第一篇：內蒙古自治區人民政府辦公廳關于2005年度規范性文件備案審查工作

【發布單位】內蒙古自治區 【發布文號】內政辦字[2005]174號 【發布日期】2006-05-19 【生效日期】2006-05-19 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】內蒙古自治區

內蒙古自治區人民政府辦公廳關于2005年度規范性文件備案審查工作情況的通報

(內政辦字[2005]174號)

各盟行政公署、市人民政府，各旗縣人民政府，自治區各委、辦、廳、局：

規范性文件備案審查制度作為行政執法監督的主要方式之一，對促進行政機關依法行政，維護社會主義法制統一起到了積極的作用。2005年，全區各級行政機關認真貫徹落實《內蒙古自治區規范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡稱《辦法》），有效地防止和糾正了行政機關違法或不當的抽象行政行為，但各地區工作進展很不平衡，規范性文件制而不備、備而不審、錯而不糾的現象普遍存在，規范性文件制發隨意、內容違法現象不容忽視。經自治區人民政府同意，現將有關情況通報如下：

一、規范性文件備案審查工作的基本情況

2005年，各盟市、自治區政府部門和有關單位向自治區人民政府報送備案規范性文件134件，未在法定期限內報送備案的71件，占備案件總數的53%；備案材料不符合要求的32件，占備案件總數的24%。其中，盟市報送88件，未在法定期限內報送備案的34件，占備案件的39%，備案材料不符合要求的25件，占備案件的28%；自治區政府部門報送46件，未在法定期限內報送備案的37件，占備案件的80%，備案材料不符合要求的7件，占備案件的15%。經自治區人民政府法制辦公室審查，內容違法的規范性文件8件，其中5件制定機關已自行修正，通遼市人民政府正在按要求修正，自治區發展改革委未按照《行政執法監督通知書》的要求修正違法規范性文件，呼和浩特市人民政府未按照《行政執法監督建議書》的要求糾正呼和浩特市物價局無法律法規依據制發的《關于確定城市供水設施建設費標準的通知》（呼價費字[2001]第12號）。

從備案的情況看，報備數量2005年與2004年相比減少了11.8%；從對報備件的審查情況看，規范性文件報備不及時、備案材料不符合要求的問題比較嚴重，內容違法現象不容忽視，違法規范性文件占備案文件總數的6%，比2004年上升了4個百分點，質量還有待進一步提高。通過審查發現，備案的規范性文件主要存在以下違法問題:

(一)擅自設定行政處罰權

《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰權的設定、實施機關、實施程序等作了具體的規定，但仍有部分行政機關在規范性文件中擅自設定行政處罰權。具體表現形式有兩種:

一是設定罰則無任何法律、法規、規章依據。如《烏海市節約用水管理辦法》（烏海政辦發[2005]41號）第27條對15種行為設定了行政處罰，均無法律、法規、規章依據，屬于擅自設定行政處罰權。又如《通遼市城市規劃管理辦法》（通政發[2005]14號）第三十條第（二）項，對“擅自改變建筑物立面造型、裝飾門面、扒窗改門的；未經城市規劃行政主管部門竣工驗收，擅自投入使用的；未經放線、驗線擅自開工的”行為處工程總造價3%以下罰款的規定，無法律、法規、規章依據，同樣屬于擅自設定行政處罰權。

二是規定行政處罰的依據本身已經不合法或者已過時。如烏蘭察布市依據《內蒙古自治區社會市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》(內政辦發[1996]32號)，在《烏蘭察布市蒙漢兩種文字并用管理實施辦法》（烏政發[2005]135號）中規定了“擅自從事社會市面蒙文翻譯、書寫、制作、刻字、印字的，當地蒙古語言工作部門會同工商行政管理部門責令停止營業，沒收違法所得，可處非法所得一倍以下罰款，情節嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業執照”的內容，由于自治區人民政府于1996年6月在《內蒙古自治區人民政府轉發國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（內政發〔1996〕82號）中已明確 “規范性文件設定的行政處罰，自今年10月1日起一律無效”，因此，內政辦發[1996]32號文件有關行政處罰的規定已經無效，烏蘭察布市依據其制定的處罰條款也自然無效。

(二)隨意改變行政處罰標準

有些規范性文件突破了其所依據的法律、法規、規章規定的對同類違法行為給予的行政處罰幅度，從而改變了法定的行政處罰標準。如《呼和浩特市人民政府關于加強機動車排氣污染防治工作的通知》（呼政發[2005]20號）第六條，關于“對未取得《機動車排氣合格證》的車輛或路檢路查中尾氣排放超標的車輛，按照《內蒙古自治區機動車排氣污染防治辦法》處以50元以上200元以下的罰款”的規定，與《內蒙古自治區機動車排氣污染防治辦法》第二十一條第二款“旗縣級以上人民政府環境保護行政主管部門在進行機動車監督抽測時，對不符合機動車污染物排放標準的，責令限期改正，按每輛機動車處以50元的罰款”規定相違背，屬于擅自改變行政處罰標準。

(三)擅自設定行政許可權

根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，只有法律、行政法規、地方性法規、省級政府規章和國務院決定可以設定行政許可，國務院部委規章和其它規范性文件不得設定行政許可。實際工作中，仍有規范性文件設定行政許可的現象，主要有兩種情形：

一是設定行政許可無法律、法規、規章依據。如《烏蘭察布市城市規劃管理辦法》(烏政發[2005]151號)中關于“建設工程開工后，因特殊原因中途停工的工程，第二年度要求繼續施工的，須持原批準機關文件和已發的建設工程規劃許可證（副本）及其年度計劃，辦理續建手續”的規定，沒有法律、法規、規章依據，屬于擅自設定行政許可。

二是設定行政許可的依據不合法。如自治區交通廳依據交通部《公路養護工程市場準入暫行規定》（交公路發[2003]89號）制定了《內蒙古自治區公路養護工程市場準入暫行規定實施細則》（內交發[2005]748號），由于交通部的文件違反行政許可法，自治區交通廳制定的規范性文件因依據違法而被撤銷。

(四)超越法定權限

行政機關的職權應當由法律、法規、規章規定，規范性文件無權設定，否則即為超越法定權限。如《岱海旅游區管委會管理暫行辦法》（烏政發[2005]59號）第七條第（六）項中關于“執法部門進入旅游區執法、檢查時應當提前告知管委會”的規定，無法律、法規、規章依據，違反了行政機關職權法定的原則，超越了法定權限。

二、備案審查工作存在的問題

(一)有的地方和部門領導重視不夠。

規范性文件作為抽象行政行為，針對的是不特定的人，可以反復適用，規范性文件內容合法且科學合理，為行政機關有效實施行政管理起到保障和促進作用，但如果違法，不僅影響法制統一，而且會給行政管理造成混亂，損害人民的合法權益。目前，一些地方和部門的領導法律意識不強，對規范性文件的制發和備案工作，在堅持地方和部門利益的同時，忽視了維護法制統一的原則。還有一些地區和部門領導，雖然很重視本部門制定的規范性文件的合法性問題，但在注重自身嚴格審核把關的同時，忽視了上級行政機關的審查監督作用。有些領導認為備案是多此一舉，是給經濟發展設置障礙，甚至哪些文件應該備案由領導說了算，對那些明顯違法的文件故意不備案，以規避監督。領導重視不夠是規范性文件備案工作進展緩慢的重要原因。

(二)規范性文件制定工作管理不嚴謹。

一是制定規范性文件的計劃性、科學性不強，許多規范性文件不是站在全局的角度衡量各種利益關系，而是過于看重地方和部門的局部權力和利益。二是沒有全部做到法制工作機構統一審核把關。《辦法》規定，規范性文件應當由制定機關負責法制工作的機構統一審核。但一些行政機關在規范性文件發布前，不經本機關法制工作機構審核或者對其提出的合理意見不予采納，將不必要的權力要求和不正當的利益要求寫進規范性文件。三是規范性文件的制定程序不規范。許多規范性文件未經政府常務會議或部門行政首長辦公會議集體審議，而是由分管領導直接簽發。四是規范性文件發布形式不統一。根據《辦法》的規定，規范性文件要使用統一的文號，并通過政府公報、政府網站或當地報刊等媒體向社會公布。目前，規范性文件文號不統一、不向社會公布的問題還比較普遍，同一個機關制發的規范性文件有多種文號，就政府而言，有政發也有政辦發，而部門往往是一項業務一種文號。

(三)備案審查機制不完善，主要是：

1.備案審查啟動方式單一。根據《辦法》的規定，規范性文件備案審查既可以通過發文單位主動報送而啟動，也可以通過公民、法人和其他組織向負責備案審查的政府法制工作機構提出意見而啟動，但目前備案審查主要還是靠發文單位備案啟動。備案審查啟動方式的單一，減弱了備案監督的作用。

2.審查程序不健全。目前我區規范性文件備案審查的工作程序是：發文單位將制發的規范性文件在法定期限內報送審查機關，由審查機關對文件的合法性和合理性進行審查。由于備案審查不是規范性文件生效的必然要件，因此，審查機關難以掌握發文單位的實際發文情況，只能對發文單位報送備案的文件進行審查，對發文單位漏報或故意隱瞞不報的文件難以監督。這種被動審查的方式大大制約了備案審查工作的深入開展。

(四)備案審查制度沒有得到切實地執行。

一是應備不備和報備不及時的現象仍很普遍。根據《辦法》的規定，規范性文件制發機關應當在文件公布之日起30日內報送備案。但實際工作中，規范性文件制而不備和備案不及時的現象仍很普遍，每年備案的規范性文件只是應備案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治區政府部門共制發規范性文件204件，但備案的只有134件，占制發文件總數的66%。其中，盟市制發91件，備案88件，占制發總數的96.7%；自治區政府部門制發113件，備案46件，占制發總數的41%。報備的規范性文件中，80%未按規定時間備案。2005年制發的規范性文件向自治區人民政府報送備案的部門有18個，包括自治區公安廳、國土資源廳、司法廳、教育廳、水利廳、交通廳、建設廳、科學技術廳、財政廳、林業廳、審計廳、發展和改革委員會、體育局、工商行政管理局、地方稅務局、糧食局、檔案局和公安消防總隊等；未報送備案的有自治區民政廳、商務廳、人事廳、文化廳、衛生廳、質量技術監督局、人口和計劃生育委員會、環境保護局、無線電管理委員會辦公室、自治區人民政府國有資產監督管理委員會、內蒙古地震局、煙草專賣局、通信管理局等13個部門和單位。此外，《辦法》要求，規范性文件制定機關應當于每年的1月31日前，將本機關上一年度制定的規范性文件目錄一式兩份報送負責備案審查的政府法制工作機構。但實際工作中，制定機關能按要求報送規范性文件目錄的極少。2005年，除呼倫貝爾市、興安盟等少數盟市按要求及時報送目錄外，其它盟市和自治區政府部門均未按要求主動報送。

二是備案形式不符合要求。《辦法》要求，制發機關報送備案規范性文件時，要報送備案報告1份，規范性文件文本2份，制定說明2份，此外，還需報送制定規范性文件的依據和制定機關法制工作機構的審查意見。但目前報送備案的規范性文件中有近1/4不符合要求，如通遼市、自治區公安廳報送備案的規范性文件全部不符合報備要求。備案形式不符合要求主要表現在：第一，沒有按要求的份數備案；第二，只有規范性文件文本，沒有備案報告，或備案報告不符合格式要求，未注明公布情況；第三，未報送規范性文件制定依據，或只報送依據目錄而未報送依據文本；第四，未報送起草說明，或起草說明不規范，未按要求的內容說明；第五，沒有法制工作機構審查意見。備案形式不符合要求的問題在自治區政府部門比較嚴重，有些部門經備案審查機關多次催報仍不予理睬，甚至收到要求其補正相關材料的通知書也沒有補正，如自治區公安廳、國土資源廳、發展和改革委員會等。此外，有些制定機關報送的是規范性文件復印件，也不符合要求。

三是只備不審，流于形式。備案的目的是審查，如果只是“下級報，上級存”，只備不審，就起不到監督的作用，失去了備案的意義。

(五)現有力量難以承擔日益繁重的備案工作需要。

有些盟市政府法制辦只有兩個人，大多數旗縣政府沒有法制機構，即使有也只配備了一到兩名工作人員，甚至還是兼職。法制機構不健全、工作人員少，嚴重影響了法制工作的正常開展，造成規范性文件制而不備、備而不審，制約了備案審查工作的開展。

三、下一步工作要求

(一)提高認識，加強對規范性文件備案審查工作的領導

規范性文件備案審查工作是切實維護廣大人民合法權益，實現依法行政的重要保證，是關系到我國實現社會主義法制統一和兌現入世承諾的重要一環，對于促進政府職能轉變，提高政府管理水平，構建和諧社會具有重要意義。各級人民政府和政府各部門領導要進一步提高認識，將此項工作列入重要議事日程，帶頭嚴格執行《辦法》和有關文件要求。在制定規范性文件時，要站在黨和人民利益的高度，不單純考慮地方利益和部門利益，維護法制統一，積極推行事前審查和事后備案相結合的制度。同時，要嚴格遵守備案工作程序，及時將發布的規范性文件上報備案，接受上級行政機關的監督檢查。

（二）轉變觀念，加大備案審查工作宣傳力度

宣傳工作不到位是影響規范性文件備案審查工作正常開展的重要因素之一。一些行政機關對備案審查工作不了解，管理相對人也不清楚通過備案審查能維護自己的合法權益。因此，各級人民政府法制工作機構要借助各種新聞媒體，對國家和自治區有關規范性文件備案審查規定和我國政府的入世承諾等進行大力宣傳。對于不執行國家和自治區有關規定，影響法制統一和我國政府對外承諾，損害人民群眾合法權益的行為，要堅決予以糾正，努力在全社會形成法律意識和規則意識。

(三)加強對規范性文件的監督管理

制定規范性文件，是一個地方、一個部門行使行政管理職權的重要表現形式，但一些地方和部門的規范性文件存在著 “政府權力部門化，部門權力利益化”的現象。從實踐情況看，文件制定機關受利益驅動，背離依法行政目標，造成規范性文件與上位法的規定和精神不一致，政出多門、相互矛盾的現象時有發生。有些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸責任和義務，不顧法定權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門權限，導致規范性文件打架、重復和管理失控。因此，必須采取有效措施，多管齊下，加強對規范性文件的監督管理，逐步實現制度化、法制化。

一是堅持依法行政，樹立“制定規范性文件是行政立法活動有機延伸”的觀點，依法約束行政權的行使，推動行政機關把職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

二是要用制度規范行政機關內部對規范性文件的監督管理，使規范性文件定位在政府層次而非部門立場上，減少或避免部門之間的權限爭執和利益角逐。要繼續將規范性文件備案審查工作納入行政執法責任制和評議考核制中，加強日常檢查和年終檢查。各級人民政府法制工作機構要每年定期通報規范性文件備案審查情況，認真履行備案審查職責，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。對于審查的規范性文件內容方面存在問題的，要切實采取措施，督促發文機關及時糾正，必要時應建議本級政府予以撤銷；報送程序上存在問題的，要采取通報批評等方式，責令發文機關改正。

(四)加強隊伍建設，積極發揮法制工作機構的作用

各級人民政府和政府各部門領導要高度重視規范性文件發布前的法律審查和發布后的備案工作，積極發揮政府法制工作機構的作用。由于規范性文件備案審查工作專業性較強，必須配備責任心強、業務過硬的同志擔任此項工作。各地區、各部門要大力加強法制工作機構隊伍建設，使各級法制機構工作人員不斷提高自身政治和業務素質，積極發揮參謀助手作用。

各級法制工作機構要以高度的責任感和使命感，積極主動地開展工作，不斷探索備案審查工作的新路子、新方法，建立健全科學、有效的備案審查工作制度，不斷提高備案審查工作水平，充分發揮備案監督的作用。同時，要加強對下級行政機關開展規范性文件制定和備案審查工作的指導和督促檢查。自治區人民政府法制辦公室要切實加強對呼倫貝爾市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4個試點地區的指導，不斷總結工作經驗，及時找出工作中的薄弱環節，分析產生問題的原因，有針對性地進行研究，使其切實發揮示范作用，推動我區規范性文件制定和備案審查工作再上新臺階。

(五)完善制度，切實提高備案審查工作質量

目前，大多數行政機關都制定了本單位的公文處理辦法，但大部分是對公文的起草、審核和簽發程序作了詳細規定，而對如何備案并沒有要求，這就出現負責發文的機構不負責備案，而負責備案的機構又不掌握文件的發布情況，導致規范性文件發布后未能及時按要求備案。各級行政機關要認真執行《辦法》的各項規定，建立健全必要的文件審核程序和發文備案程序等內部工作制度，明確責任，落實到位。要健全和落實備案工作制度，加大備案審查力度，突出備案審查重點，切實提高規范性文件備案審查工作質量。

附件：2005年度各盟市、自治區政府部門和有關單位規范性文件備案審查情況統計表

二OO六年五月十九日

本內容來源于政府官方網站，如需引用，請以正式文件為準。

第二篇：規范性文件備案審查

規范性文件備案審查的理論、實踐與思考

對規范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會法律監督的一項重要職權，是監督法規定的縣級以上各級人大常委會經常性監督工作的一項重要內容。本文試從規范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標準及程序等幾個方面對此項工作進行探討。

一、概念和意義

規范性文件是指由國家機關制訂的，涉及公民、法人或其他組織權利和義務，并在其管轄范圍內具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動。

做好規范性文件備案審查工作，能充分體現社會主義民主政治制度的價值標準，規范國家和公民之間的關系，在最大范圍內反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表人民參與管理本行政區域內的具體事務，使權力的行使不致于脫離民主與科學的準則，防止權力濫用，保障人民的權力真正用來為人民 謀利益。

對規范性文件進行備案監督，是保障憲法和法律正確實施的有效手段，是維護社會公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動依法行政的重要措施。對人民群眾來說也是保障合法權益的救濟手段，公民、法人和其他組織為了維護公共利益和自身合法權益，都可以通過這一途徑來主張和維護權利。通過有效的審查監督，還可以發現規范性文件制定過程中存在的帶有傾向性的問題，從而督促整改、促進工作，更好的服務社會，保障法律法規在本行政區域內得到正確實施。

二、備案審查的范圍

根據立法法和監督法的規定，(一)行政法規報全國人大常委會備案；(二)省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(四)部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人大常委會和人民政府備案；(五)根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。

具體到市級人大常委會應當備案審查的規范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區）人民代表大會及其常務委員會的決議、決定； ③其他規范性文件。

但在實際工作中，經常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發布但具備規范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區）人大在人代會期間作出的決議是不是規范性文件，黨政聯合制發的規范性公文能否開展審查等。我們認為，可以按照下面的思路來考慮：

1、對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發布、但符合規范性文件特征的文件，不應當以文體作為判別標準，應當根據內容將其作為規范性文件納入備案審查范圍；

2、對于縣（區）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內容少，但有些決議是對相關報告的評價，同時內容大都符合規范性文件的條件，也應當納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關于《臨沂市學雷鋒志愿服務管理辦法（試行）》的決定等。

3、對于黨政機關聯合制發的、文件內容以政府工作為主且具備規范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經市委同意后進行備案審查。

三、備案審查的標準

（一）合法性審查

根據立法法、監督法的有關規定，常委會對報送備案的規范性文件主要進行合法性審查。對合法性審查的內容，立法法第八十七條和監督法第三十條已作出了明確規定。合法性審查包括內容的合法和程序的合法兩方面，內容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指備案 審查的文件，是否根據法定程序制定、是否在法定時間內公布和報送備案等。

（二）適當性審查

監督法對于規范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規定，并規定對這些不適當的文件或者文件中的不適當內容，有關人大常委會可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規范性文件應予撤銷，是理所當然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規規定的權利和利益，它包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監督法的規定，如果下級人大或同級政府的規范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規的規定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前些年在某些基層政府中一度發生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。這類規范性文件，當然也在撤銷之列。

2、有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。并不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規定外地啤酒、香煙等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農產在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規范性文件的報送

根據相關法律規定，市人民政府、各縣（區）人大及其常委會制定的規范性文件，應當由其制定機關在公布之日起30日內，向市人大常委會報備。報送的規范性文件備案材料應當包括以下內容。①備案報告。應為規范性文件報備機關的正式文件，使用統一制式的文件格式，報告中應當寫清備案的規范性文件名稱、制定機關通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內容。②公布該規范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規范性文件特征、制定機關認為需要進行備案的，應當報送文件原件及相關附件。③規范性文件正式文本。應當包括規范性文件的紙質文本和電子文本，縣（區）人大在人代會期間作出的決議應當同時報送相關報告。④規范性文件制定說明。應當包括規范性文件制定的必要性、法律依據、規范的主要內容，文件制定過程中重大分歧意見的協調和處理情況，公民、法人或者其他組織對規范性文件的意見和建議等。⑤其他應該報送的材料。主要包括制定該規范性文件所依據的相關法律、法規、規章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應當同時報送論證報告、聽證報告等。

規范性文件報備時提交的備案報告、規范性文件文本和制定說明等有關文件，應按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區）人大常委會應當在每年的1月底之前，將上一制定的規范性文件目錄報送審查。

（二）規范性文件的備案

市人大常委會對報備的規范性文件，可以按以下四個環節來處理。①接收。由市人大常委會確定的規范性文件備案審查接收登記機構（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構），統一接收報備機關報備的規范性文件。②登記。由接收登記機構進行統一登記，登記時應當對報送的材料格式、內容、數量等逐項進行審核，符合規范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應當要求報備機關補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構對報送的規范性文件登記后，應當根據文件內容和常委會各工作機構職責范圍提出擬辦意見，報經秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規范性文件分送給常委會有關工作機構；規范性文件內容涉及兩個或者兩個以上工作機構職責范圍的，應當同時分送有關工作機構。④存檔。接收登記機構對登記、分送后的規范性文件及相關材料，應當按照紙質文本、電子文本 進行分類存放，以便在規范性文件有效期內對其執行情況進行監督。

（三）規范性文件的審查

根據有關法律規定，規范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環節進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關、社會團體、企事業單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構負責接收，并對要求或建議的相關事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構應當對收到的審查要求或審查建議進行審核，看是否寫明要求審查的規范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內容不全面、訴求不清的，應當要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，在對文件內容進行分析的基礎上，提出分送有關工作機構審查的建議，只涉及一個常委會工作機構的，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管領導同意后，確定具體審查機構；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構的，由接收登記機構提出具體審查機構建議名單，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構。對提出審查建議的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構收到送達的規范性文件后，應當及時進行審查，在60日內提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權利、義務的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規和地方性法規及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。審查過程中，可以要求規范性文件制定機關說明情況，也可以根據需要邀請有關專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構對審查情況進行整理，認為規范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構的，由接收登記機構匯總后報常委會主任會議研究。

對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規范性文件，市人大常委會工作機構發現存在明顯不適當情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。

（四）備案審查結果處理

具體審查結束后，可以分三個環節對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規范性文件有不適當情形，需要提出書面審查意見的，應當經主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構送達；對沒有不適當情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結，并由接收登記機構向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規定的不適當情形的規范性文件，在接收登記機構向制定機關反饋審查意見后，具體審查機關應當及時與制定機關進行溝通協調，詳細說明存在的不適當情況及理由，幫助和支持制定機關在30日內主動對規范性文件進行修改或廢止，修改后的規范性文件應當重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關在收到審查意見書后，認為規范性文件無需修改或廢止的，應當在30日內書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應當向常委會主任會議提出撤銷該規范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇

監督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》，同年12月份，召開規范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規范性文件備案審查工作會議，制定下發了《臨沂市人大常委會辦公室關于做好規范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構，并在經費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區也明確了常委會備案審查工作機構，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規范性文件36件，各縣 區人大常委會共接收備案規范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規范性文件23件，各縣區人大常委會共接收備案規范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規范性文件11件，都按規定分送有關委室進行了審查。備案審查的數量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強規范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當前各級人大常委會機關法律人才少的現象較突出，在一定程度上影響了規范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現有工作人員的法律培訓或從法學領域招考工作人員，還要善于借助社會專業力量，使審查環節更加嚴格，從源頭上解決好規范性文件存在的違法或者有失公允的現象。

一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業知識和法律從業經驗的人員擔任法律顧問，不僅能解決人大常委會機關法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規范性文件進行審查。這樣做，不僅能保障規范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監督職能。

三是充分發揮各級人大機關專門人員的作用。通過各級人大機關通力合作，可以有效克服專業力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規范性文件進行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負責備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負責備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯動機制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進規范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發揮他們在規范性文件備案審查工作中的作用。根據地方組織法和代表法規定，一定數量的人大代表或常委會組成人員聯名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權范圍內的議案。如果聯名提出關于備案審查的建議，應作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規范性文件存在應撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯名提出的可行性應該會更強。

第三篇：關于規范性文件備案審查工作情況匯報

貴州省畢節地區行政公署在全省規范性文件備案審查工作會議上的經驗交流材料之一

關于規范性文件備案審查工作情況匯報

各位領導：

規范性文件備案審查制度是監督和規范行政機關行政行為的重要制度，是全面推進依法行政工作的重要手段。2004年《貴州省規范性文件備案審查規定》實施以來，我區按照有件必備、有備必審、有錯必糾的原則，進一步加大了規范性文件備案審查的工作力度，凡規范性文件均按照規定及時向省政府報送備案，對下級行政機關認真履行審查監督職責，及時糾正違法或不當的規范性文件，有效地保證了法律法規在我區的正確貫徹執行，維護了法制統一。

一、主要做法和體會

規范性文件備案審查工作，制度和機制建設是關鍵。我區注重從制度機制建設入手，積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，強化措施，加大力度，努力提高備案審查工作的質量和水平，充分發揮了行政層級監督職能。2008年制定了《畢節地區規范性文件備案審查辦法》、《行署規范性文件制定規程》、《規范性文件備案格式》等文件，對規范性文件的規劃、調研、起草、社會參與、論證、審查、備案等每個環節都作了明確規定，規范性文件的備案審查工作日益制度化、規范化、有效化。去年以來，行署向省政府共報備規范性文件6件，審查下級行政機關規范性文件340件，清理和撤銷19件。

(一)加強制度建設，努力構建上下聯動，各方配合的工作機制

規范性文件備案審查工作作為政府層級監督的重要內容，是維護法制統一，防止部門利益形成的重要措施。行署對此非常重視，把規范性文件的前置審查和報送備案工作寫進了《行署常務會議規則》，凡出臺規范性文件，牽頭起草部門要先送行署法制辦進行審查，沒有經過法制辦前置審查且出具書面意見的，不上會研究。為確保備案審查制度落實到位，我們進一步理順了各方面關系，加強了與有關方面的銜接與配合。一是將規范性文件備案審查明確為行署法制辦的一項工作職責，確定專人負責，細化工作職責和崗位職責。二是明確操作程序，理順行署法制部門與相關部門，以及各部門之間的關系。對規范性文件的啟動、調研、草擬、征求意見、公眾參與、討論決定、公布實施、上報備案等每一個環節，每一個相關部門的職責都進行了規范。三是注重對規范性文件的執行情況進行追蹤，對其社會效果及時掌握了解，適時改進。四是突出行署法制辦在制發規范性文件中的作用，要求法制辦全程參與行署重點規范性文件的制定，各部門自行制定的規范性文件在公布執行前必須經法制辦審核把關。同時要求法制辦牽頭組織對行署及各部門制定規范性文件的清理，對廢止、失效以及與新的法律法規和政策不相適應的文件及時清理或修改。(二)抓住重點，提高效率和質量 行署制定和審查規范性文件，把合法性、合理性、程序的正當性作為重點。一是嚴格規范規范性文件制定程序。對于以行署名義制發的規范性文件，首先要經行署法制機構進行合法性審查并出具書面意見，再經行署常務會議審議決定，由專員簽署發布。發布的規范性文件還要在相關媒體或行署網站予以公布。二是堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。行署要求法制辦把備案工作的重點放到審查上，重點審查規范性文件的內容是否符合法制統一的原則，是否有超越權限和違反程序等情況。對審查中發現的問題，法制辦都按照法定程序提出處理意見或建議，及時予以糾正。制發部門不接受整改建議的，由行署下達責令通知書，限期糾正。三是嚴格遵守報備格式和報備時限。行署法制辦認真履行報備職責，對行署規范性文件及時向省政府報備。縣市人民政府和行署所屬各工作部門及時向行署報備。并要求在規范性文件公布之日起10日內，報送正式文本、制定說明各四份，備案報告、相關依據或材料各一份，統一格式，統一時限，使我區規范性文件備案審查工作逐步規范化、制度化。

（三）加強對規范性文件登記和監督管理

我們建立了規范性文件先行登記制度和正式登記制度，對規范性文件實行目錄管理。在部門建議行署制定規范性文件時，先行登記，由行署法制機構審查制定該規范性文件的必要性。然后再由牽頭起草部門組織起草，經法制辦進行審查后，提交專員常務會議研究。在正式行文后由行署法制辦進行登記，納入正式目錄，有關正式文本和電子文本、資料也一并歸檔，既加強了對規范性文件的監督，也就方便了對規范性文件管理和及時清理。

(四)加強學習培訓，培養鍛煉專業隊伍

行署十分重視加強對全區法制系統工作人員的培訓，不斷提高他們的法律業務素質和能力。深入學習貫徹《貴州省行政機關規范性文件備案規定》和《畢節地區行政機關規范性文件備案審查辦法》，重點加強部門法制工作人員、機關文秘人員的培訓，使他們熟悉規范性文件制定與備案的操作程序，增強他們的法制觀念和工作責任感。同時還把規范性文件制作與備案審查納入了行政執法人員持證上崗培訓范圍，注重從理念上教育行政執法人員，忠于憲法，忠于法律，努力營造執法守法氛圍。

通過以上工作，我們有三點體會：第一，提高認識是做好規范性文件備案審查工作的前提。規范性文件備案審查工作是推進依法行政，維護法制統一的內在要求，也是建設法治政府的題中應有之義。我區正式開展規范性文件備案審查工作的時間不長，還處于起步階段,有的領導和部門對制定規范性文件的有關規定還不夠了解，認為這樣做太麻煩；有的部門對規范性文件報備工作不重視，往往追求簡單化，在送審時只提交規范性文件文本，不提交相關的制定依據、制定說明，也不按規定的格式報告。這實際上是個縣市和部門領導的認識問題。為此，行署在各類會議上，只要涉及到依法行政問題都強調規范性文件報備問題，通過常務會議、專題培訓會議，不斷提高縣市政府和行署部門對報備規范性文件的思想認識。在行署常委會議上對各部門提報的規范性文件，首先由法制辦列席會議的同志提出意見，對于沒按報備程序上會的，責令其重新按程序提報會議。

第二，專業化水平是做好規范性文件備案審查工作的基礎。在審查中，往往會涉及到大量帶有專業性的規范性文件，這對行署法制機構是個挑戰。為此行署一方面通過各種途徑選拔專業人才充實到法制機構，另一方面加強對法制工作人員的培訓，把法制機構工作人員送到法學名校進修學習，努力提高法制工作人員的專業化水平，確保審查規范性文件的備案審查工作有一定的法律專業基礎。第三，制度約束是做好規范性文件備案審查工作的保障。制度是一種規則，無規則，事難立。我們根據省政府71號令，結合實際細化了有關制度。特別是操作程序上簡明具體，便于掌握和實施。同時，還結合工作需要，制作了規范性文件的報告格式和審查格式文書，利用格式文書這一形式，固定有關工作程序，使這項工作具有更強的規范意識，更加制度化、規范化。

二、存在的問題

總體來看，我們近兩年來的備案審查工作有了明顯進展，取得了一定成效，備案審查制度的層級監督功能得到了進一步發揮，有效地保障和促進了行署及各級行政機關依法行政，維護了法制統一，保證了國務院、省政府決策在我區的貫徹執行。但由于我們的備案審查工作開展時間不長，工作進展很不平衡，還存在不少問題。一是仍有一些部門沒有把備案審查工作擺上相應位置，尚未意識到備案審查工作的重要性，“重發文輕備案”的現象依然存在，規范性文件的評估清理也不到位。二是規范性文件制發的質量不夠高，創制性規范性文件少，執行性規范性文件多；約束行政機關行為的文件少，規范相對人的文件多；行署或政府的規范性文件少，部門的規范性文件多，而且不同層次規范性文件存在規定不

一、交叉重疊、甚至沖突“打架”的情況。三是備案不及時，盡管行署對規范性文件備案的程序和時限都作出了明確的規定，但還有一些部門沒有在規定的時間內及時報送備案，仍存在遲報、漏報的現象。四是行政機關及其工作人員起草、制定規范性文件的業務素質還有待于進一步提高。五是政府法制機構和隊伍力量比較薄弱，水平參差不齊，難以適應日益繁重的備案審查工作任務。

三、下步工作思路規范性文件備案審查工作是一項政治性、政策性、專業性都很強的工作，也是全面推進依法行政的基礎工作。在今后個工作中，行署將按照：“堅持一個原則，構建兩個機制，突出三個重點，完善四個制序，健全五項制度”的工作思路。進一步加強制度建設，努力保障規范性文件備案審查工作的順利開展。

堅持一個原則就是堅持有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。凡是行署或政府及其部門出臺的規范性文件，都必須建立備案登記制度、公布制度、通報制度和備案檢查制度。凡是規范性文件都必須由政府法制機構對其進行合法性審查。凡是對不合法、不適當的規范性文件都堅決給予糾正，確保我區規范性文件的合法性。

構建兩個機制就是構建規范性文件制定機制和備案審查機制。即“兩級備案，層級監督”機制。加強對規范性文件制定與備案的制度建設，提高我區規范性文件的質量和水平，保證法律、法規和規章的正確實施，維護法制和政令統一。

突出三個重點就是突出規范性文件的合法性、適當性、協調性。確保規范性文件主體、程序、內容合法，不違反上位法的規定、不超越權限制定。嚴厲禁止創設行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制、增設行政管理程序和條件以及其他影響管理相對人利益事項的規定行為。其對象、制定動機及目的要合理，處罰相當，保障公民的權利和自由。同時兼顧各方利益，協調各部門之間，各部門與行政相對人之間的利益平衡，確保工作機制順暢。完善四個程序就是完善規范性文件的制定、審查、糾錯、績效評估程序。根據《貴州省規范性文件備案審查規定》以及相關法律、法規、規章規定，研究制定《畢節地區行政公署及其工作部門規范性文件制定程序規定》。加強對規范性文件的制定、審查、糾錯以及績效評估規范和管理，確保每個過程的制度化、規范化。

健全五項制度就是健全規范性文件規劃制度、公眾參與制度、前置審查制度、責任追究制度和考核制度。以行署名義制發的規定性文件，根據管理權限，由行署各部門提出規范性文件制定規劃，經行署法制辦統盤研究，擬定規劃草案，報行署批準后按規劃制發各類規范性文件，沒有納入規劃的不制定規范性文件。引導和鼓勵公民、法人、其他社會組織有序參與和監督規范性文件的制定和執行，賦予社會團體、企事業組織和公民啟動備案審查機制的權利。繼續完善前置審查制度，凡出臺規范性文件，牽頭起草部門要先送行署法制辦進行審查，沒有經過法制辦前置審查且出具書面意見的，不上會研究，確保規范性文件的嚴肅性與合法性。對違反規定制定規范性文件的，嚴厲追究相關人員的責任。把規范性文件的制定和實施工作納入各級行政機關年終目標考核范疇，嚴格按照規范性文件管理的相關規定和制度，作好監督管理工作，確保規范性文件的合法、有效，充分發揮規范性文件在打造法治政府、服務型政府過程中的作用。

第四篇：規范性文件備案審查論文

規范性文件備案審查論文

規范性文件備案審查論文

對推進規范性文件備案審查工作的思考

規范性文件備案審查是憲法賦予各級人大及其常委會的一項法律監督職權,也是監督法規定的各級人大常委會的一種重要監督形式。把規范性文件備案審查作為人大常委會行使監督職權的方式之一,是新形勢下完善人大監督制度,加強人大監督力度,增強人大監督實效的重要舉措。

一、提高對規范性文件備案審查工作重要意義的認識

（一）推進依法行政的重要手段。憲法規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。作為國家機關管理經濟、文化和社會事務的重要依據，規范性文件被賦予一定的強制性和約束力，被視為法律的特殊延伸。如果這些文件與法律法規相抵觸或存在不適當情形，必然會破壞以憲法為核心的法制體系。開展規范性文件備案審查，及時發現和糾正規范性文件中存在的問題，確保規范性文件不與憲法、法律、行政法規相抵觸，才能更好地保障國家法制統一，保障民主法制建設順利推進，保證依法行政基本方略全面貫徹落實。

（二）民主法治建設的必然要求。民主法治的一個顯著特征就是公民享有廣泛的民主管理國家政治、經濟、社會事務的權利。由地方國家權力機關對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區域內的具體事務。對規范性文件備案審查的過程，就是使權力的行使不致偏離民主與科學準則的重要手段，這樣可以切實防止權力濫用，保證人民的權力真正用來為人民謀利益，提高法治化水平。

（三）保障憲法和法律正確實施的有效手段。規范性文件如果存在合法性或者重大合理性問題，一旦實施，危害的往往不是—個人或者幾個人的利益，將會在—個較長的時間，影響到一個方面、—個地區，損害人民群眾的利益，甚至會引起社會的不穩定。國家權力機關加強對規范性文件的審查監督，把好質量關，及時糾正或者撤銷與法律法規相抵觸的規范性文件，就能有力地制止法律實施中的偏差現象，對于確保法律、法規在本行政區域內得到正確貫徹，維護社會主義法制統一和尊嚴具有重要作用。

（四）增強監督實效的有效途徑。對“一府兩院”進行法律監督，是憲法賦予人大的一項重要職權。規范性文件備案審查，是地方各級人大常委會進行法律監督的重要形式。從當前實踐看，人大監督大多是針對具體行政行為而開展的工作監督，很少涉及針對抽象行政行為的法律監督。規范性文件作為抽象行政行為的外在表現形式，具有普遍的約束力，相對于具體行政行為而言，其影響范圍更廣，如有不當，造成的損害也會更大。因此，加強對規范性文件的備案審查，可以從源頭上預防和糾正本級政府和下級人大的不當行為，避免和減少損害群眾利益現象的發生，進一步提高人大監督質量，增強監督實效。

（五）維護公平正義構建和諧社會的現實需要。行政部門制定的規范性文件集中體現了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數經政府集體討論，但更多地體現了政府及其部門單方面的意志。通過對規范性文件的備案審查，人大常委會可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當的規范性文件，可以從源頭上防止和避免出現損害社會公平正義的做法，更好地體現人民群眾的根本利益，促進社會穩定和諧。

二、規范性文件備案審查工作中存在的主要問題

（一）宣傳不到位。幾年來，人大常委會沒有收到行政機關、社會團體、企事業單位和其他組織以及公民提出的審查要求和建議，反映了社會各界對人大規范性文件備案審查工作的知情度、關注度，社會知曉率低，說明人大機關自身對規范性文件備案審查工作的宣傳是不到位的。

（二）審查主動性不夠。由于政府部門有專門的法制辦公室對人民政府的規范性文件具體負責審查并向上級人民政府報備，人大機關負責備案審查工作的同志一定程度上存在著消極被動心理，認為“出力不討好”、“給政府添麻煩”；其次，在實際工作中，黨委與政府聯發的規范性文件是否備案審查給負責備案審查的同志帶來困惑、畏難和顧慮，影響了工作的積極性和主動性。

（三）報備機關認識不到位。報備機關對規范性文件備案審查工作的重要性認識不足，重視不夠，工作開展緩慢。少數報備機關接受監督的意識不強，對應當報送備案審查的規范性文件有遲報、漏報、瞞報現象。

（四）工作隊伍需要加強。目前，從事規范性文件備案審查工作的人員多為兼職，以及備案審查機構各地均未統一，不同程度影響著備案審查工作的有效開展。如與報備機關的溝通聯系、對規范性文件的審查質量等都受到影響。當前，規范性文件備案審查工作涉及的法律法規比較多，工作機構和人員素質還不能適應新形勢下工作的需要。

三、今后工作建議

（一）加強宣傳和業務培訓。積極爭取黨委政府領導的重視和支持，充分利用報刊、雜志、電視、網絡等媒體以及專門會議多種形式，加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍。加強與報備部門的溝通協調，召集相關部門和人員有針對性地進行業務培訓，加強對相關法律法規和規范性文件備案審查辦法以及規范性文件備案審查工作流程的學習，增強做好報備審查工作的自覺性和主動性。通過加大規范性文件備案審查工作的專業培訓，提高工作人員素質，提高規范性文件備案審查質量，為規范性文件備案審查工作的有效開展奠定堅實基礎。

（二）強化隊伍建設。切實加強領導，設置相應的機構。加強報備審查隊伍建設，組建規范性文件備案審查工作委員會，由常委會主任或分管聯系法工委的副主任任主任，各工委主任任委員，下設辦公室于法工委負責報備的日常工作。加強協調配合，完善工作機制，克服敷衍、畏難情緒。不斷加強隊伍建設，確保規范性文件備案審查質量，促進規范性文件備案審查工作的規范化。

（三）強化制度建設。為適應依法治國對報備審查工作提出的更高要求，適時修改完善規范性文件備案審查辦法，制定具體的工作流程。把規范性文件備案審查工作作為人大常委會依法履職、強化監督工作的一項重要制度來抓，嚴格按照《規范性文件備案審查辦法》和相關制度開展工作，對不按備案審查辦法報備的部門應在一定的范圍進行通報批評；對自覺接受監督，報備及時、積極的部門要在一定范圍內給予表彰。

第五篇：關于規范性文件備案審查辦法

關于規范性文件備案審查辦法

（2009年6月29日涇陽縣第十五屆人民代表大會常務委員會第十二會議通過）

第一條 為了加強對規范性文件的備案審查工作，保證法律、法規在本縣的正確實施，維護法制統一，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、《陜西省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》、《咸陽市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查辦法》和有關法律、法規的規定，結合本縣實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱的規范性文件是指縣人民政府和各鄉鎮人民代表大會依照法定職權和程序制定、發布的，對公民、法人或者其他組織的權利、義務具有普遍約束力的行為規則的總稱。

第三條 規范性文件備案審查，堅持分工負責、有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。

第四條 規范性文件制定機關對制定、發布的規范性文件負責。

縣人民政府和各鄉鎮人民代表大會應當依法履行規范性文件備案的職責。

第五條 規范性文件的備案范圍：

（一）縣人民政府制定和發布的決定、命令、規定、辦法、通告；

（二）各鄉鎮人民代表大會就本行政區域內的重大事項通過的決議、決定、規定；

（三）縣人民政府和各鄉鎮人民代表大會內部管理、人事、財務、外事工作方面的規范性文件，不使用本辦法。第六條 縣人民政府的規范性文件應當自通過之日起20日內，報送縣人大常委會備案。各鄉鎮人民代表大會的規范性文件應當自通過之日起30日內，報送縣人大常委會備案。每年1月31日前，報送機關應當將其上一制定的規范性文件目錄報送備查。

第七條 報送備案的規范性文件應當包括以下內容：

（一）備案報告；

（二）規范性文件正式文本；

（三）制定規范性文件的法律、法規、政策依據；

（四）其他相關資料。

前款所列文件資料應當裝訂成冊，一式10份。

第八條 縣人大常委會辦公室負責規范性文件的接收、登記、分類、存檔工作。

縣人大常委會各有關工作機構按照各自的職責，負責專業性的規范性文件的審查。其中，綜合性的規范性文件由縣人大常委會辦公室負責審查。

第九條 縣人大常委會辦公室對報送備案或者提出審查要求、審查建議的規范性文件按照所涉及內容，分送縣人大常委會各有關工作機構進行審查。規范性文件涉及兩個或兩個以上工作機構的，應當由縣人大常委會辦公室明確主辦機構，并分送有關工作機構。

第十條 縣人大常委會各工作機構對規范性文件就下列事項進行審查：

（一）規范性文件是否超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；

（二）規范性文件是否同法律、法規相抵觸；

（三）規范性文件是否同上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸；

（四）規范性文件之間對同一事項的規定是否相沖突；

（五）規范性文件的制定是否違背法定程序；

（六）其他有不適當情形應予糾正的。

第十一條 縣人大常委會各工作機構審查規范性文件時，可以邀請有關專家、學者、公眾代表參與相關工作，也可以要求有關單位說明和提供材料。

負責審查的縣人大常委會各工作機構應當在接到規范性文件的兩個月內審查完畢，提出意見。

第十二條 縣人大常委會各工作機構審查規范性文件時，認為適當的，應當及時將審查意見連同規范性文件書面反饋縣人大常委會辦公室予以備案，備案審查工作結束；認為不適當的，應當提出該規范性文件不適當的具體內容、依據以及應當如何處理的糾正意見，經縣人大常委會主任會議同意，將糾正意見送規范性文件制定機關研究處理。

第十三條 規范性文件制定機關應當在接到糾正建議之日起30日內，將處理情況報縣人大常委會。

縣人大常委會辦公室收到處理情況的報告后，及時送交該規范性文件審查的有關工作機構。

第十四條 規范性文件制定機關對應予糾正的規范性文件不予糾正的，由審查的有關工作機構向縣人大常委會主任會 議提出撤銷案建議，由縣人大常委會主任會議提出撤銷案，提請縣人大常委會審議并作出處理決定。

第十五條 縣人大常委會可以對報送備案的規范性文件整體撤銷，也可以撤銷報送備案的規范性文件的部分內容。縣人大常委會撤銷報送備案的規范性文件的決定，應當向社會公開。

第十六條 縣人民政府認為各鄉鎮人民代表大會通過的規范性文件不適當的，縣人民法院、縣人民檢察院認為縣人民政府制定或者各鄉鎮人民代表大會通過的規范性文件不適當的，可以向縣人大常委會提出審查要求，由縣人大常委會辦公室交由有關工作機構進行審查，提出審查意見，報主任會議研究處理。

前款規定以外的其他國家機關、社會團體、企業事業組織及公民，認為規范性文件不適當的，可以向縣人大常委會書面提出審查建議，由縣人大常委會辦公室交由有關工作機構進行審查、提出意見。

第十七條 規范性文件制定機關應當報送規范性文件備案而不報備的或者不按時報備的，由縣人大常委會辦公室通知制定機關限期報送。

第十八條 本辦法由縣人大常委會辦公室負責解釋。第十九條 本辦法自通過之日起施行。

涇陽縣人大常委會 2009年7月7日 受主任會議委托，現就擬訂《州人大常委會規范性文件備案審查規定（草案）》的有關情況匯報說明如下：

一、制定《規范性文件備案審查規定》的必要性、主要依據和起草過程

規范性文件備案審查是人大法律監督的主要形式，是人大常委會依法履行監督職權、維護國家法制統一的一項十分重要的工作。規范性文件的備案審查，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別作出了原則規定，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）和《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），分別作出了專章規定。2008年12月，省人大常委會召開了有全省市州人大常委會領導參加的規范性文件備案審查工作會議，對加強和改進我省規范性文件備案審查工作提出了明確要求。2009年6月和12月，省人大常委會辦公廳又兩次發文督辦我們匯報開展規范性文件備案審查的工作情況。2009年10月《中共湖北省委關于進一步加強和改進人大工作的決定》要求全省各級人大常委會要“進一步加強規范性文件備案審查”。2009年12月，中共恩施州委根據我州規范性文件備案審查工作的實際情況，在《關于貫徹落實＜中共湖北省委關于進一步加強和改進人大工作的決定＞的實施意見》中，要求“人大常委會要盡快制定規范性文件備案審查辦法，對規范性文件備案的范圍和程序作出明確規定”。因此，制定《規范性文件備案審查規定》既是落實州委《實施意見》的具體措施，也是人大常委會依法履行監督職權的一項十分重要的制度性基礎工作。

擬定《規范性文件備案審查規定（草案）》的主要依據是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《監督法》、《實施辦法》及湖北省人大常委會《規范性文件備案審查規程》等，同時，也參考了一些外省市的相關規定。

起草過程中，常委會工作機構分別征求了州人民政府辦公室、州中級人民法院、州人民檢察院、州政府法制辦、各縣市人大常委會、州人大各專門（工作）委員會、常委會各工作機構、各位副秘書長和辦公室各位副主任的意見，并根據反饋的意見進行了研究修改。在提交本次常委會會議審議前，主任會議又對征求意見后的修改草案進行了認真充分的討論。

二、《規定（草案）》的起草思路

《規定（草案）》共二十二條，在具體起草過程中主要考慮了以下幾個方面：一是依照憲法和法律的規定，準確把握規范性文件備案審查的范圍。二是細化工作程序，規范審查流程，把備案審查工作從具體的環節、程序、流程上納入制度管理，增強備案審查工作的可操作性和操作工作的可核查性。三是理順備案審查工作體制，充分發揮人大各方面的積極性。根據《監督法》的規定，州人大常委會是規范性文件備案審查的主體，是備案審查機關。從具體審查工作來講，州人大常委會是依托常委會工作機構和各專門委員會來開展備案審查工作的。在人大內部既要有所分工，又要相互協作，把審查工作落到實處。四是堅持主動審查與被動審查相結合，以主動審查為主，輔之以被動審查。五是處理好依法審查的原則性和審查結果處理方式的靈活性的關系。依據憲法和法律規定，州人大常委會對違法或者不適當的規范性文件有權予以撤銷，但其目的并不在于撤銷同級政府或者下一 級人大及其常委會制定規范性文件的數量，而是通過審查，督促同級政府和下一級人大及其常委會依法制定規范性文件，確保規范性文件的合法妥當，提高依法辦事的能力和水平。因此，開展這項工作既要堅持維護國家法制統一，又要有利于改革發展穩定；既要講法律效果，也要講社會效果。具體來講，審查機構要依法審查，認真研究，充分論證。經過人大有關方面共同研究，認為有關規范性文件確實違法或者不適當的，一般應先報常委會主任會議確認后，再以審查意見的形式建議制定機關自行調整或者糾正，重大問題還要主動向州委匯報，取得州委的領導和支持。只有當相關規范性文件確實違法或者不適當，制定機關又不同意自行調整或者糾正，有必要依法撤銷的，才依法啟動撤銷程序，經過人大常委會會議審議決定。

三、《規定(草案)》的主要內容和需要說明的幾個問題

（一）關于報送州人大常委會備案審查的規范性文件的范圍問題

本規定主要規范州人大常委會的備案審查工作。根據《憲法》、《地方組織法》、《立法法》、《監督法》以及《實施辦法》的立法精神及有關規定，《規定（草案）》將報送備案審查的規范性文件的范圍進一步明確為：州人民政府發布的具有普遍約束力的決定、命令、規定、辦法、細則、通告以及其他具有普遍約束力的文件；州中級人民法院、州人民檢察院制定的指導審判、檢察工作的文件；市縣人民代表大會及其常務委員會就本行政區域內的重大事項作出的決議、決定。

州人民政府的組成部門和工作部門，是州人民政府的組成部分，也是本級人大常委會的監督對象。在征求意見的過 程中，有的同志認為，經過政府批準的以部門名義下發的文件，體現的是一級政府的意志，也應當納入備案審查的范圍。這種意見法理上是正確的，但鑒于目前州人大機關的人力資源情況，沒有人力和精力主動顧及政府部門的文件。按照層級監督的原則，州人民政府所屬部門制定的有關文件，應當向州人民政府報送備案，由州人民政府法制工作機構負責審查，一般不在本級人大常委會備案范圍。不過，為了保障法律、法規在本州的正確實施，《規定》草案第十八條作出了救濟性規定：州人大常委會發現州人民政府所屬部門制定的有關文件有不適當情形的，可以交由州人民政府研究處理。州人民政府應當向州人大常委會反饋處理結果。

（二）關于對規范性文件審查的內容問題

《立法法》第八十七條：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關予以改變或者撤銷：

（一）超越權限的；

（二）下位法違反上位法規定的；

（三）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；

（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；

（五）違背法定程序的。”《監督法》第三十條：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：

（一）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；

（二）同法律、法規規定相抵觸的；

（三）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。”根據這兩條法律規定，《規定（草案）》對規范性文件審查的內容綜合作了一條規定（見草案第六條）。

（三）關于國家機關、企業事業組織以及公民提出審查要求或者建議的適用程序問題

除了規范性文件制定機關按照規定，應當向州人大常委會報送備案以外，有關國家機關、企業事業組織以及公民可以依法提出對規范性文件的審查要求或者審查建議。審查要求與審查建議是有一定區別的。《規定（草案）》根據《監督法》和《實施辦法》，就不同情況作出了下列不同的規定：

1、州人民政府、州人民法院、州人民檢察院和縣市人大常委會認為有關規范性文件有不適當情形，向州人大常委會書面提出審查要求的，由常委會備案審查機構會同有關專門委員會或者常委會工作機構進行審查。也就是說，只要上述主體依法提出“審查要求”，州人大常委會就應當受理并啟動備案審查程序。

2、其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民，向州人大常委會書面提出審查建議的，送備案審查機構研究；必要時，報常委會分管副主任同意后，會同有關專門委員會或者常委會工作機構進行審查。也就是說，上述主體提出的“審查建議”是否進入備案審查程序，要待備案審查機構對審查建議的內容和價值進行研究評估后再根據情況報常委會領導確定。

《州人大常委會規范性文件備案審查規定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。