第一篇：規范性文件備案審查工作調研報告

必須認真貫徹監督法 積極開展規范性文件備案審查工作

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》于2007年1月1日起施行至今，不少市、縣（區）人大常委會對于規范性文件備案審查這一項工作仍處于空白狀態。雖然2008年11月自治區人大常委會制定的《廣西壯族自治區各級人民代表大會常務委員會規范

性文件備案審查條例》規定了我區各級人民代表大會及其常務委員會、人民政府及所屬部門制定的規范性文件必須備案，但由于部分市、縣（區）人大常委會工作機構人員偏少，政府在這一項工作上也不強調，致使規范性文件的備案審查工作沒有得到落實。

一、存在的問題

（一）認識不足，等待觀望。規范性文件備案審查是一種新的監督形式，具有很強的政策性、法律性和程序性。作為備案審查機關，地方人大常委會對政府規章、決定、命令等規范性文件進行審查，是依法行使監督權的具體體現，人大常委會和人民政府應當密切配合，共同做好這項工作。據了解，目前部分市、縣兩級無論是規范性文件備案審查機關，還是規范性文件制定機關，都存在認識不足的問題。因此，對這項工作都沒有引起重視，有等待觀望的思想。

（二）意識不強，工作滯后。備案審查是規范性文件管理的一種重要手段，有利于及時發現和糾正違法、不當的規范性文件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政，維護法制統一。但部分市、縣（區）制定規范性文件的機關，沒有從依法行政的高度來認識規范性文件制定和報備工作的重要性，基本上還是沿襲過去那種工作方式和方法，沒有報備的概念和意識，由于規范性文件制定機關沒有主動報備，規范性文件審查機關又沒有主動要求報備，使規范性文件失去了監督。這與部分市、縣（區）規范性文件制定機關報備意識淡薄有關，同時也與部分市、縣（區）規范性文件審查機關宣傳力度不夠有關。

（三）人員不夠，難于開展。審查規范性文件，必須要有相對專業、經驗豐富、熟練掌握法律法規知識的人才。據了解，目前部分市、縣（區）人大常委會都沒有設置專門的機構，也缺乏有這方面專長的人才，因此，難于把這項工作開展起來。

（四）經驗不多，難于借鑒。監督法對規范性文件的備案審查程序，沒有作具體規定，目前各地都處于摸索、探討階段，因此，如何建立相應的備案接收、登記審查以及向社會公開等制度，如何建立完整的備案數據庫，如何對不適應客觀發展要求或與新出臺的法律、法規相抵觸的規范性文件及時進行相應的修改或廢止，如何執行規范性文件自動失效制度等，均未形成比較科學、規范、系統、完備的管理流程，也沒有形成有效的運行機制，沒有范例可鑒，沒有經驗可取，沒有典型可學，是造成部分市、縣（區）規范性文件備案審查工作處于空白狀態的原因之一。

二、對策與思路

監督法規定的規范性文件備案審查機關是各級人大常委會，自治區人大常委會頒布備案審查條例的備案審查機關和主體是廣西各級人大常委會。因此，市、縣人大常委會嚴格按照監督法法規定行使職權，是做好這項工作的前提和關鍵。

(一)認真貫徹監督法，穩妥啟動工作。對規范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的一項重要監督職權，是人大常委會開展法律監督的基本形式，要進一步提高對這項工作的重要性和必要性的認識，認真貫徹監督法，積極穩妥啟動規范性文件備案審查工作。監督法關于對規范性文件的備案審查制度，正是依據憲法和有關法律的規定，使這項監督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、縣開展備案審查工作的法律依據。自治區人大常委會根據監督法的授權和要求，制定了全區性的規范性文件備案審查條例，有利于市、縣兩級人大常委會健全備案審查監督機制，促進備案審查工作更好地開展。為此，市、縣人大常委會要認真學習領會監督法的精神實質，掌握自治區人大常委會關于規范性文件備案審查條例的操作程序和要求，積極穩妥地啟動審查工作。要嚴格按照監督法第三十條的規定，堅持標準，突出重點，圍繞規范性文件的合法性、適當性和協調性穩妥地開展備案審查工作。審查合法性，就是審查其是否與憲法、法律、法規和上級、本級人大及其常委會所作的決議、決定相抵觸。規范性文件同法律、法規規定相抵觸的主要表現有作出旨在抵消有關法律性文件精神的規定；與法律法規或者上級、本級人大及其常委會的決議中的明確規定不抵觸，但與其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本權利義務等不允許地方規定的；明顯搞地方保護主義，分割社會主義統一市場等四種情形。在重點審查合法性的同時，要認真審查適當性、協調性。審查適當性，就是審查規范性文件規定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施與管理效果的價值相稱性。審查協調性，即不同機

關的規范性文件對同一事項的規定必須協調一致，不能相互矛盾。

（二）設立辦事機構，配強工作人員。審查規范性文件是一項復雜的工作，政策性、法律性、專業性都很強，市、縣人大常委會沒有一批高素質的專業人員，沒有一個強有力的辦事機構，很難發揮審查監督作用。一要設立辦事機構。辦事機構是做好規范性文件備案審查的重要力量，承擔著組織、調研、取證、提出初審意見等具體任務。為此，有條件的市、縣人大常委會，要設立專門的辦事機構，配備人員，負責備案審查的具體工作，努力建設一支與監督法相適應的備案審查監督隊伍。沒有條件的市、縣可考慮在人大常委會辦公室內設兼職的備案管理員，負責規范性文件以及提出審查要求、審查建議的接收、登記、分送、存檔等日常事務工作。在辦公室設立備案管理員，有利對外接收文件，向上級人大常委會報備本機關規范性文件和相關資料的歸檔工作。據調查，目前由于各市、縣人大常委會機關人員都比較少，因此，各市人大各專門委員會和各縣（區）人大常委會各工委應在常委會的領導下，按照職責分工，具體承擔分送相關規范性文件的審查工作。同時，市、縣人大常委會要配強機關工作人員，在各專門委員會、各工委配備一定數量的專業人才，為做好規范性文件備案審查工作提供組織保障。二要改善常委會組成人員結構。要加強規范性文件備案審查主體建設，適當增加常委會組成人員的專職比例，增加一些具有一定專業知識、熟悉法律的專業人才，以保證審查的質量。

（三）依法規范程序，扎實推進工作。規范性文件的審查工作涉及面廣，是一項政治性、政策性、法律性和群眾性都很強的工作，所以市、縣既要按法律規定積極實施，又要認真對待，穩妥處理，扎實推進。要建立健全機制，依法規范程序。規范程序、建立完善監督機制，是加強規范性文件備案審查工作的關鍵和基礎。市、縣人大常委會應根據上級有關規定，結合本地實際，積極探索，制訂規范性文件備案審查制度，明確規定規范性文件備案審查的范圍和內容；明確規定規范性文件備案審查的程序；建立健全規范性文件備案審查的糾錯機制，做到有章可循。同時，要正確處理好人大常委會與人民政府的關系，建立行之有效的工作機制。每年年初，政府要把制定出臺規范性文件的計劃，及時提交人大常委會，便于及早安排審查。在審查時，人大常委會要加強與政府溝通，了解情況，反饋意見，盡量達成共識，為審查規范性文件奠定基礎。在審查過程中，可以同有關規范性文件的制定機關進行溝通和協商，提出意見，如制定機關接受意見，對有關規范性文件予以修改或廢止，則審查可告停止。審查中對有些屬于有爭議、一時拿不準的問題，要與上級人大常委會工作機構及時溝通，把問題搞準。

（四）堅持依法辦事，集體行使職權。市、縣人大常委會堅持依法辦事、集體行使職權，是做好規范性文件備案審查工作必須遵循的原則。一要堅持嚴格依法辦事原則。無論是下級人大及其常委會做出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是具有約束力的文件。一旦撤銷，就會失去效力，產生嚴重的法律后果。因此，必須嚴肅、慎重地對待審查、撤銷規范性文件工作，不能草率從事。經審查，符合監督法第三十條規定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷；對于合法、適當的規范性文件，應當予以維護。有些屬于有爭議、一時拿不準的問題，應及時與上級人大常委會溝通，把問題搞準，再作決定。二要堅持集體行使職權原則。市、縣人大及其常委會的基本工作規則是實行民主集中制，集體行使職權。對規范性文件審查后，需要作出相應決議、決定時，都必須經過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，最后通過表決，按多數組成人員的意見，做出決定。

（五）加強業務培訓，提高工作能力。審查規范性文件是一項政策性、法律性、專業性、技術性都很強的工作，市、縣人大常委會沒有一個專門的審查機構、沒有一批高素質的專業人員，很難承擔起審查職責。隨著人大監督工作的深入，加強對有關國家機關規范性文件審查的任務將越來越重，備案審查報什么、怎么報，審什么、怎么審，具體問題如何處理，啟動審查、撤銷程序怎么操作，這些環節和程序，是市、縣人大及其常委會每一位從事備案審查工作的同志必須熟練掌握的基本功。要嚴格依法辦事，按程序辦事。著重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培養和提高備案審查工作人員的政治素質、法律素質、業務素質，培養和提高備案審查具體工作人員的學習能力、溝通協調能力和處理具體問題的能力，才能真正適應規范性文件備案審查工作，才能扎實做好規范性文件備案審查工作。為此，市、縣人大常委會要深入貫徹監督法和自治區人大常委會關于規范性文件備案審查條例，組織舉辦培訓班，邀請專家、學者授課，聽輔導報告，或派人到自治區參加監督法培訓班學習。通過有計劃地開展學習培訓與自學相結合辦法，全面提高常委會組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規范性文件備案審查職責時能提出切實可行、有創造性的審查意見。

第二篇：規范性文件備案審查過程調研報告范文

規范性文件備案審查，是法律賦予地方各級政府的法律監督職權，是規范抽象行政行為，從源頭上預防和減少具體行政行為的制度保障，對推進依法治國、依法行政，具有重要意義。為促進規范性文件備案審查工作的規范化、科學化和制度化，提高規范性文件的制定質量，本文以近年來基層政府規范性文件備案審查工作的現狀為實證材料，淺談一下規范性文件備案審查

中存在的問題以及對策。

一、規范性文件備案審查工作中存在問題

（一）對規范性文件備案審查的重要性認識不夠

規范性文件備案審查，實質是審查規范性文件是否合法，是否適當，是否與國家憲法、法律相沖突，是否與上級政府規章或者規范性文件相抵觸，本質是為了促進行政執法行為的合法有序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，建設社會主義法治國家。但個別部門的負責同志對這項工作的重要性認識還不充分，重視程序不夠，對提交的規范性文件只做表面審查，沒有深入實質認真進行研究，對規范性文件如何進行審查，審查哪些內容，發現問題如何處置等問題不甚了解，導致審查部門不能很好地履行規范性文件備案審查監督職責，甚至有的部門至今還沒有開展備案審查工作。

（二）對規范性文件的備案審查不到位

規范性文件備案審查的重點是審查其合法性、合理性、可行性和必要性，但是現實中很多規范性文件的備案審查存在審查不到位的情況：一是對規范性文件的合法性和合理性審查不到位。規范性文件的制定，其首要目的是為了使法律條文更加準確，權利和義務更加明確，利益和責任更加清楚，更有利于上位法的貫徹執行。但是個別制定部門受利益的驅使，在制定規范性文件的過程中，片面強調本部門的權利和利益，忽視本部門的義務和責任，審查機構如果對這一情況不進行認真審查，聽之任之，勢必損害行政管理相對人的權利，使規范性文件成為部門爭權奪利的工具。二是對規范性文件的必要性和可行性審查不到位。規范性文件是部門對國家法律、法規和政策進行查漏補缺的輔手，也是理清執法依據和執法程序，更好地加強行政管理的工具。而有些部門拋棄了制定規范性文件的根本目的，不從本地實際需要出發，根據上級文件“照葫蘆畫瓢”，簡單地進行復制，造成規范性文件重復制定，數量不斷增多。

（三）規范性文件制定的內容不規范

規范性文件備案審查的事項之一，就是審查規范性文件制定的內容是否規范，是否符合法律規定。通過備案審查，發現個別部門制定的規范性文件內容不夠嚴謹、規范，主要表現在：一是制定規范性文件的主體不規范。規范性文件是由法律、法規授權的各級人民政府和縣級以上人民政府工作部門制定，是抽象行政行為。但是現實中存在部門內設或下屬機構以自己名義制定規范性文件的現象，如有的行業協會在沒有行政部門委托的情況下，擅自以自己的名義制定有關行政管理方面的規范性文件。二是規范性文件的制定形式不規范。有些規范性文件缺乏層次性，沒有按照總則、分則、附則以及章、節、條、款、項、目的形式制定，有的雖然包含上述層次，但是前后次序混亂，還有的章節缺失，內容不全等等。三是規范性文件中的法律術語不準確。規范性文件具有反復適用性和長期有效性兩個特征，規范性文件一經公布，就在本行政區域和有效期限內反復適用，具有普遍約束力，這就要求制定的規范性文件必須結構嚴謹、措詞準確，要經得起推敲，不能朝令夕改。

（四）規范性文件備案審查不及時

隨著社會的發展，政府依法行政能力不斷提高，人民群眾的法律意識不斷增強，這就要求規范性文件的制定水平必須要與社會發展相適應。依據山東省法制辦《關于加強規范性文件備案審查示范單位工作的指導意見》，市縣政府及其部門每隔兩年進行一次規范性文件清理工作，對不符合法律、法規、規章規定，相互抵觸、依據缺失以及不適應經濟社會發展要求的規范性文件，或超過5年最長期限的試行和暫行的規范性文件，特別是對含有地方保護、行業保護內容的規范性文件，適時進行修改和廢止。但是現在仍有個別部門繼續沿用一些已被廢止或超過有效期限的試行、暫行的規范性文件，不利于維護規范性文件的嚴肅性和權威性，也不利于經濟的發展和社會的進步。

（五）現有規范性文件備案審查制度本身存在缺陷

規范性文件備案審查實際是一種事后審查制度，屬于事后監督范疇。《山東省規章和規范性文件備案規定》第五條規定“鄉級以上地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府所屬工作部門制定的規范性文件，應當自公布之日起30日內向上一級或本級人民政府報送備案”。第十二條規定“縣級以上地方各級人民政府法制工作機構對報送備案的規章和規范性文件應當自備案登記之日起60日內審查完畢”。上述規定，極易造成部門制定的規范性文件未經備案已經適用或未經審查完畢已經適

第三篇：規范性文件備案審查

規范性文件備案審查的理論、實踐與思考

對規范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會法律監督的一項重要職權，是監督法規定的縣級以上各級人大常委會經常性監督工作的一項重要內容。本文試從規范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標準及程序等幾個方面對此項工作進行探討。

一、概念和意義

規范性文件是指由國家機關制訂的，涉及公民、法人或其他組織權利和義務，并在其管轄范圍內具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動。

做好規范性文件備案審查工作，能充分體現社會主義民主政治制度的價值標準，規范國家和公民之間的關系，在最大范圍內反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表人民參與管理本行政區域內的具體事務，使權力的行使不致于脫離民主與科學的準則，防止權力濫用，保障人民的權力真正用來為人民 謀利益。

對規范性文件進行備案監督，是保障憲法和法律正確實施的有效手段，是維護社會公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動依法行政的重要措施。對人民群眾來說也是保障合法權益的救濟手段，公民、法人和其他組織為了維護公共利益和自身合法權益，都可以通過這一途徑來主張和維護權利。通過有效的審查監督，還可以發現規范性文件制定過程中存在的帶有傾向性的問題，從而督促整改、促進工作，更好的服務社會，保障法律法規在本行政區域內得到正確實施。

二、備案審查的范圍

根據立法法和監督法的規定，(一)行政法規報全國人大常委會備案；(二)省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(四)部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人大常委會和人民政府備案；(五)根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。

具體到市級人大常委會應當備案審查的規范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區）人民代表大會及其常務委員會的決議、決定； ③其他規范性文件。

但在實際工作中，經常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發布但具備規范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區）人大在人代會期間作出的決議是不是規范性文件，黨政聯合制發的規范性公文能否開展審查等。我們認為，可以按照下面的思路來考慮：

1、對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發布、但符合規范性文件特征的文件，不應當以文體作為判別標準，應當根據內容將其作為規范性文件納入備案審查范圍；

2、對于縣（區）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內容少，但有些決議是對相關報告的評價，同時內容大都符合規范性文件的條件，也應當納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關于《臨沂市學雷鋒志愿服務管理辦法（試行）》的決定等。

3、對于黨政機關聯合制發的、文件內容以政府工作為主且具備規范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經市委同意后進行備案審查。

三、備案審查的標準

（一）合法性審查

根據立法法、監督法的有關規定，常委會對報送備案的規范性文件主要進行合法性審查。對合法性審查的內容，立法法第八十七條和監督法第三十條已作出了明確規定。合法性審查包括內容的合法和程序的合法兩方面，內容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指備案 審查的文件，是否根據法定程序制定、是否在法定時間內公布和報送備案等。

（二）適當性審查

監督法對于規范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規定，并規定對這些不適當的文件或者文件中的不適當內容，有關人大常委會可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規范性文件應予撤銷，是理所當然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規規定的權利和利益，它包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監督法的規定，如果下級人大或同級政府的規范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規的規定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前些年在某些基層政府中一度發生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。這類規范性文件，當然也在撤銷之列。

2、有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。并不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規定外地啤酒、香煙等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農產在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規范性文件的報送

根據相關法律規定，市人民政府、各縣（區）人大及其常委會制定的規范性文件，應當由其制定機關在公布之日起30日內，向市人大常委會報備。報送的規范性文件備案材料應當包括以下內容。①備案報告。應為規范性文件報備機關的正式文件，使用統一制式的文件格式，報告中應當寫清備案的規范性文件名稱、制定機關通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內容。②公布該規范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規范性文件特征、制定機關認為需要進行備案的，應當報送文件原件及相關附件。③規范性文件正式文本。應當包括規范性文件的紙質文本和電子文本，縣（區）人大在人代會期間作出的決議應當同時報送相關報告。④規范性文件制定說明。應當包括規范性文件制定的必要性、法律依據、規范的主要內容，文件制定過程中重大分歧意見的協調和處理情況，公民、法人或者其他組織對規范性文件的意見和建議等。⑤其他應該報送的材料。主要包括制定該規范性文件所依據的相關法律、法規、規章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應當同時報送論證報告、聽證報告等。

規范性文件報備時提交的備案報告、規范性文件文本和制定說明等有關文件，應按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區）人大常委會應當在每年的1月底之前，將上一制定的規范性文件目錄報送審查。

（二）規范性文件的備案

市人大常委會對報備的規范性文件，可以按以下四個環節來處理。①接收。由市人大常委會確定的規范性文件備案審查接收登記機構（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構），統一接收報備機關報備的規范性文件。②登記。由接收登記機構進行統一登記，登記時應當對報送的材料格式、內容、數量等逐項進行審核，符合規范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應當要求報備機關補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構對報送的規范性文件登記后，應當根據文件內容和常委會各工作機構職責范圍提出擬辦意見，報經秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規范性文件分送給常委會有關工作機構；規范性文件內容涉及兩個或者兩個以上工作機構職責范圍的，應當同時分送有關工作機構。④存檔。接收登記機構對登記、分送后的規范性文件及相關材料，應當按照紙質文本、電子文本 進行分類存放，以便在規范性文件有效期內對其執行情況進行監督。

（三）規范性文件的審查

根據有關法律規定，規范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環節進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關、社會團體、企事業單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構負責接收，并對要求或建議的相關事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構應當對收到的審查要求或審查建議進行審核，看是否寫明要求審查的規范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內容不全面、訴求不清的，應當要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，在對文件內容進行分析的基礎上，提出分送有關工作機構審查的建議，只涉及一個常委會工作機構的，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管領導同意后，確定具體審查機構；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構的，由接收登記機構提出具體審查機構建議名單，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構。對提出審查建議的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構收到送達的規范性文件后，應當及時進行審查，在60日內提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權利、義務的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規和地方性法規及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。審查過程中，可以要求規范性文件制定機關說明情況，也可以根據需要邀請有關專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構對審查情況進行整理，認為規范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構的，由接收登記機構匯總后報常委會主任會議研究。

對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規范性文件，市人大常委會工作機構發現存在明顯不適當情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。

（四）備案審查結果處理

具體審查結束后，可以分三個環節對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規范性文件有不適當情形，需要提出書面審查意見的，應當經主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構送達；對沒有不適當情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結，并由接收登記機構向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規定的不適當情形的規范性文件，在接收登記機構向制定機關反饋審查意見后，具體審查機關應當及時與制定機關進行溝通協調，詳細說明存在的不適當情況及理由，幫助和支持制定機關在30日內主動對規范性文件進行修改或廢止，修改后的規范性文件應當重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關在收到審查意見書后，認為規范性文件無需修改或廢止的，應當在30日內書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應當向常委會主任會議提出撤銷該規范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇

監督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》，同年12月份，召開規范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規范性文件備案審查工作會議，制定下發了《臨沂市人大常委會辦公室關于做好規范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構，并在經費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區也明確了常委會備案審查工作機構，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規范性文件36件，各縣 區人大常委會共接收備案規范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規范性文件23件，各縣區人大常委會共接收備案規范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規范性文件11件，都按規定分送有關委室進行了審查。備案審查的數量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強規范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當前各級人大常委會機關法律人才少的現象較突出，在一定程度上影響了規范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現有工作人員的法律培訓或從法學領域招考工作人員，還要善于借助社會專業力量，使審查環節更加嚴格，從源頭上解決好規范性文件存在的違法或者有失公允的現象。

一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業知識和法律從業經驗的人員擔任法律顧問，不僅能解決人大常委會機關法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規范性文件進行審查。這樣做，不僅能保障規范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監督職能。

三是充分發揮各級人大機關專門人員的作用。通過各級人大機關通力合作，可以有效克服專業力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規范性文件進行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負責備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負責備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯動機制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進規范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發揮他們在規范性文件備案審查工作中的作用。根據地方組織法和代表法規定，一定數量的人大代表或常委會組成人員聯名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權范圍內的議案。如果聯名提出關于備案審查的建議，應作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規范性文件存在應撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯名提出的可行性應該會更強。

第四篇：關于北辰區規范性文件備案審查工作的調研報告

關于北辰區規范性文件備案審查工作的調研報告

日期：2016-12-16

來源： 天津市北辰區政府法制辦主任 李作明

規范性文件備案審查，是法律賦予地方各級政府的法律監督職權，是規范抽象行政行為，從源頭上預防和減少具體行政行為的制度保障，對推進依法治國、依法行政，具有重要意義。為促進規范性文件備案審查工作的規范化、科學化和制度化，提高規范性文件的制定質量，本文以北辰區近年來規范性文件備案審查工作的現狀為實證材料，淺談一下規范性文件備案審查中存在的問題以及對策。

一、工作開展情況

近年來，區政府及其職能部門進一步加強了規范性文件的管理工作，規范性文件制定程序日益規范，質量明顯提升，規范性文件備案審查工作正逐步走上制度化、規范化軌道，為維護國家法制統一，促進我區經濟社會發展和社會穩定發揮了重要作用。

（一）領導重視，精心組織。區政府及各部門高度重視規范性文件備案審查工作，將其作為推進依法行政工作的重要抓手，把規范性文件備案審查工作納入到全區依法行政工作考核，制定了具體工作方案，確定了專門的工作人員，通過目標考核有力地推進了規范性文件備案審查工作。從調研的情況看，全區規范性文件備案審查工作已全面展開，并取得了初步成效。

（二）建章立制，完善制度。區政府建立了規范性文件事前審核制度，要求政府制定的所有規范性文件，必須經過政府法制機構的前置審核，由法制機構提出審核意見，未經法制機構的前置審核不得提交政府常務會議審議。建立了政府法制機構負責人

列席政府常務會議制度。區政府還結合上級機關的要求，從本地實際出發，出臺了一系列規范性文件管理工作制度，使這項工作有據可依，有章可循。這些制度涵蓋規范性文件管理的各個環節，對上級的相關制度起到了細化、補充和延伸的作用，取得了很好的實施效果。區政府明確規定，凡未經區政府法制機構審查的規范性文件，一律不得對外發布實施，一律不得作為行政管理依據。從調研的情況看，各部門所制定的規范性文件能遵照相關規章制度和流程。

（三）把好關口，確保合法。區政府法制辦把規范性文件合法性審查放在第一位。文件制定嚴格按照調研起草、征求意見、協調分歧、法律審核、政府常務會議審議決定、簽發公布等流程進行。堅持做到規范性文件未經征求意見不審查，未經法制機構合法性審查不上會，未經常務會議集體討論通過的不制發。各個流程緊密連接，環環相扣，對規范性文件從始至終實行了全方位、全過程的監管。據了解，幾年來，沒有未審查通過的文件。

（四）進一步加強區政府規范性文件的科學性和計劃性。為切實提高文件質量，每年年初根據全區工作部署，區政府法制辦向全區各有關單位下發通知，要求各部門圍繞區委、區政府中心工作科學預測，報送本需以區政府、區政府辦名義發布的規范性文件計劃項目。法制辦對各類規范性文件的申請進行匯總，針對報送草案的內容向相關單位征求意見。依據區委、區政府總體發展目標、工作部署，認真調研，反復論證，編制《規范性文件制定修訂計劃》，報區政府批準后執行。

二、存在的主要問題和不足

（一）對規范性文件備案審查的重要性認識不夠。區政府及

相關部門一些同志對規范性文件備案審查工作的重要性和必要性缺乏足夠認識，思想上不夠重視，工作上缺乏主動性，認為可有可無、無關緊要；一些部門對提交的規范性文件只做表面審查，流于形式，沒有深入實質認真進行研究；有的部門對規范性文件涵義把握不準，界定不清，對什么是規范性文件、規范性文件起草制定的法定程序等缺乏必要的了解；有的部門至今還沒有開展備案審查工作。

（二）部分規范性文件制定程序不夠規范，質量有待進一步提高。我區部分規范性文件制定程序不夠規范，有的事前未進行必要的可行性調研論證，有的起草過程中未經過公開征求意見，規范性文件起草、論證、審簽、公布到清理、評估、修改廢止等管理機制沒有真正落實，個別單位還存在“先發后補簽”現象。個別規范性文件質量不高，起草部門事前調查研究不夠，沒有完全掌握需要解決的主要問題，導致文件可行性差，缺乏操作性；個別文件存在法律條文引用不當、與上位法相沖突現象。

（三）規范性文件報備不主動、不及時，存在漏報或不報現象。有的部門對規范性文件前置審查程序、備案程序、備案時限、備案格式等掌握不到位，沒有按規定及時向政府法制部門報備和接受審查，特別是涉及到部門自行制定的規范性文件，基本沒有報備審查。區政府對規范性文件的重視程度還不夠，向人大常委會報備規范性文件程序還不夠規范，與監督法及實施辦法等法律法規的要求尚有不少差距。

（四）規范性文件備案審查質量不高，程序化、形式化現象還普遍存在。從我區啟動規范性文件備案審查工作以來，備案審查相關工作機構對規范性文件管理的各項制度規定落實得還不

夠好，總體效果還不十分理想，離法律法規的要求尚有不少差距。由于人員力量、法律專業性等諸多因素影響，導致實際工作中被動審查做得多，主動審查做得少，工作基本停留在走程序、表面過一下的被動模式，實質性審查把關并不嚴格，提出的審查意見也很少。

（五）規范性文件備案審查更新公布不及時，公開透明度不夠。調查中反映，當前我縣規范性文件管理中還存在著底數不清，內容不明，公開透明度不夠等問題，縣政府沒有建立完整的目錄庫，許多文件都沒有入庫上網公布。有的雖然入庫，但不及時。廢止的文件沒及時公布或撤下，新頒布的文件又沒有及時上傳，有的也沒有及時修改，造成老百姓查詢困難。

（六）備案審查工作機構人員落實不夠，專業人員嚴重不足。一是區政府法制機構人員嚴重不足，影響了備案審查工作的開展。目前，區政府法制辦除規范性文件備案審查外，還承擔縣政府決策參謀、合同審核、執法監督、行政復議、行政應訴、法制宣傳及政府辦日常事務等多項工作。二是多數部門沒有設立專門法制機構，也沒有配備專門工作人員負責此項工作，部門規范性文件的審查職責落實難。三是區人大常委會沒有專門的備案審查科，沒有專門的人員，嚴重影響規范性文件備案審查工作的開展。

三、意見建議

（一）提高認識，進一步增強做好規范性文件工作的責任感。規范性文件備案審查是憲法和法律賦予人大依法履職的手段，是人大履行法律監督職權的重要方式；做好規范性文件報備工作，接受人大監督，是政府機關的法定職責和堅持依法行政的必然要求，也是與黨的十八屆五中全會提出的依法治國的總體要求相一

致。為此，要進一步提高認識，增強法制觀念，加強規范性文件管理，使制定部門一方面嚴格按照法定權限和法定程序制定規范性文件，另一方面強化主動、自覺接受監督的意識，按時報送備案審查，及時糾正違法的抽象行政行為，提高區政府及相關部門依法履職意識和自覺接受人大監督意識。

（二）規范程序，進一步健全和完善規范性文件制定和備案審查機制。區政府及其部門要進一步建立和完善工作制度和工作機制，加強對行政規范性文件管理，強化備案審查工作，確保各項制度機制順暢實施。要充分發揮政府法制機構的作用，嚴格遵守規范性文件制定的要求，凡是以政府或政府辦名義制定的規范性文件，必須經法制辦審查后才能出臺。法制機構要切實履行職責，加強對規范性文件合法性、適當性審查，提高審查質效。要嚴格按照監督法及實施辦法等法律法規要求，依法及時、準確向區人大常委會報送須備案審查的規范性文件，做到有件必報，不遲報、漏報，報送材料要完整齊全。要定期開展清理和評估工作，對于不適應經濟社會發展要求的，或與上位法和上級政策不一致的，規范性文件之間明顯存在不協調的，以及超出有效期的規范性文件，要及時進行清理評估，并作出相應的修改、補充或者廢止決定，以進一步提高規范性文件質量。

（三）加大培訓，進一步提高相關人員的業務和法律素質。要制定培訓計劃，建立培訓機制，強化培訓力度，加強起草人員、法制人員等相關人員法律法規和規章制度的培訓學習，充分理解相關法律的主要內容，準確把握規范性文件的范圍、備案與審查的關系、報備行為的約束機制、備案審查的糾錯機制等基本問題。使承擔報備工作的同志熟悉備案審查工作的各項規定和要求，按

照報備范圍、時間、方式、程序等要求做好報備工作，做到應報不漏、有件必備。

（四）加強備案審查機構隊伍建設，進一步提高備案審查能力。規范性文件備案審查，要求審查人員具有較高的政策水平、法律水平和專業水平。區政府要進一步充實政府法制機構工作力量，注重選拔和引進法律專業人員，以適應當前依法治國形勢及備案審查工作的需要。各相關部門要明確職責，落實機構和專業人員負責此項工作，要確保工作人員有足夠的時間和精力投入備案審查日常工作。區人大常委會要盡快落實備案審查機構，配備專職工作人員，同時在人大代表、社會各界中吸收部分專業人士，參與到規范性文件備案審查工作中來，不斷提高人大自身備案審查的能力和水平。

第五篇：關于對規范性文件備案審查工作的調研報告

關于對規范性文件備案審查工作的調研報

告

為了全面推進我市依法治市進程，進一步規范市人民政府規范性文件備案審查工作，按照市人大常委會XX年的工作部署，根據《監督法》、《xx自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》及《xx自治區行政機關規范性文件備案規定》的相關要求，4月1日，由市人大常委會副主任趙虹山帶隊，法制工作委員會邀請部分工委委員和人大代表組成調研組，通過聽取工作匯報、查閱臺賬等形式，對市人民政府建市以來規范性文件清理、備案、審查工作的開展情況進行了調研。現將調研情況報告如下：

一、市政府開展規范性文件備案審查工作的基本情況

規范性文件是政府依法行政、規范行政行為、加強法治建設的基礎，是全面貫徹國家法律法規和規章在我市正確實施的一項重要保障工作，對推進法治政府建設、樹立法治政府形象、維護社會和諧穩定起著積極的促進作用。自XX年xx建市以來,市政府法制建設從建立政府法制辦機構設置、人員配備的不斷充實，逐步到XX年啟動對規范性文件的報備。市人民政府根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和自治區人民政府關于規范性文件備案審查工作的要求開 展了相應的工作，對市政府依法治市，全面落實政府法制建設起到了積極的促進作用。

加強了政府法制辦工作力量。政府法制辦是市政府行政執法行為監管、審批和對外公布規范性文件的具體業務機構。XX年，市人民政府在以往法制辦僅有機構和一名兼職工作人員的基礎上，按照機構編制要求法制辦增加了2名具有法律專業工作人員加強了工作力量，同時在辦公室設備上加大了投入，為各項工作的正常開展提供了保障。

規范性文件備案審查情況。政府法制辦在自治區人民政府、兵團法制辦的領導下，按照《xx自治區行政機關規范性文件備案規定》的相關要求，對市政府各部門的規范性文件組織開展了清理，并按照規范性文件備案審查要求在XX年年初分別向自治區、兵團和市人大常委會報備了18件規范性文件，對規范市政府依法行政行為，建設法治政府起到了積極的促進作用。

二、政府規范性文件備案審查工作存在的問題

市政府加強了法制辦的工作力量，按照自治區、兵團關于開展規范性文件備案審查的要求，在促進法治政府建設，規范依法行政方面做了大量具體的工作，但仍存在著一些亟待解決和完善的問題。

規范性文件公開的力度不夠、形式單一。規范性文件直接涉及到公民、法人和其他組織的權利和義務，必須按照公 告的程序要求，通過各種形式廣泛宣傳，讓行政相對人知曉自身權利義務，從而使規范性文件的行政效力最大化，充分體現規范性文件的公正、公平、合理性原則。市政府在規范性文件的公開和對外宣傳方面只通過政府網站進行了公告，形式過于單一，宣傳的力度、廣度不夠，限制了公眾的知曉權、監督權，形成了自己制定、自己實施、自己監督或無人監督的現象，對市政府的公信力和行政執法的公正性、權威性勢必造成一定的影響。

規范性文件備案審查工作程序不規范、機制不健全。按照國務院《規章制定程序條例》和《xx自治區行政機關規范性文件制定程序規定》要求，制發規范性文件的程序包括初期的調研論證、書面征求意見、法律審核、向社會公布等必經的法定程序要求。在實際工作中，市政府及各部門對規范性文件概念范圍把握不準，規范性文件制定時不能按照法定程序、法定權限制定，違反程序超權限制定規范性文件現象仍然存在。同時，將大量不屬于規范性文件的文件報備審查，加大了審查機構的工作難度，師市現行有效規范性文件的數目不清，不利于行政行為規范實施和監管。在規范性文件的起草過程中缺乏法律規定程序的具體要素：一是在規范性文件制定前，調查研究不夠深入，征求意見不夠全面，民主參與不夠廣泛；二是在規范性文件公布施行前，對文件的審查把關不嚴，相應的審查、審批、監督、救濟機制不健全；三 是在規范性文件頒布施行后，對違法糾治沒有具體措施和相應的工作機制。

政府部門對規范性文件備案審查的重要性認識不夠。規范性文件備案審查，實質是審查規范性文件是否合法，是否得當，是否與國家憲法、法律相沖突，是否與上級政府規章或者規范性文件相抵觸，是為了促進行政機關執法行為的合法有序，保護公民法人、或者其他組織的合法權益，推進依法治市工作的全面開展。但市政府個別部門對規范性文件重要性的認識不充分，對于法制辦的備案審查程序重視不夠，對提交的規范性文件合法性、合理性、科學性，沒有認真的研究，分不清規范性文件與內部工作機制的區別，對于規范性文件如何進行操作，操作主體是誰，對發現問題如何處置的內容不全面，造成規范性文件缺乏可操作性。如：《xx市城市養犬管理辦法》等，無法確定具體實施的主體單位。

規范性文件備案審查的專業力量不足。行政規范性文件的數量多，涉及面廣，涉及到依法行政方方面面的專業理論知識，對起草擬定、備案審查工作的專業理論知識水平要求非常高。體現了行政的管理權和強制力，直接關系到公共利益、社會秩序和公民的切身利益。依照加強法治政府建設的要求，對規范性文件的法律監督也在逐步加強。但是，政府規范性文件審查專業的法制隊伍不健全，缺乏專業系統的理論培訓，政府法制辦僅能夠承擔規范性文件的一般性工作，政府各部門是行政執法的主體，基本沒有專門的法制科室或專業人員，同時缺少對規范性文件制發實體和程序的專業知識和技能，造成規范性文件制定、審查、報備工作重發文輕備案，有備案無審查，前置審查評估清理不到位。加之政府法制辦前期長期缺位，致使建市以來至XX年政府規范性文件全面清理、規范報備審查的工作滯后，目前，市政府對現行規范性文件中有效、失效、修訂或廢止的情況，沒有形成一本帳、數目不清，情況不明。

三、對規范性文件備案審查工作的幾點建議

規范性文件作為國家政策、法律向具體行政執法活動準則的延伸，是政府依法、規范施政的重要依據，關系到行政相對人的切身利益，對建立完善法治政府、全面落實依法行政實施綱要有著重要的作用。現就進一步完善規范性文件備案審查工作，提出如下建議：

加強規范性文件的公開范圍和宣傳力度。市政府要按照行政公開的程序要求，在現有公開的形式上，充分利用電視、報紙、廣播和社區宣傳欄，不斷加大宣傳力度。尤其是新制定發布實施的涉及公民、法人和其他組織即行政相對人權利、義務方面的規范性文件，要增加公開宣傳的范圍和形式，盡可能做到家喻戶曉，切實增強行政相對人依法、依規維權和政府依法行政、主動接受全社會監督的意識，樹立政府的權威性和法制性。

強化培訓，提高政府法治工作水平。按照《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，加強市政府及各部門領導干部的法律專業學習，增強法制觀念，尤其是針對本部門行業系統的專業法律知識，進一步提升各部門領導及專業人員對規范性文件與單位內部工作機制的界定及公務人員職權、職責的認識，全面提高規范性文件起草、制定的質量和水平，使依法施政的操作依據更加規范科學。

盡快制定完善規范性文件備案審查的工作機制。市政府要按照自治區關于規范性文件備案審查工作的相關規定，加大規范性文件備案審查工作的力度，盡快建立xx市行政機關制發規范性文件程序的規定，進一步完善規范性文件起草制定、審查備案、公布實施、上報備案、責任追究等程序。嚴格審查報送文件內容、準確定性是否涉及公民權利義務關系、公民權利義務的類型及法律依據，避免規范性文件的內容與相關法律、法規和規章及國家有關政策不一致或相抵觸。根據規范性文件制發的范圍、目的和要求，明確發文機關主體的職權范圍，杜絕越權發文、以發代備。進一步強化規范性文件的責任追究制，哪個環節出現問題，追究哪個部門責任人的責任。

提高認識，提高規范性文件備案審查工作質量。市政府要進一步提高對依法治市工作重要性認識，充實政府各部門法制工作力量，將建立健全規范性文件工作管理機制作為監 督管理的經常性工作，長抓不懈。嚴格落實依法行政工作的具體部署，明確單位內部法制工作崗位職責，盡快培養熟悉法律業務的專職工作人員，加強規范性文件審批、制發及文件臺賬的整理歸檔工作力度，使備案審查工作的各個環節有章可循、有據可查、違責可究，使依法行政各項工作符合科學施政的程序要求。政府法制辦作為市政府法制監管的主體，要主動加強與規范性文件制定機關及相關部門和機構的聯系、溝通，在堅持法律、法規正確貫徹執行的原則下，強化制定機關對備案審查工作重要性的認識，保障備案審查工作順利開展。加快規范性文件清理力度，盡快摸清師市現行規范性文件底數，嚴格按照備案審查工作要求，逐級報備審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，為政府法治建設和全面推進依法治市履行法律職能提供強有力的后盾和保障。