第一篇：創新應急救援機制提高社會管理能力

創新應急救援機制 提高社會管理能力

胡 俟

2011年第6期 ——社會建設

近幾年來，鄖西縣立足縣情，創新社會管理工作方式，整合各方應急救援資源，建立覆蓋縣域的應急救援工作體系，在維護社會穩定、促進社會和諧、推動跨越發展中發揮了重要作用。

一、特殊縣情：強化應急救援勢在必行

鄖西縣地處鄂西北邊陲，北依秦嶺、南臨漢江，版圖面積3509平方公里，人口51萬。2010年全縣生產總值僅32億元，財政收入2.2億元，地方財政一般預算收入1.2億元，農民人均純收入3350元，屬全省條件最差的縣之一。特別是極端的災害性天氣、突發性事故和復雜的社情，對鄖西縣社會應急管理能力提出了嚴峻的挑戰，加強新形勢下社會管理工作，顯得尤為急迫。

1、突發自然災害和事故，對人民群眾生命財產安全構成嚴重威脅。鄖西縣地處南北氣候過渡帶，小氣候復雜，自然災害頻發。僅1987年到2010年間，共發生嚴重旱災5次、特大洪災20次。如2003、2005、2007、2010年相繼多次發生特大洪澇地質災害。僅2007年７至８月間，連續三次遭遇特大洪澇災害，直接經濟損失2.3億元；2010年7月，鄖西縣境兩次大范圍遭受暴雨洪災襲擊，直接經濟損失6.8億元。由于境內山高坡陡、溝壑縱橫，地質災害、森林火災、交通事故發生機率較高，給安全防范、應急救援等工作帶來全新考驗。所有這些突發性災難，要求政府建立經常性的應急救援機制，盡可能把經濟損失和社會影響降到最低限度。

2、社情較為復雜，容易誘發突發事件。鄖西縣與陜西省山陽、旬陽、商南、白河、鎮安五縣15個鄉鎮交界，省際線409公里。鄖西是貧困山區縣，境內有10個民族，群眾因鄰里糾紛、醫患糾紛、務工傷亡等引發的利益矛盾，容易釀成群體性事件。應對突發事件，維護社會穩定、促進社會和諧的任務十分繁重。

二、適應發展：創新應急救援工作機制

為適應新形勢下社會管理應急工作需要，我們立足縣情，經過深入調研論證，于2008年6月整合公安、消防、防汛、交通、環保、國土、安監、衛生等多個部門的應急救援資源，成立“鄖西縣應急救援中心”，承擔重大災害和突發性事件的搶險救援和應急處理任務。2009年4月，新建集車庫、辦公、備勤、指揮中心等于一體的應急救援中心指揮大樓。目前，鄖西縣已建立起功能健全、組織完善、協調高效的應急救援體系，取得了初步成效。鄖西的應急救援模式可概括為：“一大平臺”統一調度，“五大系統”高效聯動。

1、“一大平臺”統一調度。建立應急救援指揮平臺，對全縣所有應急救援工作統一調度。縣應急救援中心指揮平臺與縣公安局指揮調度系統（110、119、122）三臺合一，實行“集中接警、統一調度、分散處置”。在此基礎上，將醫療、供水、供電、防汛、森林防火等應急救助系統整合到這個平臺上來，對縣域內突發性災害事故，實現“全覆蓋”接警處置。同時，我們還制定了鄖西縣突發公共事件電子預案信息庫，完成了總體預案、部門預案、專項預案、企事業單位預案的編修，將所有道路、交通、水源、專業及輔助救援力量等基礎信息錄入數據庫，基本實現“預案啟動一鍵化、指揮調度一體化、信息反饋實時化、應急響應程序化、災害處置規范化”的目標。

2、組織指揮系統協調高效。成立應急救援指揮部，由縣長任總指揮長，分管副縣長、縣消防大隊長分別任副總指揮長和辦公室主任，統籌協調全縣應急救援工作。縣應急救援中心由縣應急救援指揮部直接領導，縣公安局負責日常管理，縣公安消防大隊負責應急隊員的訓練、管理、執勤和戰備工作。同時，出臺《鄖西縣應急救援中心建設和管理實施方案》等一系列文件，從制度上、體制上解決突發災害、事故處置中政出多門、力量分散、效率不高的問題。建立健全崗位責任制和責任追究制，嚴格獎懲。

3、專業力量系統“三位一體”。組建以縣消防支隊、武警支隊、人武部和專業應急隊員為骨干的專業化應急隊伍；以防汛、國土、民政、林業、衛生等主要職能部門為重點的應急主體隊伍；以供電、供水、城建、通信、交通、移民、宣傳等相關職能部門和志愿者為依托的備勤隊伍。全縣共整合了17支專業化應急隊伍，還面向社會公開招聘了30名應急救援隊員，與消防官兵一同訓練。建立應急救援聯席會議制度，定期召開會議，對可能發生的突發性事故，制定應急預案，及時預測分析，及時發布預警信息，初步形成專業應急、主體應急、備勤應急 “三位一體”的應急救援力量體系。

4、動員培訓系統運轉有序。建立覆蓋全縣16萬手機用戶的短信平臺，恢復覆蓋城區周邊20公里半徑的調頻廣播，在部分鄉鎮啟動有線廣播建設，可在第一時間把重大災害預警信息、突發事故信息廣泛發布，能夠在第一時間做好防范、處置工作，還能防止謠言的傳播，避免因突發性事故誘發群體性事件。針對不同類型災害事故，我們制定應急救援培訓計劃，聘請專家對應急救援隊員、各相關行業負責人、聯絡人定期開展培訓，提高其專業技能水平。廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識，增強公眾的社會責任意識和自救、互救能力。

5、物資保障系統支持有力。每年預算25-30萬元作為縣應急救援中心工作經費，每年預算20萬元用于民兵應急分隊裝備經費。多方籌措資金購置搶險救援車輛1臺、通信指揮車1臺、搶險救援裝備320余件（套）、個人防護裝備187件（套）。將醫療救助、防汛、森林防火車等車輛納入應急救援中心統一調度。整合人武、防汛、民政等各部門救援資源，建立應急物資儲備中心，把帳蓬、救生服等應急救災物資統一存放，統一調度。建立大型應急救援機械臨時征召制度，與各類物資經銷商簽訂合作購銷協議。對轄區內能夠用于重大搶險救災的大型機械、設備、物資等登記造冊，確保隨時能用。建立人財物、生活、醫療、運輸等各類應急保障數據庫和調用方案，有效提高應急救援工作的整體保障能力。

6、專家人才庫系統作用凸顯。聘請專家及技術人員30人，成立火災、醫療、建筑、氣象、環保等專家組。通過專家聯席會議、績效考核、定期更新等機制，最大限度發揮專家人才的作用，為應急救援提供科學決策，確保災害事故得到及時處理，將損失降到最低程度。

三、實戰運行：應急救援工作成效初顯

我縣新的應急救援機制運行以來，切實改變了過去政出多門、管理分散、聯動不力、效能較低的狀況，在保障人民群眾生命財產安全方面發揮了重要作用。縣應急救援中心組建以來，共出警救援926起，處置大小災害事故400多起，搶救疏散被困人員1718人，挽回經濟損失1300余萬元，保護財產價值近千萬元。特別是在抗御2009-2010年發生的森林火災、礦難、特大暴雨洪災、山體滑坡等多起重大突發性災難中，全縣應急救援體系反應迅速，指揮有序，協調有力，最大限度降低了災害事故損失，贏得了社會各界的好評。■

（作者系鄖西縣人民政府縣長）

第二篇：論提高創新社會管理能力的著重點

論提高創新社會管理能力的著重點

【摘要】提高創新社會管理能力具有歷史和現實的必然性。創新社會管理的著眼點是從人民群眾的切身利益出發，解決民生這一深層次問題，營造我黨執政興國的良好社會環境。其著力點是解決各級領導干部社會管理的能力和水平、創新體制機制、實現基本公共服務均等化、發展和規范社會組織、強基固本等。

【關鍵詞】社會管理能力 必然性 著眼點 著力點

2011年初，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上作重要講話，深刻分析了我國社會管理領域存在問題的原因，闡述了加強和創新社會管理的重大意義，明確了做好加強和創新社會管理的重點工作；隨后的“七一”講話中，他又強調了“全面提高社會管理科學化水平”問題。加強和創新社會管理是我黨準確把握我國社會發展的基本矛盾和階段性特征，適應時代發展作出的重大戰略部署，是黨執政興國的基本方面和重要內容，也是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求，對我黨促進科學發展、構建和諧社會，意義非常重大。

一、提高創新社會管理的能力的必然性

社會主義初級階段的基本國情和目前我國社會管理領域存在的問題，決定了創新社會管理，提高社會管理水平的必然性。

（一）社會主義初級階段的基本國情及其特征決定了加強和創新社會管理的歷史必然性

新中國成立６０多年特別是改革開放３０多年來的建設和發展，黨領導國家和人民取得了舉世矚目的成就。但是，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出”。1當前，我國經濟社會持續發展，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程不斷加快。經濟體制改革、利益格局調整帶來人們思想觀念的深刻變化，社會活力顯著增強，人民內部矛盾多樣多發；公共安全事故頻繁發生；社會結構和社會組織形式也發生著變動，流動人口、特殊人群增多，等等，都給社會管理帶來了新課題、新要求。我國社會管理領域出現的新情況新問題帶有階段性的特點，是社會主義初級階段主要矛盾的反映，也是黨領導和建設的社會主義制度的自我完善中的必然現象。從黨的崇高事業這一角度認識加強和創新社會管理的必然性，能加強我們把握社會管理規律，增強黨和政府創新社會管理自覺性和主動性。

（二）我國社會管理領域存在的問題決定了加強和創新社會管理的現實必然性 1 胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平》，http:///xwzx/gnsz/szyw/201102/19/t20110219_22228907.shtml

我國既處于發展關鍵期、改革攻堅期，又處于社會矛盾凸顯期。在社會主義經濟建設、政治建設、文化建設與社會建設“四位一體”的整體布局中，“社會建設”提出較晚，在建設實踐中顯現出政府社會管理能力與市場經濟發展和社會全面進步的要求不相適應、管理體制不健全等突出問題。

主要表現在：（1）我國社會保障網建設緩慢、覆蓋面較低，社會公共服務水平與人民群眾實際需求差距顯著，社會建設與社會發展遠遠滯后于經濟市場化、國際化的發展進程。

（2）政府社會管理的理念及方式與當前我國社會組織形態及社會階層結構變化不相適應，社會管理體制不健全且改革滯后，政府責任缺位和包攬過多同時并存，市場機制、社會資本和民間組織在社會管理方面的積極作用未得到有效發揮，社會事業的發展活力不足。（3）城鄉差距、地區差異、收入分配差距不斷擴大，各階層之間利益摩擦及沖突增多，社會公平與正義問題日漸突出，大量涉及人民群眾切身利益的問題亟待解決。

這些矛盾和問題如果不能盡快緩解，我國經濟社會的發展勢頭就難以保持，甚至步入“中等收入陷阱”的覆轍。因此，必須居安思危，增強憂患意識，不斷提高創新社會管理能力。

（三）提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位必然要求加強和創新社會管理 黨的各項建設，最終的歸結點，就是提高執政能力和水平，這關系到我們黨能否繼續長期執政、執政地位的鞏固性等重大問題。從全局和戰略的高度講，加強和創新社會管理的能力，是黨執政能力與領導水平的體現，也是領導干部領導素質和領導能力的體現，與黨肩負的使命和任務緊密相連。當前，在推動科學發展和全面建設小康社會的關鍵時期，要通過改革發展推進社會主義的經濟、政治、文化和社會建設。在黨的任務中，推進科學發展與構建和諧社會相聯系；深化改革加快發展和小康社會的建成與社會穩定相聯系；經濟、政治、文化建設與社會建設相聯系的。

當前，我們面臨著前所未有的歷史機遇，面臨著愈加復雜的國際環境，同時也面臨著隨改革進程加深而越來越凸顯的社會整體發展中深層次的矛盾與問題。新形勢下，能否處理好改革發展穩定問題，能否在追求效率的同時維護好社會公平、正確處理人民內部矛盾、滿足人民群眾實際需求、推動社會全面進步，關系到黨執政地位的鞏固以及中國特色社會主義事業的成敗，任務十分艱巨。正因如此，加強和創新社會管理的要求顯得尤為迫切。

二、加強和創新社會管理的著眼點

加強和創新社會管理，應該從黨的執政需要出發，著眼于解決民生問題，營造良好執政環境。

（一）解決民生問題

民生對群眾而言，“就是人民的生活——社會的生存，國民的生計，群眾的生命”1；民

2生對政黨而言，“就是政治的中心，就是經濟的中心和種種歷史活動的中心”。按照唯物史

觀和我黨的群眾觀點，人民群眾是歷史的創造者，是國家和社會的主人，是執政黨的社會基礎。“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”。黨要實現長期執政，必須始終贏得民心，1《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第802頁。《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第825頁。

得到人民群眾衷心地支持和擁護。而民心向背的深刻基礎是民生狀況，畢竟，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。黨必須高度重視群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，關注民眾的基本生存和生活狀態，基本發展機會，基本發展能力和基本權益保護狀況，通過提高創新社會管理能力不斷改善社會民生，從而得到人民的擁護和支持。人民利益高于一切是共產黨人價值觀的核心內容；維護人民利益，是黨的制定路線方針政策和戰略舉措的著眼點和歸宿點。黨所提出的社會管理，“說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。”

當前，我們應從維護群眾利益角度出發，加強在社會保障、勞動就業、醫藥衛生、食品安全、住房政策、教育體制、土地征用、城市拆遷等領域的研究探索，探討新形勢下全力做好群眾工作的方式方法，不斷調動人民群眾的積極性，使人民群眾參與改革，共享改革和發展的成果。21

（二）實現“三個最大限度”的目標，營造黨執政興國的良好社會環境

黨執政興國需要有利的社會環境。對肩負著實現中華民族偉大復興的歷史任務的執政黨而言，良好社會環境最基本方面的是社會充滿活力、社會和諧穩定。社會活力迸發，人民群眾具有積極性、主動性和創造動力，才能推動各項建設事業的順利進行；社會和諧穩定是重大的政治問題，關系到人民安居樂業，關系到國家和社會的安定團結。有利社會環境的營造需要有效的社會管理。“三個最大限度”，即“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”3，是推進社會管理創新的又一著眼點。創新社會管理，要通過協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾和深入細致的群眾工作，維護人民群眾權益；通過促進社會公平正義來保持社會活力，密切黨群關系。社會秩序保持良好，社會風險應對有效，社會和諧穩定長久保持，黨和國家的事業才有良好的社會環境。

三、加強和創新社會管理的著力點

所謂著力點就是大力度解決重點、難點問題。目前，需要從五個方面著力解決社會管理中的薄弱環節和突出問題：

(一)著力提高各級領導干部社會管理的能力和水平

社會管理工作是做群眾工作。習近平同志指出：“做好群眾工作是領導干部的重要職責。是否重視做群眾工作，是否善于做群眾工作，是衡量領導干部政治上是否合格、工作上是否稱職、領導能力強不強的一個基本標準”4。目前，一些領導干部中還存在著與創新社會管理不相適應的一些問題：從思想觀念和思維方式來看，對社會管理重視不夠，還沒有牢固樹立以人為本、寓管理于服務之中的理念，還不同程度地存在經濟建設和社會管理上“一手硬”、“一手軟”的現象，重經濟發展輕社會建設的觀念還未根本改變。從方式和方法上來看，還1馬克思：《第六屆萊茵省議會的辯論》，《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年 版，第82頁。胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平》，ttp:///xwzx/gnsz/szyw/201102/19/t20110219_22228907.shtml 3 同上。同上。

存在著相對滯后問題。由于對新形勢下社會矛盾的特點和規律缺乏深刻把握，往往不善于化解矛盾，不知道消滅矛盾和糾紛于萌芽和基層，甚至習慣于采取行政強制措施，動輒調動警力，不善于運用法律、道德約束、輿論引導、心理疏導和信息技術等手段。從能力上看，由于缺乏社會管理的相關知識，往往處置方式不當，處理方式失準，應對危機能力欠缺。因此，必須加強教育和培訓，以轉變思想，提高素質，增強能力，不斷提高社會管理科學化水平。

(二)著力解決體制機制問題

社會管理需要機制體制的保障。要立足于社會主義初級階段的基本國情，按照科學發展和構建和諧社會的要求，建立與完善中國特色社會管理體制：

1．健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。黨委擔負領導責任，提高引領社會、組織社會、服務社會的能力；政府強化社會管理職能，辦好主要由政府承擔的社會管理和公共服務事務；穩妥吸收社會組織和公眾參與管理和服務，逐步建立完善社會管理體系和多元化的社會治理機制。

2．加強和完善社會利益協調機制。共產黨人不僅承認和肯定人民群眾利益追求的合理性，而且始終把實現好、維護好、發展好人們的利益作為自己的價值準則。因此，必須在多樣化的利益格局中做好利益協調，實現每個階層的利益追求。這就需要進行體制機制建設，出臺并逐步完善政策法規，運用經濟杠桿、行政手段和法律手段，科學調控初次分配和再次分配，提升勞動報酬的份額以增加居民收入在國民收入分配中的比重，并推動壟斷行業收入分配制度改革的進一步深化，從而規范收入分配秩序，構造和諧的收入分配格局，不斷推進社會公平正義。

3．完善社會矛盾糾紛解決機制，妥善解決人民內部矛盾。社會主義初級階段的各種社會矛盾固然有不同的特點及表現形式，但絕大多數都屬于人民內部矛盾的范疇。應在把握社會矛盾性質的前提下，深入研究人民內部矛盾演變的規律，通過體制機制建設，以和平的方式加以解決。目前，要以解決涉及群眾切身利益的社會矛盾為重點，繼續推進多渠道與全方位相結合、法治化與柔性化相結合的社會矛盾調節機制建設。要繼續健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題；完善社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，自覺維護安定團結。要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的危機管理機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。14、完善群眾工作機制程序

社會管理工作是群眾工作。和群眾打成一片、保持密切的黨群干群關系，是我黨的優良傳統。目前，廣大黨員干部真誠為民、真情待民、真心惠民的思想和行動，使黨擁有深厚的力量源泉。但是，在發展市場經濟環境和擁有執政地位的條件下，做群眾工作僅依靠黨員干部個人的思想覺悟和優良作風是不夠的。要使群眾工作更加科學、更有活力，落到實處，還需要好的、科學的制度體系約束。一是建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，防止政績工程等違背群眾意愿、不顧群眾利益、違背經濟社會發展規律的工程建設以及與民爭利現象。二是逐步完善聯系群眾制度、服務群眾制度，把信訪制度發揮實效。三是把群眾工作責任機制結合到黨員干部考評機制和領導班子選人用人機制中，著力解決對群眾冷漠、疏遠、脫離群眾、居高臨下現象。四是在工作制度上把黨內監督同人民監督、法律監督同群眾監督、輿論監督同社會監督合起來，著力改變黨員干部作風。1 唐鐵漢：《強化政府社會管理職能的思路和對策》，《國家行政學院學報》2005年第6期，第20頁。

(三)著力推進服務型政府建設，從制度機制上解決基本公共服務的均等化 社會管理說到底是對人的管理和服務，應從人民群眾的根本利益出發，把轉變經濟發展方式與保障、改善民生相結合，注重從制度層面加大約束力，使改革的成果惠及全體人民。當前，要繼續推進服務型政府建設，把社會管理創新與促進基本公共服務均等化緊密結合起來，建立健全基本公共服務體系，需要強化政府提供基本公共服務的責任，明確基本公共服務的范圍、標準，并建立相應的評價指標體系。特別是在諸如公共教育衛生、公共事業和環保、公共設施建設、住房保障、公共安全等重要領域，應研究制度并完善其公共服務標準，以便公共服務主體按照標準提供公共服務。1

(四)著力解決發展和規范社會組織，發揮社會組織參與社會管理中的重要作用

社會組織在我國經濟社會發展中發揮了積極作用，不僅是溝通政府與社會的橋梁和紐帶，是社會管理和公共服務的有益補充，而且成為經濟社會發展的重要力量，在維護社會公平正義、推進基本公共服務均等化、促進社會穩定、參與國際事務的協調合作等方面都起到了不可忽視、不可替代的作用。因此，要“大力培育發展和規范管理社會組織，將社會組織能夠‘接得住、管得好’的事逐步轉移過去。”

發展和規范社會組織問題，必須著力解決來自政府和社會組織自身的兩個問題，“從政府角度來說，既存在扶持不到位的問題，也存在監管不到位的問題。從社會組織自身管理來看，存在著內部治理結構不健全，管理不規范；官辦色彩過濃，過度追求經濟利益；缺乏發展的動力和活力。”3從政府方面，要解決好對社會組織管理監督、培育發展問題。要歷清業務主管單位與登記管理機關的職責，把所有社會組織納入登記管理之中；在社會組織的稅收優惠、財政資助、人事管理、社會保險、承接政府轉移職能及參與提供公共服務等方面出臺或完善具體的政策規定；抓緊出臺和完善規范社會組織的法律體系。同時，幫助社會組織加強自身建設，進一步發揮社會組織參與社會管理中的重要作用。2

(五)著力解決強基固本的問題

基礎不牢，地動山搖。社會管理的服務對象在基層，創新社會管理必須高度重視強基固本工作。要強化基礎工作，整合基層資源，不斷加強完善基層社會管理服務體系，壯大基層力量。

1、健全完善基層自治制度機制。不斷完善農村基層的村民自治機制，努力實現村民自治與政府行政管理的有效配合、良性互動。不斷完善城市基層社區自治功能，大力推進和諧社區建設，將社區負擔的基層社會管理費用和居民公共福利服務支出列入地方政府財政支出項目，積極引導和吸引社會資金投入社區建設，逐步建立健全政府投入和社會投入相結合的經費保障機制。值得提出的是，在基層自治建設中，必須堅持群眾觀點，相信群眾的自我管理能力，充分發揚基層民主逐步完善基層民主制度和機制，夯實社會管理的基礎，使城鄉基1 唐鐵漢：《健全基本公共服務體系要有硬約束》，2汪洋：《大力培育發展和規范管理社會組織》，層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用得到充分發揮。

2、創造性地加強和開展基層黨組織建設，實現黨的工作內容和力量下移，充分發揮黨員在社會管理中的作用，增加黨在基層的影響力。（1）在城市社區結合社會管理推廣區域化黨建。隨著中國經濟社會快速發展和城市化進程的不斷推進，城市規模不斷擴大，城區人口急劇增加，城市生活內容在社區內高度擠壓。就業、社會保障、社會救助服務等越來越多的社會性、群眾性、公益性事務逐步向社區延伸，社區成為群眾生活、城市社會管理的最基本單元，它日益成為公民參與社會事務、表達個人訴求的重要平臺，成為各種社會組織的落腳點、各類社會群體的聚集點、各種利益關系的交會點、各類社會矛盾的易發點，成為整個社會的“全息縮影”。區域化黨建是推動黨的建設與社會管理相互結合、相互促進的重大創新。作為黨的城市基層組織建設中一項新的組織設置方式，區域化黨建就是在以地域、單位為主設置基層黨組織的基礎上，按照便于黨員參加活動、便于黨組織發揮作用的要求，從區域的角度對基層黨建進行通盤考慮，統籌謀劃，形成以塊為主、條塊結合、優勢互補、共建共管的基層黨建新局面。通過對區域內機關、非公經濟和新社會組織、街道社區等黨建資源整合、組織和功能重組、任務重設，構建以社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織和社區內全體黨員共同參與的，各領域、各類型基層組織活動協調、工作聯動、組織共建、齊抓共管的基層黨建工作新格局。區域化黨建實現了黨的力量、黨的隊伍向基層的轉移，有利于全面提升黨在基層的政治整合和動員能力，更好推動基層黨組織和黨員廣泛參與社會建設和社會管理，使黨的基層組織充分發揮組織群眾、服務群眾、凝聚人心、促進社會和諧穩定的作用，更好地推動城市區域經濟社會協調發展、和諧發展；有利于使黨的隊伍更好地貼近基層、融入社會，汲取基層群眾豐富實踐活動中的智慧和營養，增強黨的肌體自身的生機活力；有利于建立健全黨組織和黨員聯系、服務群眾的長效機制，密切黨同人民群眾的血肉聯系。（2）在城市開展“五進社區”活動，打造一支上下聯動的服務群眾工作隊伍。以深圳的“五進社區為例”，一是市、區委委員進社區。建立市、區委委員聯系社區制度，委員每季度至少一次到社區開展工作，調研指導基層基礎工作。二是黨代表進社區。實行市、區兩級黨代表包片定點到社區工作制度。三是機關黨員進社區。實行機關黨員在社區登記備案和積分管理制度。四是黨員義工進社區。組織關系在社區的黨員定點聯系本社區的各級黨代表和黨員領導干部以及在社區備案登記的機關在職黨員，按照自愿原則，依有關規定登記注冊成為義工，由社區綜合黨委統籌協調，根據黨員義工數量、專業特長、興趣愛好和群眾需求等，組織開展各種志愿服務活動。五是黨群工作者進社區。每個社區配備１－２名專職黨務工作者。同時，還搭建了“五進社區”的平臺支持，如各級黨員（黨群）服務中心；如設立社區黨代表工作室，作為黨代表聽民聲、傳民意、解民憂、聚民智、聯系服務群眾的固定平臺；如建立黨代表博客等網絡平臺，提高社情民意收集、轉辦、反饋的效率。

第三篇：滅火應急救援社會聯動相關的機制

炎陵縣人民政府辦公室

關于印發《炎陵縣滅火與消防應急救援社會聯動工作機制》的通知

各鄉鎮人民政府、大院農場、九龍社會事務管理局、縣直相關單位：

《炎陵縣滅火與消防應急救援社會聯動工作機制》已經縣人民政府同意，現印發給你們，請認真遵照執行。

炎陵縣人民政府辦公室 2015年4月1日

炎陵縣滅火與消防應急救援社會聯動

工作機制

第一章 總 則

第一條 為全面整合我縣滅火與消防應急救援聯動力量，進一步完善政府統一領導，各救援力量密切協同的滅火與消防應急救援聯動工作機制，減少火災危害，加強應急救援工作，維護公共安全，根據《中華人民共和國消防法》、《湖南省滅火與消防應急救援社會聯動工作機制》和有關法律、法規的規定，制定本工作機制。

第二條 滅火是指公安消防部門依法承擔的火災撲救工作。

消防應急救援是指公安消防部門按照國家規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作。

第二章 組織指揮及職責分工

第三條 縣政府負責統一領導、指揮、協調我市較大以上火災撲救和消防應急救援工作，負責組建縣本級滅火與消防應急救援指揮部，總指揮由縣政府主管副縣長擔任，副總指揮由縣政府應急管理辦公室主任擔任，指揮長由縣公安局主管副局長、縣消防大隊軍政主官擔任，成員單位包括縣政府應急管理辦公室、縣財政局、縣公安局、縣消防大隊、武警炎陵縣中隊、縣民政局、縣環保局、縣人力資源和社會保障局、縣住房和城鄉建設局、縣交通運輸局、縣衛生局、縣安監局、縣氣象局、縣城管局、縣園林局、縣自來水公司、炎陵縣供電公司等部門和單位為成員單位。

縣滅火與消防應急救援辦公室設在炎陵縣公安消防大隊。

第四條 職責分工

（一）指揮機構職責

縣滅火與消防應急救援指揮部：負責組織領導和指揮本級預案處置的較大火災和事故的應急處置工作；負責組織、協調縣本級有關職能部門和社會各界力量參與滅火和救援；確定總體滅火和救援決策行動方案，下達滅火和救援指令，并根據災情變化，適時協調和調動成員單位。

（二）部門共同職責

1、健全本部門滅火與消防應急救援社會聯動工作組織機構，制定完善聯動工作制度和預案。

2、加強本部門聯動力量的管理和訓練，定期參加聯動工作會議和演練。

3、接到命令后，組織本部門聯動力量迅速出動，按要求到達現場，受領并完成分配的處置任務。

（三）部門具體職責

1、縣政府應急管理辦公室：負責按照相關法律法規統籌制定完善滅火與消防應急救援聯動預案，協調各成員單位參與火災撲救及消防應急救援的處置工作，較大以上火災撲救和消防應急救援工作情況，按規定上報市政府。

2、縣財政局：負責安排滅火與消防應急救援處置及聯合演練所需經費的保障，并做好相關經費使用的監督管理工作。

3、縣公安局：負責根據現場處置需要，調集治安、交通管理等相關警種到場，組織警力實施現場交通管制和警戒，確保滅火救援區域交通順暢，保障救援車輛優先通行，保護現場指揮部及作戰區域要害部位安全，維護現場及周圍地區治安秩序，對處置現場內的人員進行疏散。較大以上火災撲救和消防應急救援工作情況，按規定上報縣政府。

3、縣消防大隊：根據滅火與消防應急救援任務的需要，制定應急救援預案，采用正確的處置措施，嚴密組織救援行動，最大限度減少人員傷亡和財產損失。

5、縣武警中隊：分別負責組織民兵、預備役人員、武警官兵到場，協助維護火災現場秩序；組織人員對火災現場進行人員營救和疏散物資。

6、縣民政局：負責協調有關部門搞好受災群眾的臨時安置，對符合條件的災民，提供必要的生活救助和基本生活保障工作。

7、縣環保局：負責現場監測后，協助救援隊伍劃定滅火救援現場危險區域范圍；對大氣和水環境進行監測，按照國家和省、市有關環境質量標準，確定超標區域范圍和污染物質的成分及濃度；為可能引發環境污染的火災及消防應急救援處置工作提供其他相關的技術支持。

8、縣人力資源和社會保障局：負責對已參加工傷保險的傷亡人員的醫療救治、撫恤等提供資金保障；配合做好災害事故善后工作。

9、縣住房和城鄉建設局：負責組織建筑專家以及供水、供氣相關部門對受災害事故影響的建筑、供氣、供水設施進行安全評估，協助滅火救援工作開展。根據消防部門需要，調集大型工程機械設備，為滅火救援提供有力支持。

10、縣交通運輸局：負責對處置現場所需物資的運輸保障，組織協調因災受損道路的搶修工作，組織調配緊急救援和撤離人員及疏散物資所需車輛等運輸工具。

11、縣衛生局：負責組織醫療機構實施現場急救及傷員的轉運、治療工作，并負責事故現場的疾病預防控制工作，必要時與上一級醫療衛生機構聯系，確保傷員的有效救治。

12、縣安監局：負責調集危化品和煙花爆竹等專家、技術人員及救援裝備為處置工作提供技術和裝備支持。

13、縣氣象局：負責監測滅火救援處置現場氣象信息，做好分析預測，及時為現場提供風向、風速、氣壓、溫度、濕度、雨量等實況和預報。

14、縣自來水公司：調度市供水總公司對災害事故救援現場自來水管網增壓、減壓工作，必要時停止部分地區的供水；安排專人會同消防部門定期對市政消火栓進行巡查維護。

15、縣城管局、縣園林局：負責調度市環衛處灑水車和園林綠化水車對火災現場消防車輛進行供水，必要時可在消防部門的組織指揮下調集車輛參與滅火救援處置工作。

16、縣供電公司：負責調派相關專家、技術人員和救援力量為火災和消防應急救援現場處置提供技術支持，實施斷電、架設臨時供電線路或調度應急供電設備等措施。

第三章 聯動工作制度

第五條 聯席會議制度。縣政府每年組織市本級成員單位召開一次滅火與消防應急救援社會聯動工作聯席會議。聯席會議報經縣政府應急管理辦公室批準后，由縣公安消防大隊負責具體組織召開。聯席會議主要通過專題調研、交流培訓等形式，充分發揮各成員單位專業優勢，分析研究在滅火與消防應急救援社會聯動工作中存在的突出問題，協調解決聯動工作中的難點問題，進一步完善聯動協作機制。

第六條 聯絡員制度。各成員單位要確定一名聯絡員，具體負責滅火與消防應急救援聯動工作的日常聯絡。聯絡員姓名、職務、聯系電話等基本情況報市政府應急管理辦公室和市消防支隊備案。聯絡員應相對保持穩定，如需變更應及時報備案部門。

第七條 專家組制度。在縣政府應急管理辦公室的統籌協調下，由各成員單位的負責人或相關專業技術人員組成專家組，主要負責全面分析災情、險情，確定科學合理的處置措施，指導救援力量科學、高效、安全的處置。

第八條 值班工作制度。各成員單位應制定日常值班制度，安排專人全天候值班，保持值班電話24小時暢通；接到命令后，應立即向本單位主管負責同志報告，按要求組織救援力量趕赴現場，協助救援。

第九條 定期演練制度。縣政府每年組織縣本級成員單位進行1至2次滅火與消防應急救援聯合演練，提升協調聯動能力。

第四章 聯動響應

第十條 縣政府根據火災與消防應急救援處置需要，視情啟動相關應急預案，成立由政府負責同志任總指揮的指揮部，統籌組織指揮現場處置工作。指揮部下設作戰組、專家組、供水組、通信保障組、醫療保障組、生活物資保障組、清障破拆組、安全保衛組、宣傳報道組，相關聯動單位要組織救援力量趕赴現場，按照指揮部的任務分工開展處置工作。

第五章 督導檢查

第十一條 縣政府負責市本級與消防應急救援聯動工作督導檢查，原則上每年一次，重要節日、重大活動及特殊時期可視情組織。

第十二條 督導檢查指定成員單位帶隊負責，可采取聯合督察、分片督導等形式進行，主要對各成員單位落實滅火與消防應急救援聯動工作職責和任務等情況進行檢查。

第十三條 督導檢查結束后，由縣政府通報督導檢查情況。

第六章 附 則

第十四條 本工作機制自印發之日起實施。

第四篇：如何提高政府部門的社會管理能力

［論文關鍵詞］政府 社會管理能力 

［論文摘 要］構建社會主義和諧社會是一項長期、艱巨而復雜的系統工程，需要黨和政府以及全社會各方面的共同努力。政府必須繼續承擔引領經濟變革和社會變革的責任。本文從以下幾方面進行論述：政府社會管理能力的要求、特點、我國政府社會管理中存在的主要問題及加強政府管理能力建設的基本途徑。

政府社會管理職能，主要包括政府承擔的管理和規范社會組織、協調社會矛盾、保證社會公正、維護社會秩序和穩定、保障人民群眾生命財產安全等方面的職能。溫家寶總理指出：要進一步完善社會管理體制，建立健全新形勢下人民內部矛盾和各種社會矛盾的有效機制、社會治安綜合治理機制、城鄉社區管理機制等，加強社會事務管理。所謂政府社會管理能力，是指政府科學地整合和運用各種社會資源和管理手段，履行自身職能，有效地實現公共管理目標的本領和力量。政府的社會管理能力是公務員應該掌握的最基本的能力，目標是通過管理理論、規律和行為、技能方面的學習和訓練，提高政府管理工作效率，降低行政成本。構建社會主義和諧社會是一項長期、艱巨而復雜的系統工程，需要黨和政府以及全社會各方面的共同努力。政府必須繼續承擔引領經濟變革和社會變革的責任。政府的作用能否得到充分發揮，政府的社會管理活動是否有效，在一定意義上說，直接取決于政府能力的高低，政府能力的高低決定著政府職能的實現程度。沒有一個有效的政府，不論是經濟的還是社會的可持續發展都是不可能實現的。加強政府能力建設，使政府能力與政府承擔的社會管理職能相適應，已經成為構建社會主義和諧社會無法回避的重要理論問題和重大實踐問題。實施有效的政府社會管理，需要我們明確政府管理的主要內容和能力要求，需要廣泛借鑒國際社會政府社會管理經驗，進行政府社會管理理論創新，提高政府公務員社會管理能力。

一、政府社會管理的能力要求和西方社會政府社會管理的特點與經驗

現代政府社會管理的主要內容是：社會公共安全管理、生態環境管理、就業管理食品藥品管理、人口管理、社會保障體系管理、社會組織管理、公共交通管理。

有效的政府社會管理工作對政府機構及其人員提出了較高的能力要求，這些政府社會管理通用能力要求主要有：

(一)社會決策設計能力，即政府審時度勢、科學合理地設計和有效實施社會政策的能力。社會政策是解決或應付社會問題的基本原則和工具，社會政策能力的高低在很大程度上決定政府社會管理效能的高低。

(二)政府財政增長能力。社會經濟學家熊彼特認為：政府所有的功能都需要財政的支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。政府意志的表達和行政的執行必須以相應的物質基礎為前提。只有以政府財政強大的增長能力作為后盾，才能從容構筑經濟安全體系、社會保障體系、社會危機快速反應體系。

(三)社會資源整合能力。社會資源整合的目的是通過使各種社會組織、社會群體及社會力量協調一致，分工合作、和諧共處，形成社會發展和進步的合力，以實現全社會共同的價值目標。社會資源整合是政府的當然之責，是凝心聚力的過程，是進行廣泛的社會動員，實現管理最優和效益最大的過程。

(四)社會局面掌控能力。主要包括社會利益平衡能力、社會秩序控制能力和依法行政能力。社會利益平衡能力指政府有效協調和表達不同社會階層利益關系、在不同社會集團間公平合理調配社會財富、維護社會公平與公正的能力。社會秩序控制能力指政府有效解決社會

問題，化解社會矛盾、維護社會治安、打擊違法犯罪、處理突發性公共事件和維護社會和諧穩定的能力。依法行政能力是政府執法部門嚴格依照憲法和法律規定的范圍和程序管理社會事務，運用法律手段調節利益關系，依法保障不同利益主體的合法利益的能力。

(五)公共產品供給能力。指以政府為主的社會公共組織為社會提供公共產品和服務滿足日益增長的社會公共需求的能力。公共產品供給容易出現的問題主要是公共服務產品產出總量不足、投入不足、質量不高、分配不均衡、成本過大等等，需要及時調適，統籌安排。當代國際社會政府管理的主要特點：一是以人力資本投資為核心，將消極的消耗型的福利國家轉變為積極的投資型的福利國家。二是以充分就業政策為核心，將福利轉化為工作，并適度限制福利支出的增長，達到平衡經濟發展與社會保障發展的目標。三是以公民社會為核心，積極利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理。四是以社區文化建設為核心，重視社會資本，重視社區建設與社區發展，推進社會社區化與社會人文化。

西方發達國家政府社會管理的主要經驗很豐富，但最為重要的一點，是較為科學合理的組織設計，而且在組織設計方面充分注意因地制宜和因地制宜。如美國政府的社會管理在聯邦層次上是通過50多個獨立的管制機構來實現的，這些社會管理機構的內部設置和下屬分支機構的設置充分考慮管理領域的實際情況和資源預算約束，幾乎沒有統一的組織設計模式。相關管理部門之間都有法定的或管理實踐中約定俗成的協同規范，很少出現多頭管理、管理真空、扯皮或者爭著管等現象，管理效率較高。近一二十年來，發達國家為了提高社會管理績效，在特定管理領域設置了許多執行局，形成議會和制度中心的政治領導人負責政治，政府中的高級行政官員或者政策法規司負責治理或者政策制定，執行局負責行政或者執行的現代公共部門的新格局。

二、我國政府社會管理存在的主要問題及加強政府社會管理能力建設的基本途徑

我國政府社會管理存在的主要問題：一是政府社會管理職能界定不清，政府角色定位存在誤區，政府越位和缺位現象突出。二是政府社會管理體制不順，公民意識發展不夠，非政府組織發展不夠，社會管理參與度與開發度不夠。三是政府社會管理運行機制不完善，管理手段單

一、落后，部門分割、多頭管理，缺乏有效的社會監測及危機預警。四是政府社會管理配套的制度建設相對滯后，立法與執法水平不高，財政體制不合理，投資性財政制約了公共財政目標的實現，社會管理事權不清，事權與財權不對等，干部考核制度不科學。加強政府社會管理能力建設的基本途徑：

(一)政府社會管理戰略創新：積極研究政府究竟應該怎么發揮社會管理的職能，管什么、怎么管、管到什么程度。由國家本位漸變到社會本位，由重經濟發展到重經濟社會和人的全面發展，高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，把和諧社會擺在重要位置，建立并壯大公民社會，以社會制衡國家和限制政府權力。

(二)政府社會管理體制創新：由單中心過渡到多中心，創建政府、市場、社會三維框架下的多中心治理體制。在這種體制下，公共部門、私人部門和第三部門(非政府非贏利部門)基于法定性規則既相互獨立，又相互合作，形成“黨委領導、政府推動、社會組織主導、社區居民參與”的社會管理模式，對社會公共事務同治共管。

(三)政府社會管理方式與風格創新：由行政管制型向公共服務型轉變，提高政府宏觀、間接、動態的管理能力。徹底摒除計劃經濟條件下形成的政府全能主義、權力本位主義和對社會經濟生活大一統式的管理方式。避免社會管理事務方面黨政不分、政企不分、政事不分、政社不分，避免造成公民社會功能萎縮和社會自管功能發育不良，也避免社會和公眾對政府過高的預期和過多的依賴。

(四)政府社會管理人員創新：政府能力是政府體制與政府公務員交互作用的結果。在體

制既定的情況下，能力主要取決于政府社會管理的主體，即國家公務員的綜合素質特別是其職業能力。公務員的價值觀念、理想信念、知識水平、業務能力等，對提高政府社會管理能力至關重要。我們要下大力氣完成由傳統人事管理到現代人力資源管理的轉變，變以權力為依據分配資源的權力本位為以競爭獲取資源的能力本位，進一步加強政府人事行政領域的國際交流與合作，健全和完善公務員考錄和培訓制度，繼續加大公務員能力建設力度，加快建設一支符合和諧社會要求的政治堅強、業務過硬、值得信賴的高素質公務員隊伍。總之，我們要以科學發展觀指導我國政府社會管理能力建設，按照精簡、統一、效能的行政組織原則和決策、執行、監督的行政程序要求，完善機構設置、理順職能分工，依法規范政府各部門的職能和權限，形成“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的政府社會管理體制，構建中國特色的社會穩定體系、社會保障體系、社會支持體系、社會安全體系，為構建和諧社會做出應有的貢獻。

第五篇：提高我國突發事件應急管理能力

提高我國突發事件應急管理能力

目前我國正處于發展經濟學所預言的“非穩定狀態”頻發的“關鍵階段”。根據世界經濟發展的規律，當一個國家和地區的人均GDP處于1000美元到3000美元之間時，這個發展階段往往處于人口、環境、資源、公平、效率等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期，這個階段就是通常所說的矛盾突發期。近年來，我國各類突發事件頻繁發生，這類突發事件具有突發性強、規模大、影響廣、危害重等特點，對于社會穩定和經濟發展產生了嚴重影響。為了提高全社會應對公共突發事件的能力，國務院于2006年1月9日正式頒布了《國家公共突發事件總體應急預案》，全國人民代表大會于2007年8月30日通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，這一方面為公共突發事件發生后的應急行動提供了法律依據，同時也對領導干部提高對于突發事件的應急管理能力提出了新要求。

一、準確科學地把握突發事件的特點

《中華人民共和國突發事件應對法》中規定：“突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”從這里可以看出，突發事件按照成因可以分為自然性突發事件和社會性突發事件兩類。所謂自然性突發事件，是指由于自然因素，如自然災害等而引發的事件，而社會性突發事件是指由人為因素所引發的事件。現代突發事件一般有以下幾種：由于不可抗力導致的自然災害，如地震、洪水、干旱等；因人為因素引起的重大事故，如非典的流行；社會矛盾激化而產生的大規模罷工、示威、社會騷亂、民族沖突等；經濟的大面積破產或基本信用制度的崩潰，如華爾街金融危機；敵對勢力破壞導致的危機，如恐怖事件、外敵入侵等；國家或國家集團間的沖突或戰爭。從影響范圍來講，可以分為全球性、國際性、國家性和地方性的突發事件。

突發事件至少應該包括五個基本要素：突然爆發、難以預料、必然原因、嚴重后果、需緊急處理。這五個要素對突發事件來說，是必不可少的。根據突發事件的含義、構成要素以及突發事件的發生、發展規律，突發事件具有突發性、復雜性、破壞性、持續性和可控性的特點。不但突發事件的發生是突然的，而且突發事件的發展也是非常迅速的。隨著突發事件的發展、演變，它所造成的損失可能會越來越大。因此，對突發事件的反應越快、反應決策越準確，突發事件所造成的損失就會越小。所以，在突發事件中，時間非常緊迫，對時間的把握度很大程度上決定了突發事件處理的有效性。

如非典爆發、禽流感流行、2008年初的南方低溫雨雪冰凍災害、“3·14”拉薩暴力事件、“5·12”汶川大地震等以及烏魯木齊“7·5”事件等。科學地處理和應對突發事件的問題已經引起當今世界各國政府、社會乃至學術界的高度關注。隨著我國經濟水平與綜合國力的不斷增長，在全面建設小康社會的同時，保證一個安全、穩定、可持續發展的生存空間是政府的重要任務。有效、及時地處理突發事件，是黨和政府關注的焦點，也是全社會關注的焦點，關系到國家經濟、政治、社會穩定的大局，這不僅是和諧社會的需求，也是廣大人民群眾安居樂業的基石。如何建立和發展突發事件應急管理體系，提高政府突發事件應急管理能力，成為構建和諧社會、保證可持續發展的重大課題。這就要求我們不斷總結國內外處置突發事件的經驗，建立有效的突發事件應急機制，提高應對各種突發事件的能力。

二、《突發事件應對法》確立了科學的管理理念和處置原則

2007年8月30日，十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發事件應對法》，確立了應急管理的核心指導思想，實現了公共管理理念的突破和創新，為我們對突發事件的應急處理提供了法律依據。

《中華人民共和國突發事件應對法》確立了以人為本的應急管理理念。該法確立以保障人民群眾的生命、財產安全為起點，以維持社會正常秩序，保證人民群眾的基本生活需要為主線，以保護人民群眾的合法權益為目標。如該法第一條規定，為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全；并在第十一條規定，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。由此看出，以人為本的理念貫穿了整部法律，構成了《突發事件應對法》的基本法律精神和思想精髓。

《中華人民共和國突發事件應對法》強化了防患于未然的危機意識。危機管理專家們普遍認同的是：最好的危機管理就是防止危機的發生。因而，應急管理應該牢固樹立預防第一、防患于未然的危機意識，堅持防范勝于處置的原則，盡力將突發事件控制在“搖籃”之中，最大限度降低突發事件產生的負面影響，這也是應急管理中的根本原則。

一、應急管理能力是評價新時期領導干部能力的重要維度

應急管理能力主要是指各級領導干部在面對突發事件時的處置能力。這種能力主要體現在領導干部為應對突發事件而實施的一系列計劃、組織、指揮、協調、控制等工作過程。其主要目的是最大限度地減少突發事件造成的損失，提高廣大人民群眾的生活質量。我們知道，領導者是社會的組織者和引導者，其組織和引導作用發揮得好就可以使人民群眾創造歷史的作用成倍地放大。領導者組織和引導作用發揮的前提是其具備相應的能力。為了適應社會發展需要，黨的十六屆四中全會明確提出加強黨的執政能力建設。黨的執政能力是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。這種本領具體表現在各級領導干部的工作實踐中。從近年來統計數據看，應急管理已成為新時期各級領導干部需要面對的重大現實問題。

應急管理能力是領導干部綜合素質的具體體現。突發事件一般是突然發生并危及公眾生命財產、社會秩序和公共安全的公共事件，需要政府立即采取應對措施加以處理。當突發事件發生后，必須在第一時間進行處置，選擇什么樣的方案進行現場就助和支持，對于整個事件的處置有決定性的作用。這一方面考驗領導干部的決斷能力，同時也是對領導干部知識儲備、信息容量、科技水平和實踐經驗等方面的檢驗。應急管理的本質是非程序決策。因此，對于各級領導干部來說是綜合能力的檢驗。不僅考驗領導者的決策能力，也考驗領導者對事物發展趨勢的預見以及對社會輿論的引導。此外，領導干部與媒體的溝通能力在突發事件處置中也占有重要位置。因此，只有切實提高各級領導干部的應急管理能力，才能保證我們黨在應對國內外各種風險和考驗中始終成為人民群眾的主心骨，保證我們黨在中國特色社會主

義建設中始終成為堅強的領導核心，更好地為人民群眾執好政、掌好權。

一、三、提高我國突發事件應急管理能力的構想

2003年7月，胡錦濤總書記深刻指出：“我國突發事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強。”對各類突發事件進行有效的應急管理是政府的責任和義務，現階段我國處于經濟高速發展期，隨著工業化、信息化、科技化、全球化的不斷推進，城市數量和規模顯著增長，生態環境顯著變化，這些外部因素導致了突發事件的形式、發生概率和影響后果日益增大。在這種大背景下，不斷探討應急管理的方法、體系，不斷提高對突發事件的應急管理能力的重要性與日俱增。

（一）進一步改進我國突發事件應急預案的內容體系

1．改進應急預案的內容

我國已有的突發事件預案存在的一個共通性問題即是預案內容針對性不強，考慮因素不全，細化程度不夠。要完善我國應急預案的內容，應當從以下幾個方面入手：第一，應急預案中應當有對風險的總體描述。第二，應急預案的內容應當有情景描述，而不是簡單地羅列必要的內容。第三，注意不同主體制定的應急預案內容之間的協調。一般而言，突發事件的應對工作不可能由一個單一的部門單獨完成，需要許多部門的配合。因此，應急預案的內容應當體現出與上級和同級部門應急預案的緊密銜接，保持與相鄰行政區域相關應急預案的銜接。第四，明確應急管理機構、應急隊伍、應急活動中的有關組織及其義務。應急預案應包括總則、應急組織指揮體系與職責、預防與預警機制、應急處置、后期處置、應急保障、監督管理、附件（包括工作流程圖、相關單位通訊錄、應急資源情況一覽表、標準化格式文本等）等基本內容。

2．完善應急預案的制定程序

應急預案的編制必須基于重大事故風險的分析結果、參考應急資源需求和現狀以及有關法律法規要求。此外，預案編制時應充分收集和參閱已有的應急預案，包括上級部門的應急預案、所在地區的總體預案等，以最大程度地減小工作量和避免應急預案的重復和交叉，并確保與其他相關應急預案的協調和一致。風險分析是應急預案編制的基礎，我國應急預案制定程序應當包括對突發事件的風險分析和應急能力評估。風險分析的結果不僅有助于確定應急工作重點，還應注意發現應急體系中的缺陷和不足，選擇最現實、有效的應急策略。預案應對措施應具體，操作性強；內容完整，簡潔規范；通俗易懂，好記管用。同時，為保證應急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性，應急預案必須經過相應機構的評審，同時，應急預案制定單位要建立應急預案評估制度。

3．重視應急預案的修訂

應急預案修訂的重要性并不亞于預案的制定。由于客觀情況經常發生變化，對預案要實行動態管理，不斷制定、修訂、完善、提高。只有及時對預案進行修訂，才能更有效地應對突發事件。應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。我國《突發事件應對法》對應急預案修訂的條件、程序等問題沒有再作進一步規定，然而實踐告訴我們，無論預案體系多么周密，都會有新情況甚至全新的事件發生，必須要增強預案的靈活性，以增加現場的靈活處置能力，適應突發事件風險狀況和具備更強的應急能力。因此，在發現了新的風險或者有情況顯示一項預案已經過時的時候；或者是突發事件發生后暴露出一些之前沒有注意到的風險；或者表明有更好的應急程序，都應當及時修訂應急預案。原則上各類應急預案應每3年至少修訂1次。同時應急預案中應當詳細規定預案修訂的條件、程序，應

急預案的演練等內容。通過演練使得應急預案獲得生命力，通過預案的修訂使其獲得時效性。

（二）進一步完善突發事件應急機制

1．建立系統健全、信息通暢的預警防范體系，提高突發事件的應急預測預警能力建立預警機制是提高應對突發事件能力的第一步，也是消除危機的第一步。凡事預則立，不預則廢，突發事件不會時時發生，但必須時刻做好準備。政府公共管理的目的就是使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療。做好應對突發事件預警工作，主要有以下幾個方面：一是要建立渠道暢通、網絡嚴密的監控系統，收集處理潛在的危機信息。及時捕捉、收集相關信息并加以分析處理，對突發事件及其特點要心中有數，建立信息網絡及上報機制，一有異動能及時發現并及時上報。二是定期不定期地開展政府工作自我診斷，加強監督檢查，提高防范準備。三是建立專家預測機構，提出科學預防方案。大部分突發事件都涉及到專業應對知識，因此應該建立一個有專家參與的應對突發事件的咨詢機構，讓專家盡早對突發事件做出科學評估。四是完善突發事件分類及標準，建設全民皆知的統一的警報系統，要利用網絡、電視、廣播等媒體，把預警信息和處理措施及時準確地傳遞給公眾。還要建立專家匯報信息，政府發布信息，媒體傳遞信息，大眾接受信息，暢通無阻的雙向警報發布和接受系統，使公眾迅速了解危機信息，做到防范于未然。

2．建立統一領導、綜合協調、分級負責的突發事件應急指揮聯動系統

實行統一的領導體制，整合各種力量，堅持效率優先，充分發揮政府的主導作用，有效整合各種資源，協調指揮各種社會力量。應急處置指揮系統是處置突發事件的核心力量，按照突發事件處置客觀規律及其要求，盡快完善好三項主要制度：一是明確突發事件的分級標準和職責分工。明確分工是快速指揮的前提。目前一些地方在指揮處置突發事件中出現的“一窩蜂”現象，根本原因是對突發事件的分級標準混亂、職責分工不明所致。要改變這種盲目指揮現象，各級政府必須認真貫徹落實國務院關于實施國家突發公共事件總體應急預案的分級標準。二是嚴格實施處置指揮的程序。嚴格程序是快速指揮的保證，各級指揮機關及指揮人員必須非常熟悉應急管理工作的流程、各個階段的特點及各種應急條件的運作時限，認真克服那些忽視事件發展階段的超前指揮、不顧客觀條件的盲目指揮和違背科學要求的胡亂指揮等現象，確保指揮工作的科學性和準確性。三是依法指揮處置。依法指揮處置是快速指揮的關鍵，這就要求指揮機關和指揮人員極大地提高自己的法律政策水平、對事件各種矛盾的準確分析判斷水平和對違法事件及違法人員準確適用法律的水平，力爭杜絕違法處置和錯誤處置現象的發生。

3．進一步加強突發事件的信息管理，建立信息分析、溝通與公開制度

高效的信息收集和分析系統是有效應對突發事件的基本前提，只有及時掌握準確的信息才能做出科學合理的決策。要建立起統一、權威、高效的信息管理制度，尤其是對社會的信息發布制度，該制度包括信息報告、通報、通知與發布制度，信息報告的對象是公眾、政府和上級主管部門，要制定一套嚴格的信息報告程序。通過內部報告制度，使信息能夠在第一時間到達決策層以便有效決策。國家應設專門機構，及時接收、處理信息并迅速、暢通地通報各有關部門。信息通報的對象包括國際組織、外國政府、國內不同的政府部門和不同的行政區域，通知的對象是受事件影響的公民和單位，信息發布的對象是公眾和媒體。應急信息不同于國家安全信息，政府應當及時、公開、透明地披露，這樣可以降低公眾獲取信息的成本，更重要的是可以穩定公眾的信心。突發事件發生后向社會公眾提供及時、準確、可靠的信息，讓社會公眾及時準確地了解事態的進展情況是政府的責任。大量事實證明，對突發事件進行及時準確的披露報道，主動引導公眾能贏得好的社會效果，也在無形中增強了政府的公信力，反之往往會造成工作上的被動。政府要尊重公眾的知情權，定期公布真實信息，同時規定信息發布的時限、程序和具體內容。對那些需要社會公眾知曉的信息進行公開披露，要有專門的機構和人員負責把有關信息傳達給社會以及全社會成員。

4．建立突發事件應急管理的學習評估機制和全社會參與機制

（1）要建立起突發事件應急管理的學習和評估機制。發現、培育，進而收獲潛在的成功機會，就是危機管理的精髓；而錯誤地估計形勢，并令事態進一步惡化，則是不良危機管理的典型特征。[3]加強對政府各級官員的突發事件應急管理理念的培訓，要讓突發事件應急管理的理念進入每一個管理者的常態思維中，讓每一個管理者常懷危機感和憂患意識，進一步明確部門之間的職責分工，加強統一協調，杜絕職責不明和無人管理的情況發生，從而不斷增強應對各種危機的技術和能力。對政府來說，每一次突發事件后，都應對突發事件處置的結果進行評估、分析，查找本次處置的不足，總結成功經驗。通過認真細致的分析，提出對突發事件的處置方式方法、組織機構、運作程序、技術標準等方面的改進意見，彌補原有的應急處置的缺憾與不足，最大限度地杜絕和減少類似事件的再次發生。

（2）培養公民應急意識和技能，提高應對突發事件的信心和承受力，在全社會培育危機意識和合作精神，完善應對突發事件的全社會參與機制。一個國家公民應急意識和技能直接關系到一個國家政府處理突發事件的能力，以及國家應急體系的效率，培育全國公民的防范和應對突發事件的能力已成為每個國家的一項重要任務。對于處置突發事件來說，社會公眾既是我們保護的對象，又是我們提高處置能力的源泉。因此充分調動公眾的正確參與和緊密配合的積極性，是建立健全處置突發事件應急機制中極為重要的一環。一是經常進行突發事件形勢教育，增強公眾的憂患意識，積極做好應對的各種準備。要盡快建立覆蓋全民的公共安全教育網絡體系，全面系統地開展多形式的公共知識的普及教育，切實提高公民公共安全知識和突發事件的應對技能。二是深入進行法律政策教育，增強公眾的法律意識和自律意識，自覺按照國家法律政策正確處理個人與集體、集體與國家、局部和全局的利益矛盾，并能夠正確識別突發事件的性質，防止恐慌、盲從的現象；

三是有的放矢進行避險常識的宣傳和培訓，不斷提高公眾的自救互救能力，增強應對危機發生的信心和承受度；四是組織公眾參加處置突發事件演練，讓他們切身體驗各種突發事件的現場環境，基本熟悉政府處置突發事件的主要程序及要求，從思想上、物質上和自救上做好各種準備，形成比較強的社會整體危機應對能力，確保政府提高處置突發事件的能力。

三、提高領導干部應急管理能力的思路

（一）不斷提高領導干部的思維能力和認知水平。突發事件的應急管理能力是黨的執政能力在新時期的具體表現。要有效應對突發事件，首先就要不斷提高各級領導干部的科學思維能力和對客觀事物的認知水平。對突發事件的處置首先考量的是領導干部的思維能力和認識水平。任何事物的發展都有自身規律，突發事件的“突發”，并不全是突如其來，其出現之初，總會有這樣那樣的跡象。有些領導干部之所以在預防和處置突發事件方面處于被 動，對復雜問題處理不到位，主要在于對突發事件的發生、發展缺乏規律性的認識，對待可能影響社會穩定的問題缺乏敏感性。這就要求各級領導干部要真正成為學習型的干部。既要講學習，又要重學習，勤學習。只有不斷學習各種理論知識，不斷提高其理論思維能力和認識水平，才能在實踐中善于用科學的方法對突發事件進行干預和控制；才能在非程序化的決策中保持清醒的頭腦，在應急管理中臨危不懼，勇往直前。

（二）不斷提高領導干部的應變能力。從近幾年各地突發事件的處置情況看，凡處置比較成功的案例，均表現出應變性強的特點。比如，從新聞應急的意義上看，2008年12月5日發生在山西洪洞的礦難新聞處置就比較到位。12月6日上午，省委宣傳部接到事故通知，當時的部長、常務副部長迅速對新聞應急工作進行安排：一方面，協調人民日報、新華社記者共同趕赴事故現場，通過新華社和人民日報及其新聞網站刊發第一個事故消息稿，然后滾動發布消息；另一方面，要求臨汾市委常委、宣傳部長在洪洞縣建立新聞中心，接待聞訊前

去采訪的媒體記者。當日下午2點左右，由事故處置部門主要負責同志審簽的有關事故的第一個消息稿通過新華網和人民網刊發。同時，發送給中央、省直主要媒體和洪洞新聞中心的記者。當晚夜半，內容更為全面準確的第二個消息稿從上述通道發出，與此同時迅速在網上建造了一個“事故及搶救現場”。事實證明：山西的這次新聞應急對穩定民心、保持社會穩 定做出了積極的貢獻。對突發事件的性質、發展趨勢、社會影響等做出準確及時的判斷和評估，并做出敏銳的洞察與反應，是從最壞處著眼爭取最好結果的根本前提。因此，領導干部要在日常工作中鍛煉自己的應變能力。要通過預案編制管理、宣傳教育、培訓演練、應急能力脆弱性評估等，做好各種基礎性、常態性的管理工作，從基礎的層面提高應急管理水平。同時要經常性地組織一些有針對性的教育訓練和現場模擬演練，使各級領導干部熟悉掌握處置突發事件的基本原則、基本要求和方法等。對已處置的突發事件，要認真回顧反思，既要總結經驗，又要查找不足，不斷提高應對的方法和技巧。同時，在日常工作中要時時處處以身作則、身體力行，率先提高執行力、公信力和感召力，逐步形成“召之即來、來之能戰、戰之能勝”的應急本領。

（三）不斷提高領導干部的創新能力。創新是一個民族的靈魂，也是一個領導干部必備的基本素質。如前所述，隨著社會的不斷進步和科技的迅猛發展，領導干部面對新的施政環境和矛盾。就突發事件而言，突發就是意外，就是預料之外，每一個突發事件都有自己的特殊性。在這里也許我們常常沒有經驗可循，那么解決問題的辦法就是創新。資料顯示：日本企業成功的秘訣之一就是有一批具有創新能力的企業家隊伍。近年來進入世界500強的中國企業也是靠創新走出國門的。因此，不斷培養創新意識是提高各級領導干部應急管理能力的有效手段。突發事件在某種意義上說是不可避免，為了防止突發事件轉化為危機事件，在應急處置中必須把創新意識貫穿于每一工作流程中。從對民眾善意疏導、正確激勵，到應急處理的有序組織，都必須根據實際情況具體問題具體分析。

此外，領導干部要抽出更多時間深入基層、深入群眾調查研究，要虛心向群眾求策問計，從群眾那里獲得聰明才智。要通過工作專題分析會、座談會、研討會等形式，對突發事件的處理工作進行創新性探討。要不斷嘗試處置各種突發事件的新方案，善于在實踐中洞察事物態勢，鍛煉自己的預見能力。面對突發事件苗頭要做到駕馭大局，信息靈通，爭取在事件發生之前熄滅“導火線”，走出一條具有中國特色的有效處理突發事件的創新道路。