第一篇：PPP項目落地工作流程及關鍵點

PPP項目落地工作流程及關鍵點

一、項目前期準備階段（主要是政府方面工作）

1、項目發起

項目發起階段的工作主要內容包括啟動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。

2、項目準備

項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容（項目建設規模、主要內容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案；五是設計項目主要商業原則；六是財務分析，編制財務模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權利和義務）；八是組織相關單位討論方案；九是實施方案公示和報批。

二、項目招投標實施階段

1、編制項目協議或合同

協議主要包括：（1）投資成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃；（2）落實建設內容、投資范圍（投資建設期限、工程質量要求和監管措施）；（3）研究和編制項目合同等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；（4）落實招標條件。

2、競爭性程序。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。

主要程序包括：（1）發布項目信息；（2）制定評標標準、評標細則和評標程序；（3）投標人準備投標文件；（4）成立評標工作組，開標、組織評標；（5）編寫評標報告，推薦候選人；（5）與候選人澄清談判。

3、簽署協議

先草簽項目協議，中標人在約定時間內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，待項目公司成立后正式與項目公司簽約。

三、成立項目公司

中標合作伙伴依合同、按現代企業制度的要求籌組合資項目公司（共同出資總額為總投資的30%），由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等；項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧。

以PPP項目公司為主體，為本項目進行融資（總投資的70%），政府利用自身優勢為本項目的融資擔保（提供滿足銀行貸款條件的足額抵押物）。

四、項目公司貸款、融資（待補充）

五、PPP項目采購、招標

2012版招投標法實施條例中明確規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供，這樣的工程建設項目則可不進行招標”。

PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。主要流程與傳統招標模式基本一致。

六、回購方式及保障（待補充）

第二篇：PPP項目落地全流程操作實務

PPP項目落地全流程操作實務

泗洪PPP中心 楊學平

前言

開展政府和社會資本合作，有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

2013年我國PPP發展進入新的階段，十八大提出讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎。2014年開始，PPP項目陸續入庫，2016以來大量落地。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達12287個，累計投資額14.6萬億元，項目落地速度加快。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。預計未來兩到三年內，仍是PPP項目落地高峰期。

總體上看，PPP項目簽約率不高，還有不少簽約項目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業人員和專業辦事機構，實際操作經驗不足；

部分領導不夠務實，項目推出倉促，必要性、可行性論證不充分，項目難以落地；

在資本方選擇上，不少領導信“公”不信“私”，民營資本進入PPP領域困難，尤其是大項目，基本被央企、國企瓜分。事實上，民營企業在某些特殊行業尤其是經營性或準經營性行業，是具有一定優勢的；

貪大求洋，總投資把控不嚴，財政難以支撐，導致項目落 1 地困難，或合同難以履行；

項目實施方案及付費機制設定不合理，導致社會資本響應不積極；

此外，項目規劃設計不合理；前期手續辦理不及時；PPP項目信息公開不規范、不透明，影響社會資本風險把控以及暗箱操作等，都會導致項目落地或實施出問題。

筆者根據近三年的PPP項目實際操作經歷，從政府層面及項目基礎工作至項目實施階段，全流程總結了關鍵環節經驗做法，供各級政府及企業領導參考。其中在辦事流程方面，可能因地區而稍有不同。1政府理念的轉變

首先各級政府領導應樹立正確的政績觀。項目推出應經得起群眾、實踐和歷史的檢驗，不能只做給上級看。本地前兩年實施兩個PPP項目，一個是區域供水，一個是鎮村污水處理，因為是群眾迫切需求和環境治理項目，得到廣大百姓的一致贊譽，實施相當順利。

其次要根據本地財力，有序推出實施PPP項目，把有限的財政資金用在刀刃上。據說某一個邊遠地區縣，每年財政一般預算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項目，這樣財政承擔風險很大。

第三，政府方要有長期合作理念和風險共擔的精神，不能一味將風險全部推向社會資本。因為一旦項目公司因財務困難導致運營癱瘓，最終還是由政府來收拾爛攤子。在工作中，經常聽到這樣的聲音：PPP項目能建起來就行了，誰管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負責的態度！

第四，在資本方選擇上，不應該有歧視性，應構建多元投融資體系，根據項目特點，依法遴選與實施項目切合度高的社會資本。本地在2015年實施全縣區域供水項目，總投資13億。為了充分引入社會資本投資運營，轉變政府職能，本地決定采用PPP模式實施，合作范圍為水源廠、渾水管網、凈水廠，合作資金3.06億元。通過公開招標采購，廣西博世科環保中標。從2015年6月份中標，7月進場施工，至2016年底供水，建設速度、質量全部一流。事實證明，專業的事情還是需要專業的機構做，與資本性質沒有關系。

最后，雖然PPP項目允許政府方與社會資本接觸溝通，但是實施機構應盡量規范、公平、據實披露項目信息，不得披露虛假信息或讓社會資本方獲得不對稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說法，PPP項目招標就是走形式，早就內定了，誰早期沒介入，誰就沒有機會中標。這種認識是片面的，PPP項目在實施方案擬定階段確實需要接觸社會資本并征詢社會資本意見，但是方案成熟后，在招標采購程序上依然是公開公正的，帶有一定競爭性的，誰綜合實力強，投標方案優，誰中標可能性就大。還是以本地區域供水PPP項目為例，在招標前半年內，北京某一環保公司與實施機構接觸溝通較多，始終認為該項目非他莫屬，但是在公開招標環節，因自身原因未能中標，并因此惡意投訴，我們堅持原則，維持招標結果。2建立具體PPP項目推進辦事機構

各級財政部門成立了PPP中心，負責PPP日常管理。有的地方政府成立了由財政、發改及其他行業主管部門參與的PPP協調領導小組，確定各地PPP發展目標、規劃，做好PPP項目的審 3 批。這些機構在項目識別、包裝入庫方面做了大量工作。但在具體項目落地上，并不承擔具體職責。

PPP項目實施機構是項目實施的主體，應該負責項目準備、采購、監管和移交等工作，但實施機構常常缺乏懂PPP的專業人員。因此，針對具體PPP項目，成立項目推進辦事機構十分必要。

本地為了推進洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮PPP項目建設，專門成立項目指揮部，縣主要領導任政委和總指揮，并設立具體辦事機構。項目實施機構、縣PPP中心、招投標部門、項目所在鄉鎮抽調具體人員專職負責項目實施，有序推進。

2.1人員構成及職責

項目實施機構：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目規劃、設計等前期手續及合同簽訂、項目實施（建設）、績效評價、移交等工作；

財政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負責“兩評價”評審、實施方案財務條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目采購全程指導、服務工作；

項目咨詢機構：成立項目組，負責“兩評價一方案”編寫及項目采購服務工作和合同簽訂等工作；

項目所在地政府（鄉鎮）：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，負責項目清障及實施保障等工作。

發改、審計、環保、水利、國土、住建、規劃等相關職能部門做好關鍵環節的配合工作。

2.2項目操作策劃人員：辦事機構應當明確一名責任心強、PPP政策精通、懂工程和項目規劃設計的人員作為項目推進總策劃。

PPP項目投資大、合作期限長、影響遠，政府對PPP項目咨詢機構不能過分依賴，政府一定要有自己的專業人員，對PPP項目實施全程把關審核。3項目基礎工作

加快推進規劃選址、用地預審、審批核準等前期工作是項目進入采購程序和工程施工的基礎，一定要超前謀劃、依法依規。

特別說明的是，需要成立SPV的PPP項目，前期手續最好辦理到政府方出資平臺公司（企業），這樣項目法人是企業，前期手續會簡化。如本地區域供水、鎮村污水處理項目，政府方出資人代表是清源水務有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮、萬畝生態園項目政府方出資人代表是青圃建設發展有限公司；開發區物流園項目是蘇展實業有限公司。

3.1立項：項目建議書審批，指政府投資實行審批制管理的項目，項目法人是企業的不需要。

項目初步設想方案是編制項目建議書的重要依據。項目建議書的呈報可以供項目審批機關作出初步決策，減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎。

3.2項目選址：根據項目安排，實地察看，由項目實施機構、國土、水利、環保等部門參與，對擬用地的土地性質（建設用地、一般農用地、基本農田、自然保護區、水源地保護區、水利設施用地、林地等等）進行確認，相關主管部門要及時提出 5 意見，防止前期手續辦理有障礙，導致項目無法實施。比如本地某一項目，設計方案多次評審，各個部門均無意見、建議，最后在辦理有關手續時，環保部門提出項目有一部分處于國家自然保護區，導致手續辦理受到一定影響。

項目選址確定后，由規劃部門繪制規劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見書。

3.3土地預審：國土部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行審查。

3.4建設用地規劃許可：建設單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經規劃部門確認建設項目位置和范圍符合城鄉規劃的法定憑證。4項目方案設計

根據不同PPP項目性質和特點，選定專業的規劃設計單位，可委托某一感興趣的社會資本，由其組織編制項目方案。要依據項目紅線范圍內土地性質及土地利用規劃，合理布置項目工程，防止設計方案經評審后，因土地不能使用而擱淺。

設計方案是項目“可行性研究報告”和PPP“兩評價一方案”編制的重要依據。5可行性研究報告編制

政府投資項目可行性研究報告需發改審批；企業投資項目可行性研究報告不需審批。為了便于手續辦理，建議省一級管理的項目，請省有關工程咨詢機構編制可行性研究報告，利用咨詢機構資源來協調省相關部門，提高辦事效率。6項目論證

由財政部門（PPP中心）會同相關行業主管部門完成。委 6 托專業PPP咨詢機構編制PPP“兩評價”，財政部門組織專家評審。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。以本地區而言，財政每年一般預算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢，年均增長約17.68%，按年10%財政支出責任算，本地所有PPP項目每年財政支出限額為6億。

這里需要強調的是，各級政府一定不要去實施假PPP。有的地方把不屬于公共產品（服務）和公用基礎設施的項目，比如房地產開發、企業生產等，也包裝成PPP；有的地方用本級政府所屬融資平臺或其他國有企業作為PPP項目中的社會資本方，等于父子倆開公司；還有的通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目等，這些都是違規行為。7項目計劃

對于需要當年推進實施的PPP項目，應納入各地區各行業PPP項目實施計劃。

項目是否列入計劃，關鍵看項目實施的必要性和可行性。這里說的必要性、可行性不是指PPP咨詢機構編制的“兩評價”，也不是工程咨詢機構編制的項目“可行性研究報告”里面的表述，而是指該項目當前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會效益或生態效益，項目建成后能否達到預期的功效等。因此，項目列入實施計劃前，除聽取專家意見外，還應當廣泛征求使用者（受益者）意見，必要時可舉行項目聽證會。

本地近兩年入庫PPP項目10個，3個即將入庫。已經實施2 7 個，正在推進5個。已經實施的2個是區域供水、鎮村污水處理，屬于民生和環境治理項目；正在推進的5個分別是洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮、萬畝生態園、開發區物流園、文體小鎮、省道121道路等，都屬于生態類或公共服務類項目，符合本地區經濟社會發展方向。8編制PPP初步實施方案

實施方案設置不合理會導致社會資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項目庫，８個項目中有３個方案設置有問題，主要是將準經營性項目設置為完全使用者付費，風險全部由社會資本方承擔，必然導致社會資本不響應。

8.1關于項目實施機構及政府出資人代表

目前常規做法是，根據項目性質和行業特點，由政府授權行業主管部門作為PPP項目實施機構；同級國有平臺公司作為政府出資人代表。如本地區域供水、鎮村污水處理PPP項目實施機構是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮、萬畝生態園PPP項目實施機構是住建局，文體小鎮（制造類）、開發區物流園PPP項目實施機構是開發區管委會，121省道實施機構是交通局。

有些PPP項目在鄉鎮實施，需要鄉鎮密切配合，因此有領導想讓鄉鎮作為PPP項目實施機構，甚至希望鄉鎮平臺公司作為政府方出資代表。關于這個問題，實際涉及到兩個層面，一是哪些機構可以作為ＰＰＰ項目實施機構；二是項目財政支出責任在哪一級政府。

關于第一個層面，查閱所有關于PPP的政策文件，不排除鄉鎮政府可以作為PPP項目實施機構。但是不建議鄉鎮作為項 8 目實施機構，因為PPP項目前期手續辦理、項目管理等權限都在縣一級以上，而且鄉鎮事務繁雜，專業人員少，根本無法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮PPP項目，雖然項目位于石集鄉，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉鎮完成，但我們設定項目實施機構是住建局。

關于第二個層面，鄉鎮一級平臺公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒有規范約束。問題核心是哪一級政府承擔PPP項目財政支出責任，這個與參與入股的政府方代表關系不大。目前從相關PPP政策文件的表述看，特別是基礎設施和公用事業特許經營管理權都在縣一級以上政府部門，PPP項目最低應由縣級財政承擔支出責任。目前本地所有PPP項目財政支出責任都由縣級財政承擔。

8.2關于PPP項目總投資與建設成本

8.2.1項目總投資：是指PPP項目從項目識別開始至項目移交為止，預計或實際開支的全部投資費用。它是PPP項目投資規模控制的目標，也是PPP項目參與方決策、籌劃、執行和風險防范的一項極為重要的經濟指標。

8.2.2項目建設成本：指項目全部建設成本，分直接費（人工費、材料費、施工機械使用費、其他直接費）和施工管理費，包含建設期投資利息。

如果項目在采購前設計深度僅達到方案設計，則后期項目公司（SPV）在初步設計和施工圖設計階段，必須注意控制項目建設成本，因為項目總投資是經過審批的，不得隨意增加。

8.3關于運作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經營 9 和政府購買服務兩類。

經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，建議采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼的項目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區域供水、鎮村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如教育項目、醫療衛生保健項目、環境保護與環境污染治理項目、某些公用基礎設施項目（如市政項目）等，其中基礎設施類的采用建設—運營—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設—擁有—運營(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項目優先采用改建-運營-移交(ROT)、移交-運營-移交(TOT)方式；復雜的項目可采用設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮PPP項目存量資產稻米博物館，經評估后采用TOT方式運作。

對于建設內容不是完全一體化的項目，可以根據具體分項性質、特點，分類設定不同的運作方式。本地的開發區物流園PPP項目，屬于公共基礎配套部分，采用BOT方式，其中運營部分投資采用BOO方式。

8.4關于付費機制：一定要根據具體PPP項目內容、項目性質、經營模式、盈利特點等，靈活使用不同的付費機制，讓社會資本方微利不暴利。有的項目規模大、內容復雜，在項目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費機制。比如洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮項目，其中生態廊道屬于無盈利點的生態項目，由政府購買服務，小鎮項目有盈利點，但是不足以覆蓋回報，采用可行性缺口補助。

8.5關于項目風險分擔機制：一般來說建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府方承擔，不可抗力風險由雙方共同承擔。

8.6關于股權結構：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9接觸社會資本并完善實施方案

初步實施方案出臺后，可以開始與社會資本溝通。應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，重視引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。10項目的審批與核準

項目管理分為審批、核準、備案三種。政府投資項目實行審批制管理，包含三個過程，即項目建議書審批，又稱立項（俗稱路條），可行性研究報告審批，初步設計審批。企業投資項目實施核準或備案管理，因PPP項目涉及公共服務、重大基礎設施，一般采用核準方式管理。

10.1政府投資項目

10.1.1項目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報告審批

10.1.3初步設計審批：根據PPP項目采購社會資本前項目設計程度來確定初步設計遞交評審時間。

10.2企業投資項目：實施核準，辦理流程：

企業編制項目申請報告（可委托工程咨詢機構編制，報告要達到可行性研究報告程度）→提供規劃部門出具的選址意見書（僅指劃撥土地）→提供國土部門出具的用地預審意見→發改部門出具核準文件。

11進一步完善確定項目實施方案

政府投資項目的可行性研究報告審批后，實施機構根據經批準的可行性研究報告有關要求，完善并確定PPP項目實施方案。

實行核準制的企業投資項目，經核準后，實施機構依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。正常情況下發改部門不會提出相關要求。12項目設計

項目初步設計之前須完成工程地質勘察。

12.1方案設計：在第4條完成。

12.2初步設計：依據可行性研究報告，進一步深化設計。

12.3施工設計：制作施工圖，作為施工依據。

根據不同的PPP項目類型，合理設定項目采購前設計深度。目前大致有三種情形：

一是項目實施機構做到方案設計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成初步設計與施工圖設計；二是項目實施機構做到初步設計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成施工圖設計；三是項目實施機構完成施工圖設計。PPP 12 項目采購前設計深度應該根據不同PPP項目類型確定：

對于具有通用性，核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整的項目，項目實施機構完全可以完成施工圖設計。比如公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施項目。如本地的121省道PPP項目，在采購前施工圖和造價都已完成。

對于策劃創意要求比較高的或者實施專業性較強的項目，為了充分發揮社會資本的特長，利用中標社會資本特有的專利（技術、產品）、工藝或者策劃創意方案，可以在項目采購前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設計-建設-融資-運營-移交)運作方式，比如旅游、特色小鎮創建、供水、污水處理、環境治理、生態保護等。柳山稻米小鎮采用的就是采購前完成項目初步方案設計。

13根據項目設計深度調整實施方案數據

項目達到方案設計層次的，PPP實施方案數據以可行性研究報告為準；項目達到初步設計層次的，PPP實施方案數據以初步設計概算為準；達到施工設計層次的，以施工圖紙預算為準。

14社會資本考察

對前期接觸的、對本項目感興趣社會資本進行考察，了解企業綜合實力及特長，并最終聽取社會資本對項目方案的意見。15實施方案審核及政府批復

由項目辦事機構牽頭，會同項目涉及到的財政、規劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP項目實施方案進行聯合評審。

方案經評審后，經本級政府有關會議通過后發文批復。

16項目采購

16.1采購方式：PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點和潛在供應商數量，依法選擇適當的采購方式。

擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法實施條例》的規定，通過招標方式選擇社會資本方。目前本地PPP項目主要采取公開招標方式采購社會資本。

16.2關于聯合體：鼓勵社會資本方成立聯合體投標。為促進項目順利實施，建議要求聯合體牽頭方在聯合體中控股。同時，為保障項目運營良好，建議要求聯合體項目運營責任方占一定比例股份。為了防止聯合體成員過多，給今后合作增加難度，可以設定投標人聯合體成員數量限制，一般3家為宜。

16.3資格預審：通常資格預審文件編制比較簡化，潛在投標人無法通過資格預審文件了解項目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現報名參加資格預審的企業數量多，但在購買招標文件后，發現項目不適合本企業，不參加投標，從而導致項目采購廢標。為此，可以在資格預審文件《資格預審公告》章節，把項目基本信息和核心條款充分披露出來，讓參加資格預審的潛在投標人更多進入投標環節。

16.3.1投標人資格條件：除《政府采購法》規定的基本條件之外，可設定企業的資信、業績、資質資格等特定條件。條件設置必須與項目需求相匹配，不得設置歧視性、排他性、不合理條款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯。

16.3.2資格預審入圍：分為合格制、有限數量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過；有限數量制由評審小組打分，按分數高低根據資格預審文件規定確定通過名單。

16.3.3提交資料是原件還是復印件：一定要簡化手續，方便投標人，防止在繁雜的手續上出差錯導致申請人資格預審不通過。

原則上，能夠網絡查詢的資料，提交復印件（加蓋單位公章），比如企業營業執照（三證合一、五證合一）、資質資格證等；其它不能網絡查詢的（或網絡查詢難以確認真偽的），提交原件，比如合同、協議、中標通知書、身份證（原件需帶到現場）、財務審計報告、企業各種聲明文件等等。

16.4制作發售招標文件

16.4.1招標文件編制：招標文件是規范項目選定社會資本及項目基本條款的重要文件，合同草案作為招標文件的附件，是社會資本中標后簽訂PPP合同的依據。因此，招標文件制定，必須嚴密、規范、合法。

16.4.2評標辦法：綜合評分法，采用百分制。一般評標體系商務部分70分（其中報價30分，企業資信、業績40分），技術部分30分。采購人可根據項目特點靈活調整分值構成。

報價（30分）是指政府付費，可以根據項目付費的算式分別報價，也可以根據缺口補助報總價。對于項目招標前設計方案成熟，施工圖完備，造價確定的項目，可以就政府付費報一個總價；對于前期設計深度不夠，處于方案設計階段的項目，項目的基本數據都是估算的，則根據政府付費的構成（算式）分別報單價（如資本金回報率、融資利率上浮率、建安費下浮 15 率等）。為了防止惡意競爭，報價應設置限制性規定。

技術部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項目公司組建方案、建設質量控制措施、項目建設安全保證措施、項目建設進度保證措施、項目運營方案、管養維護方案、項目移交方案等，根據不同項目情況靈活設置，都是文字性書面材料，靠評委主觀打分。

企業資信、業績（綜合實力，40分），資信主要包括企業信用、凈資產、總資產、注冊資本、融資能力、資產負債率、資質資格等；業績主要有PPP業績、運營業績、相關工程施工業績、設計業績等，根據項目需求合理設定。一般工程業績要求不超過項目總投資額的70%。

16.4.3評標：根據評審小組打分，采購方將按照綜合得分從高到低順序進行排序，作為候選投標人。采購人可以設定候選投標人數量（比如選前3名作為候選投標人）。

16.5結果確認談判：采購結果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

16.6公示、公告、發中標（成交）通知書：在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內，將預中標、成交結果進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議后2個工作日內，將中標、成交結果進行公告，同時發出中標、成交通知書。

16.7合同簽訂：項目實施機構應當在中標、成交通知書發出后30日內，與中標、成交社會資本簽訂經本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。

為了盡量減少社會資本中標后與政府方就合同簽訂談判產生過多分歧，采購人對招標文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因為潛在投標人一旦購買招標文件并投標，即視為接受招標文件的全部條款，在中標后簽合同時，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17項目公司組建及后續手續辦理

17.1成立SPV：按照實施方案規定的股權結構和資本金比例，組建SPV，社會資本方和政府方項目資本金按規定到賬。

17.2項目設計及投資控制：對于招標前項目處于方案設計階段的或采用DBFOT運作方式的，項目公司負責項目的初步設計和施工圖設計。初步設計投資概算和施工圖設計階段投資預算必須嚴格控制在PPP項目實施方案規定之內。必要時造價咨詢機構提前介入，與設計機構互動，控制項目投資成本。比如本地區域供水PPP項目某增壓泵站設計，設計單位明顯存在過度設計問題，增加成本。

17.3變更前期手續的項目法人：將項目法人由原來的國有平臺公司（或政府部門）變更為項目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項目公司或以項目公司摘牌。

17.5建設工程規劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理 18.其它手續辦理

目前大部分地方實行多圖聯審、多評合一，串聯改并聯，辦事效率大大提升。

涉及住建、經信、衛生、安監、民防、氣象、消防等部門的圖紙進行聯合審查，做到“多圖聯審”。企業投資建設項目前期推進階段涉及的節能評估、環境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案、地質災害危險性評估、地震安全性評價等實行統一受理、統一評估，由串聯方式調整為并聯方式進行，做到“多評合一”。19監理選擇

應由項目公司通過招標方式選定，監理跟項目公司簽訂合同。考慮到大部分PPP項目工程施工是由中標人聯合體中承擔施工義務一方負責的，這樣監理的作用會打折扣，因此，政府方最好引入第三方項目管理公司，對項目的建設代表政府方履行管理職能。20造價咨詢機構介入

20.1項目建設成本核定：PPP項目工程施工計價依據與經過招標的工程施工計價依據不同。經過招投標的項目，在施工過程中，除非清單有漏項或圖紙變更或追加工程，其計價依據就是中標價格。

PPP項目選定社會資本如果是以招標方式選定的，而且社會資本具有施工資質的，則PPP項目工程施工可以不單獨招標，由PPP中標的社會資本自行建設。在PPP項目招標采購社會資本 18 過程中，關于PPP項目工程計價，又分兩種情形：一種是PPP項目采購前施工圖完備，清單和造價已經明確，采購方根據項目建設費用（造價核算，加建設期利息）、資金占用費（設定限額）、運營費用（設定限額）等，設定PPP項目全合作期總投資，然后根據項目總投資，設定政府每年付費金額上限，作為PPP項目采購社會資本投標報價限額。如本地121省道PPP采購。這種模式等于PPP項目工程已經招標程序，只不過是包含在PPP項目采購社會資本過程中，而且工程建設費用不單獨報價。另一種是PPP項目采購前施工圖未完成，有的處于方案設計程度，項目總投資是估算，采購方會設定PPP工程建安費下浮率作為PPP采購投標人報價，等于是費率招標，如本地稻米小鎮PPP采購。這種情況下，造價咨詢機構有必要介入，提供跟蹤服務。

20.2全程跟蹤審計：審計機關對公共投資項目的建設運營情況進行審計監督是法定職責，PPP項目的投資控制應該按照政府投資項目的標準進行監管，同時PPP項目運行中的績效評價和考核也是政府方重要職責，這些都需要專業的造價咨詢機構介入。21施工組織

按照建設計劃、施工圖和工程承包合同，對項目組織實施。22工程竣工驗收、決算、審計

工程項目的竣工驗收是施工全過程的最后一道程序，也是工程項目管理的最后一項工作。它是建設投資成果轉入生產或使用的標志，也是全面考核投資效益、檢驗設計和施工質量的重要環節。

工程決算是對所完成的工程在竣工驗收后的最后經濟審 19 核；包括各類工料、機械設備及管理費用等。

竣工決算審計：根據國家的審計法和相關規定，對建設項目竣工決算進行審計，主要審查概（預）算在執行中是否超支，超支原因，以及有無其他違紀行為等等。

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第三篇：PPP項目不容易落地的原因

PPP項目不容易落地的原因

發布日期：2015-06-23來源：網絡來源編輯：宋珍珍

汪金敏 上海市建緯律師事務所

經濟下行，PPP政策密集出臺，總理反復推動，國內掀起了一浪接一浪的PPP項目熱潮。站在PPP項目咨詢服務第一線，我一直在思考：PPP項目落地了嗎?落地是真的PPP嗎?為什么PPP項目不容易落地?

火熱的PPP項目落地了嗎?

日前，國家發改委網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推介項目。首批發布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。在1043個項目中，安徽以 127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項目也較多，均超過60個。江蘇公布了107個項目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務項目48個，交通設施、市政設施、生態環境項目則分別有22、26、11個。

1043 個項目并未包括全部推介PPP。上述項目包括了北京、河北等25個省份和大連等四個地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數也已推出PPP項目。比如河南省今年年初公布了首批29個PPP項目，總投資額達805億元。隨著未來地方不斷推出PPP項目，預計 PPP項目總規模達到3萬億元以上，有望成為填補地方融資平臺資金缺口和地方預算內不足。

這許多推介的PPP項目落地了嗎?那些更大數量的尚未成為各省及各地推介PPP項目的還有希望落地嗎?

目前推介PPP項目落地情況不佳。原國家外經貿部副部長龍永圖透露，“去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。”民生證券研究報告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

已落地的PPP項目是真PPP嗎?

已落地PPP項目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統做法，與PPP無關。以財政部去年12月4日公布30個PPP示范項目為例，截至2月底，2個項目簽約，均為污水處理項目：即池州市的污水處理項目、南明河水環境綜合整治二期項目。但后一個項目是財政部示范名單發布前就已經簽約的，即國家試點的PPP項目真正簽約的，有且只有一個。

已落地PPP項目是新瓶裝酒嗎?或者說完全符合PPP要求嗎?以5月6日剛簽約的安慶市外環北路工程PPP項目為例說明。該項目被稱之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經營性項目采用PPP模式運作的破題之作”。

該外環北路是道路設計全長約14.9公里，建設總投資19.76億元。安慶市政府是該項目政府方，2014年底成立工作領導小組，項目實施機構是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會資本為北京城建設計發展集團，出資88%。合作期限為13年，其中建設期2年，運營期11年。該項目是新建項目，采取DBFOT的運作方式。項目公司負責本項目優化設計、投資、融資、建設、運營維護、移交等，合作期屆滿項目公司將本項目無償移交給政府方。

該項目被設計成非經營性項目，幾乎沒有現金流，回報機制為“政府付費”。具體而言，該項目按照“基于可用性的績效合同”方式，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標準的公共產品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(符合績效要求的公共服務)，即政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。安慶市人大常委會在PPP項目協議簽署前通過決議，將該等可用性服務費和運營績效服務費納入跨的財政預算。

該 PPP項目既然要政府付費，政府未來11年有能力付嗎?如果不能通過財政承受能力論證，也就是說政府未來無力進行付費，PPP項目就是“龐氏騙局”，社會資本也別指望收回回報、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，現金流不能覆蓋成本的PPP項目，既然要政府付費，就得通過財政承受能力論證。依據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規定，“每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。” 一般公共預算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個地方只算兩個需要政府付費的PPP項目，則單個PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過5%。既然要求，建設總投資19.76億元，建設期2年，按照8%的綜合融資成本，經營期11年，則平均每年補貼現值為2.1億，也就是說，只有安慶市政府2015年一般公共預算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財政支出299億元，是完全有能力付。

該 PPP項目物有所值(VFM)嗎?按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第10及第12條及此前相關文件規定，判斷一個項目是否是PPP項目，關鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率”的(當然還要具備其他條件)，才算真正的PPP;如何認定“降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率”呢，要結合“特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等”等來判斷。然而，從該項目內部人士一手資料看，既無法看是該項目是如何“提高公共服務質量效率”的，更無法看出該項目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因為政府沒錢嗎?

可見，對已落地的PPP項目，不需要政府付費的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付費的，還要政府具備財政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項目，未必能夠同時具備該基石條件。

為什么PPP項目不容易落地?

為什么政府推介的PPP項目簽約率不到20%呢?原因無外乎是：(1)PPP項目沒有通過物有所值評估;(2)PPP項目沒有通過財政承受能力論證;(3)PPP項目對社會資本沒有吸引力;(4)PPP實施方案難以操作;(5)PPP項目還沒來及招標和簽約。我預計第(5)個因素占項目數量不會超過20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對此要求不嚴格，該兩因素我認為影響不超過20%，但隨著相關配套規定的出臺和嚴格執行，該兩因素將是能否采用PPP模式決定性的因素。也就是說，40%以上失敗率是因為(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉化的。也就是，PPP項目沒有吸引力，可以通過修改實施方案使其具有吸引力。相反，PPP實施方案難以操作，則PPP項目沒有吸引力。

為什么PPP項目對社會資本沒有吸引力呢?往往是政府給的資本金回報率及債權融資成本太低，社會資本不合算甚至根本無法融到資金。特許經營期長達10年至30年。目前通過銀行貸款等傳統融資方式難以融到足夠長期限的資金，只有通過信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來源，社會資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當回報，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔的綜合融資成本低于這一標準，就意味著吸引力不大。

為什么PPP實施方案難以操作呢?首先，項目回款不靠譜，政府付費的，政府沒有可以確信的付費能力，使用者付費的，回款不確定性大。其次，交易結構比較僵硬，往往按照標準PPP交易結構來生搬硬套，比如按照傳統BT模式來做非經營性項目的PPP模式。其實PPP交易結構并可以根據項目特點、項目進展、資金來源、審批難度等諸多因素來靈活設定。再次，風險分配不合理。有的將幾乎所有風險都分配給了社會資本，比如道路周邊土地拍賣的指標、規劃、時間及返款等本應該由政府承擔的風險轉給了社會資本。有的則相反，比如通過約定價格股權回購、在特許經營期中提前退出，又比如，如果達到約定資本金收益率由當地國有企業承擔等。最后，操作不合法。比如約定通過土地出讓金一定比例來支付資本金回報，這違背出讓金支付管理規定，而無法操作。比如約定按照約定低價將土地出讓給社會資本，這違法了土地招拍掛規定。該類做法往往過去十年用得很好，然而那是有法不依、執法不嚴情況下的產物，在依法治國的今天，已經行不通了。

為什么財政部門不批準PPP模式呢?因為地方債務風險很大，地方政府未來可能還不出錢來，甚至可能破產;因為沒有通過財政承受能力論證，單個項目回款根本就沒有保障。為了防止地方空麻袋背項目，財政部出臺PPP相關政策都是依次為出發點來制定的。這就是為什么非經營性項目難以批準，經營性項目好批準的原因。

為什么發改部門不批準PPP模式呢?因為沒有通過物有所值評估。地方政府為什么不按傳統方式自己來做項目，因為地方政府沒有錢也融不到錢;因為《預算法》出臺后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會資金做PPP項目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會高于地方政府融資成本1-2點。國家為什么不用發債等低成本資金做PPP項目呢，難道想給社會資本送錢?當然不是的。因為PPP項目可以提高項目綜合效益，因此節約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。

綜上所述，PPP項目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會用PPP。就施工企業來說，PPP是一片藍海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時，PPP也是巨大的挑戰。如何打通融資渠道、如何理解PPP內涵、如何設計PPP交易結構、如何平衡多方關系推動PPP，成為擺在面前的課題。我將在以后陸續分享我在PPP項目咨詢一線的所思所想。

第四篇：招商引資項目落地流程

招商引資項目落地流程

一、投資商或招引單位（帶可行性研究報告）向縣開發區申報項目落地申請。

二、縣開發區招集發改局、環保局、安監局三部門

預審項目可行性并出具意見書。

三、縣開發區向縣工業服務業領導小組提交項目可行性意見書。

四、縣工業服務業領導小組組織相關部門（發改局、環保局、規劃局、國土局、住建局等）對項目進行綜合評審、分析，審核后出具項目落地意見。

五、項目確定落地，縣工業服務業領導小組各成員單位協助投資商或招引單位辦理各項手續。附：定陶區招商引資項目落地流程圖

第五篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2、PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

3、三大特征

（1）、伙伴關系PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

（3）風險共擔伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創新的層面上理解和總結。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業發展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎后，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務內容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權利。競爭性談判規定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審。”而競爭性磋商則規定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”。這里的“應當”是強制性規范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布。

資格預審公告內容。項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構、代理機構應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于成員總數的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構）或代理機構應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發布。

4、執行階段

項目執行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質運行階段。

在實踐中，很多業內人士認為，項目執行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經營好這段婚姻。因此，項目執行階段實施管理是保證項目后期穩定運營的有效途徑，穩定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢（特許經營期滿）后項目資產的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務，且隨著深化改革，政府采購的環境也在不斷發生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優勢]

程序公開透明：全國范圍內發布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發出公告及公開發售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發布公告，能夠尋找到最佳的社會資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結果，要經過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質性條件。PPP項目采購評審結束后，采購結果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經確定了投標人的數量，即邀請招標中投標人的數目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發布公告的程序，只是向潛在招標人發布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經歷發布公告環節，但還要經歷信息采集環節后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業性較強商品的采購是很有必要的。

[總結] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經驗，對其技術指標尚無把握時，可通過技術交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業性較強、市場上符合參數要求產品較少、招標數量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優勢]

1、供貨渠道穩定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩定的合作關系，供貨渠道穩定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經過競標比價等這類復雜環節，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產品一般都為進口，運費及關稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現象。

[總結]

因此，除發生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據有關規定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務項目；技術復雜或性質特殊、不能確定詳細規格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規定的評審標準不得作為評審依據。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統一采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術指標優劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數額標準的貨物、服務；達到公開招標數額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構報經本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構應當根據招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內，通過充分協商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據。

2、實施方案的內容。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經營協議框架草案及特許經營期限，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經營期限屆滿后資產處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據《關于印發的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網站）

1、財政承受能力論證的概念。根據《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別（股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業和領域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容，在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內容。

（1）、招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

（2）、實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證金的數額、方式和交納方法；明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規定是否允許價格調整及調整方法；明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規定是否允許聯合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求；明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議（適用于聯合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

2、項目合同的內容。PPP協議的主要組成內容有：總則、術語定義、特許經營權、項目建設（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。