第一篇：論我國社區矯正制度的發展方向——社區服務

論我國社區矯正制度的發展方向——社區服務

社區矯正是非監禁刑罰的執行方式，是監獄矯正的相對稱謂。社區矯正制度是以社會為基礎的對各類刑事罪犯在非監禁狀態下進行治療、監督、處置等行刑和矯正活動的總稱，適用對象包括緩刑犯、假釋犯、被判社區服務以及其他適用監禁刑替代措施的犯人。2002年香港著名歌星謝霆鋒因妨礙司法公正被香港西區法院判處240小時的“社會服務令”，這使得人民大眾一下記住了“社區服務”這一新名詞。其實在2001年5月，河北省石家莊市長安區檢察院就出臺了《關于實施“社會服務令”暫行規定》，對符合不起訴條件的未成年犯罪嫌疑人，由檢察機關下達“社會服務令”，推薦到社會公益性機構，在規定時間內從事無償的社區勞動，并由檢察機關聘用的輔導員對其進行思想感化教育。這是我國的第一道“社區服務令”。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部曾在2003年7月10日聯合發布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》中列舉了社區矯正的五種類型：管制、緩刑、暫予監外執行、假釋以及剝奪政治權利，但是此通知對適用社區矯正五種刑罰類型的規定很多方面都缺乏切實有效的執行力。因此，改革與完善我國的社區矯正制度勢在必行。我國社區的興起和發展、國民整體素質的提高以及近年來社區矯正實踐與試點工作所積累的有益經驗，為社區矯正制度的推行與改革提供了有利的支持。完善我國的社區矯正制度，我們既要借鑒別國的先進經驗，又要創立一些適合我國現階段國情的新的社區制裁措施。作為一項以“人文關懷”為主旨的社區矯正制度改革的新舉措，社區服務制度近年來受到了許多公眾的廣泛關注。

一、社區服務的概念與作用

所謂社區服務，是指法院判令被告人在社區內從事一定時間的公益勞動，以作為對社會賠償的一種方式。作為社區矯正的一種主要表現形式，社區服務制度通過安排社會服務工作并進行一定的輔導，幫助服刑者遵守規則，建立自重自律的觀念，培養積極的生活模式，從而達到避免他們再度犯法的目的；違法者通過無報酬的社會服務工作貢獻社會，也為服刑者補償其對社會曾造成的損害提供了機會；同時，讓違法者能夠繼續在社區內生活，不會妨礙他們正常的學業、工作和家庭生活，這樣也更有助于促進罪犯同主流社會的融合，使服刑經歷和社會生活保持同步。社區服務不僅避免了監禁刑的副作用，也克服了罰金刑存在被判刑人貧富不均而潛藏的實質上的不平等問題。社區服務是以“矯正”和“刑罰”并重的刑事處罰理念，將教育刑罰思想與賠償理論融合于一體，突出了刑法的教育和挽救這兩大功能。作為新型的短期監禁刑罰替代措施，社區服務制度具有良好的發展前景。

由于短期自由刑制度存在諸多的弊端，許多西方國家將社區服務規定為一種法定的刑罰執行方法。同時，社區服務制度近20年來有擴大適用的趨勢，表明了其具有的重要價值，體現了刑罰執行社會化和經濟化的要求。總的來說，社區服務的價值體現在以下幾個方面：

第一，社區服務可以避免短期監禁刑的弊端。

公眾在懲治犯罪的觀念上已經形成了一種定式，認為懲治罪犯的最好辦法就是監禁，剝奪或限制其人身自由，使其喪失再次危害社會的機會。但是我們應當了解，監獄僅僅是懲罰與贖罪的場所，并不能有效地起到預防犯罪的作用。適用短期監禁刑矯治罪犯存在固有的局限性，因而往往不能達到立法者所預期的刑罰效果。這是因為，監禁刑以剝奪自由為內容，中斷了罪犯與家庭和社會的關系并使罪犯自尊心受損，妨礙其再社會化。監獄矯治是一種強制性教育，容易使犯人產生抗拒心理，因而難以收到實效。并且，監禁刑容易使罪犯之間相互傳染，形成新的犯罪。因此，為避免自由刑的弊害，應發展開放式教育和社會內教育。新派教育刑理論把刑罰當作教育罪犯的一種方法，認為“人類本性最大的特點就是可教育性”，在一定的條件下既可以為善，也可以作惡，所以必須擴大教育力量，促使其為善，防止作惡。對于違法犯罪者，必須加強教育和矯正的力度，使其棄惡從善，重新社會化，并防止再犯。為了達到教育和改造犯罪人的目的，就應當選擇各種適宜的方法，不僅需要運用監獄等監禁措施，而且還要廣泛地適用監外的處理方法。

第二，社區服務有利于賠償社會。一般而言，犯罪直接侵害的是受害人的合法權益，所以為了彌補犯罪行為給受害人造成的人身傷害或財產損失，應當對受害人予以相應的補償。但是，從更深層次上看，犯罪行為實際浸害的是法律所保護的社會關系，這也正是刑事法律不允許犯罪嫌疑人與受害人之間私了而堅決主張運用公權力懲罰犯罪分子的原因。誠如貝卡利亞所言：“有些人免受刑罰是因為受害者方面對于輕微犯罪表示寬大為懷，這種做法是符合仁慈和人道的，但卻是違背公共福利的。使罪犯受到懲罰的權利并不屬于某個人，而屬于全體公民，或屬于君主。某個人只能放棄他那份權利，但不能取消他人的權利”。所以判令罪犯對犯罪行為的直接受害者進行賠償的同時，還應判令犯罪分子對社會進行賠償。然而傳統的自由刑很難談得上對社會做出了多少補償，罰金刑是罪犯補償社會的方式之一，當犯罪人不能繳納罰金時，就可以判令其從事一定時限的社區服務來替代。犯罪分子為社區提供無償的社區公益性勞動或參加社會化生產等行為，就具有社會補償的性質。在美國，社區服務被作為賠償社會的一種模式得到了廣泛的運用，這種模式強調通過罪犯的社區服務活動來賠償受害人的損失以及支付法院訴訟的費用。

第三，社區服務有利于教育大眾。對接受矯正的人員來講，社區服務是一種刑罰的執行方式，體現了刑罰的特殊預防作用；對社區群眾來講，參與或了解對犯罪分子的社區服務工作，實質上是刑罰一般性預防作用的發揮。一方面，社區服務制度運用法學、社會學、心理學、醫學等多學科知識，對犯罪分子進行教育改造，矯正其心理、生理等方面的犯罪動因與習慣，使其恢復社會正常生活，實現個體的轉變；另一方面，對罪犯的矯正也可作為現實的普法教材，對社區中的公民進行警示教育，有利于實現群體性法律素養的提高，從而達到預防犯罪的目的。特別是對于青少年違法犯罪分子，由于其年齡、心理、生理等各方面的因素，適當、及時的警示可以起到遠勝于一般說教的教育和預防效果，制止犯罪行為于萌芽之中。對犯罪分子進行社區矯正的特殊預防與對社會群眾以反面典型為案例的一般預防的合理結合，能夠消除犯罪隱患，提高居民的法制水平，對社會治安的良性發展起到積極的作用。并且，社區服務適應了“以人為本”這一時代要求，為社會秩序的穩定和刑罰執行目標的實現奠定了基礎。

二、我國建立社區服務制度的必要性與可行性

當前，我國短期監禁刑的使用量過大，并且行刑效果差，迫切需要非監禁刑的替代措施。例如1999年，我國共判決監禁刑的達608259人，其中被判處五年以下有期徒刑的達292130人，占總人數的48．03％。并且每年新收押罪犯中有近30萬人為五年以下的短期監禁刑，占羈押犯總數的22％左右。這些罪犯除去在看守所關押的時間外，大部分在監獄內關押的時間都很短，這就往往使罪犯不但沒有得到改造，反而在“監獄亞文化”的影響之下形成“監獄化人格”，釋放后又重新危害社會。監禁刑的大量使用，還會隨之產生監獄在押人犯數量激增、監禁成本膨脹等問題，增加了國家的財政負擔。對于這些短期監禁刑罪犯如果酌情適用社區服務制度，將能夠有力地避免這種現象發生。同時，社區服務刑還是鼓勵社會力量參與教育改造罪犯的有效途徑，社區服務是既經濟又有效的懲罰與教育改造罪犯的刑罰方法，我國司法實踐中已有這方面的嘗試。

同時，罰金刑是世界上最古老的刑罰類型之一，現今在許多國家已經處于與自由刑同等重要的地位。盡管罰金刑具有很多優點，但也存在不少缺陷，罰金刑執行難的問題在我國的司法實踐中更是相當普遍。罰金刑的執行是以罪犯具有支付能力為前提的，因此對富有者執行容易，對貧困者執行較難，對于無經濟來源的未成年罪犯更是無法執行。面對罰金刑執行中存在的這些問題，可以通過在不剝奪罪犯人身自由的前提下，利用無償的社區服務按照一定的條件進行折抵，這樣既解決了罰金刑執行難的問題，又有利于罪犯的教育改造，還能夠補償社會，尤其是對未成年犯，真正體現了罪責自負的刑事法律原則。

此外，人權理念的深化、市場經濟的發展以及提高囚犯待遇標準的國際公約，都要求給予監禁罪犯更為人性化的待遇，這就勢必會增加對監獄軟硬件的投資，國家必然將更多的資源用于矯正監內罪犯。與此同時，以前能夠上交大量利稅的監獄企業如今卻不能再從事創收活動。與普通企業相比，監獄企業本身的性質就決定了其缺乏熟練的技術工人，只能成為勞動力密集型單位而不可能保有技術上的優勢，更何況監獄企業也不可能充分利用社會資源以降低生產成本。并且根據國際公約的規定，市場競爭的主體必須具有平等性，因此使用罪犯的監獄企業不能進入市場參與競爭。以上這些因素使得監禁矯正的成本大大增加，這些弊害的存在，也使得短期監禁刑備受學者們的譴責。而社區服務的執行并不剝奪罪犯的自由，而是在其居住、工作的地點或由執行機關指定的地點執行，從而避免了短期監禁刑所存在的弊端，極大地降低了行刑成本。

三、建立社區服務制度的構想

(一)改革和完善社區服務的刑事立法

社區服務在西方許多國家具有悠久的歷史傳統和擴大適用的發展趨勢，但我國刑法目前尚未將社區服務引入刑事制裁體系中，這不能不說是一種遺憾。令人高興的是，當前我國正大力開展社區矯正的試點工作，社區服務令是社區矯正的重要方式之一，我們應當抓住契機，大膽適用社區服務這一靈活高效的社區矯正形式。因此，我們可以在社區矯正發展相對完善的地區進行社區服務的再試點工作，通過借鑒國外的成功做法，結合我國的實際情況，并且及時總結經驗、解決問題，以進一步完善社區服務制度，然后再逐步向更大范圍的試點地區推廣。同時，還應當將社區服務制度在刑事立法中加以明確規定：

首先，規定社區服務的適用對象，主要應包括未成年犯、過失犯和輕罪犯三種類型。對于構成犯罪的、必須處以刑罰的未成年人，特別是對于那些初犯、偶犯或者罪行較輕的未成年犯，應當適用社區服務刑。過失罪犯由于其主觀惡性不會很大，將他們放在社會上服刑改造，一般不會再危害社會，也應當適用社區服務刑。此外，對于罪行較輕且社會危害性不大的罪犯，也可以適用社區服務刑。

其次，規定社區服務的期限。綜合各方面的因素考量，應該將社區服務的勞動時間規定為60—300個小時之間，其中罪犯每周勞動的時間不得超過3天，每天工作的時間不得超過4個小時。再次，規定社區服務的工作類型。社區服務的工作應當由法官根據罪犯的具體犯罪行為、居住地及其家庭環境來決定，法院對此享有決定權。社區服務的工作種類主要應當包括環境保護工作、園林服務、圖書館服務、歷史古跡服務、司法矯正機構服務以及老、弱、病、殘疾人機構服務等類型。

(二)設置專門的社區服務執行機構

我國社區服務行刑機構的建立，并不是從無到有，而是可以利用現有的很多資源。根據司法部公布的資料顯示，我國鄉鎮與街道一級的基層司法行政工作組織經過多年的發展，目前已經形成了較為健全的組織體系。到2000年底，全國已建成司法所4萬余個，司法所隊伍已發展到9．4萬人，其中專職司法助理人員5．5萬人，并建立了3萬多個基層法律服務所，基層法律服務工作者總數達到l2萬人。基層司法所和基層法律服務所，具有貼近社區、面向群眾的優勢，對于預防犯罪和維護社會治安起到了積極的作用。然而由于缺乏法律規制、職責定位不清等原因，其潛在的巨大功能并沒有發揮出來。筆者認為，應當整合現有的基層司法行政體系資源，通過立法賦予其刑事執行方面的職能，并對其工作人員進行專業化培訓，逐步將其改造成為以執行非監禁刑為主要職責的專門執法機構，這是完善我國社區刑罰執行機制、實現行刑資源合理配置的一條捷徑。

(三)設置專門的社區服務隊伍

社區服務執行隊伍應該由國家機構專業工作人員和社會志愿者、社工組成。其中，各級社區矯正機構都應該明確規定其編制、崗位以及任職條件，并且應當制定包括專業人員和社會志愿者、社工的任職條件、招聘程序、工作職責和職權等相關內容的規章制度。對于專業工作人員，應當包括國家公務員和心理學、教育學等相關方面的專業人員。這些人員不必完全重新錄用新人，可以在現有的司法行政、監獄、勞動教養等機構內進行調整與組合，實行崗位分流，不足的部分再面向社會招聘。由社區矯正機構負責在當地社區招募或者雇傭志愿者，協助專業工作人員管理、教育、考察社區服刑人員。志愿者應該具有較高的專業水平，有比較豐富的社會經驗，熱心社會公益事業，以及勝任這項工作的身體及時間條件。

第二篇：社區矯正人員社區服務制度

社區矯正人員社區服務制度

1、社區矯正人員有勞動能力的，必須參加社區服務，每月參加服務時間寬管級處遇的，不少于8小時；普管級處遇的，不少于10小時；嚴管級處遇的，不少于12小時。不得遲到早退，有事必須先請假。

2、被要求參加社區服務的社區矯正人員必須在規定的時間、到指定的地點，參加社區服務，遵守紀律，服從工作人員指導和監督。

3、社區矯正人員在社區服務期間要注意自身勞動安全，同時不得對他人造成危險和危害。

4、社區矯正人員進行社區服務必須按質按量完成勞動任務，司法所組織安排，并由司法所和被委托單位共同考核評價。

5、社區服務考核結果載入社區矯正人員個人檔案，是評優的重要依據。

6、其他在社區服務過程中應注意的事項。

第三篇：淺談社區矯正工作現狀及發展方向

淺談社區矯正工作的現狀及發展方向

做好社區矯正人員的教育管控工作，使他們能夠順利的融入到社會生活當中去，是一項系統化的社會工程，是社會治安綜合治理的重點和難點，也是社會穩定、建立社會主義和諧社會及平安創建工作的需要。這項工作開展的好壞，直接關系到一個地區的治安穩定和經濟發展。為此，社區矯正工作是一項不容忽視的重要工作之一。近年來，我縣社區矯正教育中心認真落實各項措施，為構建和諧漣水、平安漣水做出了貢獻。但由于種種原因，在實踐中我們感覺到，我縣社區矯正工作還存在一定的問題，部分工作還不到位。

一、當前社區矯正工作存在的問題。

（一）部門配合不夠協調。

雖然各鄉鎮都有專門的社區矯正工作者，我縣也成立了社區矯正教育矯正中心，各部門職責分工明確，但各工作部門之間相互配合的不夠主動和協調，盡管有關文件精神明確規定司法所在接受矯正對象后負責制定方案、簽訂協議、幫教、公益勞動等工作，在具體執行時只是給派出所出具意見書，這在現有法律規定和具體實踐中看，公安機關是社區矯正的執法主體，司法行政機關是社區矯正的工作主體。當前基層事多人少，各部門都在忙于抓自己主要的工作，各自為戰的情況比較普遍，協同配合的情況較少，因此，司法行政 1

機關在從事這項工作時，如果沒有公安機關和其它部門的配合，就會顯得力不從心，工作中，時常會遇到這樣和那樣的尷尬境況，嚴重時會直接導致矯正工作無法開展。

（二）銜接工作不夠完善。

以漣水為例，一個縣城有32個鄉鎮（現經合并后為19個），地方跨度大、矯正人數多、工作人員的不足很容易導致矯正對象不按時報到，接受矯正。銜接難主要存在于交接環節的銜接難和監管環節的銜接難。交接環節的銜接工作做不好就會讓社區矯正對象脫管、漏管，沒有正式的交接環節，銜接環節很容易造成整個日常矯治工作流于形式。

（三）監控制度不夠有力。

現行矯正制度包括了電話報告、思想匯報、談話教育、學習培訓、公益勞動、請銷假制度等，在理論上基本涵蓋了社區矯正的工作內容，但在具體實施中卻受到各種制約。由于場地、經費、人力資源嚴重缺乏，集中學習培訓工作開展難度很大，公益勞動的時間和效果也得不到有力保障，社區矯正的主要工作形式表現為報到、談話及走訪。由此，矯正只能做到基本的“控制”，還無法實現較高矯正水平的“教育”和“矯正”。而且，社區矯正的本質是非監禁的刑罰執行活動，這是社區矯正工作的基礎。但在實踐中這種刑罰執行的性質常常被有意無意地淡化，存在著隨意性，偏離了法律的軌道。司法行政部門在執行矯正中缺少強有力的處罰手

段，部分社區服刑人員有令不行、有禁不止，造成了不良影響，這是目前社區矯正工作亟待解決的問題之一。

（四）專項宣傳不夠到位。

社區矯正體現了我國犯罪治理立場的轉變，是國家和社會雙本位犯罪預防模式的實踐，其良好的效果有賴于社會力量參與的廣度和深度。可在現實中，我縣的社區矯正社會參與度不夠，大部分群眾對社區矯正的認知不足、參與有限。很多群眾不知何謂“社區矯正”，同時，也有部分人對社區矯正人員持有疑心、抱有偏見，使社區矯正對象參與社會就業的競爭能力大大下降，造成了社區矯正對象生活、就業、家庭等方面的困難，甚至有可能使其陷入生活困境而重新犯罪。

二、對社區矯正工作發展方向的幾點建議和對策。

（一）增加投入力度，健全社區矯正工作網絡。

1、要增加資金投入，確保工作有序開展。從多方面籌集資金，將社區矯正工作經費納入財政預算、爭取上級主管部門的專項資金、吸納社會團體和社會組織的資金、接受人民群眾的捐贈等形式拓寬教育資金來源渠道。合理利用資金，在資金投入上應當分清主次，把握方向，不失時機地進行調整，確保資金的利用效率。

2、繼續健全以司法所為主體的社區矯正工作網絡。增加人員編制，配齊配強司法所人員，還可以通過聘任，吸引有教管經驗的專業人士到隊伍中來。進一步建立健全教育管

控隊伍和組織網絡，調動社會各方面力量參與社區矯正志愿者活動，加強培訓，提高工作人員業務素質，建立一支專兼職共同努力的社區矯正隊伍。

（二）創新銜接機制，確保社區矯正對象不脫漏管。切實提升社區服刑人員的管理教育水平。全國人大常委正在對刑法修正案

（八）草案進行審議，有望對社區矯正作出規定。今年，我們要認真開展“社區矯正規范化建設推進年”活動，著力規范四項工作機制：一是交付銜接機制。全面推廣“報到回執、集中銜接、當面交接”等交付對接方法，力爭做到社區服刑人員、法律文書移交“雙到位”，從源頭上防止社區服刑人員脫漏管現象發生。二是監督管理機制。加強社區服刑人員流動管理，積極推行異地委托管理辦法，將重點高危人員全部納入定位監控系統，嚴控重新違法犯罪。三是教育矯正機制。使用統一的教育矯正系列教材，積極為有需求的社區服刑人員提供心理健康教育、心理咨詢服務和心理危機干預。四是幫困扶助機制。力爭將符合條件的社區服刑人員納入最低生活保障范圍，加強技能培訓和就業指導，提高其就業謀生能力。

（三）加強多部門配合，落實各項矯正政策。

1、建立強有力的工作體系，形成齊抓共管的局面。

社區矯正工作是一項涉及面廣、內容復雜、難度很大的社會性工作，單靠哪一個單位和部門都難以奏效和完成，必須實行齊抓共管、綜合治理。為此，各級黨委、政府及相關

領導和部門應把矯正對象安臵工作放到維護社會穩定的大局位臵上，提高認識，達成共識，在人、財、物等方面給予支持，將社區矯正工作納入納入綜合治理的目標考核之中，層層簽訂責任書，定期考核和獎懲，形成一級抓一級，層層抓落實的格局。

2、建立法律保障制度，把社區矯正對象的社會管理和社會保護納入法制軌道。

要健全相關的法律法規，從法律上確認社區矯正工作的地位和作用，對社區矯正工作者的編制、職責權限、經費、管理范圍、矯正形式等都應有明確的規范和配套政策。在矯正過程中還應建立和完善檢查、考察、獎懲等制度。還可以結合本地實際，制定矯正人員人員就業援助辦法，讓他們盡量享受崗位優先援助、工資外補助、免費技能培訓等政策，把對社區矯正對象的社會管理和社會保護納入法制軌道。

（四）加大宣傳培訓力度，拓展矯正渠道。

1、創新改造模式，為矯正對象回歸提前創造條件。

適應市場經濟變化，拓寬教育改造工作思路。改變過去社會參與面小、信息攝入量少、與社會實際脫節的教育改造模式。可建立矯正志愿者教育培訓等制度；立足實際，創造條件，讓社區矯正對象學會1-2門實用技術，具備自謀生路、自主創業、自我發展的本領。

2、推行感化教育，開展各種“暖心”活動。

堅持正面教育為主，滿腔熱情地引導他們把學法、懂法、守法、用法變為自覺行為。社區矯正工作者要堅持上門多走

走、農忙時抽空多看看、碰面時多問問等“暖心”教育管控形式，還要對社區矯正對象中那些遵紀守法、扶弱濟困、勤勞致富、勇于創業的典型，及時給予宣傳表彰，并鼓勵他們為新回歸人員開展現身說教或“傳、幫、帶”就業教育等活動，取得了很好的社會效果。還可以依托村支兩委和社區居委會的力量，通過上門走訪、座談、發慰問信等形式，教育、感化和挽救社區矯正對象，將思想教育和普法宣傳與幫助解決實際困難結合起來，了解他們的生產、生活情況，協調有關部門開展法律咨詢，提供法律服務、實施法律援助。

3、加強宣傳教育，形成人人參與的良好氛圍。

一方面要繼續發揮政府的主導作用，平等對待，政治上關心他們、生活上幫助他們、思想上貼近他們。另一方面還要加強對社區矯正工作的宣傳，充分運用電視、報刊等媒體宣傳正面典型，積極引導矯正對象的親友、鄰居、同事特別是各部門廣大干部、群眾正確對待他們，糾正漠視、偏見和歧視。提高社會對社區矯正工作重要性的認識和自覺參與的意識，依靠社會各界參與矯正工作，共同維護社會穩定，使矯正工作扎根于人民群眾之中。

第四篇：社區矯正社區服務工作人員崗位職責

社區服務工作人員崗位職責

1、嚴格組織落實社區矯正人員的社區服務，增強其社會責任意識和悔罪改過意識。

2、按照分類管理要求，對有勞動能力的寬管、普管、嚴管三類人員，督促或組織其參加社區服務，并按規定完成社區服務任務。

3、負責對社區服務的日常管理工作，做好記錄，依據有關法律法規和各項社區矯正制度加強對社區矯正人員的管理和監督。

4、在組織社區服務工作中要嚴格管理，注意安全，嚴防人身傷亡事故的發生，在社區服務過程中發生安全事故的，應積極配合社區服務基地和相關單位采取有效措施，及時做好善后工作，并將有關情況報市司法局。如因疏于管理，造成傷亡事故的應追究行政、法律責任。

5、認真做好社區矯正人員社區服務的考核工作，依據考核標準，如實填寫考核意見。在社區服務考核中徇私枉法，作虛假考核記錄的將追究行政責任，情節嚴重并造成后果的報相關部門追究法律責任。

第五篇：論我國社區矯正的立法及機構和隊伍建設（推薦）

論我國社區矯正的立法及機構和隊伍建設

摘要：社區矯正的試點和發展迫切需要制定地方性法規，這是社區矯正工作發展的法律保障；而社區矯正管理機構的科學設定和建設一支專業化的社區矯正隊伍是我國社區矯正成功的關鍵。

關鍵詞：社區矯正；地方性法規；管理機構；專業化隊伍

根據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發的《關于開展社區矯正試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，[1]我國社區矯正的試點在進一步推進。從當前的情況來看，我認為社區矯正的立法及機構和隊伍建設的問題迫切需要加以解決，特提出來加以探討，希望引起有關部門和學者的重視。

一、盡快制定地方性法規是試點的重要保障

《通知》中指出：在社區矯正試點工作中，“既要依據我國刑法、刑事訴訟法、監獄法等有關法律的規定履行職責，又要堅持與時俱進，積極探索，通過開展試點工作，不斷擴大社區矯正適用范圍，健全社區矯正組織體制，完善社區矯正工作措施，推動刑罰執行制度改革。在深化試點、總結經驗的同時，積極推進社區矯正立法，實現社區矯正工作的規范化發展。”但現實的問題是：社區矯正的改革需要對現行的刑事法律有所突破，既不能也不應完全依據我國現行刑事法律的有關規定。如何解決這對矛盾？

社區矯正是一項嚴肅的執法活動，強調依法辦事是勿庸置疑的，但社區矯正又是刑罰制度的一項改革，這意味著我國現行法律存在著與社區矯正發展不相適應的一面。目前我國現行法律與社區矯正的發展不相適應主要表現為三個方面：一是現行法律中有的規定已明顯不適應社區矯正發展的需要。如我國《刑法》、《刑事訴訟法》都明確規定對宣告緩刑、假釋、判處管制、剝奪政治權利的罪犯進行監督考察都由公安機關執行，但公安機關的職能本身決定了它并不適合作為社區矯正的執行主體。這一方面是由于公安機關擔負著極其繁重的打擊并制止犯罪的任務，基層派出所實際上很難分出必要的精力從事社區矯正的管理工作；另一方面，社區矯正的任務并非僅僅是對服刑人員的監督考察，而且包括了對服刑人員的矯治和改造以及服務，使其更好地適應社會，這是一項專業性很強的工作。因此，刑事法律中由公安機關管理的規定不僅為我國的執法實踐證明是不妥的，而且被世界發達國家社區矯正的實踐所否定。在兩院兩部的《通知》中，為了解決以上問題，確立“司法牽頭、公安配合”的管理格局，這雖然加強了對社區服刑人員的監管力量，但在實踐中，由于由兩個部門共同管理，出現多頭指揮、多頭交辦任務、多頭檢查、多頭要數據材料的現象，在一定程度上存在著職責不清、界限不明、銜接不力、效率不高的問題。二是現行法律中雖對某些問題作出了規定，但實際上形同虛設。例如在當前社區矯正的實踐中，普遍存在對失控、脫管服刑人員法律制約不力的問題。我國刑法雖然規定了對違反監管規定的緩刑假釋人員可作出撤銷的規定，但在司法實踐中至今沒有加以適用。主要是對違反監管規定撤銷的界定標準不明確，在程序方面也存在諸多問題，需要作出進一步的法律規定或司法解釋。三是現行法律中沒有明確規定對罪犯在社區中進行監管的具體規定和要求，對罪犯進行必要的改造和矯正措施等。另外，社區矯正不僅需要明確對社區中罪犯的監管考察以及權利的限制和剝奪，而且應包括對罪犯合法權益的保護。我國現行刑法、刑訴法有關非監禁刑執行的法規是在若干年之前根據當時的經濟、政治、社會和文化狀況制定的，對非監禁刑的規定比較原則、粗放，并帶有階級斗爭的烙印，隨著形勢的發展，已經不完全適應目前的實際需要。因此，社區矯正的試點在一定程度上存在著無法可依的問題。有鑒于此，對于當前在社區矯正試點過程中的“依法辦事”是需要慎重對待的，既不能因為強調依法辦事而束縛和捆綁自己的手腳，把社區矯正的試點變成在原有法律基礎上的修修補補，也不能因強調社區矯正試點而忽視我國法律的基本原則，導致在執法中的任意性，造成影響社區的穩定或者侵犯服刑人員權利的后果。

我認為妥善解決這一矛盾需注意兩個前提條件：一是充分理解在我國進行社區矯正試點的重要意義。從世界范圍來看，社區矯正的發展是刑罰制度發展的必然趨勢。這一制度在我國的推進對于社會的穩定、公民權利包括犯罪人權利的保護，刑罰成本的降低以及執政黨執政基礎的增強等都具有現實意義和深遠意義。世界上許多發達國家都已進入了以非監禁刑(社區矯正)為中心的刑罰適用和執行階段，而我國仍停留在以監禁刑為中心的階段，這種差距不僅反映在理念上，而且在現行刑事法律上也打上了深深的烙印。二是充分認識到我們所強調的改革創新包括對現行刑事法律的改革和完善。黨的十六大報告中明確指出：“必須堅持和深化改革。一切妨礙發展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除。”我國1997年刑法有關非監禁刑執行的相關規定是根據當時的政治、經濟、社會和文化狀況制定的，經過若干年的發展變化，特別是由于改革開放加強了對國外的學習和了解，使我們進一步感到它在某些方面已不適應目前的實際需要，特別是不適應進一步改革、發展和完善社區矯正制度的需要。因此，進行社區矯正試點，無疑意味著將對我國現行相關法律的突破和完善。

如何解決現行刑事法律與社區矯正試點不相適應的矛盾？

在2003年第十屆全國人大會議上，人大代表提出了關于制定《中華人民共和國社區矯正法》的議案，表明了用完善的法律來保障社區矯正工作開展的強烈愿望。我認為，制定這一法律是非常必要的。但是從目前的情況來看，我國的社區矯正僅處于試點階段，何時能在全國推開還很難說。另外，從我國立法的實踐來看，由于城市、農村、沿海發達地區與內地落后地區的政治、經濟、文化以及社區的發展狀況有很大的差異，制定一個全國統一的《社區矯正法》，不僅難度較大，而且在短期內難以制定通過，遠水不解近渴。但社區矯正這一刑罰制度改革的試點運作又迫切需要有關法規的出臺，如果沒有相應法規或暫行法規，那么，執法必嚴、違法必究則成為空話，社區矯正也易于出現偏差。目前，在社區矯正的試點中已出現了社區服刑人員不遵守管理規章，不參加社區勞動，甚至不經許可外出不歸的問題，而我們卻缺乏法律方面的應對，這些需引起我們的重視。

根據《中華人民共和國立法法》第64條第2款的規定，“除本法第8條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地區的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。”因此，加快制定地方性社區矯正法規是一項迫在眉睫的任務。

有觀點認為，《中華人民共和國立法法》指出了對于“犯罪和刑罰；對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”等，不屬于地方性立法的范圍，因此地方無權制定有關社區矯正的法規。我認為這樣對《立法法》的理解是不妥的。地方性社區矯正立法的內容主要是對非監禁刑在執行中的有關法律關系作出更為詳細的規定，并不涉及對犯罪和刑罰方法的增加或減少，也不涉及對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制和處罰措施的調整。因此，根據《立法法》的規定，地方有必要在試點中制定相關法規，以保證社區矯正的運作。當然，社區矯正是我國刑罰制度的一項重大改革，因此，在地方性立法中可能會在執法制度方面對刑法、刑事訴訟法中的有關條款有所突破，因此，需要全國人大授予全國試點省市在試點階段的立法權。正如全國人大授予深圳等經濟特區制定法規、在經濟特區范圍內實施那樣。試想，在社區矯正的試點中，如果既沒有全國立法機關對我國刑事法律作出的修改或補充規定，又沒有地方性立法或全國人大授權的地方性立法，那么，社區矯正的試點顯然缺乏法律依據，從立法角度來看，兩院兩部的通知中對刑法的修改是不具有法律效力的。

還有觀點認為，我國的社區矯正從2002年開始試點，許多做法尚不成熟。因此，需要在取得經驗的基礎上再進行地方性立法，現在似乎為時過早。我認為，雖然社區矯正的試點為時不長，但是作為非監禁刑的適用和執行從建國后到現在已有很長的歷史，在此過程中已積累了一定的經驗，同時也暴露出一些問題，通過總結經驗、吸取教訓以及對歷史的和現實的研究，對一些問題的改進已取得共識；另外，在世界范圍內，許多國家的社區矯正和非監禁刑的執行已積累了豐富的經驗，在法制建設方面也比較完善。因此，總結實踐的經驗，借鑒當代人類文明的有益成果，盡快制定地方性的社區矯正法規，對于保障社區矯正試點工作的健康發展是大有益處的。否則，社區矯正的試點缺乏明確的法律依據，職責不清、權責不明，不能有效地相互制約，不能提高效率，對犯罪當事人的合法權益也不能給予充分的保障。

二、社區矯正的機構和隊伍建設

科學設定社區矯正的管理機構，建立一支專業化的社區矯正工作者隊伍，不僅對于我國社區矯正的有效運作，而且對于解決機構層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節、多頭執法、效率低下等問題，都至關重要。

根據《通知》規定的要求，社區矯正的日常管理工作是由街道、鄉鎮司法所具體承擔，公安機關配合司法行政機關依法加強對社區服刑人員的監督考察，依法履行有關法律程序。

但從目前社區矯正試點情況來看，這樣的機構設置和人員配備仍然存在著諸多問題：一是街道、鄉鎮基層司法所的人員不能完全到位。二是司法所專職人員大都身兼數職，導致不能集中精力投入到社區矯正工作，做到專職專人。目前，司法所已有工作職責包括：人民調解、法制宣傳、法律服務、法律援助、安置幫教、司法信訪等工作，非常時期往往還要參與地方政府隨時交辦的保持穩定工作任務。隨著社區矯正工作的推開，社區服刑人員勢必會有所增加，如果司法行政力量配備不到位，將會導致服刑人員的失管、漏管和脫管，從而嚴重影響社會穩定。三是基層司法所尚未明確為執法機關，許多干部的執法專業素質還有較大的差距，因此在工作中易于陷入被動局面。四是不少基層司法所歸當地政府管理，因此，上一級司法行政機關對他們只具有業務指導的功能，而沒有直接的管理和領導的功能。因此，對工作的管理缺乏直接的控制權。

在我國推進社區矯正，管理機構應如何設置？這個問題目前尚未得到科學的解釋和論證。而沒有科學的解釋和論證就不會有社區矯正工作的順利推進。目前在我國能夠達成共識的觀點是：社區矯正應由司法行政機關管理而不應由公安機關管理。但是在司法行政機關中由誰來管理？主要代表性的觀點為：一是在司法部下設刑事執行一局和刑事執行二局，一局負責監獄的管理，二局負責社區矯正的管理；[2](P7)二是在司法部下設國家刑事執行總局，統一主管和領導全國刑事執行工作，包括社區矯正。[3](P27)三是擴大司法部基層工作指導司的職能，使其承擔社區矯正的管理工作，在基層由街道和鄉鎮司法所承擔對社區矯正的管理。[4](P120)前兩種觀點側重于刑事一體化的原則，后一種觀點傾向于將社區矯正與人民調解和安置幫教有機結合起來。以上各種觀點都有其各自的理由，值得認真考慮。

我認為，在決定管理機構的設置時，至少需注意以下幾個問題：

一是要準確界定社區矯正工作的性質。社區矯正與街道、鄉鎮司法所承擔的人民調解，對刑滿、解教人員的幫教以及有關的預防犯罪工作有很多相似之處，但二者的性質完全不同。前者是一項嚴肅的刑事執法工作，后者則是非執法的預防性工作。執法工作包括對社區服刑人員進行嚴格的監督考察，依法進行行政獎懲和法律獎懲，同時還要對本轄區的犯罪嫌疑人的情況進行調查，為法院的判決提供依據等等。在美國，一些州還為社區矯正工作者配備了武器。根據國外的實踐來看，對社區矯正均設有專門的管理機構，作為刑事執法工作的一個組成部分。在社區矯正工作開展較好的國家中，大多數是將監禁執行和非監禁執行統一由一個機關來管理。由于兩者的管理有很多相通之處，遵循刑事執行一體化的原則，便于充分利用刑事執法部門的整體資源，提高工作效率。在美國，聯邦法務部下設的監獄局分管聯邦的監獄和聯邦的社區矯正，大部分州均設有矯正局，負責各州的監獄和社區矯正的管理。加拿大社區矯正機構也是矯正局的一個組成部分，聯邦矯正局負責對聯邦監獄和聯邦假釋的管理，各省(地區)矯正機關負責對省級監獄和地方社區矯正的管理。交由專門的社區矯正機關管理，這并不否認公安機關與社區矯正機關的密切配合，及時溝通，共同維護社區的穩定。同時需要公安機關對違反監督、考察規定以及重新違法犯罪的社區服刑人員，根據具體情況采取必要的強制措施。

二是要考慮有利于專業化發展的方向。目前我國社區矯正形式比較單一，缺乏分層分類管理。而在發達國家的社區矯正管理中，有一般的管理、強化的管理和特別的管理。在管理形式上有中途訓練所、日報告中心、小組之家、家中監禁、電子控制等。社區矯正工作者承擔的任務和需要進行的矯正和服務項目包括：判決前的報告、假釋前的報告、家庭的咨詢和個人咨詢、健康的關心，幫助服刑人員尋找工作、開展針對濫用毒品、酒精的矯治處遇項目，對服刑人員的干預性服務，對暴力性罪犯和性罪犯提供特別的服務，提供必要的文化課程、有關預防家庭暴力、如何當好家長、認知技能等課程并提供對有精神障礙、精神缺陷的服刑人員的特別項目，要求服刑人員參與賠償和社區服務項目等。由此可見，社區矯正工作是一項專業性很強的工作。為了提高工作效率，在美國、加拿大等國家，將社區矯正工作者又分為緩刑官和假釋官，目的是針對緩刑和假釋對象的不同特點更有效地進行工作。在有的州和城市，基層的社區矯正辦公室又對工作者作進一步分工，如有的側重寫判決前的報告和假釋前的報告，有的側重對服刑人員的監督管理和矯正服務；也有的按照罪犯的類別，將社區工作者分為對財產型犯罪、濫用毒品和酒精的犯罪以及性犯罪人員的管理。目前在試點階段，我國的社區矯正尚未開發更多的內容，但是隨著發展，社區矯正的內容和項目也會逐漸增多。由于社區矯正工作的特點，在聘用人員時往往有較高的要求。在美國，大多數州對警察的入門要求僅需要高中畢業學歷，但對社區矯正工作者的一般要求是本科學歷，有的州還要求研究生學歷。專業要求一般是刑事司法執法、犯罪學、社會學、心理學等方面。在美國，社區矯正工作者的工作負荷較重，根據2001年的統計，緩刑官平均每人負責133個一般管理的緩刑人員，或28個強化管理的緩刑人員；假釋官每人平均負責73個一般管理的假釋人員，25個強化管理的假釋人員；對同時管理一般緩刑、假釋人員的平均負荷為94人，強化管理對象為25人。[5](P195)以上情況表明，隨著我國社區矯正的發展，社區矯正工作的任務也會加重。因此，讓街道、鄉鎮司法所兼管社區矯正工作既不利于專業化的管理，也會出現顧此失彼、力不從心、重蹈公安派出所覆轍的老路。從這種意義上說，社區矯正必須建立一支專業化的高素質的隊伍。以我之見，從我國實際情況出發，我國社區矯正隊伍的構成首先可從監獄選派少數優秀的干警，因為他們有較為豐富的刑事執法的經驗；同時設定社區矯正工作者的準入門檻，本著寧缺毋濫的原則，實行公開招聘。社區矯正工作需要社會工作者的參與，但社區矯正工作者和社會工作者是性質不同的兩類工作人員。前者是刑事執法人員而后者是以助人自助的理念，以平等的方式對服刑人員提供矯治和服務的工作者。美國、加拿大等許多國家的社區矯正工作也有社會工作者的參與，他們根據社區矯正工作的需要，對罪犯提供必要的矯治項目及服務。社會工作者服務的對象是面向整個社區，而非僅僅是社區矯正對象。

三是社區矯正管理機構的設定需要充分的調研論證。社區矯正是我國刑罰制度領域一場重大改革，新的社區矯正管理機構的設定對這項工作的開展至關重要。因此，在管理機構的設定時，要經過充分的調研論證，充分聽取理論工作者和實際工作者的不同觀點和意見，切實根據黨的十六大提出的，按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制的要求，在主管部門拿出意見基礎上，聽取相關政法部門的意見，最后通過立法機關的立法程序來加以確認。如果不經過充分的調研論證，不僅可能會影響這項新的試點工作的成功，而且可能會造成人財物等資源的浪費，與我們的初衷南轅北轍。

四是在試點階段應允許不同的管理模式，不必強求統一。我國是世界上人口最多的國家，各省、市的經濟、政治、文化等方面的發展不平衡，各地社區的成熟度也不盡相同。在試點階段應該允許各省市采取不盡相同的管理模式，通過試點，總結經驗，取長補短，以便在面上推開時有一個最佳的選擇。如果在試點階段采用完全一致的模式，就失去了試點的價值和意義。

五是妥善解決好條塊管理的關系。社區矯正在省、直轄市一級究竟是以條為好還是以塊為好，即實行垂直領導還是平行領導，這是我國社區矯正管理體制中又一個需要面對的重大問題。從世界各國社區矯正的運作來看，也同樣存在這樣一個問題。由省、直轄市一級來統一管理社區矯正的工作，有利于加強對工作人員的指導和訓練，有利于增加工作中的改進和創新的機會，有利于廣泛適用新的技術，并可在省市一級的范圍內進行專業人員的調動和調整，避免地方保護傾向的影響，通過專業人員的交流，也可在一定程度上減少執法腐敗的問題，保持工作中執法的一致性。但在一定程度上可能不利于調動地方的積極性，不利于充分運用地方的資源。贊成由區縣(縣級市)一級來管理社區矯正的人認為，由區、縣(縣級市)一級直接管理，由于工作范圍小，具有較多的靈活性，能較好地適應自己社區的不同情況，能更好地利用當地的資源，為服刑人員提供更為適當的管理條件。但在一定程度上不利于加強工作的交流，不利于工作的專業化程度的提高。我個人比較傾向在社區矯正試點階段采取以條為主以塊為輔的模式。理由是社區矯正是一項執法活動，專業性比較強，隨著社區矯正范圍擴大，越來越多的服刑人員將進入社區，出現問題也會越來越多。因此，省、直轄市一級的社區矯正管理機構需要加強對社區矯正的直接業務指導和專業培訓，根據需要不斷地調整和充實力量，并可統一進行工作效果的評估和獎懲。因此，社區矯正工作者宜采取由省、直轄市社區矯正機關直接派出的形式。但是社區矯正工作的根基是在社區，離不開社區的支持和協調，因此，社區矯正工作者應該積極與社區的政府和有關行政部門取得聯系，及時溝通，最大限度地利用社區的資源做好對服刑人員的監管和改造。這種模式的設立，也不致于影響街道和鄉鎮司法所正常工作的運作。

另外，社區矯正工作者的工資待遇也需根據按勞分配的原則有一個科學的設定。如果將社區矯正工作者放在街道和鄉鎮司法所，與司法所工作人員從事不同性質的工作卻領取相同的報酬，在一定程度上會影響社區矯正工作者的工作積極性。

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