的積蓄，有能力翻建和新建住宅了。所以村莊的面積不斷擴大，占用了大量優良的農耕地，造成了國土資源的大量流失和浪費。在村子內部還存在著大量的老宅基地，這些老宅基地占地面積則更大，嚴重超過了國家規定的宅基地使用面積的標準，并且這種現象在我國廣大的農村是普遍存在的。

近十幾年來，經調查所知，農村宅基地基本沒有進行任何較大的整改，大都還處在改革開放初期的狀況，導致目前各農村內部出現嚴重的布局混亂局面。空心村與亂占耕地現象嚴重。鑒于此，進行宅基地整理是非常必要的，對于非法亂搭亂建以及占用耕地現象進行整治，規范農村宅基地的使用。

二、加快土地流轉，發展現代農業，實現規模經濟 規范土地流轉市場，強化法律法規的作用。在保護農戶的土地經營利益的前提下，加快土地的流轉，發展現代農業，提到農民收入水平，改善農民生活水平，大力發展農村經濟，實現城鄉一體化。

三、有序進行城鄉土地增減掛，促進經濟的騰飛。(1)加強宣傳發動,爭取群眾理解與支持。項目所在村先后召開黨員支部大會、村兩委會、群眾代表會和全體村民會,重點

宣傳掛鉤工作的重要意義,與村民協商拆遷安臵、補助等有關問題,同時給村民講清復墾可增加耕地數量,復墾由縣政府全額撥付工程資金,不需要群眾出資,復墾后村民可搬入新居,能夠改善生活環境。通過宣傳發動,群眾意識到復墾工作的好處,支持率大大提高,為項目的實施打好了基礎。

(2)制定合理可行的拆遷補助標準。農村居民點項目區所在鄉鎮政府及所在村,專門組織人員根據拆遷房屋的構造、已使用年限等情況,在充分調研的基礎上,合理擬定房屋分類、分等級的拆遷補助標準,同時擬訂了地上附著物補償標準,并將標準進行張榜公布,群眾無異議后執行。

(3)拆遷補償過程遵循公平、公正、公開原則,進行陽光操作。復墾各項目區成立了丈量清點評估小組,對項目區的房屋進行丈量,對地上附著物進行清點,丈量清點評估工作完成后,根據擬定的拆遷補助標準與地上附著物補償標準,核算出補助金額,并張榜公布,對群眾有異議的,重新丈量清點,所有拆遷戶無異議后,簽訂拆遷協議。

(4)實行通報制度,加強督導檢查。項目批復立項后,縣國土資源局會同監察局、財政局、建設局召開專題會議,對資金使用及工程施工等方面提出了嚴格要求,同時要求各項目區要在每周五之前,將項目開展情況書面報告局增減掛鉤辦公室。局掛鉤辦會同相關單位對項目區進行分組檢查督導,并根據上報進度情況,重點對進展緩慢的項目區進行督導,重點檢查督導資金使用及工程質量情況,確保資金使用規范合理,工程質量符合標準。

(5)制定優惠政策,切實保護群眾利益。一加快推進農村住房建設與危房改造的若干意見,搞好村莊規劃,為拆遷戶優先劃定宅基地。二是先行建設老年房,解決孤寡老人安臵問題。三是將復墾后騰出的耕地,實行減免承包費、原拆遷戶優先承包等各種措施,交還群眾耕種。各項目區也出臺其他各種優惠措施，總結：在進行土地整改形成農村規模經濟，提高耕地效益一系列土地制度下，農民利益得到優先保障，地方政府財政也不僅僅依靠土地增值的前提下，進而進行有序合理的土地增減掛，必將進一步縮小城鄉差距，實現城鄉一體化發展。

參考文獻:

[1] 國土資源部.關于印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知(國土資發[2005]207號)。

[2] 國土資源部.國土資源部關于印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的通知（國土資發【2008】 138號）。

第五篇：城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題及對策

城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題及對策

【摘要】城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤是我國21世紀新興起的一項土地規劃活動。從2006年起至今，已有24個省、直轄市和自治區被列入試點，覆蓋范圍已相當大了。積極有效地推進“增減掛鉤”政策對當前加快社會主義新農村建設，推進城鄉統籌發展，促進土地資源的合理、高效、集約和持續利用都具有積極的現實意義。由于還在試點期間，處在探索階段，在實施過程當中，問題層出不窮。本文就增減掛鉤實施過程當中比較普遍和亟需解決的問題做些分析和提出有效的對策建議。

【關鍵詞】增減掛鉤現有問題對策建議推進農村發展城鄉統籌

一、增減掛鉤意義

城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤（簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。1也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。

1、加快社會主義新農村建設。

近年來，城鎮建設日新月異，城市化水平不斷提高，但農村居住環境和農民生活條件并未得到同步改善，村莊布局散亂、基礎設施建設滯后、環境臟亂差的問題仍較突出。而通過對農村建設用地進行科學規劃、合理布局，實施“增減掛鉤”，大力推進新農村建設和舊村改造復墾工作，加大農村基礎設施配套建設及環境整治的力度，從而改變農村面貌、改善居住環境，提高農民的生活質量。

2、促進城鄉統籌

在國家繼續實行宏觀調控和嚴控城鄉建設用地總規模的背景下，僅僅依靠國家每年下達的用地計劃指標，遠不能滿足城市各項建設的用地需求，建設用地供需矛盾十分突出。而通過“增減掛鉤”，實行區域內城鄉建設用地的統籌安排，在不突破城鄉建設用地總規模的前提下，將農村建設用地整理復墾所得到的新增耕地面積，等量置換到其他需要建設的項目用地。在推進新農村建設的同時，為城鎮建設用地拓展了空間，有利于促進城鄉統籌發展。

3、優化用地結構，促進集約節約用地

“增減掛鉤”的實施，一方面將有效整合農村建設用地，改變過去布局分散，結束“散、大、亂、差”的局面，形成“工業項目向開發區（園區）集中，農民居住向城鎮及中心村集中，基本農田向保護區集中”的集聚效益和規模效益，優化用地結構布局。另一方面也有利于改變農村建設用地粗放利用、人均建設用地面積較大的狀況，為農村建設用地“瘦身”，促進土地資源的高效集約和科學合理利用。

4、有效保護耕地資源。

現行土地利用總體規劃實施以來，在嚴格實行土地用途管制、促進耕地資源保護等方面發揮了重要作用。但由于城市經濟社會發展較快、建設用地量大，規劃建設用地規模和空間布局已不適應當前經濟社會發展的需要；同時一些地方尤其是農村，用地較為粗放、節約集約利用水平較低，現狀人均建設用地規模已遠超“國標”。針對這種狀況，必須科學編制和嚴格實施土地利用總體規劃，嚴控建設用地增量，盤活存量，盡可能少占耕地，尤其要在減少農村建設用地規模上下功夫，合理撤并農村零星居民點，推進農村建設用地整理復墾，達到保護耕地資源，實現耕地占補平衡。

5、利于土地可持續利用

“增減掛鉤”的實施，有利于推進農村現代化建設進程，促進農業產業結構和經濟結構的調整，增加農民收入，加快農民奔小康的步伐；有利于拓展建設用地空間，推進城鄉建設用地的合理布局和協調發展，促進土地資源的節約集約利用，保障經濟社會發展對土地資源的剛性需求；還有利于增加農村農用地尤其是耕地面積，有效地保護土地資源，改善生態環境，促進土地資源的可持續利用。

二、增減掛鉤存在的問題

1、啟動資金難以保障

增減掛鉤試點實施能否成功，資金保障是一大重點。雖然增減掛鉤試點項目資金可以通過掛鉤周轉指標土地經營性收益及相關稅費解決，但是房屋拆遷、安置補償和村莊整理復墾等費用主要靠政府先行投入，所需資金數額巨大，對政府來說難以先行投入巨額資金來開展增減掛鉤試點工作。

2、拆遷安置工作難度大

增減掛鉤涉及的農村居民點越來越多，農村居民點拆遷安置、土地復墾成本高，實施難度大。再加上農民祖祖輩輩生活幾十年甚至幾百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社會生態，不愿意搬遷，思想工作很難做通，拆舊工作很難開展。此外，大部分農民對后續安置、生產生活、社會保障等存在顧忌，對合村并鎮、合村并點工作積極性不高，拆舊工作進展難度很大。

3、部分地區借此政策獲取建設用地指標，甚至轉變成地方財政的土地收入 由于每年下達的用地計劃指標，不能滿足城市各項建設的用地需求，于是有些地區借“增減掛鉤”的政策騰挪建設用地，擴大建設用地面積。甚至還有些地區把土地的溢價轉化成地方財政的土地收入。中央政府在這個時期推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，根本目的并非騰挪建設用地指標，而是考慮到國家的存量資源現狀和土地利用模式，促進農村發展。

4、有些周轉指標不能按時歸還。

有關調查顯示，有些地方試點工作已逾3年，地方政府歸還建設用地指標情況并不理想，部分試點地區不能按時歸還周轉指標。

三、針對存在的問題的建議

1、因地制宜，有序推進，合理利用增減掛鉤指標和周轉資金

由于各地自然條件、經濟發展水平和農村建設用地復墾潛力差異較大，政府和農民對開展增減掛鉤的訴求也不盡一致，所以增減掛鉤工作必須堅持“因地制宜、統籌安排、先易后難、分步實施”的原則，優先考慮在自然條件較好、經濟較發達、復墾潛力較大、政府和農民積極性較高的地區實施。同時，把有限的增減掛鉤指標和周轉資金用在最需要的地方，充分利用指標和周轉資金，使其發揮最大作用，邊際報酬最高。

2、尊重民意、保障權益。

農村土地資源是農民的生產資料、勞動對象、財富之源。實施增減掛鉤工作必須以農民同意為前提，以農民滿意為目的。因此，項目的實施需尊重當地農民意愿，維護集體和農戶合法權益。項目區實施過程中，涉及農用地或建設用地調整、互換，需經集體經濟組織和農民確認；以城帶鄉、以工促農。統籌城鎮建設用地增加和農村建設用地撤并的規模、范圍和布局，合理安排城鎮村建新用地的比例，優先保證被拆遷農民的安置和農村公共設施建設用地。

3、以農村發展農村

首先應該明白“增減掛鉤”政策的目的是促進城鄉統籌，推進農村發展，轉變城鎮發展模式，而不是以單一的發展城市為目的。2008年出臺的《辦法》明確規定,“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村，工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件”。指標掛鉤中的土地資產溢價來源于農村，因此，絕對不能成為地方政府的土地收益。政府應制定短期安置與長效返還計劃,建立農村發展“資金池”，實現“以農村發展農村”

4、加強監管指標和周轉資金，建立完善的監督機制

掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。政府可以對周轉資金實行專戶管理、專款專用、專賬核算、封閉運轉。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用和抵扣。借資單位應按照承諾，按時歸還本息。逾期不能歸還的，財政局通過財政體制扣還。政府可以成立由國土資源、財政、建設、規劃和鄉鎮等組成的工作班子，具體負責實施工作。同時，建立定期考核通報制度，政府定期對轄區內農村住房建設增減掛鉤實施和資金使用情況進行檢查考核通報。

四、總結 城鄉建設用地增減掛鉤是我國一項重要的土地政策，是保障我國土地合理科學利用的關鍵。明確政策內涵至關重要，即促進城鄉統籌，加快農村發展，開辟一條新的城鄉發展模式，其核心是農村的建設。包括了農民的生活改善，農業的高效發展，農村經濟的發展，農村的基礎設施建設等。我國是一個人口大國，農業作為國民經濟的基礎，對我國的穩定發展有極為重要的作用。解決好農村這些方方面面的問題，是我國經濟發展的必須走的路。在城鄉建設用地增減掛鉤政策的試點過程中，應該積極發現和解決問題，不斷探索出一條合適、高效的道路，開辟農村發展的新局面。