第一篇：統籌城鄉發展的實現路徑

統籌城鄉發展的實現路徑

作者 舒國增

?2013-05-22 05:58:00來源：2013年05月17日 11:15 經濟日報

黨的十八大強調，要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。這為浙江當前和今后一個時期發展指明了方向。根據浙江新的發展階段特征，要全面推進農業現代化、改善農村生活條件、推動農民融入城鎮，舉全省之力持之以恒強化農業、惠及農村、富裕農民，推動統籌城鄉發展一體化躍上新臺階。

發展高效生態農業

當前和今后一個時期，農業發展正處在高投入、高成本、高風險的階段，人多地少水缺的矛盾加劇，農產品需求總量剛性增長，消費結構快速升級，這既給我們帶來巨大壓力和挑戰，也帶來諸多機遇。在浙江，農業占GDP的比重雖然已經不足5%，但農業的基礎地位只能鞏固不能削弱，而且，也有條件和能力在農業現代化方面先行一步、走在前列。

首先，健全現代農業產業體系是推進農業現代化的重要抓手。推進農業產業化，保障農產品有效供給，必須放在城鎮化的大背景下來謀劃。雖然城市居民比農民的口糧消費要低，但其他消費的農產品，如新鮮蔬菜、食用植物油、肉類等，城市居民都明顯高于農民。隨著城鎮化快速推進，對農產品的需求會有更大漲幅。可以說，如果沒有農業現代化的支撐，城鎮化也是不可持續的。特別是在優質耕地減少、降水分布不均、自然災害頻仍等資源約束不斷加劇的情況下，用較少的耕地供養較多的城市人口，必須始終堅持生態高效的農業發展方向，不斷滿足群眾多層次、多樣化的農產品消費需求。要加強糧食生產功能區和現代農業園區建設，在穩定糧食生產的基礎上，大力推進地方特色產品開發，加快培育一批區域化產業帶、產業群，有效保障“米袋子”、“菜籃子”供應。以農產品質量安全標準為重點，逐步健全農業標準體系，加快發展無公害農產品、綠色食品、有機農產品和地理標志農產品，完善農產品質量安全風險評估、產地準出、市場準入、質量追溯等制度，堅決治理“餐桌污染”。延伸農業產業鏈，推進產加銷各環節緊密對接，提高農產品精深加工水平，鼓勵發展新型農產品流通業態，努力提高

農業附加值。順應更多城市居民向往大自然、渴望體驗田園生活的需要，積極拓展農業的生活、生態和文化等功能，加快發展休閑觀光農業、農家樂等產業，培育創意農業和農業文化產品，推動農業各產業融合發展。

其次，構建新型農業經營體系是推進農業現代化的重要任務。從當前浙江農業發展來看，必須在尊重和保障農戶生產經營主體地位的基礎上，從以下幾個方面著力構建新型農業經營體系：一是提高農戶集約經營水平。要順應新的發展形勢，積極扶持專業大戶和家庭農場，鼓勵支持承包土地向專業大戶和家庭農場流轉。要大力培養新型職業農民，著力加強農業職業教育和職業培訓，特別是要引導和鼓勵既懂得農業生產技能、又有工商企業從業經驗的農村種植養殖能手，回農村從事大戶經營和興辦家庭農場。二是發展新型農民合作組織。用完善的社會化服務體系來解決一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情。浙江是農民專業合作社發展較早的省份，今后還要進一步提升農民專業合作社發展水平，發揮農民專業合作社在組織農民、服務農民、引導農民方面的重要作用，實行統一生產管理、統一技術標準、統一產品質量、統一包裝、統一品牌、統一銷售，發展加工、流通服務業，確保農民加入合作社種得更好、賣得更好。三是培育壯大農業產業化龍頭企業。支持龍頭企業做強做大，推動龍頭企業與農民專業合作社、農戶合作，建立以訂單、合同等為紐帶的緊密型利益聯結機制，讓農民更多分享加工銷售收益。要引導和鼓勵工商資本、民間資本到農村去為農民在農業的產前、產中和產后各環節提供社會化服務。

此外，發展適度規模經營也是推進農業現代化的現實途徑。

改善農村生活條件

我國特有的國情，決定了城鎮化必須在城鄉協調發展、農村環境不斷改善的條件下推進，特別是應從以下幾方面著手，努力縮小城鄉發展差距。

其一，優化農村居住生態環境。農村是農業人口生產生活的聚居區。越是發展現代農業，越要把村莊建設好。必須牢固樹立城鄉統籌發展的理念，加大公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度，大力推動城市基礎設施向農村延伸，完善農村的交通、供電、供水、信息、沼氣等基礎設施，切實提高農村的基礎設施承載力。在推進新農村建設中，特別要注意處理好幾個關系：一是拆與建的關系。要加大村莊整治力度，科學規劃村莊建設，深入推進農村危舊房改造，著力提高

農村建房水平，延長農民房屋使用周期，使村莊建設走出大拆大建的誤區。二是聚與散的關系。村莊衰落與歸并有一個自然演進過程。要科學安排村莊空間布局，循序漸進，穩步實施，注重方便農民生產生活，保持鄉村功能和特色。農村居民點遷建和村莊撤并，必須充分尊重農民意愿，遵循客觀規律。對于一些交通不便的高山遠山村莊、自然形態已經消失的城市近郊區村莊、村民已經自然遷移的空心村莊等，應結合下山脫貧、中心村建設等，加大政策支持力度，引導農民適度集中居住，以節約集約利用土地資源、改善農民居住環境。三是人與自然的關系。要深入推進“美麗鄉村”建設，大力加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，逐步實行農村垃圾、污水集中處理，抓好農村河道、水環境綜合整治和土壤環境治理，推進生態退耕、宅基地復墾，讓農民生活在青山綠水之中。要加大歷史文化村落保護力度，延續好人與自然和諧的空間格局與歷史脈絡。

其二，提高農村公共服務水平。農村與城市相比，最大的差距是公共服務的缺失。近年來，浙江省雖然不斷加大對農村發展的支持力度，但城鄉公共服務差距依然較大。各級政府是公共產品的主要提供者，必須把提高農村公共服務水平擺在更加突出的位置，大力發展農村教育、衛生、文化等社會事業，完善包括養老、醫療、低保、優撫等在內的農村社會保障體系，讓農民真正得到實惠。一是要守住底線、逐步并軌。守住底線，就是滿足廣大農民群眾最基本的生活要求，切實做到學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居。逐步并軌，就是堅持盡力而為、量力而行，根據經濟發展水平和財力可承受程度，逐步整合城鄉養老保險、醫療保險、最低生活保障等制度，待條件成熟時，實行城鄉統一的社會保障體系。二是要規則公平、機會均等。具體到城鄉關系上，就是要確保農村居民都能夠與城市居民平等地享有接受教育、參與市場競爭和社會生活的權利。三是要多方參與、多級聯動。充分調動方方面面積極性，引導和鼓勵社會資源向農村傾斜，力求在某些領域、某些地方先行突破，再逐步向更大范圍和更高水平推進。應根據各地經濟發展水平不平衡的客觀現實，從一個縣域或市域范圍抓起，從解決農村居民需求最迫切的事情抓起，積極穩妥推進城鄉公共服務均等化；根據農村地處偏僻、農民辦事不便的實際問題，全面加強村級便民服務中心建設，促進服務網絡向農村基層延伸，形成完善的省、市、縣、鄉、村五級公共服務體系。

其三，完善農村社會治理機制。當前，農村經濟社會結構、城鄉利益格局、農民思想觀念等正在發生深刻變化，必須深入研究農村社會治理規律，把加強農村社會治理同滿足農民多樣化的生活需要結合起來，同推進基層民主建設結合起

來，同加強黨的執政能力建設結合起來，著力構建規范有序、充滿活力的農村社會治理機制。

推動農民融入城鎮

城鎮化的核心是人的城鎮化。如何使在城外的農民進入城市、讓進了城的農民真正融入城市，是下階段統籌城鄉發展面臨的一個重大現實問題。

其一，穩步推進農業轉移人口就地市民化。浙江目前農業從業人員比重不到15%，有三分之二的農村勞動力轉移到二三產業，但這些轉移農民大多數還是“兩棲”人口，離土不離鄉，進廠不進城，工作在城里，生活在農村。浙江實行的是省管縣財政體制，社會保障、公共服務基本以縣為單位提供，對縣域范圍內農業轉移人口就地市民化，地方財力能夠承受的縣（市）可探索推行，把推進戶籍制度改革同教育體制改革、醫療衛生體制改革、社會保障體系建設等結合起來，力求在消除城鄉二元體制方面取得實質性突破。現階段，一方面要加快發展教育、衛生、文化、體育等社會事業，根據農業轉移人口就地市民化的規模和趨勢，科學規劃建設各類公共設施，努力提高城市承載力，解決城市公共資源供不應求問題；另一方面，要突破城鄉社保二元體制的剛性障礙，逐步提高農村在養老、醫療等方面的社會保障水平，努力與城市社保體系接軌并最終實現并軌。只要在保持農業轉移人口現有利益不變的前提下，削平城鄉社會福利待遇落差，剔除基于農業人口和非農業人口戶籍關系的身份認定方式，戶籍制度改革問題自然迎刃而解，農業轉移人口就地市民化必然明顯加快、取得實效。

其二，探索推進外來農民工市民化。跨地區、跨省際流動的農民工市民化問題，面臨的情況更復雜，解決起來的難度也更大。浙江是農民工的主要輸入地之

一。農民工市民化最基本的要做四件事：就業、住房、社保、子女教育，這都需要當地政府巨大的資金投入。經研究測算，包括各類社保投入、公共服務投入、住房保障投入等，一個農民工融入城市，政府大概要花8萬至10萬元。若以這個數目僅乘以當前省外流入的1100多萬外來流動人口，則全省各級政府投入至少1萬億元，相當于全省年經濟總量的30%，年財政總收入的近兩倍。應該說，要想在較短的時間內解決外來農民工市民化問題并不現實。必須堅持從實際出發，采取漸進式思路，分類實施，探索推進。特別是要重視解決農民工的現實生活問題。雖然目前不具備大規模推進農民工市民化的條件，但要力所能及幫助他

們解決生活中的實際困難，為他們多辦實事、多辦好事，讓這些既進不了城市、又不想回農村的新生代農民工能切實感受到城市的溫暖。

（作者系浙江省委副秘書長、省委政策研究室主任）

第二篇：統籌城鄉發展的思路目標及路徑

統籌城鄉發展的思路目標及路徑

發布時間：2011年12月05日 13:55

來源：學習時報作者：李延芝

統籌城鄉發展、推進城鄉經濟社會發展一體化，是一項巨大的系統工程，其基本含義是打破現存的城鄉二元結構，把城鄉置于同一層面上進行科學謀劃，優化城鄉資源配置，促進城鄉統一協調發展；其根本目的是消除城鄉分割體制，建立社會主義市場經濟體制下平等和諧的城鄉關系；其根本途徑是促進城鄉生產力發展，以堅實的經濟實力支撐和保障城鄉全面協調發展。當前，應緊緊圍繞國家“十二五”規劃綱要的實施，科學謀劃統籌城鄉發展的工作思路，科學確立統籌城鄉發展的目標任務，科學選擇實現統籌城鄉發展的推進路徑，破解城鄉二元結構，抓好城鄉產業結構、收入分配格局、人力資源布局調整，努力推進城鄉一體發展、協調發展、和諧發展。

正確把握統籌城鄉發展的總體思路

堅持以中國特色社會主義理論體系指導統籌城鄉發展，把實現工業化、城鎮化、農業現代化作為基本目標，把建設社會主義新農村作為戰略任務，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求，以建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制為重要保障，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，大力發展城鄉經濟，創新管理體制機制，完善強農惠農政策，調整收入分配格局，推進公共服務均等化，努力實現城鄉統籌協調發展，切實讓廣大城鄉居民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。在統籌城鄉發展中必須堅持解放和發展生產力，必須堅持統籌協調發展，必須堅持保障城鄉居民合法權益，必須堅持黨管統籌城鄉工作。

科學制定統籌城鄉發展的目標任務

按照黨的十七大及十七屆三中全會統籌城鄉發展的總體部署，圍繞國民經濟社會發展“十二五”規劃綱要確定的發展目標，緊密結合城鄉發展實際，制定統籌城鄉發展的目標任務。在統籌城鄉發展上應圍繞以下目標來推進：城鄉經濟社會發展一體化機制基本建立，城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村經濟體制更加完善，城鄉區域發展的協調性進一步增強，農村基本生活保障、基本醫療衛生保障制度逐步健全，農村社會管理體系比較完善，初步形成城鄉經濟社會發展一體化格局。

在統籌城鄉發展、推進城鄉經濟社會發展一體化的進程中，堅持把“五個統籌”作為主要任務：即統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排縣域城鎮建設；統籌城鄉產業發展，優化農村產業結構；統籌城鄉基礎設施建設，全面提高財政保障農村公共事業水平；統籌城鄉勞動就業，建立城鄉統一的人力資源市場；統籌城鄉社會管理，推動流動人口服務和管理體制機制創新。積極探索統籌城鄉發展的有效途徑

充分發揮政府職能，切實抓好統籌城鄉發展戰略的制定和實施。實踐證明，堅持科學規劃、有序實施是做好統籌城鄉發展工作的重要前提。因此，應按照我國國民經濟社會發展“十二五”規劃綱要等重大戰略部署和要求，緊密結合本地實際，科學制定統籌城鄉發展戰略規劃，科學確定總體思路和目標任務，不斷創新工作推進機制和措施辦法，形成工作整體合力，切實提高統籌城鄉發展的科學性和有效性。同時，認真抓好統籌城鄉發展戰略規劃的組織實施，借鑒成都、重慶等地設立“統籌委”的做法，逐級設立統籌城鄉發展的權威組織機構。注重加強對統籌城鄉發展特點規律的研究，積極探索加強組織協調、政策指導和督促檢查的途徑辦法，建立健全統籌城鄉發展的推進落實機制。

優化城鄉發展產業結構，推動城鄉經濟一體化發展。統籌城鄉協調發展，必須緊緊抓住產業發展這個基礎，加快轉變農業發展方式，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合生產能力。堅持城鄉產業的合理布局，不斷增強縣域綜合經濟實力，推進區域經濟協調發展，努力構建產業聯動、就業轉移、教育互助、科技合作、衛生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發新機制，形成一、二、三次產業城鄉分工合理、區域特色鮮明、資源要素優勢充分發揮的產業體系，實現優勢互補、協調發展。堅持利益均沾、風險共擔、農民自愿、因地制宜原則，選擇適當的形式把農戶和市場有機聯系起來，形成“市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶”的生產經營格局。積極引導龍頭企業與農戶建立合理的利益分配機制，逐步由契約聯結、服務聯結向資產、資本聯結方向發展，形成更為緊密的利益聯結機制。堅持用工業化的理念改造、提升傳統農業，把農業作為工業生產的第一車間，遵循面向市場、發揮優勢、注重品牌、規模經營的現代工業生產方式和專業化、區域化的要求，培育和發展具有較大規模和較強競爭力的優勢產業基地，通過農業產業化帶動城鄉經濟一體化發展。

積極調整收入分配格局，不斷促進農民增收。圍繞收入分配格局的調整，在財稅、金融等方面加大對農業的支持力度，健全完善對縣級財政的一般轉移支付和農業補貼制度，逐步減少對流通環節的補貼，在重點糧食產區對農民使用先進技術等實行直補，不斷增加農村專項扶助資金發放種類和數額。建立和完善農村金融服務體系，探索建立農村存款保險機制，創新適應縣域經濟融資要求的金融產品體系，不斷拓寬農村融資渠道。健全完善農產品價格保護制度，健全糧食主產區投入和利益補償機制，穩步提高重點糧食品種最低收購價，完善大宗農產品臨時收儲政策，提高生產經營水平和經濟效益，促進農民收入持續較快增長。鼓勵農民優化種養結構，因地制宜發展特色高效農業，加大農產品深加工力度，大力發展畜牧業和家庭養殖，鞏固提高家庭經營收入。引導農村富余勞動力平穩有序外出務工，增加農民工就業機會，促進城鄉勞動者平等就業，努力實現進城務工人員與城鎮就業人員同工同酬，穩定增加農民工資性收入。

完善農村基礎設施建設，加快推進社會主義新農村建設。圍繞社會主義新農村建設，堅持因地制宜，突出地域和農村特色，科學編制鄉鎮村發展建設規劃。抓好農村中心村鎮建設，繁榮小城鎮經濟，提高小城鎮的承載能力和發展后勁，使之成為統籌城鄉發展的有效載體。抓好農村基礎設施建設，加快大中型灌區、灌排泵站配套改造等農田水利建設，積極推進農村公路建設和道路危橋改造，切實加強農村新能源、郵政設施和信息基礎設施建設。抓好農村環境綜合整治，治理農藥、化肥和農膜等面源污染，加強農村飲用水水源地保護、農村河道和水污染綜合整治，嚴禁城市和工業污染向農村擴散。

深化體制機制制度改革，有效破解城鄉“二元”結構。加快推進城鄉經濟社會發展一體化，關鍵在于深化改革。圍繞解決城鄉統籌發展的深層次問題，積極推進土地制度改革，積極推進農村集體建設用地市場化，逐步實現農村集體土地與國有土地“同地、同權、同價”進行出讓、出租、轉讓、轉租和抵押；積極推進財政體制改革，完善政府農業投入機制，調整財政支農資金使用方向，提高政府支農資金的使用效益，鼓勵城市資本向農村有序流動，建立以城帶鄉、以工促農、工業反哺農業的機制；積極推進社會就業體系和工作機制改革，打破城鄉、地區就業壁壘，形成跨地區、跨城鄉的統一勞動力市場，扶持一批能夠帶動和促進農村剩余勞動力轉移的就業服務機構、中介

組織，強化對農民的培訓，走勞務輸出產業化發展路子，實現勞動力資源優化配置；積極推進戶籍制度改革，按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”的原則，逐步取消農業和非農業戶口性質劃分，逐步根除依附于戶籍以醫療、教育、就業、社會保障、住房等為依據劃分公民等級的不合理政策，確保農民在身份轉變后能真正享受國民待遇；積極推進農村住房和宅基地商品化制度改革，允許農村住房和宅基地在農村內部進行自由流轉，轉讓和出租的流轉收益歸農戶所有。

擴大農村需求，提高城鄉居民生活水平。圍繞擴大農村需求，進一步完善商品流通網絡，深入開展“萬村千鄉市場工程”建設，加大對農產品批發市場建設的投入，建立健全農產品市場信息網絡，開發適合農民消費商品，大力發展連鎖經營等現代流通方式，形成以城區店為龍頭、鄉鎮店為骨干、村級店為基礎連鎖經營網絡，不斷改善農村消費環境。加大農村義務教育和衛生的投入，推進義務教育均衡發展，改善農村中小學辦學條件；加強縣級醫療機構基礎設施建設和鄉村、社區衛生服務機構標準化、規范化建設，加強疾病預防控制、衛生監督、婦幼保健、精神衛生等基本公共衛生服務，加快建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，逐步實現公共衛生服務均等化。健全城鄉社會保障體系，構建農村包括基本養老保險、醫療保險和最低生活保障在內的三道社會保障線，讓農民老有所養、病有所醫和貧有所濟。加快建立城鄉統籌的政府管理體系，完善政府公共服務職能，加強社會管理，促進社會公平，不斷滿足城鄉社會成員基本的公共需求。

（作者系中共黑龍江省委常委、省紀委書記）

第三篇：城鄉統籌發展

關于社會管理的思維創新與路徑

社會管理與群眾利益有著內在的相關性，要從根本上解決公權力與群眾的關系。“黨建統領、社會協同”其內在的機理是處理好預算跟服務的關系，社會管理格局中的四大要素問題在于其結構關系，新時期的黨群關系要處理好黨委與公眾的關系、黨委與政府的關系，在加強社會管理中，黨的各級組織要貫徹群眾路線，客服官僚主義，發揮統領和協調各方利益的作用。要矯正各級權力的濫用，防止社會過渡分化，新時期的社會管理要重視公眾參與的新特點，正視社會組織在社會管理中的地位與作用包括參與政府動員與維護群眾利益方面的功能，通過培育自主性的社會組織，整合人民群眾的根本利益，對于加強社會自治和進一步密切黨群關系具有推動作用。

改革開放30多年來，中國社會的發展取得巨大成就，但急劇的社會轉型也給社會管理帶來了諸多的社會矛盾和社會問題。為此，在多元的社會治理格局中，需要培育社會力量，以鞏固黨的執政地位，構建和諧社會。在社會管理創新的具體路徑上，一方面需要在觀念上進行創新，在機構設置等方面進行頂層設計，另一方面需要了解社會需求，加強社會管理的主題能力建設。同時，需要在組織、體制、機制上為社會管理創新提供保障。

改善黨群關系與社會管理創新密切關聯，當前社會結構變化與社會規范、價值變遷在進一步催促社會管理加速，時空壓縮使得中國用30年的時間走過西方國家300年的發展，在正面發展效應的同時也不可避免的帶來諸多社會矛盾等負面效應。當單個或是局部是正確的要素合成后可能是錯誤的結果，合成腐敗即是一類，當前各地貧乏的群體性事件即是集體無意識的多重疊加，因此需要加以重視研究，通過改善新時期黨群關系加強社會管理創新。

第四篇：統籌城鄉發展

申論熱點：統籌城鄉發展

【背景鏈接】

2010年中央一號文件指出，當前，農業農村進入歷史上最好的發展時期之一，但是城鄉發展不平衡仍是我國現代化建設面臨的突出問題。衡量城鄉統籌發展的成效，關鍵要看農業基礎是否不斷加強，國民收入分配是否真正向農村傾斜，公共事業發展的重點是否切實向農村傾斜，改善民生的舉措是否更多惠及農民。歸根結底，要看立足點是否真正放在加強“三農”上。決不能以犧牲農業農村為代價推進工業化城鎮化，決不能借統籌城鄉之名削弱農業農村、損害農民利益。

【標準表述】

統籌城鄉發展，夯實農業基礎，要立足當前，著眼長遠，明確方向，突出重點，在關鍵環節上花氣力、下功夫。

繼續加大對農業農村的投入力度。總量持續增加，比例穩步提高。穩定發展糧食生產的政策信號不能變、支持不能減。完善農業補貼制度，調動農民務農種糧和地方重農抓糧的積極性。加強和改進農產品市場調控，保持價格合理水平。

不斷增強農業發展支撐能力。抓好農田水利基礎設施和高標準農田建設，提高農業科技創新和推廣能力，健全農業社會化服務體系，提升農業機械裝備水平，健全農產品市場體系，促進農業綜合生產能力再上新臺階。

加快改善農村民生。將政府的公共資源更多地投向農村，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集，千方百計促進農民多渠道就業，加快解決農村發展最急需、農民要求最迫切的飲水、用電、教育、醫療等問題，提高農村社會保障水平，加大扶貧開發力度。促進城鄉基本公共服務均等化。

堅定不移深化農村改革。更加注重城鄉聯動、協調推進，更加注重制度建設。穩定和完善農村基本經營制度，有序推進農村土地管理制度改革，加快農村金融改革步伐，繼續深化農村綜合改革。當前和今后一個時期，要把積極穩妥推進城鎮化，促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口。

第五篇：關于統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌（統籌區域發展;要統籌城鄉發展;要統籌經濟社會發展;要統籌人和自然和諧發展;要統籌國內發展與對外開放。）其中的一項內容。就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。

黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。要落實這一戰略決策，必須從戰略高度考察其時代背景和重大意義，明確其戰略思路和主要內容，給出其戰略重點與對策建議。

一、統籌城鄉發展的時代背景與戰略意義

1、從目前我國經濟發展的階段看，已具備統籌城鄉發展的現實條件

城鄉關系一般是與工業化進程密切相關的。工業化通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段.工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素。農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門。這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。有關統計指標顯示，目前我國已進入工業化中期階段。未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會使解決“三農”問題的難度陡然增大。因此，在這一關鍵時期，黨中央、國務院提出統籌城鄉發展，既與這一階段我國城鄉關系的基本特征相適應，又具有重要的戰略意義。

2、從我國解決“三農”問題的思路看，必須統籌城鄉經濟社會發展

長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革以來各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。“三農”問題表面上看是農村問題，實際上這一問題的解決，不能單靠農村自身，必須在城市與農村的互動中逐步解決，可以說沒有城市的積極參與和支持，農民的小康難以順利實現。只有按照黨的十六大提出的統籌城鄉發展的戰略思路，創新城鄉發展戰略，才能有效解決“三農問題”，加速全面小康社會的建設步伐。因此，黨中央國務院提出要用統籌城鄉發展的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。統籌城鄉發展是解決我國“三農”問題的總體思路和戰略選擇，是加快我國農村全面建設小康社會步伐的重大戰略舉措。

二、統籌城鄉發展的戰略思路與主要內容

統籌城鄉經濟社會發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，更多地關注農村，關心農民，支持農業，實現城鄉共同繁榮。統籌城鄉經濟社會發展的實質是給城鄉居民平等的發展機會，通過城鄉布局規劃、政策調整、國民收入分配等手段，促進城鄉各種資源要素的合理流動和優化配置，不斷增強城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，縮小城鄉差距、工農差距和地區差距，使城鄉經濟社會實現均衡、持續、協調發展，促進城鄉分割的傳統“二元經濟社會結構”向城鄉一體化的現代“一元經濟社會結構”轉變。統籌城鄉發展，需要觀念、機制和體制的諸多變革，是一個長期、艱巨而又復雜的系統工程。

1、統籌城鄉發展的戰略思路

統籌城鄉發展的基本思路和戰略目標，就是要通過積極促進城鄉產業結構調整、人力資源配置和金融資源配置的優化、經濟社會協調發展等，既充分發揮城市對農村的帶動作用，又充分發揮農村對城市的促進作用，逐步形成以市場機制為基礎、城鄉之間全方位自主自由交流與平等互利合作、有利于改變城鄉二元經濟結構的體制和機制，實現工業與農業、城市與農村發展良性互動，通過文化、人員、信息交流，經濟、教育與科技合作，把城市現代文明輸入農村，從而加快城鄉一體化發展，加快“三農”問題的解決，推動我國全面建設小康社會的歷史進程。

在如何通過統籌城鄉發展，解決好“三農”問題上，目前從上到下已形成共識，達成了明確的戰略思路：那就是必須跳出“三農”抓“三農”，把“三農”問題放在全面建設小康社會和實現工業化與城市化的戰略布局中統籌考慮，通過工業化、城市化與“三農”的充分互動加以解決。“城里人”要關心“鄉下人”，城市要幫扶農村，工業要反哺農業，應當是統籌城鄉經濟社會發展的題中應有之義。無論從我國的產業結構、城鄉結構、就業結構來分析，我們都不難得出結論，新階段農業的問題需要工業參與解決，農村的問題需要城市參與解決，農民問題很大程度上要靠勞動力轉移來解決。

2、統籌城鄉發展的主要內容

統籌城鄉發展的內涵不僅僅指經濟范疇，它包括城鄉經濟與社會發展中的物質文明、政治文明和精神文明建設三個方面都要實現城鄉統籌。在經濟上應把農民致富與轉移農民、減少農民結合起來，長富于民，藏富于民，實現農民“有其利”；在政治上應把善待農民與尊重農民、組織農民結合起來，給農民國民待遇，讓農民當家作主，實現農民“有其權”；在思想文化上應把教育農民與轉變農民

觀念、提高農民素質結合起來，弘揚勤勞、善良、講修養的傳統美德，增強民主、科學、講公德的現代文明意識，實現農民“有其教”。具體說來，統籌城鄉發展的內容主要包括以下幾個方面：

一是統籌城鄉規劃建設。即改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。根據經濟社會發展趨勢，統一編制城鄉規劃，促進城鎮有序發展，農民梯度轉移。主要包括：統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局；統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地；統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系。尤其要在農村地區缺乏基礎設施建設資金的情況下，政府要調動和引導各方面的力量著力加強對農村道路、交通運輸、電力、電信、商業網點設施等基礎設施的投入，使鄉村聯系城市的硬件設施得到盡快改善。優先發展社會共享型基礎設施，擴大基礎設施的服務范圍、服務領域和受益對象，讓農民也能分享城市基礎設施。

二是統籌城鄉產業發展。以工業化支撐城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和現代農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。

三是統籌城鄉管理制度。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉一體的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。

四是統籌城鄉收入分配。根據經濟社會發展階段的變化，調整國民收入分配結構，改變國民收入分配中的城市偏向，進一步完善農村稅費改革，降低農業稅負，創造條件盡快取消農業稅，加大對“三農”的財政支持力度，加快農村公益事業建設，建立城鄉一體的財政支出體制，將農村交通、環保、生態等公益性基礎設施建設都列入政府財政支出范圍。

三、統籌城鄉發展的戰略重點與對策建議

1、統籌城鄉發展首先要轉變觀念，抓好落實

農民處于末等公民地位是農業和農村不景氣的深層根源。還農民一個平等的社會地位、解決農民“國民待遇”問題，是解決“三農”問題的關鍵所在。長期形成的城鄉二元經濟結構背景，對很多人的思維方式產生了重要影響，有些人自覺不自覺地認為，中國這么大的地域中，到處都搞得比較漂亮，所有人都過上富裕生活在短時間內是做不到的。所以自覺不自覺地考慮到，首先要滿足城市，然后滿足農村。不改變這樣的觀念，就無法真正實現統籌城鄉發展。只有各級政府和城市市民徹底轉變長期以來形成的不正確的觀念，真情關愛農民，真誠對待農民，真心幫助農民，建立城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，才能真正實現統籌城鄉經濟社會的發展。尤其是作為城鄉統籌的主體的各級黨委和政府要率先帶頭轉變觀念，樹立以民生為本的新的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作

為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益和文化利益作為經濟發展的根本出發點和落腳點。

統籌城鄉發展是科學發展觀的核心和重點，因為沒有統籌城鄉發展，也就談不上“統籌區域發展”，“統籌人與自然和諧發展”、“統籌國內發展和對外開放”也就失去了應有的基礎。目前在樹立科學發展觀上，思想已基本統一，關鍵是抓好落實。科學發展觀能否有效落實，在很大程度上取決于科學政績觀能否確立。樹立正確政績觀的關鍵是建立科學合理的政績考核機制。其考核內容應當遵循科學發展觀的要求，作新的調整和補充。其重要內容要把各級政府統籌城鄉發展的做法和解決“三農”問題的業績作為重要指標，加大這方面的權重，考核中要多傾聽農民和民工的建議和心聲。

2、統籌城鄉發展要注意以“三化”帶“三農”

總結我國改革開放和現代化建設的實踐經驗，城鄉統籌解決“三農”問題應“三化”并舉，以“三化”帶“三農”：即以工業化帶動農民收入提高，以城鎮化帶動農村勞動力轉移，以農業產業化帶動農業經濟效益增長。這是近幾年我國解決“三農”實踐經驗的集中概括，也是我們調整發展戰略的重要實踐依據。農村工業化、城鎮化和農業產業化是辯證的統一體。工業化居于主導地位，是城鎮化和產業化的核心，只有通過工業化才能逐步“化”傳統農業為現代農業、“化”農業社會為工業社會、“化”農民為市民；城鎮化是工業化和產業化進一步擴張的載體，可以通過城鎮的要素聚集促進工業化和產業化的發展；農業產業化有利于農村土地集中和農村勞動力轉移，是城鎮化和工業化的前提和基礎。其中，最為關鍵的是農業經營企業化。企業化寓于產業化之中，貫穿于農業產業化的全過程。為推進農業企業化，要下大力氣培育農業龍頭企業，用市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶，形成“企業＋基地＋農戶”、“專業協會＋農戶”等多種運行模式。今后不管是哪種所有制和經營形式的龍頭企業，只要能帶動農戶，與農民建立起合理的利益聯結機制，給農民帶來實惠，政府都要在財政、稅收、金融等方面一視同仁地給予支持。

3、統籌城鄉發展要把統籌城鄉教育作為首要工程

城鄉差別大、農民增收難的根子，集中體現在教育、醫療、養老上。農村教育在全面建設小康社會中具有基礎性、先導性、全局性作用，農村教育質量的高低，關系到農村各類人才培養和整個教育事業的發展，關系到農村經濟社會的進步。因此，抓好農村教育工作是解決“三農”問題的基礎工程和希望工程。當前農村教育中存在的問題主要表現在：農村教育發展相對薄弱，難以實現均衡發展和高水平、高質量提高；農村初中生輟學現象仍然存在，受校舍、師資及學生就學愿望的制約，高中段教育實現全面普及面臨困難，城鄉之間、校際之間不平衡現象有繼續拉大的趨勢；稅費改革之后，義務教育經費投入保障機制尚未建立，與發展現代化教育的需求不相適應，學校正常運轉受到影響，農村教師工資發放標準不統一，來源不穩定；農村教育辦學思想和方法落后等。因此，要統籌城鄉教育發展，就必須從實踐“三個代表”和全面建設小康社會的戰略高度出發，將農村教育工作作為整個農村工作的重中之重，努力打破與城鄉經濟二元結構相伴隨的城鄉教育差距，優先發展農村教育。

一是努力完善農村義務教育發展保障機制，增加農村教育投入。為確保稅費改革后農村義務教育的投入，青島市的做法是與縣區政府簽訂《保障農村義務教育經費投入責任書》，將高標準、高質量實施九年義務教育納入區縣領導任期責任目標和責任目標，對工資發放、公用經費增長、學校布局調整、危房改造

等提出具體的目標要求。針對農村學校規模小、布局不合理、校際差距較大等問題，以鄉鎮為單位，重新規劃農村鄉鎮中小學布局，實施農村小學、初中標準化、規范化建設工程，促進縣域內義務教育的均衡發展。全面推行農村義務教育“以縣為主”的管理體制改革，鎮初中、小學校長的選拔、任命以及教師的聘任、調配交流等實行區市教體局統一管理，建立教師工資按照區市統一標準發放制度。二是加強對農村教育的支持力度，打造城鄉教育發展共同體。首先是建立城鄉學校幫扶制度。城市政府教育主管部門可以組織市區的學校與農村學校簽訂結對幫扶協議，通過教師定期交流培訓、聯合舉辦教研活動、經濟支持等形式，實現理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流動人口子女和殘疾兒童少年就學保障辦法，使農民工子女享受義務教育的權利。在城市的中小學取消外來務工人員子女借讀費等額外收費項目，使其享受與城市孩子相同的錄取條件、收費項目；對義務教育階段學校殘疾兒童少年全部實施免費教育，免費項目包括雜費、住宿費和教科書費。流動人口子女、殘疾兒童少年教育所需經費按管理權限分別由市、區級財政負擔；第三是對農村家庭經濟困難學生實行就讀資助。縣區政府要按有關規定設立專項資金，確保農村學生不因家庭經濟困難而失學。

三是加強對農村勞動力的職業技能培訓，提高農民就業能力。要根據市場和企業的需求，按照不同行業、不同工種對從業人員基本技能的要求，安排培訓內容，實行定向培訓，提高培訓的針對性和適用性。要調動社會各方面參與農民職業技能培訓的積極性，鼓勵各類教育培訓機構、用人單位開展對農民的職業技能培訓。各級財政都要安排專門用于農民職業技能培訓的資金。為提高培訓資金的使用效率和培訓效果，應由農民自主選擇培訓機構、培訓內容和培訓時間，政府對接受培訓的農民給予一定的補貼和資助。

4、統籌城鄉發展要把統籌城鄉社會保障作為突破口

小康不小康，關鍵看保障。目前農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在國家財政的支出中，只有少數用于農村社會救濟；在農民養老保險和醫療保險上，國家基本沒有承擔責任。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。政府只有幫助農村地區建立起與城市統一的社會保障制度，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來，城鄉統籌發展才有基本的制度基礎。因此，完善農村社會保障，促進農民土地保障轉向社會保障，是統籌城鄉社會保障的重中之重，是保持農村社會穩定的“穩壓器”。

完善農村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善、地區差異的原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。農村的社會保障制度應從條件已基本成熟的經濟發達地區，逐步推廣到全國；先在農村建立最低生活保障和農村合作醫療制度，再逐步建立養老保險。其主要內容有：健全被征地農民社會養老制度，減少和消除“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無”階層的產生，政府應從財政和土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農村養老保險基金；逐步提高養老保障水平，穩步推進城鎮社保向農民覆蓋，最終實現與城鎮社保接軌；健全農村最低生活保障制度，逐步形成與城鎮低保水平的合理比例關系；穩步建立以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度。

5、統籌城鄉發展要把農村剩余勞動力的轉移作為解決“三農”問題的切入點

只有減少農民，才能富裕農民，“減少農民” 是解決三農問題的根本出路。世界各國經濟發展的一個最基本特征是：隨著經濟的發展，農業在GDP中比重越來越低。只有農村人口也同步降低，整個國民經濟的發展才能進入良性的循環狀態。否則，農業人口不減少，大多數的人口只能創造和占有越來越少的財富，是難以富起來的。因此，農村剩余勞動力的適時轉移與充分就業，是實現農業現代化、促進經濟長期繁榮的必要前提。

首先，農村勞動力轉移可以為農業生產帶來巨大效益。農村勞動力轉移到非農產業，一方面可以增加從事農業勞動力的資源占有，為農業走規模經營之路奠定基礎；另一方面可以使農副產品生產者與消費者的比例發生逆轉，在農業生產效益、市場需求不變的情況下，能使農副產品生產者獲得成倍的效益。其次，農村勞動力轉移可以促進農村經濟與社會發展。其更大的作用在于潛移默化地改變著農村勞動力的觀念和意識，使城市中的先進思想和文明生活方式在農村廣泛傳播；同時市場信息、先進的生產技術和管理經驗能夠迅速在農村擴散，從而促進農村經濟與社會的發展。第三，勞動力轉移是農民增收的主要動力。地區之間、城鄉之間、產業之間的收入差別是造成勞動力轉移的主要原因。從近幾年山東省農村勞動力轉移與農民收入的關系看，農村勞動力轉移已成為農民增收的主要途徑。據統計，勞動者報酬增加額占農民人均純收入增加額的比重，2000～2002年依次為54.2%、79.2%和60.9%。可見，勞動者報酬收入已成為農民增收的主要來源。由此看出，農村勞動力轉移對于“三農”問題，能夠取得多重效果，可以加速農業發展、繁榮農村經濟、增加農民收入，對全面建設農村小康社會將起到非常關鍵的作用。

如何采取有效措施，加速農村勞動力轉移，是值得研究和關注的問題。當前，各級政府應當注意加強對農村富余勞動力轉移的協調和指導，維護農民進城務工就業的合法權益。2004年中央1號文件確立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整政策框架。當前，必須解決的政策問題有：取消針對農民工進城就業的各種準入限制，實行一視同仁、平等競爭；取消專門面向外出就業民工的就業證卡，簡化農民外出就業手續，實行暫住申報制度；清理整頓對外出或外來務工人員的亂收費，輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入財政預算中，不能變相向企業或個人轉嫁負擔；建立并完善保障進城務工就業農民子女義務教育的工作制度和經費籌措保障機制，保障農民工子女享受義務教育的權利；在公共衛生領域給民工市民待遇；把農民進城務工納入《勞動法》實施范圍，規范企業用工制度，做好將農民工納入工傷保險范圍的工作，保障勞動者合法權益；將農民工的培訓納入各級公共財政的支持范圍，按照中央１號文件的要求，做好農民職業技能培訓工作；讓農民能充分享受自由進城和自由遷移的權利并妥善解決城市農民工的社會保障問題。