第一篇：xx市鄉鎮機構改革工作取得成效

XX市鄉鎮機構改革取得實質性成效

2011年，全市鄉鎮機構改革工作緊緊圍繞“轉變政府職能，整合事業站所，精簡機構人員，提高社會管理和公共服務水平，加快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制”的總目標，通過改革，鄉鎮干部的觀念悄然發生了根本性變化，鄉鎮公益服務的能力和水平明顯提升。

一、明確職能，規范設置機構

按照建設社會主義新農村要求，鄉鎮主要圍繞“促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧”開展工作，履行職責，積極推進政事分開、政企分開，將鄉鎮事業站所承擔的行政管理職能集中到行政機關承擔；將鄉鎮各事業站所的行政事業性收支集中到財政所，實行統一管理、統一收支。放權還權于鄉鎮，切實加強基層政權建設，進一步理順縣鄉職責關系，創新體制和機制，優化機構設置，增強社會管理能力，提高公共服務水平，促進農村經濟社會又好又快發展。

鄉鎮黨政機關統一設置為3個辦公室，即：黨政辦公室、經濟社會發展辦公室、社會治安綜合治理辦公室（加掛群眾工作站牌子）；鄉鎮事業單位統一綜合設置為“5中心2所”，即：農業綜合服務中心、規劃建設和環境保護中心、文化事務中心、社會保障服務中心、農村經濟管理服務中心、人口和計劃生育服務所，財政所。

二、整合資源，建立服務體系

鄉鎮機構改革，充分利用和整合農村基層資源，為農民提供有效的科技、教育、文化、信息、衛生、醫療、人才開發、勞動就業、社會保障、計劃生育等方面的服務，更好的管好用好各種惠農資金，形成了多方位的服務“三農”體系。

一是以鄉鎮農業綜合服務中心為龍頭，建立農技服務體系，提供農業新技術引進、開發、試驗、示范，積極為農民提供產前、產中、產后服務，受到廣大農戶的歡迎和好評。

二是以鄉鎮“文化事務中心”為依托，選配1－2人負責文化服務工作，開展送電影、送節目、送科技圖書資料、送文藝輔導下鄉等一系列文化活動，滿足了廣大農村群眾精神文化需求，充分發揮為農村黨員干部群眾提供科技、教育、文化、信息服務的作用，促進了農村黨員干部群眾生產方式、生活方式、工作方式和思維方式的改善。

三是依托鄉鎮“ 社會保障服務中心”，突出在人力資源開發、勞動力技能培訓與轉移、就業、新型農村養老保險、城鎮居民養老保險，優撫安置、社會救助、最低生活保障、新型農村合作醫療，進一步提升服務質量，為中央農村工作會上提出的加快改善農村民生，新農保實現全覆蓋目標提供了機構編制保障，全市農村實現了應保盡保。

四是依托鄉鎮“人口和計劃生育服務所”，積極開展以制度建設、管理規范、技術規程為重點的規范化服務所創建活動，加強服務機構建設和管理工作，健全機制，細化職責，強化責任，充分發揮人員和設備的作用，積極探索資源整合的新途徑，進一步落實流動人口計劃生育各項獎勵優惠政策和查環查孕及健康檢查等為民服務方面的職能。

五是依托司法所、社會治安綜合治理辦公室（加掛群眾工作站），建立維穩工作的協調聯動機制，建立人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”社會糾紛調解工作體系，做好矛盾糾紛調解派出調處、維護社會和諧穩定工作，維護了農村社會穩定。

三、穩步推進，改革成效顯著

通過這次鄉鎮（街道）機構改革，全市71個鄉鎮（街道）共設置鄉鎮事業機構497個，比改革前精簡事業機構437個（其中：鄉鎮事業機構219個、縣派出機構218個）。改革后，優化機構、整合資源，全市鄉鎮（街道）統一規范設置三個辦公室和五中心加兩所的行政體制，不僅精簡了機構，降低了行政成本，而且整合了人、財、物資源，達到了資源共享，充分利用鄉鎮（街道）有限的資源，構建了為“三農”服務的體系，搭建為民服務平臺，采取“一站式、窗口式”辦公，方便群眾辦事；構建了農業綜合服務平臺，統籌基層農、林、水、畜牧獸醫的人、財、物，提高了服務能力；創建農村社會管理維護穩定平臺，建立人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”社會糾紛調解工作體系，充分發揮人民調解、行政調解和司法調解的作用，為維護農村社會穩定發揮了積極作用。總之鄉鎮機構改革，初步實現了省委、省政府和市委、市政府提出的整合鄉鎮事業站所，綜合設置機構的目的。當然我們也要看到改革中存在著貫徹執行省委8號文件認識不統一、改革不到位不徹底、措施不完善的問題，需要各級黨委政府重視，在下一步工作中采取相應措施，逐步調整完善，確保鄉鎮機構改革落到實處，鞏固鄉鎮機構改革成果，促進全市經濟社會又好又快穩步發展。

第二篇：鄉鎮機構改革工作情況匯報

文章標題：鄉鎮機構改革工作情況匯報

黃花鄉鄉(鎮)機構改革工作情況匯報

各位領導:

下面,我現就黃花鄉鄉(鎮)機構改革工作情況作以匯報,不妥之處,敬請批評指正。

機構改革工作開展以來,按照市、縣委的要求，鄉上始終以實現鄉鎮職能轉換、提高工作效率、增強執政能力為核心，按照政治性、穩定性、連續性、探索性和顧全大局、遵守紀律、照章辦事、促進發展的總體要求，狠抓各項改革措施的落實，目前，機構改革工作平穩推進,各項工作保持了良好的發展勢頭。

一、主要做法、途徑和取得的成效

鄉鎮機構改革前，黃花鄉轄8村52個村民小組，原設鄉鎮行政、事業編制39名，實有工作人員45名，村干部24人，社干部52人。改革后，全鄉8村46個村民小組，村干部23人，社干部46人，新核定編制行政編制19人，事業編制38名，實有工作人員45名。我們主要做了以下五方面的工作。

㈠整合撤并，合理調整村社。按照弱向強合、小向大合的總體要求，從當地的實際出發，在充分考慮村社數量、產業布局、自然地理環境的基礎上，緊緊圍繞發展壯大草畜、林果產業經濟帶，依靠強社拉動弱社發展的總體思路，確定了整建制撤銷馬寨子、涼水泉、油府莊、黃花塬等村部分村民小組。全鄉村民小組數由原來的52個減少到46個,減少了12。新的村民小組，更加符合黃花經濟社會及區域發展的現狀，協調性、區域性、整體性發展活力增強。

㈡科學設置內設機構，創新組織的設置方式。鄉上按照市、縣改革總體要求，經過積極探索，對鄉內設機構重新進行了設置。鄉上的行政機構統一設置為“三辦一部”，即：黨政綜合辦公室、社會發展辦公室、經濟發展辦公室和人民武裝部，“三辦”主任分別由副書記或副鄉（鎮）長兼任，人民武裝部保持原有機構和職能不變。撤銷鄉鎮財政所、經濟工作委員會、農機站、農經站等13個事業單位，統一設置為“四個中心一個站”，即：農業產業化發展服務中心、資金管理中心、勞務輸轉服務中心、法律服務中心、計劃生育工作站（含計劃生育服務所）。同時，為了促進農村黨建工作與經濟工作的有機結合，完善典型創辦機制，深化“雙培雙帶”工程建設，我鄉研究制定了《創新農村基層黨組織活動及設置方式，建立黨群共富經濟組織的意見》，在產業發展較快、具有一定典型示范作用的村，建立了“支部 協會”等黨群共富經濟組織6個，吸收會員139人，其中黨員42人，占農村黨員的12。先后培育出了楊家溝、油府莊草畜、林果協會、涼水泉林果產業協會和水么勞務輸轉協會等一批“協會增收入、群眾得實惠”的典型。此外，還組織開展了“富裕黨員群眾幫貧困黨員致富、黨員幫致富能人富人進步結對子”活動，共結成幫帶對子15個，通過幫扶，全鄉共有21名黨員脫了貧，發展能人富人黨員6人。

㈢創新載體，多渠道分流工作人員。按照縣委、縣政府審批的《崇信縣鄉鎮機構改革試點工作方案》和有關政策對符合條件的人員進行分流。一是按照省委辦公廳、省政府辦公廳[2001]112號文件規定，對男滿57周歲，女滿52周歲的干部進行了清理；二是根據《公務員法》有關規定，對工作年限滿30年或男滿55周歲，女滿50周歲且工作年限滿20年的國家公務員，進行了清理摸底；在此基礎上，制定下發了《黃花鄉關于選派優秀年輕干部到村、民營企業及社會中介組織任職的實施意見》，鼓勵鄉干部到村級任職或到民營企業和社會中介組織中當負責人。并按照“五個好”的量化考核標準，即，走出一條好的致富路子；帶頭發展一個好的產業；組建好一個堅強有力的村級班子；建辦一戶好的企業；辦幾件好的公益事業。選派了8名政治素質高、辦事能力強、工作經驗豐富，身體狀況良好的優秀年輕干部到村、民營企業及社會中介組織任職，進一步拓寬分流渠道。

㈣夯實基礎，全面推進農村綜合改革。在鄉鎮機構改革中，鄉上堅持把各項改革緊密結合、配套推進。一是理順縣鄉財政管理體制。按照縣財政國庫管理制度改革試點實施方案，推行了“鄉財縣管”，鄉上將財政性資金全部納入國庫統一帳戶體系管理，讓鄉干部挪出更多的時間和精力集中抓產業、促發展。二是繼續深化農村義務教育體制改革。對現有教育布局進行了認真調研調整。三是對鄉村債務進行了認真清理，摸清了底子，并積極研究探索解決的政策和辦法。通過推行農村綜合改革，即豐富了鄉鎮機構改革的內涵，更為下一步完善農村管理體制、理順鄉鎮職能，實現農村管理體制在新的形勢下高效運轉奠定了堅實的基礎。

㈤合理定位，切實轉變鄉鎮職能。鄉上通過開展廣泛調查研究，將政府的主要職能定位在建立公共服務型和法制型政府，貫徹落實黨的路線、方針和政策；興辦各類企業、協會和中介組織，提供生產服務；引導幫助農民進行產業結構調整，增加收入；組織引導農村剩余勞動力轉移；搞好計劃生育工作；搞好農村社會管理，排查矛盾，維護農村社會穩定；加強農村基層組織建設等工作。從而把鄉鎮工作的重點轉移到建設社會主義新農村上來，把鄉鎮干部的精力集中到提供公共服務上來，使政府建設開始由管理型向服務型和法制型轉變。

我鄉通過開展鄉鎮機構改革試點工作，有力地促進了各項工作的開展，初步達到了改革的目標和效果。概括起來，有以下六個方面的成效：

1、重新定位鄉鎮職能，初步實現了工作方式的轉變。通過改革，對政府職能進行了新的思考和定位，初步解決了過去存在的重管理、輕服務，重下達任務、輕農村實際需要，習慣于行政命令、不善于發揮市場作用等弊端。鄉鎮政府的職能由過去的行政型、命令強迫型、管理型的方式轉變到服務型、法制型的職能上。

⑴明確“三個定位”。首先明確了鄉政府的職能和職責定位。鄉政府的職能和職責就是要由過去的催種催收，大包大攬轉加到加強引導、提供公共服務發展社會事業上來，把公益事業、公共服務、社會保障、發展環境等政府該管的事管好，把不該由政府管的事交給社會和市場去經營。其次，明確了村級組織的職能和職責定位。村級組織以促進農民增收為根本，組織農民發展優勢產業，組織農村中的富人、能人成為中介組織成員,通過他們引導群眾走向市場,同時,興辦鄉村企業，搞好新農村建設，維護社會穩定。第三，明確了領導的職能和職責定位。調整領導方式和方法，以服務為前提，努力學習一技之長，提高領導素質，加強政策引導，搞好政策服務，抓好組織協調。

⑵盤活“三個資源”。一是盤活了干部資源。按照縣委、縣政府下發的《鄉鎮機構改革試點工作實施意見》，制定了《黃花鄉機構改革試點工作方案》，規范了新設機構的運行機制，按人員編制方案對所有人員進行定編、定崗，定責，做到了“四有”即有地點、有崗位、有職責、有人員。按職能需要及干部所學的專業和鄉鎮積累的工作技能，在干部中開展了自報專長、競爭上崗，初步確定了人員。同時，采用量化管理的辦法推進干部管理機制改革，促進干部由被動應付型向主動服務型轉變。二是盤活了勞動力資源。重點抓了勞務摸底建檔和農村勞動力培訓及有組織的勞務輸出，成立了領導機構，健全了勞務輸出組織服務網絡，利用農閑有利時機，聘請縣農牧局、果業局、科技局、勞務辦等有關單位的專業技術人員，舉辦農民實用技術培訓班10期1654人（次），實現了勞務輸出由苦力型向技術型轉變、由自發無序輸轉向有市場的輸轉轉變。積極聯系可靠的勞務市場信息，實行跟蹤服務，努力維護在外務工人員的合法權益，止目前，全鄉集中向我縣境內的新安、大柳開工建設和周寨、新周等企業及蘭州、銀川、新疆、西安等大城市，累計輸出勞力1537人，其中：就地輸轉816人，向外輸出721人，實現勞務收入614.8萬元以上，人均達到4000元。三是盤活了自然資源。重新整合鄉域內的自然資源，啟動鄉域內的能人創業。楊家溝村積極為群眾創業致富搭建平臺，將本村的荒山溝協調劃撥給致富能人袁春牛、李林保發展畜牧業，實現了自然資源向經營資本的轉變。

⑶著力“三個重點”。一是在服務體系建設方面。依托農業產業化服務中心組建了“草畜、林果、勞務輸轉”三大產業經營性社會協會組織，積極推行農戶合作型、技術服務承包型的發展模式，不斷提高了農民組織化程度，不斷增強服務功能，提高服務實效。二是在示范典型帶動方面。以典型培育為載體，做到胸中有全局，手中有典型，在鞏固發展上培育典型，不斷提高內涵，培育了高莊子村草畜產業專業村及新農村建設典型。目前，高莊子依托草畜產業專業村建設項目,投資248萬元，修建養畜暖棚35座，投放基礎母牛35頭，栽植仁用杏200畝，種草100畝培育5頭以上的養殖大戶30戶，牛飼養量達到456頭，實現畜牧業收入32.1萬元。按照新農村實施規劃，高莊子村整修各類用地78.2畝，在新村內建成“一縱三橫”主干道路1500米，拓寬村社道路3條6.8公里，硬化開通排洪渠550米，栽植側柏802株，薯塊松230株，建成塘壩1處5000立方米,村小學、新村部、衛生所完成主體工程,休閑廣場已投入使用。開工修建以拱家洼、剪子溝兩社為主體的“小康住宅 庭院經濟 增收產業 生態節能”四位一體模式的產業型家園45戶，現有35戶完成了主體工程，配套完成了“三通”。三是抓好龍頭企業建設。黃花鄉群眾觀念落后，思想保守，采取走出去、引進來的辦法，先后4次組織群眾參觀學習，鼓勵突出產業優勢打造，建辦養殖園。按照“基地 協會 農戶”的模式，疏通產銷渠道，今年，在擴大榮盛養殖園養殖規模的基礎上，通過下派鄉干部任副會長，指導養殖能手閆李龍等，投資35萬元，建辦黃花塬養殖園，新建豬棚3座55間，購置飼料粉碎、攪拌設施3臺（件），配備畜疫設備，購回仔豬130口，豬存欄已達到288口，出售育肥豬和仔豬195口，實現銷售收入8.3元。全鄉的生豬飼養量達到4210口，出欄量達到1684口，實現銷售收入67.36萬元，為養豬產業鏈條延伸起到了典型示范帶動作用。進一步提升了“龍頭產業”的科技含量，促進了農民增收的步伐。

⑷實現“三個轉變”。一是工作重心由指揮型向服務型轉變。干部由以往的開會命令，對實情掌握不夠充分，而造成干群之間有距離的工作模式，變成赴工作“第一線”，摸實情，理思路，出實招，自己率先一步干起來，做給群眾看，帶動了廣大農民群眾走產業化發展的路子。二是干部工作作風由被動應付型向主動服務型轉變。干部在工作中由過去的“一刀切”安排，蒙混過日子，缺乏工作積極主動性向直接參與工作，有具體服務目標轉變，減少了人浮于事，難以管理的弊端，工作作風從“務虛”到“務實”轉變，工作效能進一步提高，作風進一步優化，鄉村干部變親民、為民、利民。四是服務方式和執政方式上由原來的為民作主向由民作主轉變、由執政為民向為民執政轉變，由“行政命令”向“管理服務”轉變。

2、規范機構設置，新的職能作用發揮顯現。設置的“三辦一部”、“四個中心一個站”。“三辦一部”主要負責黨務政務、經濟發展規劃實施、社會事業發展和人民武裝等工作。“四個中心一個站”主要承擔農業產業化發展、鄉級財務、勞務輸轉、法律援助服務和計劃生育等工作任務。這種機構設置強化了社會管理、公共服務和組織協調等職能，順應了新形勢下社會主義新農村建設的需要。尤其鄉農業產業化服務中心，以農業產業化服務為重點，堅持“養畜溫棚化、牛品改良化、飼草基地化、總量規模化、防疫體系化”的“五位一體化”工作思路，鞏固提高了涼水泉等五村草畜產業整村推進片帶，加強了對高家坡等7個1000畝以上飼草基地管理，引進優良種畜和凍精品種，推廣先進飼養管理技術，縮短育肥周期，提高出欄率，做活、做大、做強草畜產業，使群眾得到更多的實惠。今年，全鄉種植優質紫花苜蓿200畝，改良草地1200畝，牛飼養量達到8512頭，存欄6880頭，出欄1632頭，凍配改良基礎母牛435頭，已產犢的163頭，新增溫棚65座，培育5頭以上的養殖大戶98戶，實現畜牧業總收入261.1萬元，人均達到346.1元。同時，補植補造、補栽仁用杏、結杏苗木2.4萬株，新開小寨子對面山等2處三荒大點1450畝。加強化果業基地建設，對三處千畝仁用杏基地進行標準化管理，組織群眾落實了除草、果帶整修、病蟲害防治等各項管理措施2次，積極進行經濟結構調整，多方籌資2.3萬元，購買新品種脫毒洋芋、黃豆籽種，在經濟林帶內套種285畝和795畝，長勢良好，有望增收。

3、合理精簡人員，減輕了行政運行成本。通過機構改革，全鄉24名村干部實行村支書、主任交叉任職或支書、主任“一肩挑”，有的還兼任合作社長，使村干部職數由原來的76人減少到目前的65人，精減11人，占村干部總人數的15，每年節省開支近3.6萬元。

4、推行競爭考核機制，創造了服務產業的平臺。通過機構改革，將大部分干部按照所學專業和工作特長，安排到相應的村、企業、協會等中介組織任職，使干部把以前的包村、包片、包點的工作機制向包產業、包項目典型、包重點工作轉移，干部本人也由當過去的“萬金油”干部轉變為“專長專用”。同時，按照形勢發展的需要，不等不靠，積極探索制定機構改革后新的干部考核機制和管理辦法，實行周小結，月評比，季考核，年匯總，實行一個產業組、一支服務隊、一套管理辦法、一套考核機制，打破過去的平均主義，進行績效掛鉤，使干部人人身上有壓力，個個肩上有擔子，消除過去干部等待觀望的依賴思想，增強干部工作的緊迫感、壓力感和主觀能動性，使干部真正把工作的著力點從過去的行政命令式開始向為農民生產提供服務、帶領和幫助農民增收致富等參與式服務上轉移。涼水泉村黨員袁占梅結合實施“雙培雙帶”工程，幫助涼水泉村確定了以“支部 協會”黨群共富經濟合作為平臺，以黨員能人、富人為骨干，帶動群眾走肉豬養殖產業規模化開發路子的思路。機構改革以來，共組織銷肉豬2100多口，輸出勞務60多人（次），實現收入152多萬元。

5、進一步轉變了工作作風，密切黨群干群關系。通過鄉鎮機構改革和政府職能的轉變，干部原來的催種催收、刮宮流產（計劃生育）變成了服務于民，工作方式由“管理型”向“服務型”轉變。下派到村任職的干部以市場主體的身份參與到產業中去，通過研究市場調整產業結構，幫助群眾出點子、找路子、想辦法，搞指導、搞培訓，幫助農民解決生產難題，引導群眾轉變觀念。通過他們發揮自身優勢，把農民組織起來，走產業化致富的路子領辦經濟實體，共同創造機會解決就業、增收問題。通過帶領群眾創業、跑市場，廣辟流通渠道，為群眾提供信息、拿定單，解決農產品的銷售難的問題，帶領群眾脫貧致富。選派到油府莊村的李飛龍同志積極配合村黨支部，制定優惠政策，優化發展環境，發揮能人、富人作用，大力啟動民間個人資金。引導扶持致富能人袁得貴聯合袁喜文等6戶建辦了以種兔繁殖、銷售和技術咨詢為一體聚星養殖園。該園今年3月份動工建設，完成總投資51萬元，其中固定資產投資45萬元，流動資金6萬元，購置粉碎機、顆粒飼料機等機械設備12臺（件），運輸車6輛。修建兔棚15座75間，建筑面積1500平方米，目前飼養量達到3260只。同時，吸引黃寨鄉的致富能人李宏文資投資15萬元建辦了油府莊村水泥預制廠，已于5月份建成投產，建有廠房3間，硬化水平臺面156平方米，修建集雨水窖1眼，購置攪拌機、電焊機、切割機等機械設備6臺（件），機動運輸車1輛，主要以生產水泥檁條、水泥軌枕、鋼梁水泥椽、屋脊等各種規格的水泥制品為主，現已生產各類產品3600件（塊），實現銷售收入4.8萬元。涼水泉村選派干部劉偉賢同志，配合村黨支部、村委會積極調整產業結構和加強基礎設施建設，在塬面百米經濟林帶內套種無公害脫毒138畝，整修拓寬涼后公路25公里，移動土方8立方米，通過驗收達到了四級公路標準，助推了各類運輸業的發展，促進了區域經濟發展。水么村選派干部賈文玉同志，依托勞務輸轉協會，向縣內礦區輸送勞務工80人，實現勞務收入32萬元，為農民增收提供了發展平臺。高莊子村選派干部張震同志，會同高莊子村兩委班子成員吃苦耐勞，積極創新，為高莊子村新農村建設做了大量艱苦細致的工作，促進了新農村建設的順利進行，群眾高興地說：“我們貧困山區就需要像張助理這樣有知識、有頭腦、有創勁的好干部”。

6、加強了農村基層組織建設。通過向村、企業或協會等中介組織選派干部，進一步增強了基層黨組織的凝聚力，大部分村社干部、企業或中介組織負責人成為帶領群眾致富奔小康的“領頭雁”，他們將自己的經驗、技術傳授給其他農戶，帶動大家共同致富。

二、機構改革中職能轉變存在的問題和今后工作思路

隨著市場經濟不斷發展，鄉鎮工作的內容、重點發生了變化，再加上鄉鎮撤并、人員分流和內設機構調整，打亂了鄉鎮多年形成的工作機制和管理體制。如何適應新的變化，及時調整工作思路，改進工作方式和方法，已成為當前鄉鎮工作的一項十分現實而又緊迫的任務。從目前情況來看，在鄉鎮職能轉變中還存在方面：

一是思想觀念不適應。長期以來，鄉鎮工作的重中之重就是財政收入、計劃生育、綜合治理，并且作為考核的硬指標，實行“一票否決”。現在，不僅沿襲2000多年的“皇糧國稅”取消了，國家還給予農民各種補貼，由“多予少取”變為“只予不取”，工作“失重”，干部心理“失衡”，一些鄉干部因此無所事事、迷茫困惑、不知所措。

二是工作方法不適應。農業稅取消之前，鄉鎮干部主要是忙著“催種催收”。隨著農業稅的取消和中央相繼下發的幾個“一號文件”，農民的經營主體意識、民主法治意識明顯增強，單純靠行政命令開展工作失去存在基礎和意義。新形勢下，如何創新工作方法，推進農業結構調整，搞好公共服務，促進農民增收，大多數鄉鎮干部心里沒底。

三是發展思路不適應。農業稅取消后，雖然有轉移支付，但轉移支付是一個定數，且重在維持鄉鎮基本運轉，根本談不上償還債務、發展鄉村經濟和社會事業。農業無稅，鄉鎮無財，這對于長期習慣就農業抓農業的鄉鎮干部來說，是最大難題。

四是管理模式不適應。長期以來，鄉鎮政府往往以行政任務的方式把農業稅費等法定事項交由村民委員會執行完成，并對屬于村民自治范圍的生產、經營等具體活動加以干涉，用行政命令的方式進行領導和管理。新的形勢下，如何在推進村民自治的基礎上，實行對村社的指導、支持和幫助，成為鄉鎮干部必須解決的迫切課題。

四是鄉鎮事業單位資金不足,無法添置服務設施,難以開展推廣項目。如獸醫站沒有一家健全的醫療設施,群眾養殖防病治病亂找獸醫,對養殖業的發展影響很大。

針對以上存在的問題，我們將繼續圍繞以轉變鄉鎮職能、建設服務型和法制型政府為著眼點，著力抓好以下三個方面的工作。

一是狠抓思想觀念的轉變。政府的能力和作用是有限的，而市場和社會則有很強的自我調節能力和自我組織能力。應該說，自從國家產生以來，政府的作用從來都不是無限和萬能的。雖然政府一直在經濟、政治、社會生活中扮演著重要角色，發揮著重要作用，但如果其角色和作用扮演發揮超過限度，則不僅自身不堪重負，反而會阻礙社會的發展和進步。要使每個干部認識到，雖然政府職能的轉變會在一定程度上帶來政府權力的縮小，并在一定程度上意味著其個人權力范圍的縮小或某些利益的損失，但改革就是權力和利益的再調整和再分配。對改革不能葉公好龍，要做一個真正的改革者，只要是有利于國家和社會的發展進步的改革都應堅決支持。

二是進一步轉變政府職能。把建設社會主義新農村作為今后鄉鎮工作的重點，緊密結合我鄉農業和農村工作實際，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，積極探索建設社會主義新農村的方法和路子，把鄉鎮政府的職能轉移到建設社會主義新農村上來，轉移到搞好社會管理和公共服務上來。

三是積極實施農村綜合改革。要結合完善鄉鎮機構改革，重點抓好農村義務教育管理體制改革、鄉鎮財政體制改革和鄉村兩級債務化解等工作，進一步鞏固農村稅費改革成果，為加快農村發展、構建和諧社會奠定堅實的基礎。

四是大力提高社會自我組織能力。在傳統的“強國家，弱社會”的治理模式下，一方面，政府管了許多不該管、管不了、管不好的社會事務，另一方面，社會自身的組織能力很弱。在這樣一種局面下，如果政府突然把很多社會事務的管理職能轉移給社會，確實很有可能出現混亂現象。為避免這種現象的發生，必須把政府的社會事務的管理職能的轉變與大力提高社會的自我組織能力結合起來，只有這樣，才能真正實現“小政府，大社會”的治理模式。

五是加強鄉鎮干部的技能培訓。干部普遍反映,過去只圍繞收款而工作,干部整天想的是如何采取方法從農戶手中把錢要回來,而現在轉變為服務型,干部就不能適應。比如在果樹作物技術、農機使用、科技發展上基礎知識少。現在要服務于群眾,就要加大培訓力度,鄉上要拿出經費,鼓勵和支持鄉干部自學和外出培訓,掌握更多的科技知識,搞好鄉鎮工作。

六是理順條塊關系,增強鄉鎮政府功能。教育、衛生、土地等以及直接為農業和農村經濟服務的其它機構的人、財、物，我們認為要下發給鄉鎮管理,逐步建立起適應農業產業化,小城鎮建設和農民致富奔小康的服務的新型事業機構運行體系。同時，把事業單位承擔的行政管理職能應歸政府機關行使,而技術性、事務性、服務性的工作則由事業單位承擔。把過去政府機構與事業單位職能交叉不清的現象必須清除,切實實行政事分開。合理設置鄉鎮事業機構,將必要的為三農服務的農業、農技、農機、水利等部門合并為一個機構。只有理順了縣鄉關系,鄉鎮功能得到完善,才有利于鄉鎮行使領導和管理職能,實現各種資源的有效整合和優化配置，以確保我縣鄉鎮機構改革取得新的成果。

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第三篇：ＸＸ市關于鄉鎮機構改革工作的實施意見

文 章來源

蓮山 課件 w w

w.5 Y k J.COm 9 各縣（市、區）黨委和人民政府，市級各部門：

根據《國務院關于2005 年深化農村稅費改革試點工作的通知》（國發〔2005〕24 號）、《中共ＧＧ省委辦公廳、ＧＧ省人民政府辦公廳關于鄉鎮機構改革的試行意見》（Ｇ委辦〔2005〕31 號）和《中共ＧＧ省委辦公廳、ＧＧ省人民政府辦公廳關于鄉鎮機構改革試點的補充意見》（Ｇ委辦發電〔2006〕17 號）精神，結合ＢＣ市鄉鎮機構改革試點的做法和全市實際情況，現就我市鄉鎮機構改革工作提出如下意見：

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十六屆五中全會精神為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院關于“三農”工作的方針、政策，按照完善社會主義市場經濟體制和建設社會主義新農村的有關要求，牢固樹立和落實科學發展觀，加強執政能力建設。堅持統籌城鄉發展，轉變鄉鎮政府職能，提高社會管理和公共服務水平，創新鄉鎮管理體制和運行機制，合理調整鄉鎮布局，完善鄉鎮機構設置，精簡機構和人員編制，減輕財政和農民負擔，降低行政成本，提高行政效率，構建與社會主義和諧社會相適應的行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運行機制。

（二）基本原則

1、堅持市場取向、開拓創新的原則。切實轉變政府職能,不斷強化社會管理和公共服務水平；遵循市場規律，推進公益性職能和經營性職能分開,促進農村經濟社會持續發展。

2、堅持實事求是、因地制宜的原則。緊密結合我市實際，按照精簡、統一、效能的要求，合理確定鄉鎮區劃布局和機構設置，精簡人員編制，優化人員結構，提高行政效率，減輕財政負擔。

3、堅持穩妥有序、確保穩定的原則。堅持改革、發展、穩定并重，既積極推進改革，又充分考慮鄉鎮現狀，正確審視各方面的承受力，積極化解各類矛盾，切實維護社會穩定。

4、堅持依法行政、規范管理的原則。由主要依靠行政手段逐步轉向綜合運用經濟、法律和必要的行政手段管理經濟和社會事務；規范鄉鎮事權，健全政務公開制度，加強群眾監督，實現鄉鎮工作的制度化、規范化。

二、鄉鎮機構改革的重點

（一）轉變鄉鎮政府職能

1、切實推進鄉鎮政府職能轉變。要按照“有所為，有所不為”的原則和發展社會主義民主政治和構建社會主義和諧社會的要求，切實把鄉鎮政府工作重點從直接抓具體事務轉移到對農戶和各類經濟主體進行政策宣傳、示范引導、提供服務、營造發展環境、維護社會穩定和保障農民合法權益上來。按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，結合農業稅及其附加免征后的實際，確定鄉鎮政府主要職能為落實政策、促進發展、維護穩定、加強管理、提供服務，即：宣傳、落實好黨和國家的法律法規和政策，穩定農村基本經濟制度，堅持依法行政，推進政務公開，加強對村民委員會的指導，提高、培育村民委員會自治能力；制定鄉鎮經濟發展規劃，營造發展環境，推廣農業技術，不斷提高社會主義新農村建設水平，引導農民進行科學化、現代化農業生產，加強農村勞動力技能培訓，引導農村勞動力轉移和就業；加強和鞏固農村基層政權建設和民主法制建設，加強社會治安綜合治理，加強對突發事件的預警和管理，建立、健全各種應急機制，努力化解社會矛盾，切實保障農民合法權益，維護農村社會穩定；加強鄉村規劃、教育、科技、文化、衛生、計劃生育等社會管理，加強社會主義精神文明建設，不斷提高農村人口素質；進一步發展和完善農業社會化服務體系，引導各類協會和農村專業合作經濟組織建設，發展農村社會公益事業和集體公益事業，加強農村基礎設施建設,增加公共產品，提供科技信息和社會救濟、救助服務，及時向上級黨委、政府反映社情民意，進一步密切黨和政府與人民群眾關系。原創文章，盡在文秘知音wm338.com網。

2、依法界定縣、鄉事權和職能。進一步明確縣（市、區）政府和鄉鎮政府的事權和各自應承擔的責任。縣級以上政府部門特別是直接與鄉鎮工作聯系密切的部門要轉變職能、領導方式和工作作風，探索建立與鄉鎮政府職能相適應的考核指標體系，堅決取消各種脫離實際的“升級達標”活動，為鄉鎮黨委、政府發揮作用創造條件、營造環境，把鄉鎮政府的工作重心引導到為農民辦實事、抓服務上來。

（二）調整鄉鎮布局

1、適度調整鄉鎮布局。按照省上要求，平原和丘陵地區縣（市、區）政府駐地鎮和國家級、省級重點鎮的管轄人口一般要達到5 萬人左右；人口密度500 人左右/平方公里、經濟較發達、交通較便利的平原和丘陵地區鄉鎮的管轄人口一般要達到3 萬人左右；人口密度200 人左右/平方公里、經濟欠發達、交通較差的盆周地區（含深丘地區）鄉鎮的管轄人口一般要達到1 萬人左右。我市除閬中市已完成鄉鎮布局調整工作外，其余縣（區）都要參照上述標準并結合本地實際，對鄉鎮行政區劃進行適度調整。對人口少、面積小、基礎設施差、邊界相鄰、場鎮共享、經濟實力弱及長期無人流、物流、信息流和集貿市場的鄉鎮，原則上予以撤并；三區所屬的與城區連片的鄉鎮，可撤銷鄉鎮，改設為街道辦事處。

2、理順管理體制。縣鄉之間設置的辦事處和片區工委、管委會、督導室等中間層次的機構一律撤銷，已經撤銷的，要進一步理順管理體制，提高辦事效率。今后一律不得在縣與鄉鎮，鄉鎮與村之間設置中間機構。

3、適度調整村（社區）建制。各縣（市、區）可根據群眾意愿，因地制宜，積極穩妥地推進村（社區）、組的優化整合。

（三）重新確定鄉鎮機構和編制

1、綜合設置行政機構。

鄉鎮內設機構要根據農村稅費改革后的鄉鎮政府職能，按照精簡、統一、效能的原則綜合設置。鄉鎮綜合辦事機構原則上不超過3 個：黨政辦公室（社會治安綜合治理辦公室、安全生產委員會辦公室）、經濟發展辦公室（財政所）、社會事務辦公室（人口和計劃生育辦公室）；管轄人口1 萬人左右的鄉鎮設置綜合辦事機構2 個：黨政辦公室（社會治安綜合治理辦公室、安全生產委員會辦公室）、經濟和社會事務辦公室（財政所、人口和計劃生育辦公室）。

街道辦事處可增設一個社區管理辦公室。鄉鎮人大和工青婦等群眾團體的日常工作，由黨政辦或配備專兼職人員承擔。鄉鎮設立人民武裝部。鄉鎮一律不設行政執法機構。

2、重新核定鄉鎮行政編制。

以縣（市、區）為單位，在省上核定的編制總額內確定鄉鎮行政編制。原則上每個鄉鎮機關行政編制基數核定為12 名，在此基礎上，管轄人口4 萬人以內的部分每2000人增核編制1 名，4 萬人至7 萬人之間的部分每3000 人增核編制1 名，7 萬人至11 萬人之間的部分每4000 人增核編制1 名，11 萬人以上的部分每5000 人增核編制1 名，最多不超過50 名。街道辦事處的行政編制在省上核定的鄉鎮行政編制總額內，按人口規模相近鄉鎮的行政編制標準從嚴核定。鄉鎮機關行政編制在2001 年省委、省政府核定的總量基礎上只減不增。鄉鎮機關要嚴格按照核定的行政編制定崗定員，建立機構編制管理證（卡）制度，實行編制實名制管理，并對外公布，接受社會監督。

鄉鎮機關工勤人員按不超過行政編制10%核定人員控制數，人員實行聘用制，參照《ＧＧ省事業單位人員聘用制管理試行辦法》進行管理。

3、重新核定領導職數。

嚴格按規定配備鄉鎮領導干部，保持鄉鎮領導班子相對穩定。鄉鎮領導職數不能超過7 名，其中正職2 名，副職3 至5 名；1 萬人以下的鄉鎮核定領導職數5 名，其中正職2 名，副職3 名。在法律、法規規定范圍內，鄉鎮領導班子可實行兼職和交叉任職。其中黨委書記可兼任人大主席，人武部部長可兼任副鄉鎮長，原則上政府班子黨員副職可任黨委委員。鄉鎮黨委除兼任政府正職的副書記外，只設1 名專職副書記，不設專職副鄉級黨委委員。

（四）積極推進鄉鎮事業單位改革。

鄉鎮事業單位原承擔的行政執法職能統一由縣級主管部門行使，農村土地承包管理、農民負擔監督管理、小城鎮規劃和建設等行政管理職能交由鄉鎮人民政府承擔。要合理劃分公益性事業和經營性事業，實行分類管理。要強化公益性服務功能，不斷探索公益性職能的有效實現形式，確保公益性事業投入不減少，其經費主要由財政保障。要促進經營性服務的自我發展能力，實行市場化運作。

鄉鎮事業單位承擔的公益性職能主要包括：農牧業生產中關鍵技術和新品種的引進、試驗、示范；農作物病蟲害、森林病蟲害、動物疫病及農業災害的監測、預報和防治；農作物苗情監測和農牧產品生產過程中的質量檢測、檢疫和強制性檢驗；農業資源、農業生態環境和農業投入品使用監測；農業公共信息和培訓教育服務；林業資源、野生動植物資源的保護；小型水利工程及病害水庫的整治；水土保持的預防及水土流失的治理；水資源管理和防汛抗旱；農機安全檢查和事故的預防、報告及處理；組織農機進行抗災搶險和跨區域農機作業；農村勞動力轉移、就業、培訓和退休人員社會保險金的發放、管理；制定農村公益性文化項目實施計劃；發展農村廣播事業，開展多種形式的文娛體育活動和宣傳教育活動；計劃生育宣傳咨詢、技術服務、人員培訓和藥具發放。

條件成熟的縣（市、區）可在市機構編制部門的指導下進行鄉鎮事業單位改革試點，為改革探索經驗。暫不進行鄉鎮事業單位改革的縣（市、區），其撤銷鄉鎮的事業單位先整體并入合并后的鄉鎮。各地要在2003 年市編委審批的鄉鎮事業單位機構設置和核定的編制的基礎上，嚴格控制事業單位的機構編制和人員增長，超編人員要逐步分流，確保事業單位機構編制、人員只減不增。鄉鎮原則上不再新設事業機構。

（五）搞好人員分流。

鄉鎮機關公務員通過提前退休、離職退養和調劑交流、下派到村任職等多種途徑予以分流。符合《公務員法》規定條件、經本人申請、組織批準提前退休的鄉鎮公務員，按國家規定的工資項目和達到法定退休年齡時的工作年限計發退休費。鄉鎮機關公務員辭去公職的，一次性發給相當于本人3 年基本工資的生活補助。工作年限滿25 年或男滿50 周歲、女滿45 周歲，且工作年限滿20 年的，本人申請，經批準后可實行離職退養，不占行政編制，離職退養期間的待遇按本人基本工資70%至95%的標準發放。離職退養期間計算連續工齡，無違法違紀行為的可按規定調整檔案工資。

鄉鎮機關工勤人員和事業單位人員的分流，參照《ＧＧ省事業單位人員聘用制管理試行辦法》、《事業單位未聘人員分流安置意見》、《ＧＧ省鄉鎮事業單位人員分流指導意見》（Ｇ委辦〔2002〕30 號）執行。

三、組織實施

（一）工作步驟。

按照確保穩定、順利交接、平穩過渡、促進發展的要求，鄉鎮機構改革工作要精心組織，周密部署，有計劃、有步驟地組織實施。

1、調查研究階段。各縣（區）對轄區內鄉鎮的情況要進行全面調查，摸清現狀，做到心中有數。為制定鄉鎮機構改革方案做好準備。

2、制定方案階段。各縣（區）在深入調查研究的基礎上，綜合考慮經濟社會發展水平、自然地理條件、歷史沿革、群眾意見、機構編制只減不增和確保社會穩定等因素，廣泛征求各方意見，制定符合當地實際的鄉鎮行政區劃調整優化方案和鄉鎮機構改革方案。

3、方案報批階段。按照有關規定，嚴格履行審批手續。

各縣（區）的鄉鎮行政區劃調整方案由市民政局審核后報市政府，經市政府審議后報省政府審批。機構改革實施方案（含每個鄉鎮核定的編制數、領導職數等），經縣（區）黨委、政府審定后，報市機構編制委員會審批。

4、組織實施階段。各縣（區）的行政區劃調整和鄉鎮行政機構設置、領導職數核定、編制重新核定、人員公示落實到崗，在7 月底前完成，為鄉鎮換屆做好準備。

（二）具體要求。

1、加強領導。深化鄉鎮機構改革涉及到農村政治經濟和社會各個領域，情況復雜，改革性強，市上成立鄉鎮機構改革工作協調領導小組。各縣（區）黨委政府要高度重視，將此項工作提上重要議事日程,精心組織，有序推進。黨政主要領導要親自抓，分管領導具體負責，層層落實責任，健全工作機制。

2、分工負責。各有關部門要在黨委、政府的領導下，按照職責分工，各司其職，相互配合。紀檢監察部門要會同有關部門加強對鄉鎮機構改革的監督檢查；黨委組織部門要做好領導干部的調整配備和安置工作；機構編制部門要全面掌握改革進度，及時總結經驗，認真做好鄉鎮機構設置和編制的重新核定工作；人事部門要做好國家公務員競爭上崗、事業單位人員競聘上崗工作；民政部門要做好鄉鎮布局調整工作和村組合并的相關工作；財政部門要加快完善鄉鎮財政管理體制，落實公益性事業經費和人員分流經費，切實做好鄉鎮的清產核資、債權債務劃轉、化解及財務銜接工作，加強監督檢查，確保國有資產和集體資產不流失；勞動和社會保障部門要研究制定鄉鎮機關和事業單位人員實行養老保險制度的具體政策和措施;審計部門要做好鄉鎮資產、債權債務和離任鄉鎮主要領導經濟責任的審計工作；各涉農部門和其他相關部門要顧全大局，全力支持和配合鄉鎮機構改革。

3、嚴明紀律。各縣（區）鄉鎮機構改革中，要嚴肅政治紀律，確保政令暢通，不準搞“上有政策，下有對策”。要嚴肅機構編制紀律，切實把住人員“進口”。鄉鎮行政和事業編制重新核定后，5 年內不得突破。要將加強機構編制管理納入對縣級黨政主要領導的考核內容，嚴禁增設機構、超編進人、超職數配備干部；嚴禁任何部門以批項目、批資金、評先進等辦法干預鄉鎮機構改革；要嚴肅組織人事紀律，嚴禁突擊提拔和調動干部；要嚴肅財經紀律，嚴防轉移資金、私分錢物、揮霍浪費和侵吞公有資產；要加強監督，依法依紀從嚴查處違反機構編制紀律的行為。

4、確保穩定。鄉鎮機構改革工作涉及各方面利益，做好鄉鎮機構改革工作，特別是區劃調整工作決心要大、方案要細、步子要穩，要預見可能出現的問題和矛盾，把問題和矛盾解決在萌芽狀態中，要做過細的思想政治工作。被撤并鄉鎮人民政府的債權債務要相應明確轉移到新設立的鄉鎮政府。要尊重群眾的意愿，妥善解決好各類矛盾，堅決防止避免出現影響穩定的事件，確保此項工作順利進行，圓滿完成。文 章來源

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第四篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革的分析研究及其相關對策措施

鄉鎮是我國最基本的行政單位,承擔著管理轄區內各項政治、經濟和社會事務的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發展,鄉鎮機構進行了多次的鄉鎮機構改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉鎮政府職能越位、錯位現象仍然相當嚴重。新時期,中央提出了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村、全面實現小康社會的戰略目標,同時隨著新型城鄉關系的建立、國家農業稅費體制改革的實施、農村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉鎮人員多元化等因素的影響,對鄉鎮機構改革又提出了新的要求和挑戰。

一、鄉鎮機構改革的必要性：

（一）、鄉鎮機構改革是社會主義市場經濟發展的客觀要求 政府機構作為上層建筑，它的職能和機構設置應該是同經濟體制相適應的。市場經濟的發展要求政府機構也必須作出相應的調整，才能適應經濟發展的需要。推進鄉鎮機構改革，理順關系，分清責任，切實解決現行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉黨政機關的思想、組織、作風建設，建設文明、高效、廉潔的黨政機關的重要措施，又是深化經濟體制改革，加快經濟社會發展，促進社會主義市場經濟發展的客觀要求。

（二）、鄉鎮機構改革是構建社會主義和諧社會的重要內容 農村改革不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革。農村改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富余人員出路等問題；需要調整國民收入分配格局和城鄉利益關系，促進公共資源在城鄉之間合理配置；需要農村干部轉變舊的工作方式，處理好與農民群眾的關系，善于在發展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉鎮機構改革已經成為構建社會主義和諧社會必不可少的重要內容。

二、鄉鎮機構運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉鎮機構經過幾十年的改革后，社會各個方面出現了翻天覆地的變化，鄉鎮政府由計劃經濟對企業全面管制逐步轉變成有意識的交由市場引導，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉鎮企業不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉鎮行政權的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴重。單一的行政化傾向，使得社會服務和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現在政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業單位改革遠遠滯后于政府改革與企業改革，傳統事業單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業一體化特征依然突出。

（四）鄉鎮機構功能失調

由于轉軌與接盤的脫節，改革后的鄉鎮機構的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預期效果，而是出現了“減人、廢事、費支”的惡性循環。鄉鎮政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉鎮管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

三、鄉鎮機構改革的難點：人員精簡與分流

鄉鎮政府機構改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數市縣鄉政府下轄的事業單位都人滿為患，一些事業單位現有人員工資發放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉鎮機構改革難點；每次改革最終結果是人員回升,導致每次改革總是出發點很好，結果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉鎮機構改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉鎮機構改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉鎮機構不光遠離了農民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權力擴張為后盾,謀取經濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉鎮政府自我權力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農民的政策效益。

（二）傳統觀念影響

傳統觀念的影響對鄉鎮機構改革也存在著重大的影響。傳統行政觀念認為：政府的行政權力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。國家權力的運作形式決定了鄉鎮機構的工作異常繁復和艱難。加上鄉鎮大量行政事務并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經費不足

機構改革不僅僅是機構和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統工程。機構和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是曇花一現。由于鄉鎮經費的相對不足，經費緊缺的矛盾日益突出現。在改革不配套和鄉鎮經費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩定的生活來源，因此這成為鄉鎮人員精簡與分流的嚴重障礙。

五、鄉鎮機構人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經濟體制改革的適應性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結構、功能兩個層面上的改革，都必然受到經濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現鄉鎮機構改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉變

轉變政府職能，改變傳統的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構權力下放：政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。理順鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會與鄉鎮政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監督與權利對權力的監督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結合起來,更有效地推進鄉鎮行政改革；第二，培育鄉村市場經濟體制：從市場方面看，我國的市場經濟體制基本完善，但其中的鄉村市場經濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉村市場經濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉村市場交易的硬體條件，如鄉村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設鄉村交易的軟體環境的建設。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉鎮機構改革的重要內容，是鄉鎮機構改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優的選人用人環境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的選人用人機制，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉鎮機構改革要引入競爭機制，實現鄉鎮干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構和人員編制，精簡機構，減少人員編制，是衡量機構改革成效的重要標志；（3）、制定優惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監督

在鄉鎮機構改革中，我們要依照法律法規,界定鄉鎮職能。在依法治國的大環境下，要逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或鄉鎮政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。對鄉鎮管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫療制度進行相應的改革,使機構改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉鎮機構改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關系，改進和完善行政運行機制。合理調整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。切實改革行政審批制度，規范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規范程序，簡化環節，設定時限，提高效率。

第五篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營

摘 要：當前，鄉鎮機構改革問題受到了學術界越來越多的關注，學者的觀點不盡相同。鄉鎮機構改革應該首先確立改革的原則，即以事權為中心。在鄉鎮政府具有大量事權的情況下，鄉鎮政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉鎮機構改革應設計合理的路徑是，當前目標為職能轉變，長遠出路為鄉鎮自治。同時，應改革財政體制，這是鄉鎮機構改革能否實現的關鍵。

關鍵詞：鄉鎮機構改革；事權；職能轉變；鄉鎮自治

一 當前的研究

（一）當前關于鄉鎮機構改革的主要觀點 當前關于鄉鎮機構改革，主要有三種思路。第一，加強鄉鎮權力。李昌平認為，鄉鎮政府將長期存在下去，鄉鎮權力要加強，不能削弱。[1]吳理財、朱紅萱認為，從我國農村社會治理的實際來看，鄉鎮這一級組織在近期內還不能輕言撤消。下一步鄉鎮改革的重心應切實轉向轉變政府職能上來，使之真正成為一級為農民提供公共服務的基層政府組織。[2] 第二，變鄉鎮政府為縣政府的派出機構。徐勇提出了“縣政、鄉派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉鎮公所或成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。鄉的財政開支由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。村繼續實行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉鎮政府徹底改為派出機構。[4] 第三，實行鄉鎮自治。如何實現鄉鎮自治，主要有兩種觀點。黨國英認為，鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。鄉鎮機構改革不能把撤消鄉鎮作為目標，他認為，有人提出要取消鄉鎮一級政府是令人懷疑的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點實際上是要把鄉鎮變為自治政府。于建嶸雖然也主張鄉鎮自治，但與黨國英的觀點不同，他主張鄉鎮不設政府，恢復村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉鎮自治，但內涵是不一樣的，一個是要保留鄉鎮政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉鎮政府，建立自治組織。

在這些觀點中，弱化以及取消鄉鎮政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數。鄉鎮政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉鎮政府的理由加以分析。

（二）對撤消鄉鎮政府理由的分析

“皇權不下縣”。在我國歷史上，有“皇權止于縣政”的傳統，實行皇權——官僚體制下的鄉村自治，國家政權不直接滲透于鄉村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農業剩余無法供養一個滲透到分散孤立的鄉村社會的政權體系。[7]但同時，我們應該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉村社會事務的有限性和單一性。而在今天，鄉村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉村社會具有大量事務而且復雜，包括經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設社會主義新農村這一政府主導的歷史任務下，鄉村社會不僅僅是要實現發展，而且要縮小城鄉差距，實現社會的和諧，鄉鎮政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉鎮政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉鎮政府并不會使鄉鎮政府應該承擔的大量鄉村事務減少，相反必定會影響農村公共產品的供給質量。

“政府層級多”。我國現有中央、省、市（地區）、縣、鄉（鎮）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉鎮政府。但政府層級多，就一定應該取消鄉鎮政府嗎？我們的回答是“未必”。實際上，如果取消鄉鎮政府，那么鄉鎮政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉給村集體。在當前很多村集體經濟狀況困難的情況下，再增加其事權是不切合實際的。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉鎮政府所面對的政府與農民之間的矛盾與沖突并不會因為鄉鎮政府的取消而消除，而會轉移給縣級政府。實際上，在很多現代民族國家的地方政府的行政區劃中，都有鄉鎮政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉鎮政府與我們國家的鄉鎮相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮政府以及學校特別行政區等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉鎮要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮為例，該鎮有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設了近30個辦公室（處），包括信息技術辦公室、警察局、消防隊、高速公路和衛生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機構，美國地方政府才為社區居民提供了良好的公共服務。[8]筆者認為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負擔，但如果要減少政府層級的話，那么應該取消的是市（地）級政府，而不應該是直接為農民提供公共產品的鄉鎮政府。

“鄉鎮財政困難”。取消鄉鎮政府觀點的重要依據之一就是鄉鎮政府財政困難，負債累累，農業稅取消后，鄉鎮缺乏穩定的稅收來源，難以成為一級政府。實際上，鄉鎮財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉鎮自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。1994年后，中央政府的財政收入比重一直穩定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉政府，財政收入大為減少。據國家統計局統計，2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉鎮的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉鎮財政收入有限的情況下，鄉鎮的事權卻并未減少，為了完成各種工作任務和考核指標，鄉鎮干部甚至以個人名義借債。其次，是我國二元的公共產品供給體制。例如，義務教育是典型的外溢性較強的公共產品，其供給成本本應由中央或省級政府負擔為主，但長期以來農村中小學教師的工資主要是由鄉鎮政府和農民承擔的。因此，鄉鎮財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉鎮政府自身。

此外，鄉鎮政府還存在著的自利性不斷增長、干部腐敗等問題。鄉鎮政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉鎮政府出現的行為變異，進而出現的目標替代現象。而腐敗問題也并非是鄉鎮干部所獨有的。因而，取消鄉鎮政府的理由都是難以成立的。從根本上來說，鄉鎮政府在工作中展現出來的種種問題，主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制。[10] 二 鄉鎮機構改革的原則：以事權為中心

筆者認為，對鄉鎮機構改革的分析，首先應該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉鎮機構改革應該以事權為中心，即分析鄉鎮政府是否有事可做。雖然鄉鎮改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉鎮改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。如果以財權為中心，則成了本末倒置。具體來說，如果鄉鎮政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉鎮政府，如果鄉鎮政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。而如果鄉鎮政府沒有事權，無事可做，那么即使其擁有充足的財權，那么也不應該保留，而應撤消。

（一）鄉鎮政府的事權：制度層面的考察

鄉鎮政府在我國的政府架構中，一直扮演著主要角色，并發揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉與行政村同為農村基層政權組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規定縣以下農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，撤消了行政村建制。隨著農業合作化運動發展，小區小鄉已不適應形勢的發展，各地陸續進行了鄉的調整工作。重新建立大鄉。到1957年底，全國合并設立的鄉為9.7萬個。隨著人民公社化的發展，鄉鎮政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經濟組織，而且是政治組織。公社不僅管理經濟事務，而且管理政治、社會事務，鄉鎮政府的事權在人民公社時期發展到極限。人民公社取消，重建鄉鎮政府后，鄉鎮政府有被賦予了大量事權。如我國1982年《憲法》規定，鄉政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”在1983年10月，中共中央、國務院發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中規定，鄉人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定行使職權，領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛生、計劃生育等工作。我國的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》是關于鄉鎮政府職能的規定最為詳細的，經過四次修正后的該法第六十一條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：

（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；

（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（四）保護各種經濟組織的合法權益；

（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

（二）鄉鎮政府的事權：現實層面的考察。

在現實生活中，鄉鎮政府也確實存在著大量的事權。農業稅免征后，鄉鎮催糧、派款的任務大大減輕。但鄉村社會的許多公共事務還壓在鄉鎮政府頭上，根據筆者在山東部分鄉鎮的調查，鄉鎮干部普遍感到鄉鎮的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉鎮的工作很瑣碎，因而鄉鎮干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農業普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關干部去做。鄉鎮承擔著扶持農業、發展工業、山區小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經濟、社會穩定、推動農村基層政治活動、完成義務教育、發展農村社會保障事業、健全公共服務機構，等等好多的工作．

雖然鄉鎮政府工作任務繁重，但許多應由鄉鎮承擔的工作還沒有承擔起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產品，但恰恰是在這個方面，鄉鎮政府往往是“缺位”的。在鄉鎮機構改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經濟辦公室，負責農村工作，但在很多地方卻沒有為農民提供公共服務。如在河南省中牟縣白沙鎮，農民反映多少年來都沒有人指導莊稼防病治病，農機站撤消后，原有的農技人員有的干個體，有的轉行了。農民種田全靠老經驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮，農業稅不收了，可一不收錢，鄉干部也不見了。從年頭到年尾，農民就沒見過幾次鄉干部的影子。而鄉鎮干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農村的很多地方都存在。這就說明，農業稅取消后，鄉鎮政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉鎮政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現實層面，鄉鎮政府都具有大量的事權，因而，鄉鎮政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉鎮機構改革的路徑：由職能轉變到鄉鎮自治

依據對鄉鎮政府事權的分析，根據我們確定的鄉鎮機構改革的原則，在鄉鎮政府具有大量事權的情況下，鄉鎮政府是不能取消的。那么鄉鎮機構應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現實可能性，設計合理的改革路徑。從當前看，鄉鎮改革應在合并鄉鎮、精簡機構的基礎上，切實實現鄉鎮政府的職能轉變。而從長遠看，則應實現鄉鎮自治。

（一）當前目標：職能轉變。

鄉鎮職能轉變的方向應該是為農村和農民提供更多的公共產品和公共服務。轉變職能的關鍵，首先，是實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。[12]長期以來，鄉鎮政府作為國家從鄉村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉鎮改革僅僅在機構精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上改變鄉鎮政府的性質、切實轉變它的職能。[13]實際上，鄉鎮政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現工業化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉變。而現在這種職能轉變已經具有了可能性。這是因為我們已經改變了重工業優先發展戰略，開始實行全面統籌城鄉發展的戰略，并且實行工業反哺農業，城市反哺農村的戰略。因而，鄉鎮可以不再作為國家從農村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農村的工具，從而實現鄉鎮職能由資源汲取型向資源支持型的轉變。

其次，要轉變鄉鎮“政府企業家”職能。在財政壓力下，鄉鎮政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業家”。這與十六大對政府職能應為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。因而，應該重新定位鄉鎮政府的經濟職能，鄉鎮政府應由招商引資的直接經濟主體，轉變為經濟活動的宏觀調控者，為市場主體提供良好的發展環境。讓市場充分發揮在資源配置中的基礎性作用。

再次，應建立“雙向問責制”。目前的鄉鎮問責是主要體現上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農民難以參與這種問責過程，從而農民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統的“統治”向“善治”的轉型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結合的“雙向問責制”。使農民能夠約束鄉鎮政府的行為。同時，上級政府對鄉鎮政府的考核要從以經濟增長為中心轉為以農村公共產品的供給為中心，只有如此，才能實現鄉鎮政府職能的轉變。

（二）長遠出路：鄉鎮自治。

這是我國鄉鎮機構改革所要實現的最終目標。“鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創造條件把自治制度推進到鄉鎮一級。”[15]鄉鎮自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向。我國民主政治建設的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉鎮自治可以徹底實現政府職能的轉變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應當看到，鄉鎮自治在近期是有困難的。

首先，當前最重要的任務就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。”[16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉鎮自治？

其次，鄉鎮自治牽涉到我國政治體制的變動、權力關系的調整和社會利益的分配，包括黨政關系、縣鄉關系、鄉村關系、部門關系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉鎮自治作為鄉鎮機構改革的最終目標。我們應科學設計鄉鎮自治的方案，做到科學合理、現實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。

四 財政體制改革：鄉鎮機構改革的保障

鄉鎮政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。目前，鄉鎮政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉鎮政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標轉向自身，組織行為嚴重扭曲。”[17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉鎮政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉變的根本。因而，要實現鄉鎮政府職能轉變以及最終實現鄉鎮自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉鎮政府的財政收入，這是鄉鎮機構改革能否實現的關鍵。

在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給。[18]對于我國大多數鄉鎮政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉移支付是保證鄉鎮政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。但是，我國轉移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規則分配給了東部地區，中部地區次之，而經濟和財力最弱的西部地區最少。我國的轉移支付偏離了均等化的目標。[19] 同時，總量過低的轉移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據統計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉移支付110億元，僅2004年就安排轉移支付資金58.53億元，縣（市、區）均4181萬元，鄉（鎮）均302萬元。2004年全省用于村級的轉移支付資金達到7.72億元，占轉移支付資金總量的23.55%，村均補助9071元。盡管轉移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉鎮特別是以農業為主的鄉鎮，只能維持低水平運轉，辦公運轉、事業發展經費捉襟見肘。”[20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產品供給的均等化作為轉移支付制度的優先目標。財政轉移支付的均等化目標并非針對收入差距，而是針對各地區間財政能力和公共服務差距。中國各地區間的經濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關。農村地區之所以發展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標準的公共產品。[21] 因此，我們應進一步規范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規范、公平、高效的轉移支付制度。首先，中央財政應按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，增加對農村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉政府的轉移支付力度明顯不足。其次，除專項轉移支付外，加大一般性轉移支付的力度，以一般性轉移支付彌補地方財政缺口。再次，根據各地區差異，進行合理轉移，有效發揮公共財政所要求的調節地區財政差異的作用。對于東部經濟發達地區，中央的轉移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區，則需要中央加大專項轉移支付比例，以確保農村所需的基本公共產品的供給。最后，應規范轉移支付資金的使用和管理，建立監督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。

參考文獻：

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