第一篇：山西煤改公共政策分析

山西煤企改革，從“讓利于民”到“國進(jìn)民退”的糾結(jié)？

摘要：近年來國進(jìn)民退成為了我國經(jīng)濟(jì)的一個熱門詞匯，國家回望金融危機(jī)發(fā)生的這三年多的時間里，中國大陸先是有國有鋼鐵吞并民營鋼企，然后有民營航空被破產(chǎn)清算，接下來又是各大央企在房地產(chǎn)市場上的豪擲千金，而始于2009年的煤企改革也被看做是“國進(jìn)民退”的又一具體體現(xiàn)。下面我將對著重對山西的煤企改革進(jìn)行回顧，并進(jìn)行公共政策方面的分析。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)改革國進(jìn)民退重組公共政策

國進(jìn)民退是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)語匯，一般用于表示某領(lǐng)域國有資產(chǎn)進(jìn)入而民營資本被迫撤出。對于“國進(jìn)民退”概念的理解，有狹義和廣義之分。狹義上講，表現(xiàn)為國有經(jīng)濟(jì)在某一或某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場份額的擴(kuò)大，以及民營企業(yè)在該領(lǐng)域市場份額的縮小，甚至于退出。廣義上講，除了上述內(nèi)容外，還表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)或者說宏觀調(diào)控力度的加強(qiáng)。①

一、山西能源基地建設(shè)的血與淚

說到這次改革不得不從山西的一項(xiàng)特殊的稟賦說起——煤炭。山西真正走上能源基地之路是在1979年8月國務(wù)院副總理薄一波前往山西視察工作，提出“盡快把山西建設(shè)成為一個強(qiáng)大的能源基地”的建議。

山西的能源基地建設(shè)與中國改革開放同步，作為全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)動機(jī)，山西為全社會提供了大量的能源支撐。但是所有人都忽視了這樣一句話：逐步形成以煤炭的開發(fā)和綜合利用為中心的，農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的、比較合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

2000年之后，隨著山西經(jīng)濟(jì)完全依賴于能源原材料產(chǎn)業(yè)，輕工業(yè)逐漸衰敗，最終破產(chǎn)乃至消失。新世紀(jì)初，山西省內(nèi)一份媒體曾以《海棠花落》為題，充滿憂愁地點(diǎn)出了這場衰敗史。

上個世紀(jì)80年代，在政府的號召下，山西通過打“麻雀戰(zhàn)”，一批小型的電廠、鐵廠、水泥廠、煤化工廠投產(chǎn)上馬；同時通過“驢打滾”策略，使得這些小型煤化工廠遍地開花。政府說此舉是為了將山西煤消化在當(dāng)?shù)亍Ｈ欢@種措施并未讓當(dāng)?shù)乩习傩崭辉Ｆ饋怼?/p>

山西開始發(fā)展能源基地之時，即討論過山西究竟挖多少煤是頂峰問題，最終的結(jié)論是4億噸，去年山西的煤炭產(chǎn)量達(dá)到了近7億噸。當(dāng)時甚至還討論過究竟挖煤合算還是輸電合算以及困擾山西的水資源問題。可以發(fā)現(xiàn)，在過去的30年內(nèi)，山西一直在圍繞這些問題討論。

煤炭經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，讓山西忘記了一切。在此過程中，山西錯過了機(jī)械工業(yè)萎縮之前、1992年鄧小平南巡講話以及2000年之后參與全國快速增長行業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。

在這個期間，山西或者說是煤炭一直為中國的經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展輸送著源源不斷的動力，一列列機(jī)車將山西的煤炭輸往東部輸往全國各地，給山西換來的是飛速增長的GDP和財(cái)政收入，但是同時也給山西帶來了沉重的災(zāi)難和損失，上面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的畸形不說，也付出了許多鮮活的生命。國家安監(jiān)局曾經(jīng)在2007年做過一個統(tǒng)計(jì)：由于煤炭產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展山西省的GDP由2002年的290億元上升到了2006年的1048.01億元，同時山西省也是全國財(cái)政收入增速最快的省份。另一組國家安監(jiān)局公布的數(shù)據(jù)顯示： 2002年，山西共發(fā)生煤礦事故184起，死亡礦工501人；2003年，共發(fā)生煤礦事故159起，死亡礦工496人；2006年，共發(fā)生煤礦事故149起，死亡礦工476人；2007年，僅僅山西公開報道的特大礦難就有25起，死亡礦工348人。以上這些公開的數(shù)字中，并沒有統(tǒng)計(jì)許多大大小小不知名的煤礦里那些被隱瞞的或許是這些數(shù)字?jǐn)?shù)倍的死難者。

很久以來，整治煤礦減少礦難都引起了下至地方縣市，上至省里乃至中央安全生產(chǎn)部門的重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來，山西的煤礦整治也經(jīng)歷了兩場聲勢浩大的改革，雖然兩次改革都是從煤炭產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)下手，但是改革的方向卻是截然不同的，也分別起到了不同的結(jié)果。

二、讓利于民的2004年煤企產(chǎn)權(quán)改革

讓利于民，我們這里說的“民”不是社會學(xué)和政治學(xué)所說的“人民”，而是指的是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“民營企業(yè)”、或是“私營企業(yè)”。

2004年4月30日臨汾市隰縣梁家河煤礦發(fā)生瓦斯爆炸,36人死亡。在當(dāng)時產(chǎn)生了很大影響。國務(wù)院專門成立了專項(xiàng)調(diào)查小組。在調(diào)查的時候就發(fā)現(xiàn)了該煤礦存在著非常復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題。

按照國土部門的統(tǒng)計(jì)，山西當(dāng)時在檔的煤礦是4018個，煤炭工業(yè)局的數(shù)字則是3860個。其中，國有重點(diǎn)煤礦(俗稱國有統(tǒng)配礦)7個，地方國有礦(市營、縣營)300多個，剩下的3000多個煤礦除極少數(shù)是個體或混合所有制礦，絕大部分為集體所有(即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦礦)。

這些集體礦多在1980年代“有水快流”的政策引導(dǎo)下建立，但由于鄉(xiāng)村普遍無力投入，過去的十年里幾乎全被承包出去，年限從三五年至采到無煤為止都有，盡管這些租賃、承包為法律所嚴(yán)禁。由于到期后鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常無法返還承包者的設(shè)備投資，承包往往會按新的費(fèi)用延續(xù)下去，直到經(jīng)營者自己終止或者轉(zhuǎn)包出去，記者了解到的轉(zhuǎn)包次數(shù)最多的一個礦是被倒了20 次手。

正是由于這種復(fù)雜的的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，出了重大事故后往往會出現(xiàn)不知道由那個部門來買單的尷尬局面，這對相關(guān)管理部門帶來了很大麻煩。

帶來的另一個問題就是: 大部分歷史遺留集體礦的無論是采礦技術(shù)還是安全防范措施都非常原始落后，這就造成了大部分礦的產(chǎn)能低下，安全系數(shù)低的隱患，這些因素也極大限制了煤礦規(guī)模的擴(kuò)大。而小規(guī)模又使煤礦的整體技術(shù)水平不能提高。這就形成了一個惡性循環(huán)的怪圈。

而形成這些問題的最主要的原因是我國煤礦的產(chǎn)權(quán)模糊劃分不清，產(chǎn)權(quán)界定不清是我國濫挖濫采、礦難頻發(fā)的最根本的原因。這也是04年山西煤改從產(chǎn)權(quán)下手的最根本的動力。遵循這一思路，在一次特大的礦難事故之后，素有“煤海”之稱的山西省于2004年5月起，在臨汾、呂梁地區(qū)啟動了以“明晰產(chǎn)權(quán)、整合資源、有償使用、強(qiáng)制采改、確保安全”為主要特征的煤礦資源產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。

山西的這次改革試點(diǎn)首先在臨汾市進(jìn)行，隨后擴(kuò)展到呂梁市的中陽縣。改革的具體做法如下：②

（1）通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將煤礦轉(zhuǎn)讓給原來直接經(jīng)營者，只有在后者不愿接手時才公開競價。

（2）轉(zhuǎn)讓按儲量一次性賣斷。總額1000萬元以上的先交1000萬元，余款按比例6年內(nèi)付清。

（3）關(guān)于儲量的確定，臨汾在方案出臺前緊急封存了所有檔案，由相關(guān)人員在一個賓館里閉關(guān)3天3夜計(jì)算得出。

（4）如何分配這些轉(zhuǎn)讓礦權(quán)所得價款？這是另一比較重要的問題。山西與國家之間的約定是，新增煤礦在試點(diǎn)期間的價款按8:2分成，以后調(diào)整為7:3，至于舊有礦，山西爭取的結(jié)果是國家不介入。至于省內(nèi)的分配比例，協(xié)議轉(zhuǎn)讓的省、市、縣按3：2：

5、公開競價出讓的按2:3:5比例分成。

（5）此外，臨汾市對年產(chǎn)9萬噸以下的煤礦全部進(jìn)行整合或關(guān)閉，對尚有開采價值、資源位置相鄰的煤礦實(shí)行資源整合，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)自愿聯(lián)合，通過兼并、重組等方式整合為單井年產(chǎn)15萬噸以上煤礦。呂梁市的做法是將采礦權(quán)出讓與資源整合相結(jié)合，通過技術(shù)改造建設(shè)了一批年產(chǎn)30萬噸以上的骨干礦井。

（6）堅(jiān)持強(qiáng)制采改。對全市所有煤礦強(qiáng)制進(jìn)行了采煤方法改革，對積極進(jìn)行采改的煤礦給予重獎。

煤炭資源整合和有償使用可以視為山西煤炭行業(yè)的“一場重大變革”，它一方面提高了了煤礦的準(zhǔn)入門檻，排除了以前大部分的作坊式煤礦；同時對煤炭資源的整合和對產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步劃清有利于吸引來自外省的資本投資，特別是一些來自東部發(fā)達(dá)地區(qū)私營企業(yè)主的青睞，帶來大量資金的同時，也帶了比較先進(jìn)的技術(shù)，提高了采礦水平和回采率，使山西煤炭工業(yè)長期存在的增長方式粗放、資源消耗高、浪費(fèi)大、污染重等問題得以逐步解決。

作為對04年政策的補(bǔ)充，山西省又加大了產(chǎn)權(quán)的力度，2006年7月，山西省國土資源廳首次大規(guī)模把過去屬于國家和集體的煤礦采礦權(quán)轉(zhuǎn)移給礦業(yè)公司或者煤礦老板。通過有償出讓后的資源整合，鼓勵和支持資金雄厚的大煤礦兼并、聯(lián)營小煤礦，可以利用大礦的管理、人才和技術(shù)優(yōu)勢改造傳統(tǒng)小煤礦，從而有利于對安全生產(chǎn)的投資和管理，減少事故發(fā)生。

這次改革同時還產(chǎn)生了一個特殊的富有群體——煤老板。2003年以前，煤炭企業(yè)由于結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)能有限，營銷失敗等原因，煤炭的價格很是低廉。大部分煤炭企業(yè)主常年處于虧損的狀態(tài)，每到年底，煤老板總會“失蹤”躲債。然后，2003年后，受國際能源價格的上揚(yáng)的趨勢的影響，我國的煤炭價格也開始呈持續(xù)的上漲趨勢，年增速達(dá)到了10%，重新整合后的煤炭企業(yè)則相對于原有煤礦有更大的競爭力，因此，一個個暴富的煤老板誕生了。煤老板，以后的幾年成為了財(cái)富的代名詞，悍馬、豪華別墅、嫁女車隊(duì)，這些奢華的名詞總是與他們相伴相生，他們也習(xí)慣了各種形式的炫富。

資本總是向利潤高的行業(yè)領(lǐng)域流動的，山西的“暴富”，也吸引了來自東部尤其是浙江的商人的青睞。于是由浙商組成的龐大的商團(tuán)通過融資的手段匯集了大量的資金涌向山西煤炭市場。

但是，山西的這次改革完成了它的初衷了嗎？事實(shí)證明開始的一段時間，的確對于產(chǎn)能的提高，回采率的提高，采煤技術(shù)的更新有很大的效果，起初，也使事故的發(fā)生頻率有所下降。但是，事實(shí)證明這次改革并沒有有效地使礦難事故率得到本質(zhì)的改觀。大小的礦難時常發(fā)生，死亡人數(shù)也并沒有明顯減少，相反，隨后的幾年又發(fā)生了朔州細(xì)水煤礦礦難（72人）、屯蘭煤礦南四盤區(qū)瓦斯爆炸事故（78人）、洪洞縣左木鄉(xiāng)紅光村瑞之源煤業(yè)有限公司新窯煤礦發(fā)生爆炸事故（105人）等多起惡性的煤礦事故。2005—2008年礦難死亡人數(shù)的絕對數(shù)目也沒有出現(xiàn)下降的趨勢。這也就是說明了此次產(chǎn)權(quán)改革并沒有使山西煤礦的安全狀況得到根本的改善。

三、國進(jìn)民退的2009年煤炭大重組

事實(shí)證明2004年開始的煤礦產(chǎn)權(quán)改革并沒有有效的改善山西的煤礦災(zāi)難頻發(fā)，死亡人數(shù)多的問題，而最大的作用無疑于創(chuàng)造了百十個億萬富翁罷了。因此在產(chǎn)權(quán)改革后的第五年，也就是2009年，山西政府和國務(wù)院連續(xù)頒布幾項(xiàng)規(guī)定，對已有的煤炭企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步的重組。山西省政府發(fā)布了《山西省關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤企兼并重組有關(guān)問題通知》，通知的內(nèi)容主要有以下幾點(diǎn)：

一、明確兼并重組整合目標(biāo)。到2010年底，全省礦井?dāng)?shù)量控制目標(biāo)由原來的1500座調(diào)整為1000座，兼并重組整合后煤礦企業(yè)規(guī)模原則上不低于300萬噸/年，礦井生產(chǎn)規(guī)模原則上不低于90萬噸/年，且全部實(shí)現(xiàn)以綜采為主的機(jī)械化開采。各市保留礦井?dāng)?shù)量分別為：太原市50座，大同市71座，陽泉市50座，長治市95座，晉城市118座，朔州市65座，忻州市63座，晉中市110座，呂梁市100座，臨汾市127座，運(yùn)城市18座。國有重點(diǎn)煤炭集團(tuán)公司保留礦井133座。

二、落實(shí)兼并重組整合責(zé)任。??11個市要全部完成兼并重組整合方案的報批工作和礦井壓減任務(wù)，其中上半年完成一批，三季度再完成一批。對各市煤礦關(guān)閉整頓、兼并重組整合任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，對未按規(guī)定完成煤礦關(guān)閉整頓、兼并重組整合年度任務(wù)的實(shí)行否決，考核結(jié)論評定為不合格。

三、確定兼并重組整合主體。??大力支持大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)作為主體，兼并重組整合中小煤礦、控股辦大礦，建立煤炭旗艦企業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。同時，允許山西煤炭運(yùn)銷集團(tuán)公司、山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)公司等省屬煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)作為主體兼并重組整合地方中小煤礦，建立煤源基地。

現(xiàn)已具備300萬噸/年生產(chǎn)規(guī)模，且至少有一個120萬噸/年機(jī)械化開采礦井的地方骨干煤炭企業(yè)，也可作為兼并重組的主體。其他作為兼并重組整合主體的地方骨干煤炭企業(yè)(礦井)，由各市人民政府提出，原則上應(yīng)有一個生產(chǎn)規(guī)模在90萬噸/年及以上礦井作支撐??

四、編報兼并重組整合方案。兼并重組整合方案要達(dá)到以下要求：按2010年的目標(biāo)任務(wù)一步到位；保留礦井?dāng)?shù)量不能突破控制目標(biāo)；產(chǎn)能基本控制在兼并重組整合前核定和批準(zhǔn)的范圍內(nèi)；明確保留礦井?dāng)?shù)量、名單、井型規(guī)模及礦井布局；明確關(guān)閉礦井?dāng)?shù)量、名單及關(guān)閉期限；明確符合條件的兼并重組整合主體。兼并重組整合方案以市或縣為單位，成熟一批報批一批，成熟一片報批一片。以縣或片為單位的方案應(yīng)與市兼并重組整合目標(biāo)相銜接，不得突破或降低標(biāo)準(zhǔn)。③

隨后8月28日，國家安監(jiān)總局等14個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化煤礦整頓關(guān)閉工作的指導(dǎo)意見》。《意見》指出小煤礦總量較多，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度仍然偏低，鼓勵和支持大型煤礦企業(yè)以收購、兼并、控股等多種方式整合改造小煤礦；也鼓勵地方煤企與大型煤企進(jìn)行整合。按照《意見》要求，我國將在未來一年多內(nèi)關(guān)閉4000多家小煤礦。

山西提前布局的煤礦大整合正順應(yīng)了《意見》的要求，甚至比《意見》的標(biāo)準(zhǔn)更高，山西提出整合后單礦生產(chǎn)規(guī)模年生產(chǎn)能力要達(dá)到90萬噸，而全國標(biāo)準(zhǔn)是30萬噸。

同時，山西對整合主體的要求也更為嚴(yán)格，兼并整合完成后，山西省擁有企業(yè)主體的煤炭企業(yè)數(shù)量將從現(xiàn)在的2200個變成100個左右，進(jìn)入了真正“大礦”時代。

山西省委和國家安監(jiān)局的這些措施的主要方向便是，要對產(chǎn)能低，技術(shù)落后、規(guī)模小的煤炭企業(yè)進(jìn)行整合重組，讓有實(shí)力的大型煤炭企業(yè)兼并這些小的企業(yè)。而山西省的《意見》所確定的生產(chǎn)規(guī)模在90噸/年以上的生產(chǎn)規(guī)模的這個標(biāo)準(zhǔn)對于大部分企業(yè)來說真的稱得上是苛刻。很少獨(dú)立的民營煤炭企業(yè)能夠滿足這個標(biāo)準(zhǔn)。而滿足作為重組條件的企業(yè)無非是資金雄厚，和政府關(guān)系國有控股煤炭企業(yè)。因此，山西省的這項(xiàng)舉措客觀上將煤炭企業(yè)內(nèi)的私營企業(yè)主擠出山西的煤炭行業(yè)，幾次煤炭政策反復(fù)以來，能夠存活下來的私營礦只能占10%-20％。④實(shí)現(xiàn)幾家國有大型礦產(chǎn)公司對山西煤炭市場的有效資源配置。

4年前的煤炭產(chǎn)權(quán)制度改革讓山西煤老板第一次享受了“私產(chǎn)”帶來的愉悅。但是這種片刻的愉悅隨即遭遇的就是不斷的停產(chǎn)整頓。他們中的很多都不甘心這樣離開他們發(fā)跡的產(chǎn)業(yè)，不少也嘗試殊死一搏，有的煤老板們聯(lián)合起來，希望通過集合效應(yīng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)；有的則朋友找關(guān)系，希望通過操作渡過難關(guān)；還有的則不得不采取法律手段維護(hù)權(quán)益。但是，斗爭的結(jié)局很是慘淡。許多人最后不得不退出煤炭行業(yè)。當(dāng)然最慘的還得算那些從家鄉(xiāng)集資來晉投資的浙商們，他們通過高額信貸籌來的錢投在煤炭行業(yè)，卻趕上了省里的整頓，當(dāng)然，煤炭工業(yè)廳對他們的煤礦進(jìn)行估值補(bǔ)償，然而，省里估計(jì)的價值有些都不如他們當(dāng)初投資的一半。很多人的損失都得以億計(jì)了。

煤老板——這個全中國最能體現(xiàn)暴富奇跡的群體——正在經(jīng)歷“天堂”到“地獄”一樣的轉(zhuǎn)變。山西省所有登記在冊的中小煤礦都將被兼并。由于其在全國煤老板中占據(jù)絕對比例，因此外界普遍認(rèn)為，作為一個群體，煤老板將退出歷史舞臺。

四、山西煤企改革的公共政策學(xué)的分析

1．公共政策和宏觀產(chǎn)業(yè)管理

1.1什么是公共政策

對于公共政策的定義，國內(nèi)外學(xué)者給出了各種各樣的說法，總的來說·威爾遜認(rèn)為,公共政策是由政治家,即具有立法權(quán)者制定的,而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī);戴維·伊斯頓認(rèn)為,公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配;而拉斯韋爾和卡普蘭則指出,公共政策是一種具有目標(biāo)、價值與策略的大型計(jì)劃。⑤國內(nèi)學(xué)者張世賢認(rèn)為,公共政策是政府為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo),經(jīng)由政治過程所產(chǎn)生的策略;張德信認(rèn)為,公共政策是指一個國家的公共權(quán)威機(jī)關(guān)為了解決特定的公共問題而表明的行動意圖或如何行動的計(jì)劃;王巧玲認(rèn)為,公共政策即人們(包括政府和官員以及普通民眾)所作的集體選擇的行為,公共政策的目的是對市場失靈的補(bǔ)充。⑥王騷則認(rèn)為公共政策是與政府能力密切相關(guān)的。政府能力主 要來源于公共政策動態(tài)運(yùn)行過程的各環(huán)節(jié)之中。⑦

從上述對公共政策的定義的眾多表述中,可以大致歸納出公共政策的涵義的四個基本方面:(1)公共政策是由政府或社會權(quán)威機(jī)構(gòu)(有時會包括普通民眾,在民主社會尤其如此)制定的;(2)公共政策要形成一致的公共目標(biāo);(3)它的核心作用與功能在于解決公共問題,協(xié)調(diào)與引導(dǎo)各利益主體的行為;(4)它的性質(zhì)是一種準(zhǔn)則、指南、策略、計(jì)劃。我們可以認(rèn)為,具備了上述四個基本方面的一切行為及其文件結(jié)果就是一種公共政策。

1.2 公共政策與宏觀經(jīng)濟(jì)管理的關(guān)系。

宏觀經(jīng)濟(jì)管理是對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的管理。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程實(shí)際上是社會再生產(chǎn)的運(yùn)行過程。所以，宏觀經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容，也就是對社會再生產(chǎn)總體運(yùn)行過程的管理。社會再生產(chǎn)是一個有機(jī)的統(tǒng)一體。社會再生產(chǎn)過程是一個不斷循環(huán)往復(fù)的過程。要順利實(shí)現(xiàn)這一過程，必須具備保持社會再生產(chǎn)的各主要比例關(guān)系的協(xié)調(diào)。社會再生產(chǎn)主要比例關(guān)系的協(xié)調(diào)不是自發(fā)形成的，而是通過宏觀經(jīng)濟(jì)管理實(shí)現(xiàn)的。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)管理，要對國民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展和總量變化進(jìn)行有計(jì)劃地指導(dǎo)和調(diào)控。其具體內(nèi)容主要有：國民經(jīng)濟(jì)總量和社會總供給與總需求的總量平衡和結(jié)構(gòu)平衡；經(jīng)濟(jì)增長速度和經(jīng)濟(jì)效益；國定資產(chǎn)投資特別是基本建設(shè)投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益；消費(fèi)基金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和水平；進(jìn)出口貿(mào)易總額和國際收入的平衡；國內(nèi)生產(chǎn)總值的分配和再分配；生產(chǎn)布局和地區(qū)合作等。

政府及其它半政府性質(zhì)的機(jī)關(guān)部門是宏觀經(jīng)濟(jì)管理的主體，由于市場具有天生的盲目性、滯后性和自發(fā)性，完全的放任會導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)秩序的無序發(fā)展，引發(fā)經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂。因此政府部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)輔以宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和適當(dāng)?shù)男姓侄巍?/p>

經(jīng)濟(jì)手段：這是指政府在自覺依據(jù)和運(yùn)用價值規(guī)律的基礎(chǔ)上借助于經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。經(jīng)濟(jì)杠桿是對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行宏觀調(diào)控的價值形式和價值工具，主要包括價格、稅收、信貸、工資等。也是國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃，通過對經(jīng)濟(jì)的調(diào)整來影響和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的措施。財(cái)政政策和貨幣政策是國家在宏觀調(diào)控中最常用的經(jīng)濟(jì)手段。國家還可以通過制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,計(jì)劃等。對經(jīng)濟(jì)活動參與者進(jìn)行引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

法律手段：這是指政府依賴法制力量，通過經(jīng)濟(jì)立法和司法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法規(guī)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動，以達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)的一種手段。通過法律手段可以有效地保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)、個人財(cái)產(chǎn)，維護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)、各個經(jīng)濟(jì)組織和社會成員個人的合法權(quán)益；調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)組織之間橫向和縱向的關(guān)系，打擊各種經(jīng)濟(jì)違法犯罪行為，保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的正常秩序。

行政手段：通過國家的行政機(jī)構(gòu)，采取強(qiáng)制性的命令、指示、規(guī)定等行政方式來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，以達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)的一種手段。行政手段具有權(quán)威性、縱向性、無償性及速效性等特點(diǎn)。社會主義宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控還不能放棄必要的行政手段。因?yàn)橛?jì)劃手段、經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)功能都有一定的局限性，如計(jì)劃手段有相對穩(wěn)定性，不能靈活地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動；經(jīng)濟(jì)手段具有短期性、滯后性和調(diào)節(jié)后果的不確定性。當(dāng)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)都無效時，就只能采取必要的行政手段。尤其當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系失調(diào)或社會經(jīng)濟(jì)某一領(lǐng)域失控時，運(yùn)用行政手段調(diào)節(jié)將能更迅速地扭轉(zhuǎn)失控，更快地恢復(fù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。⑧ 由于不同的調(diào)控手段的不同特點(diǎn)，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響和實(shí)施成本也是不同的，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔以必要的行政手段，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控手段的總體功能。

相比較，公共政策是一個更加廣泛的范疇，經(jīng)濟(jì)政策是公共政策應(yīng)用實(shí)行的一個重要領(lǐng)域，但是同時公共政策所解決的問題卻不僅僅局限于此，社會、政治、科教文衛(wèi)等工作也需要公共政策發(fā)揮作用。同時，經(jīng)濟(jì)管理活動也不是公共政策的子項(xiàng)目，它也和經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及其它社會科學(xué)和人文科學(xué)有密切的聯(lián)系，可以說，公共政策和經(jīng)濟(jì)管理互有交叉，但并不重合，相輔相成，但有不能等同的。

2．基于公共政策視角審視山西煤企改革的問題 2.1山西省政府實(shí)行煤企重組的合法性分析。

2004年開始，山西省發(fā)以臨汾和呂梁為試點(diǎn)進(jìn)行煤企的產(chǎn)權(quán)改革，對兩市內(nèi)的小煤礦進(jìn)行產(chǎn)權(quán)認(rèn)定和清算，將不符合標(biāo)準(zhǔn)的小煤礦和舊體制下形成的集體煤礦清理出煤炭市場，保留了一些規(guī)模達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，安全措施和技術(shù)水平比較高的中小企業(yè)，并劃清產(chǎn)權(quán)，向其放采礦許可證，給予比較自由的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。隨后，山西省又在全省范圍內(nèi)推廣煤企產(chǎn)權(quán)改革，在全省范圍內(nèi)推行著有成效的產(chǎn)權(quán)制度。這可以說是政府對私營企業(yè)主的一個承諾，也是政府對條件較好的煤炭企業(yè)的獎勵。作為授益者的政府理應(yīng)具有公信力，對其承諾也應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。

然后，那些私營“煤老板”并沒有吃上定心丸，他們沒有料想到，短短四年以后，政府又進(jìn)行了這場大刀闊斧的重組，而當(dāng)初作為受益人的他們，如今不得不面臨被重組兼并的命運(yùn)。其中，也有部分不甘心的“煤老板”試圖通過法律手段改變他們的命運(yùn)。結(jié)果當(dāng)然可以預(yù)料，大部分人還是難逃被兼并的厄運(yùn)。

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地法規(guī)，煤礦企業(yè)在取得采礦權(quán)后并不能當(dāng)然的取得土地使2008年9月，山西省政府發(fā)布《關(guān)于煤礦企業(yè)兼并重組所涉及資源價款處置辦法》(以用權(quán)，還必須通過先由國家征收集體土地，然后再通過國家出讓的途徑取得。

下稱“83號文”)。該文件明確規(guī)定，對已經(jīng)繳納的資源價款，在被兼并重組時應(yīng)予退還。在此基礎(chǔ)上，在187號文(“2006年2月28日頒發(fā)的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》”)實(shí)施前按規(guī)定繳納價款的煤礦，按原價款標(biāo)準(zhǔn)的100%給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；在187號文實(shí)施后繳納資源價款的，按原價款標(biāo)準(zhǔn)的50%給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

“83號文”一出便成為眾矢之的，頗受爭議。一方面，山西省大多數(shù)私營煤礦企業(yè)是在187號文實(shí)施后繳納的資源價款，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為原價款的50%；另一方面作為兼并主體的七大國有重點(diǎn)企業(yè)以及其他地方國有、本地民營企業(yè)集團(tuán)，在兼并重組中，沒有協(xié)商確定補(bǔ)償價款的權(quán)利，被兼并企業(yè)更沒有自主權(quán)。

按照《中華人民共和國行政許可法》第69條規(guī)定，撤銷行政許可、被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。的確，山西省對這些煤礦進(jìn)行整合時，對所有的被重組煤企也進(jìn)行了估價進(jìn)行補(bǔ)償。采礦許可證的撤消，退還已繳納資源價款，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償符合法律規(guī)定，但在具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，并購雙方存在重大差距。往往私營企業(yè)主獲得的補(bǔ)償不及當(dāng)初投資額的50%。雖然從法律上合程序上說，山西省的做法符合法定程序，但是，具體實(shí)施過程中的補(bǔ)償問題的解決以及對退出企業(yè)主的妥善安置還是值得思考的。

⑨2.2山西煤企整合阻力 2.2.1利益分配存在分歧 山西省政府確定的煤炭企業(yè)價格補(bǔ)償機(jī)制主要分為兩種。一種是直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，另一種就是入股的方式，山西省將對被兼并的煤炭企業(yè)的資產(chǎn)、資源進(jìn)行評估后，按照資源資本化的方式折價入股，作為企業(yè)在新組建企業(yè)的股份。異議主要表現(xiàn)在對整合及被整合企業(yè)對資源補(bǔ)償?shù)膬r格問題和對于小煤礦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)償方面。政府估價的不合理也加大了煤老板們的不滿。

至于入股，和此前的日進(jìn)斗金相比，補(bǔ)償和入股只是九牛一毛。圖一顯示的是自2000年至今的煤價指數(shù)的變化趨勢圖，我們可以看出自2000年煤炭價格指數(shù)都是在100以上，其中2004年以后的幾年還保持在接近120，所以說，煤礦老板可以從煤價的增長中獲得利潤遠(yuǎn)大于政府的補(bǔ)償。

圖一：煤炭及煉焦工業(yè)品出廠價格指數(shù)（上年=100）

⑩2.2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成難題

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，山西省和煤老板們自己有不同的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，前者往往以煤企的生產(chǎn)內(nèi)力為進(jìn)行賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而后者則以煤礦的儲存量為準(zhǔn)。各方總以對自己有利的計(jì)算方式計(jì)算，這就是估價不一致的一個重要原因。一位參與整合的律師說，去年在臨汾談的一個年產(chǎn)30多萬噸的煤礦，儲量大概只有800萬噸，可采儲量只有四五百萬噸，但煤老板開口就是五個億，但按照山西省政府的補(bǔ)償規(guī)定，這個煤礦最多也就值幾千萬元，和煤老板的心理價位相差太大。

3.山西煤企整合的經(jīng)濟(jì)影響 3.1“煤老板”將成為歷史。

由于對產(chǎn)能的苛刻要求，和山西省改革的大強(qiáng)度，煤炭企業(yè)數(shù)量將從現(xiàn)在的2200個減少到100個左右，而這100家煤炭企業(yè)則多是由五大煤礦企業(yè)（陽煤集團(tuán)晉煤集團(tuán)同煤集團(tuán)潞安集團(tuán)焦煤集團(tuán)）為代表的國有煤炭企業(yè)帶頭的國有企業(yè)，小煤礦將被徹底終結(jié)，煤老板退出歷史舞臺成定局。

3.2對山西投資信心的影響。

之前幾年山西“煤市”的發(fā)達(dá)不能說和擁有龐大資金力量的浙商財(cái)團(tuán)有很大的關(guān)系，而這次重組必將會使包括浙江在內(nèi)的投資方對其在山西的投資小心翼翼，這也勢必會對山西的投資景氣指數(shù)有所影響。浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會下屬的浙商資本投資促進(jìn)會2010年1月9日在杭州發(fā)出《致全球浙商公開信》，信中將“山西省”列為2010浙商投資預(yù)警區(qū)域的候選地區(qū)。素以投資著稱的溫州商人也是叫苦不迭：迪拜被套30多億 煤礦投資損失150億

3.3對樓市或有影響。

煤企的重組，使之前幾年富起來的煤老板退出了煤炭行業(yè)，據(jù)分析，這些煤老板大概持有上千億元的資金，突然的重組可能使這些資金向房地產(chǎn)行業(yè)的轉(zhuǎn)移。山西煤老板涉足樓市已有一段歷史，投資房地產(chǎn)沒有做實(shí)業(yè)時在人員、安全等方面的負(fù)擔(dān)，并且保值升值空間巨大，是一個資金密集型的行業(yè)。而這可能會影響房市出現(xiàn)比較大的價錢的波動。

3.4對礦難頻發(fā)的狀況或有改觀。

解決礦難頻發(fā)，死亡人數(shù)持續(xù)較高是歷次改革總重要的一個目的，這次也不無例外。煤企的重組，留下來的企業(yè)的數(shù)目減少，經(jīng)營管理水平、技術(shù)水平和安全措施都應(yīng)當(dāng)有所提高，這樣對于遏制礦難或許有積極的作用。

但是從現(xiàn)實(shí)來看，重組大刀闊斧地進(jìn)行后，山西的礦難并沒有明顯的減少，相反，還發(fā)生了屯蘭煤礦和王家?guī)X煤礦礦難這樣死難人數(shù)超過百人的特大事故。但是，這些或許只是特例。也許，新的改革的成效還并未顯現(xiàn)，隨著重組制度的進(jìn)一步落實(shí)，安全生產(chǎn)狀況會有所改觀。

①②金京玉.“國進(jìn)民退”——基于歷史和經(jīng)驗(yàn)的考察[J].現(xiàn)代管理科學(xué), 2010,(03).山西省人民政府關(guān)于推進(jìn)煤炭企業(yè)資源整合有償使用的意見（試行）③山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知(晉政發(fā)[2009]10號)④南方周末2009年9月17日 ⑤黃維民.公共管理視角下的公共政策.西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版).2009年 03期 ⑥林水波、張世賢.公共政策[M].臺北：五南圖書出版公司，1982.⑦王騷.公共政策視角下的政府能力建設(shè).政治學(xué)研究 , 2006年 04期

⑧⑨⑩王幫元.政府宏觀調(diào)控職能轉(zhuǎn)變與定位研究[ D]安徽大學(xué), 2007

曹東海山西煤改之憂南方周末2009-12-30

中經(jīng)數(shù)據(jù)

第二篇：公共政策分析

公共政策分析

第一章

導(dǎo)論：公共政策分析的基本理論與框架

第一節(jié)

公共政策的本質(zhì)

一、公共政策的概念

從理論上講，凡是為解決社會公共事務(wù)中的各種問題所制定的政策，都是公共政策。在我國，所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的主體是中國共產(chǎn)黨和政府。從一般意義上講，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實(shí)現(xiàn)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共事務(wù)實(shí)施共同管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

1.社會公共事務(wù)的管理不僅僅是對社會性公共事務(wù)的管理，還包括政治性公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)的管理。

2.社會公共事務(wù)所指的“社會”是相對的，比如全球、全國、地區(qū)、社區(qū)。

3.社會公共事務(wù)所指的“公共事務(wù)”不僅包括人們公認(rèn)的、涉及到所有或絕大多數(shù)人的共同事務(wù)，而且也包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人，甚至個別相關(guān)的事務(wù)。

國內(nèi)學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體在特定時期內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方針、條例等的總稱。”

美國學(xué)者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。

二、公共政策的本質(zhì)

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.對社會利益的權(quán)威性分配

政策的形成過程，實(shí)際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程，公共政策的制定與執(zhí)行是社會各種利益沖突的集中反映。

3.利益分配的基礎(chǔ)及其動態(tài)性

(1)

利益分配的基礎(chǔ)是社會利益的增進(jìn)；

(2)

分配利益是一個動態(tài)過程，在增進(jìn)社會利益的前提下，分配的利益基礎(chǔ)是選擇利益和整合利益，分配的關(guān)鍵是利益落實(shí)。

?

利益選擇：政府把利益分給誰，首先來自政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價值取向一致的社會群體作為分配對象，滿足他們的利益需要。其次作為社會公共權(quán)力代表的各級政府，也是社會多元利益主體之一，除了全社會的利益之外，也要尋求自身的最大利益。

?

利益整合：政府必須綜合地平衡各種利益關(guān)系，利益整合，除體現(xiàn)在政治行為與普通準(zhǔn)則上，還體現(xiàn)在原則性和靈活性的結(jié)合上。

?

利益分配：對不同的政策對象來說，公共政策所分配的利益，往往對一些人是直接的，而對另一些人是間接的。利益分配的結(jié)果既能使部門人獲得利益，也可以使部分人失去利益。

?

利益落實(shí)：政府的政策主體地位，需要它們主動地把政策內(nèi)容貫穿到實(shí)踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有政策效果，即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。

?

增進(jìn)社會利益

若暫不研究其他政策主體，僅考慮政府管理行為，并結(jié)合利益分析的視角，對公共政策的定義如下：公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，通過對社會中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

第二節(jié)

公共政策的基本特征與主要功能

一、公共政策的基本特征

1.階級性

公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為解決某一社會問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產(chǎn)物。政府是統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力的核心工具。政府的政策要符合統(tǒng)治階級維護(hù)和鞏固現(xiàn)行政治統(tǒng)治的需要，要體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，反映統(tǒng)治階級的根本利益和共同愿望。

2.整體性

政策要配套，是指眾多數(shù)量、類型不一的政策組成政策體系，強(qiáng)化政策的整體功能。整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過程中。一個理想的政策過程，基本包括了政策的制定、執(zhí)行、評價和調(diào)整等多個環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，共同對政策的質(zhì)量發(fā)生作用。環(huán)境的變化必然會引起政策過程諸環(huán)節(jié)的變化，同時也將導(dǎo)致政策及政策體系的變化。

3.超前性

盡管公共政策是針對現(xiàn)實(shí)問題提出的，但它們是對未來發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預(yù)見性。政策的超前性，不是脫離實(shí)際地空想，而是建立在科學(xué)預(yù)測與對客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識基礎(chǔ)上的必然結(jié)果。

4.層次性

按照權(quán)力主體來劃分，政策包括中央政策和地方政策；從內(nèi)容上看，政策可分為總政策、基本政策。具體政策等等。

5.多樣性

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會事務(wù)的日益增多，總的來說政府職能的發(fā)展趨勢日益豐富，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣和復(fù)雜。

6.合法性

對于一個逐步走向法制化的國家來說，政策的合法性是極其重要的政治要求。它首先表現(xiàn)在內(nèi)容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現(xiàn)在程序上要嚴(yán)格守法。

二、公共政策的主要功能

1.導(dǎo)向功能

(1)

政策為社會的發(fā)展、人們的行為確定方向，能有效地使整個社會生活由復(fù)雜、多變、相互沖突、漫無目的的行為，納入到統(tǒng)一而明確的目標(biāo)上來，使之按照既定方向有序前進(jìn)。

(2)

政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。

(3)

公共政策的導(dǎo)向功能，一種是直接引導(dǎo)，一種是間接引導(dǎo)。

(4)

從作用結(jié)果上看，包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能：正導(dǎo)向是政策對事務(wù)發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識；負(fù)導(dǎo)向是指不正確的政策，違背大多數(shù)人利益的政策，也包括那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負(fù)效應(yīng)，也會產(chǎn)生負(fù)導(dǎo)向功能。

2.調(diào)控功能

(1)

公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策，在對社會公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾，進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。

(2)

公共政策作為政府用以管理社會的工具，首先必須在維護(hù)統(tǒng)治階級的利益與需要方面，起到巨大的政治作用。這是政府發(fā)揮調(diào)控作用的出發(fā)點(diǎn)。

(3)

調(diào)控功能也有直接的和間接的兩種形式。

(4)

調(diào)控功能還常常表現(xiàn)出特有的傾斜性，即政府在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對某一領(lǐng)域以及相應(yīng)的某一利益群體施加保護(hù)或者采取促進(jìn)性措施，使之得到充分發(fā)展。

3.分配功能

公共政策應(yīng)具有利益的分配功能，首先將那些滿足社會需求的資源（即利益）向誰分配？

?

與政府主觀偏好一致或基本一致者

?

最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者

?

普遍獲益的社會多數(shù)或絕大多數(shù)者

第三節(jié)

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的內(nèi)涵

公共政策分析是對政府為解決各類公共政策問題所采取的的對政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實(shí)施效果的研究。

2.公共政策分析的三種模式

（1）

麥考爾——韋伯分析模式

美國學(xué)者麥考爾與韋伯認(rèn)為，政策分析主要包括對政策內(nèi)容與政策過程的研究。

政策內(nèi)容包括政策將要影響的特定目標(biāo)或目標(biāo)集合，期望的特定事件過程，選擇的特定行為路線，提出的說明意圖的特定陳述，以及采取的特定行動；政策過程包括一些行動和相互影響，這些行動和相互影響導(dǎo)致了對一個最好的特定政策內(nèi)容作出權(quán)威性的最終選擇，以及還包括政策的實(shí)施細(xì)效果及對政策的評價。

政策分析常見的形式是規(guī)范性分析與描述性分析。前者主要應(yīng)用各種規(guī)范性原則以及提供政策性建議；后者則在價值自由下給出描述性的或解釋性的敘述。

（2）

沃爾夫的分析模式

他從政策過程的角度，認(rèn)為政策分析通常有如下程序：

?

認(rèn)真收集和分析所研究的政策領(lǐng)域中各種數(shù)據(jù)資料，特別要使用那些定量化數(shù)據(jù)。

?

運(yùn)用數(shù)據(jù)分析結(jié)果與政府機(jī)構(gòu)所提供的資料，以及相關(guān)理論，建立研究領(lǐng)域或系統(tǒng)內(nèi)部的各種變量間的關(guān)系。

?

建立分析模型，詳細(xì)說明因變量與自變量之間的關(guān)系。

?

提出多種可供選擇的項(xiàng)目和政策，其中包括具有“基準(zhǔn)性”的現(xiàn)有的項(xiàng)目或政策。

?

通過檢驗(yàn)所選擇的方案模型，以及對所描述的目標(biāo)完成結(jié)果的比較，切實(shí)評價這些政策。

?

對執(zhí)行過程的分析往往是標(biāo)準(zhǔn)分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

鄧恩的分析模式

美國學(xué)者鄧恩側(cè)重從政策信息的轉(zhuǎn)換過程去研究公共政策分析的基本框架。他認(rèn)為，政策分析基本上要解決三類問題：事實(shí)、價值和規(guī)范。由此產(chǎn)生了與之相關(guān)的三種方法中的一種或多種分析，這三種方法是經(jīng)驗(yàn)方法、評價方法和規(guī)范方法。

?

經(jīng)驗(yàn)方法主要是描述某一公共政策的因果關(guān)系，指出某事物是不是存在，因?yàn)樘峁┑男畔⑹敲枋鲂缘摹?/p>

?

評價方法主要是決定某項(xiàng)政策的價值，即是否值得這樣做，與之相關(guān)的信息是評價性的。

?

規(guī)范方法是對所解決的公共問題，提出一種引導(dǎo)性方向，即告訴人們應(yīng)該做什么。

因不同的政策信息元與政策分析方法之間的關(guān)系是多重的，從而導(dǎo)致了政策分析的主要形式至少有三種：預(yù)測分析、回溯分析和綜合集成分析。

?

預(yù)測分析涉及到政策行為啟動和執(zhí)行之前信息的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)換過程。

?

回溯分析主要是限于政策實(shí)施后信息的獲取和轉(zhuǎn)換上。

?

綜合集成分析是一種全方位的分析形式，它不僅要把預(yù)測分析與回溯分析階段的研究結(jié)合起來，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉(zhuǎn)化信息。

3.綜合分析框架

(1)

公共政策問題的構(gòu)建

(2)

公共政策方案的制定與通過

(3)

公共政策內(nèi)容的實(shí)施

(4)

公共政策效果的評價

二、公共政策分析要素

1.政策問題

某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識。政策問題是從大量的社會問題中篩選出來的，人們對社會問題所作出的判斷是否準(zhǔn)確，既取決于經(jīng)驗(yàn)知識，還取決于倫理道德方面的價值觀念等。

2.政策目標(biāo)

政策分析的中心任務(wù)是要確定解決問題的目標(biāo)，確定目標(biāo)是分析的前提。所謂政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。界定了政策問題，并不等于確定了目標(biāo)，因?yàn)閱栴}中確認(rèn)的東西還太抽象，往往抓不住要害。所以必須目標(biāo)明確，具體落實(shí)。

3.政策方案

為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對比中發(fā)現(xiàn)的，所以需要擬定出一定數(shù)量的可行方案進(jìn)行對比選擇。決策理論中的“霍布森選擇”，即形式上有多種方案的選擇，而實(shí)質(zhì)上只有一種方案的選擇，在公共政策分析中應(yīng)該嚴(yán)禁出現(xiàn)。

4.政策模型

按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對研究對象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進(jìn)行的一種抽象描述。模型是由變量與關(guān)系組成的，變量反映隨時間或其他條件的數(shù)值改變程度。明確變量及其相互關(guān)系是分析的主要任務(wù)。所有的模型討論，都涉及到總體研究。模型應(yīng)該首先在整體水平上建立各種關(guān)系，并依據(jù)需要逐步補(bǔ)充，直至得到最理想的結(jié)果。

5.政策資源

政府的作為以能提供多少資源為基礎(chǔ)，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源、一般可以用貨幣表示其費(fèi)用。但在政策分析中，大量的是非貨幣支出的費(fèi)用，如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等。

6.政策評價標(biāo)準(zhǔn)

政策制定是政治過程，離不開政治上的評價及其標(biāo)準(zhǔn)。

7.政策效果

效果是達(dá)到目的時所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個方面：社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益。

8.政策環(huán)境

制約和影響公共政策的制定與實(shí)施結(jié)果的外在因素統(tǒng)稱為環(huán)境因素，其中包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境。

9.政策信息

公共政策活動實(shí)際上是對政策信息進(jìn)行搜集、加工、傳遞、使用、反饋的過程，即輸入關(guān)于社會各方面要求與需要的信息，經(jīng)過轉(zhuǎn)換（領(lǐng)導(dǎo)層的決策），輸出作為所制定的政策內(nèi)容的信息，其中包括政策實(shí)施情況的反饋信息。

三、公共政策分析原則

1.系統(tǒng)原則

某項(xiàng)政策不僅本身可看出一個系統(tǒng)，而且它也不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個政策體系之中。堅(jiān)持正確處理全局與局部關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

2.預(yù)測原則

制定政策是對未來行為所做的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析與選擇，故具有明顯的預(yù)測性。

3.協(xié)調(diào)原則

公共政策協(xié)調(diào)的最基本特征是利益的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的目的是為保持某種平衡，平衡前的失調(diào)反映著事物間的失衡、無序、不穩(wěn)定。從利益分析看，失調(diào)說明了利益分配失衡，利益關(guān)系不穩(wěn)定。

4.分解綜合原則

這要求政策分析必須在對政策系統(tǒng)整體把握的前提下，實(shí)行科學(xué)的分解和總體的組織綜合。分解是將具有比較密切結(jié)合關(guān)系的要素分組化，對政策系統(tǒng)來說，就是要?dú)w納出相對獨(dú)立、層次不同的子系統(tǒng)；綜合則是完成新系統(tǒng)的設(shè)計(jì)過程，即選擇具有性能好、適宜標(biāo)準(zhǔn)化的子系統(tǒng)，設(shè)計(jì)它們之間的關(guān)系。

5.民主原則

公共政策過程是與民主分不開的，民主的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)是人民的權(quán)力問題。公共政策中體現(xiàn)民主原則，首先要回答的是那些被選舉出來的少數(shù)人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，體現(xiàn)廣大人民的意志。

第二章

政府、市場與公共政策的關(guān)系分析

第一節(jié)

社會問題及其解決途徑

一、社會問題的定義

一般來說，問題的出現(xiàn)意味著需要與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生了距離或者差別，從而出現(xiàn)了一種令人不滿的狀態(tài)。社會問題是在一個社會群體的生活中至少令一部分人同時感到不滿的狀態(tài)或現(xiàn)象。至于這些個體數(shù)量究竟是在社會中占多大的比例，則是一個實(shí)踐過程中的問題，不能從理論上簡單的確定。

二、社會問題的認(rèn)定與價值標(biāo)準(zhǔn)

1.社會問題的認(rèn)定

社會問題的認(rèn)定主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是使用事實(shí)分析方法來搞清楚有關(guān)該社會問題的各種事實(shí)，包括其自身特征、相關(guān)的人群、人們對其不滿的程度、造成該社會問題的原因等諸多方面；二是使用價值分析方法來搞清楚與該社會問題相關(guān)聯(lián)的各種價值標(biāo)準(zhǔn)并使用這些價值標(biāo)準(zhǔn)對問題進(jìn)行評價。

2.社會問題認(rèn)定過程中的價值標(biāo)準(zhǔn)

為了認(rèn)定一定的狀態(tài)是一種社會問題，我們首先必須確定用于評價的價值標(biāo)準(zhǔn)，然后使用這些價值標(biāo)準(zhǔn)來判斷眼前的狀態(tài)與價值標(biāo)準(zhǔn)之間的距離或差距，并最終根據(jù)對這些距離或差距的判斷來確定社會問題的存在。我們通常不能離開所研究的社會來抽象地討論價值標(biāo)準(zhǔn)問題。

（1）

社會福利

福利是一個主觀的概念，從個體來看，福利就是個體從消費(fèi)各種私人的或公共物品（或服務(wù)）中所獲得的幸福感。以個體福利為基礎(chǔ)，社會福利則是社會群體中所有個體的個人福利的加總。如果變動目前的狀態(tài)能夠使社會福利得到提高，那么這樣的變動就是一種滿意的變動。

要想確定一個社會福利標(biāo)準(zhǔn)，“加總”的過程使得社會福利成為一個復(fù)雜的。缺乏可操作性的概念。一種方法是將社會福利定義為所有個體福利的簡單加總，即采用簡單的加法的方式來對所有社會成員的福利逐個相加從而得到社會總福利；另一個方式是為了更公平起見，社會總福利的加總方式中應(yīng)當(dāng)為弱勢群體設(shè)定更大的權(quán)數(shù)，同時給社會中相對強(qiáng)勢的成員設(shè)定相對較小的權(quán)數(shù)。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是產(chǎn)出與投入之間的一種比例關(guān)系。

其次是經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念，按照該效率概念，如果我們還有可能對社會目前的狀態(tài)進(jìn)行改變，從而可以使社會中某些個體或群體的福利得到提高，但同時其他所有個體或群體的福利都至少維持了原先的水平，那么目前的狀態(tài)就是沒有效率的，相反，如果進(jìn)行這樣的改變的可能性已經(jīng)不存在了，則我們已經(jīng)達(dá)到一種最優(yōu)的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將這種最優(yōu)狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

除了投入產(chǎn)出效率外，經(jīng)濟(jì)效率還包括更高層次的效率概念，即資源配置效率。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，所謂資源配置問題就是如何使用社會中的有限資源（包括資本、勞動和自然資源）來生產(chǎn)物品和服務(wù)并使用這些物品和服務(wù)來滿足社會成員的需要的問題。廣義的講，資源配置過程既包含了生產(chǎn)的過程，也包含了資源在各種物品和服務(wù)之間的選擇和生產(chǎn)的最終結(jié)果在社會成員之間的分配。

（3）

公平

將有關(guān)公平的討論轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄降鹊挠懻摚瑢⒉黄降葎澐譃槿齻€層次，即一般意義上的不平等、經(jīng)濟(jì)上的不平等和收入（或財(cái)富）的不平等。

?

一般意義上的不平等是一個非常抽象、內(nèi)涵十分豐富的概念，不平等是社會群體中的個體在相同的條件下得到了不同的待遇。

?

當(dāng)待遇上的差別發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時，就稱其為經(jīng)濟(jì)不平等。

?

上面兩個概念由于難以把握，收入（或財(cái)富）不平等就成為最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人們在一定時期內(nèi)所獲得的收入的差距，而財(cái)富不平等則衡量人們在擁有財(cái)富方面所存在的差距。

三、社會問題的解決途徑

1.作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是我們解決問題的基本途徑，社區(qū)是個體之間通過各種途徑形式形成各種非正式的、但又非常緊密的關(guān)系的領(lǐng)域。與其他三個部門相比，社區(qū)的最主要特點(diǎn)是它的非正式性。

2.三個正式部門

（1）

政府

一般地，我們將政府稱作為第一部門。政府的主要特點(diǎn)：

?

它是現(xiàn)代社會中公共物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的公共機(jī)構(gòu)（或組織）組成?

它在提供物品（或服務(wù)）時一般并不以營利為目的?

它通過合法地行使強(qiáng)制力來達(dá)到自己的目標(biāo)

（2）

市場

?

一般地，我們將市場稱作為第二部門。市場的主要特點(diǎn)：

?

它是現(xiàn)代社會中私人物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成?

市場中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務(wù)）的主要目的是為了獲得最大利潤

?

分散決策和基于互利的自主交易是市場提供物品（或服務(wù)）的主要模式

（3）

第三部門

除了作為非正式部門的社區(qū)和作為正式部門的政府和時長外，第三部門的范疇包括了余下的各種機(jī)構(gòu)或組織，對于這些組織，包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）、志愿組織等。這些組織的特點(diǎn)：

?

它既可能提供私人物品（服務(wù)），也可能提供公共物品（服務(wù)）

?

它主要由正式的組織構(gòu)成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織

?

它在提供物品（或服務(wù)）時一般并不以營利為目標(biāo)

?

它的活動往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務(wù)）的過程中進(jìn)行自愿地合作來解決問題。

第二節(jié)

市場失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社區(qū)途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.社區(qū)的優(yōu)勢

(1)

信息優(yōu)勢：社區(qū)范圍相對較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁交往中形成相對緊密的關(guān)系，這就使得相關(guān)個體的信息能夠充分地在社區(qū)范圍內(nèi)傳播。

(2)

激勵充分：處于社區(qū)內(nèi)部的個體更容易將有關(guān)本社區(qū)的各種社會問題看成與自己相關(guān)的事情，個體解決社會問題有更大的積極性。

(3)

有利于社會資本的積累：當(dāng)問題通過社區(qū)途徑獲得解決時，通過個體的參與，各種有利的社會價值得以形成和提高。

(4)

具有較好的回應(yīng)性

(5)

對財(cái)政資金的依賴程度較小

2.社區(qū)的缺陷

(1)

社區(qū)的范圍一般不會太大，所容納的人口也相對較小。

(2)

社區(qū)的非正式性也經(jīng)常成為其從社區(qū)之外獲得資源的最大障礙。

二、第三部門途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.第三部門的優(yōu)勢

(1)

與社區(qū)相比，第三部門具有相對較大的活動范圍和解決問題的能力

(2)

與政府相比，第三部門具有相對較小的壟斷性和相對較大的競爭性

(3)

與政府相比，第三部門對個性化需求具有較好的回應(yīng)性

2.第三部門的缺陷：志愿失靈理論

(1)

與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能提供足夠數(shù)量的公共物品（或服務(wù)）

(2)

與政府途徑不同，第三部門中所提供的志愿性服務(wù)在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部門中的志愿組織很可能會受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主原則的家長制作風(fēng)帶入其服務(wù)過程中。

(4)

第三部門可能由于不能吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才而制約其服務(wù)能力。

三、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.市場的優(yōu)勢

(1)

通過分工和專業(yè)化生產(chǎn)促進(jìn)投入產(chǎn)出效率

(2)

通過為個體提供充分的激勵來提高投入產(chǎn)出效率

(3)

市場通過對社會成員的需求進(jìn)行評估來保證資源配置效率的實(shí)現(xiàn)

2.市場的缺陷：市場失靈理論

（1）

壟斷與效率損失

壟斷是指市場的參與者具有了影響市場機(jī)制發(fā)揮作用的力量，這又主要是指市場參與者具有了影響市場價格的力量。一旦少數(shù)市場參與者具有了影響市場價格的能力，價格作為反映社會成員需求信息的機(jī)制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價格機(jī)制不再具有推進(jìn)資源配置效率實(shí)現(xiàn)的能力。另一方面，資源配置效率的損失最終是與壟斷者利用其影響市場價格的能力來為自己謀取最大福利的行為緊密地聯(lián)系在一起的。

（2）

公共物品與效率損失

公共物品的非競爭性與非排他性的特征意味著，個體很難想向那些消費(fèi)這些物品的其他個體收取由提供這些物品而應(yīng)當(dāng)獲得的合理補(bǔ)償，其結(jié)果必然是降低了個體在提供這些公共物品方面的激勵。與承擔(dān)成本并獲得利益相比，不承擔(dān)成本并同樣能夠獲得利益往往更具有吸引力。但如果大家都選擇后者，即等待別人來提供公共物品并獲得無成本消費(fèi)的機(jī)會，公共物品也就不能被生產(chǎn)出來了，這種現(xiàn)象被稱為“搭便車”。

（3）

外部效益與效率損失

“外部”是指市場的外部，即不存在市場的地方。因此，外部效應(yīng)也就是指存在于市場之外因此不受市場機(jī)制調(diào)節(jié)的活動或影響。外部效益的經(jīng)典例子就是環(huán)境污染。實(shí)際上，環(huán)境污染本身并不是人類活動本初的目的，它的出現(xiàn)多半是由于某種市場活動造成了不受市場調(diào)節(jié)的附帶性影響。

（4）

信息不對稱與效率損失

信息不對稱是指市場參與各方在掌握對市場具有重要性的信息的量上和質(zhì)上出現(xiàn)了差異。以信息不對稱為基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢為自己謀取利益，而這種謀取利益活動又往往會降低處于信息劣勢一方的利益。

四、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.政府的優(yōu)勢

?

一是權(quán)威的廣泛性，除非遇到特殊的障礙，其權(quán)威一般能夠遍及其管轄范圍的所有地域和人群；

?

二是政府是唯一能夠合法地使用強(qiáng)制力的組織。

2.政府的劣勢：政府失靈理論

（1）

作為一種加總社會中所有個體的意見的途徑，政府是不完美的如何通過加總所有個體的意見來得到集體行動的目標(biāo)或方案，加總個體意見的方式并非只有多數(shù)票原則一種，這樣就需要在各種方式之間進(jìn)行選擇，而選擇又必然涉及到標(biāo)準(zhǔn)問題。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·阿羅提出了一套基本上能夠被普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，然后證明了同時滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的加總方式是不存在的。阿羅這一結(jié)論通常被稱為阿羅不可能定理，它告訴我們無論采取何種加總個體意見的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。盡管集體行動的結(jié)果可能不會是非常理想的，但它總能在一定程度上解決社會問題。

（2）

政府中的決策者可能會被少數(shù)人的利益所引導(dǎo)，從而忽視甚至損害多數(shù)人的利益

（3）

行政機(jī)構(gòu)的低效率問題

第一，與企業(yè)相比，評估行政機(jī)構(gòu)的績效往往非常困難，其結(jié)果是我們往往缺乏監(jiān)督和激勵行政機(jī)構(gòu)并促使其改進(jìn)效率的手段

第二，與企業(yè)相比，行政機(jī)構(gòu)缺乏競爭也是其效率低下的一個重要的原因

第三，與企業(yè)的人力資源系統(tǒng)相比，行政機(jī)構(gòu)的公務(wù)員體制往往比價僵化，從而制約了行政機(jī)構(gòu)的活力

第三節(jié)

政府角色與公共政策

一、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的規(guī)范理論

1.兩個基本問題

（1）

有關(guān)政府角色定位問題的討論屬于規(guī)范理論的范疇

所謂政府角色定位問題就是要回答政府應(yīng)當(dāng)做什么或者不應(yīng)當(dāng)做什么的問題。

（2）

政府角色定位與公共政策作用范圍之間的關(guān)系

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此一個關(guān)于政府角色定位的理論基本上也就是在回答公共政策應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用或者不應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用。

2.討論政府角色定位問題的基本邏輯

首先，作為該邏輯的起點(diǎn)，我們建立起一個價值標(biāo)準(zhǔn)的體系。所謂價值標(biāo)準(zhǔn)的體系通常包括不同的價值標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于這些價值標(biāo)準(zhǔn)在該體系中的重要性的判斷。

其次，當(dāng)價值標(biāo)準(zhǔn)確定之后，我們就可以依據(jù)這些價值標(biāo)準(zhǔn)來對解決社會問題的各種方案進(jìn)行綜合地評價。

最后，我們按照上述評判的結(jié)果來選擇對于解決特定社會問題最滿意的路徑或方案。

3.關(guān)于政府角色定位與公共政策的理想作用范圍的爭論

第一，爭論的發(fā)生可能是由于我們對各種問題解決途徑的認(rèn)識有待深入，此時爭論發(fā)生在事實(shí)層面。

第二，爭論的發(fā)生可能是由于爭論各方在選擇價值標(biāo)準(zhǔn)方面出現(xiàn)了差異，此時爭論發(fā)生在價值層面。

4.關(guān)于政府與其他部門關(guān)系的類型劃分

（1）

替代型

鑒于不同的問題解決途徑各有自己的優(yōu)勢和缺陷，政府能夠做好的地方，其他部門未必能夠做好，而其他部門能夠做好的地方，政府未必能夠做好，因此各個部門需要有一定的分工，從而在解決社會問題上各自發(fā)揮自己的作用。

（2）

補(bǔ)充型

在補(bǔ)充關(guān)系中，政府與其他部門之間所形成的是一種合作關(guān)系。按照這種關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)牡胤竭x擇與其他部門進(jìn)行合作地政策，共同解決社會問題。

二、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的一些事實(shí)

1.市場化趨勢

市場化趨勢是指政府通過全面的改革來建立或深化市場在解決社會問題過程中所發(fā)揮的作用。

2.第三部門發(fā)揮著越來越重要的作用

這一趨勢既表現(xiàn)在第三部門中的組織獨(dú)立地承擔(dān)著越來越多的社會職能，也表現(xiàn)在政府在解決社會問題過程中越來越強(qiáng)調(diào)與第三部門的合作伙伴關(guān)系。

3.社區(qū)角色的變遷

一方面，對于發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程同時也就是非正式部門的角色不斷地被政府、市場（企業(yè)組織）和第三部門（非政府組織）侵蝕的過程，或者說，是一個正式部門不斷地取代非正式部門的過程。另一方面，在全球范圍內(nèi)，政府在公共政策實(shí)踐中也越來越強(qiáng)調(diào)社區(qū)的重要性，包括依靠社區(qū)解決社會問題和通過政府與社區(qū)的合作來解決社會問題。

第三章

公共政策系統(tǒng)分析

第一節(jié)

公共政策主體

主體，按照哲學(xué)觀點(diǎn)而言，是指進(jìn)行著認(rèn)識和實(shí)踐活動的有意識的人。一般來說，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個人、團(tuán)體或組織。

一、官方?jīng)Q策者

一般而言，官方?jīng)Q策者是指廣義的政府，即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。在我國，官方?jīng)Q策者還包括執(zhí)政黨。

1.立法機(jī)關(guān)

立法機(jī)關(guān)是公共政策主體最重要的構(gòu)成要素之一，其主要職能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，管理國家的內(nèi)政、外交等行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，它掌握著國家行政權(quán)力，運(yùn)用公共政策對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，是立法機(jī)構(gòu)所確定的國家意志的執(zhí)行者。

3.司法機(jī)關(guān)

在美國，法院可以運(yùn)用司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響。法院還可以通過判例對經(jīng)濟(jì)政策和社會政策產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且還在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)采取何種行為。

在我國目前的實(shí)際情況來看，司法機(jī)關(guān)的作用更多的表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。

4.中國共產(chǎn)黨

我國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一體制，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在我國公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，體現(xiàn)在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)上。

二、非官方參與者

1.利益集團(tuán)

利益集團(tuán)具有兩個特征：第一有共同的利益和主張

第二影響公共政策的制定

以美國為例，利益集團(tuán)影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。

2.政黨

政黨在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著組織選舉、參與立法、組建政府、利益聚合等功能。

3.大眾傳媒

大眾傳播媒介主要包括廣播、報紙、電視、書刊、電影、過激互聯(lián)網(wǎng)等傳播工具。有兩個主要作用：第一是傳播公共政策信息，實(shí)現(xiàn)政府與社會公眾的雙向溝通；第二是引導(dǎo)社會輿論，影響公共政策議程設(shè)置。

4.思想庫

思想庫是現(xiàn)代政策研究組織的別稱，由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，它的出現(xiàn)對于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。一般來說，思想庫分為幾種類型：

（1）

官方思想庫：這類思想庫隸屬于政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，直接反映了政府的態(tài)度、立場和感興趣的問題。

（2）

半官方思想庫：這類思想庫處于民間，但與政府有著非常密切的關(guān)系。政府可以通過投資或資助重點(diǎn)研究領(lǐng)域和方向，使其為政府服務(wù)，或者與思想庫簽訂合同，建立相互依存的關(guān)系。

（3）

民進(jìn)思想庫：它是由民間發(fā)起并得到基金會和企業(yè)的資助的社會性政策研究機(jī)構(gòu)。

（4）

國際思想庫：它是由不同國家的各學(xué)科專家者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機(jī)構(gòu)，研究范圍包括環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)爭與和平等。

5.公民個人

公民個人通過各種政治參與途徑，影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行。在西方國家，公民參與政策過程的方式主要包括投票選舉、全民公決、聽證會、示威游行、罷工等。

第二節(jié)

公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生的作用的對象，包括公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員兩個方面。公共政策主體和公共政策客體的劃分只是相對意義上的，對于許多處于中間層次的人、團(tuán)體和組織而言，它們往往充當(dāng)了政策主體和政策客體的雙重角色。

一、公共政策的直接客體：社會問題

所謂問題通常泛指實(shí)際狀態(tài)與期望之間的差距，由此出發(fā)，社會問題是指社會的實(shí)際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

社會問題、公共問題和公共政策問題這三個概念的含義較為接近，容易造成混淆。其中，社會問題是外延最廣的概念，是與私人問題相對應(yīng)的。一般來說，僅涉及某個人的期望與實(shí)際狀態(tài)之間的差距問題無疑是私人問題，當(dāng)許多人的期望與實(shí)際狀態(tài)出現(xiàn)差距，問題就超出了私人的界限，從而演變?yōu)樯鐣栴}。當(dāng)問題超出了當(dāng)事人范圍，影響波及到非直接相關(guān)的群體，受到社會公眾普遍關(guān)注時，問題就轉(zhuǎn)換成為公共問題。在現(xiàn)代社會，政府所面臨的公共問題非常多，并不是所有的公共問題都能夠進(jìn)入政府的議事日程，只有那些被政府?dāng)[上議事日程并加以處理的問題才是公共政策問題。

公共政策的制定即是沿著問題——社會問題——公共問題——公共政策問題這條路線發(fā)展演化的。制定公共政策是為了解決社會問題，但在政府決策者看來，并非所有的社會問題都是需要政府解決的。

二、公共政策的間接客體：目標(biāo)群體

所謂目標(biāo)群體就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。

作為公共政策的客體的目標(biāo)群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會相互轉(zhuǎn)化的。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在，公共政策客體也可以作為主體而存在。比如，國家公職人員在制定和執(zhí)行某項(xiàng)具體政策時，是作為公共政策主體而存在的，而當(dāng)他們在日常私人生活中受到該政策的調(diào)控和制約時，他們是作為公共政策客體而存在的。

公共政策所要調(diào)整和規(guī)范的對象就是具有不同性質(zhì)的利益訴求的社會成員之間的關(guān)系。

在公共政策的制定與執(zhí)行中，目標(biāo)群體的態(tài)度對于公共政策能否達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)有著重要的影響。目標(biāo)群體的態(tài)度分為接受和不接受。有學(xué)者把目標(biāo)群體順服的原因歸納為政治社會化、政策合法化、成本利益衡量、顧全大局觀念、基于私利、避免懲罰、情勢變遷等，認(rèn)為目標(biāo)群體不接受政策的原因有價值觀念沖突、同輩團(tuán)體的社會化、傳媒影響、追求目前利益、選擇性認(rèn)知不同、政策本身不妥等。

第三節(jié)

公共政策環(huán)境

一、公共政策環(huán)境的內(nèi)涵

公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對公共政策產(chǎn)生作用和影響的因素都可歸為公共政策環(huán)境。

把公共政策環(huán)境劃分為一般環(huán)境和工作環(huán)境兩類。一般環(huán)境是指影響公共政策的所有外部因素的總和，進(jìn)一步可以劃分為地理自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境和國家環(huán)境；真正與具體的公共政策過程發(fā)生作用的是一般環(huán)境中較為具體的成分，它們構(gòu)成了公共政策過程的工作環(huán)境。

二、公共政策環(huán)境的構(gòu)成1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)因素的總和。無論何種性質(zhì)的公共政策主體，其決策體制、決策目標(biāo)、決策行為、決策原則、決策方法等都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，這種制約表現(xiàn)在：

(1)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點(diǎn)

(2)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所必需的資源

(3)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)取向

2.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的政治狀態(tài)，包括一個國家或一個地區(qū)的政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治文化、政治關(guān)系等，政治環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在：

(1)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

(2)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的民主化程度

(3)

政治環(huán)境決定著公共政策的合法化程度

3.社會文化環(huán)境

社會文化環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的社會狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、社會道德風(fēng)尚、國民受教育程度等，影響有：

(1)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所需的智力條件

(2)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運(yùn)行的倫理和心理?xiàng)l件

4.國際環(huán)境

(1)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的價值選擇

(2)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的參照系選擇

(3)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

第四節(jié)

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含義

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。政策方案只有通過適當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍艿玫接行У膱?zhí)行，從而達(dá)到政策設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)。它是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制。

2.關(guān)于政策工具分類的討論

關(guān)于政策工具分類的討論并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

二、公共政策工具的分類

加拿大學(xué)者霍利特和拉梅什根據(jù)在提供公共物品和服務(wù)的過程中政府介入程度的高低，將政策工具分為三類：自愿性工具、混合性工具、強(qiáng)制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預(yù)，它是在自愿的基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)。

1.家庭與社區(qū)

2.志愿者組織

3.市場

（二）強(qiáng)制性工具

也叫指導(dǎo)性工具，它借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，對目標(biāo)群體的行動進(jìn)行控制和指導(dǎo)。

1.管制

是指政府通過一系列行政管理過程對個人和機(jī)構(gòu)的行為作出要求和規(guī)定的活動。對于這些規(guī)定，目標(biāo)群體必須遵守好服從，反之將受到懲罰。

2.公共企業(yè)（也稱國有企業(yè)）

3.直接提供

由公共財(cái)政撥款并由政府及其雇員直接提供物品和服務(wù)，例如國防、外交關(guān)系、消防等。

（三）混合性工具

它結(jié)合了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，允許政府對非政府行為主體的決策進(jìn)行不同程度的干預(yù)，但最終仍由私人作出決策。

1.信息與規(guī)勸

信息傳播是一種消極工具，政府向個人和公司提供信息并期待他們的行為發(fā)生預(yù)期的變化，但信息傳播并不具有強(qiáng)制性，公眾并沒有義務(wù)作出特定的回應(yīng)。

規(guī)勸是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈拢D改變?nèi)藗兊钠煤托袆樱且?guī)勸并不運(yùn)用獎勵和懲罰手段。

2.補(bǔ)貼

補(bǔ)貼是指政府（或者通過其代理）給個人、公司和組織的各種形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移，目的在于通過影響和改變受資助者對不同備選方案成本與收益的判斷，促使其采取政府期望的行為。形式包括撥款、稅收減免、憑單、低息貸款。

3.產(chǎn)權(quán)拍賣

這種工具假定市場是最有效率的資源配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在不存在市場的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立市場。政府對特定的資源確立一定數(shù)量的可交易的產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造出認(rèn)為的稀缺，并讓價格機(jī)制起作用。

許多國家都采用這種工具來控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先確定可以進(jìn)入市場進(jìn)行交易的污染物排放總量，然后通過定期拍賣來分配污染物的排放指標(biāo)。

4.稅收與使用者付費(fèi)

三、公共政策工具的選擇

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)模型

經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多把政策工具的選擇等同于特定工具與需要完成的任務(wù)之間的技術(shù)性配對演練。

2.政治學(xué)模型

政治學(xué)家認(rèn)為在技術(shù)層面上各種政策工具之間具有或多或少的可替換性，因此應(yīng)該把研究焦點(diǎn)放在各種政治力量上，是它們決定了政策工具的選擇。

3.綜合模型

政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度

高

低

國家能力

強(qiáng)

市場工具

管制、公共企業(yè)、直接提供等工具

弱

家庭與社區(qū)、志愿者組織

混合工具

第四章

公共政策問題的構(gòu)建分析

構(gòu)建政策問題是進(jìn)行政策分析的第一步，它直接影響政策過程后續(xù)階段的程序與任務(wù)。要制定公共政策，首先必須是挖掘和確認(rèn)政策問題，了解問題產(chǎn)生的原因和背景，尋找社會問題進(jìn)入政策議程的途徑，把握政策問題分析的基本方法。

第一節(jié)

公共政策問題概述

一、公共政策問題的定義

問題通常泛指實(shí)際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

公共政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問題。

1.社會客觀現(xiàn)象或問題情境

2.對上述問題的察覺與認(rèn)同

3.價值、利益與規(guī)范的沖突

4.團(tuán)體的活動與力量

5.政府的必要行動

二、公共政策問題的特征

1.政策問題的關(guān)聯(lián)性

2.政策問題的主觀性：政策問題是思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，政策問題既與客觀的社會現(xiàn)象有關(guān)，也與人們對這種現(xiàn)象的認(rèn)識和選擇有關(guān)。

3.政策問題的人為性：只有當(dāng)人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時，才可能產(chǎn)生政策問題。

4.政策問題的動態(tài)性

三、公共政策問題的類型

1.米特羅夫與基爾曼對政策問題的分析

他們提出政策問題構(gòu)建的主要內(nèi)容是政策問題的概念化。所謂問題概念化是指政策分析者使用通用的語言，將政策問題情境界定為一個實(shí)質(zhì)行動的政策問題。

（1）

自然觀

認(rèn)為社會問題的產(chǎn)生是歷史發(fā)展的自然產(chǎn)物

（2）

道德觀

認(rèn)為社會問題產(chǎn)生是由于政策相關(guān)者的道德淪喪

（3）

環(huán)境觀

認(rèn)為社會問題的產(chǎn)生是因問題受害者本身的行動不當(dāng)或決策不當(dāng)導(dǎo)致的。

2.洛維對政策問題的分類

洛維根據(jù)受到問題影響的人數(shù)及其相互間的關(guān)系，將政策問題分為分配型、管制型與再分配型三類。

（1）

分配型問題

分配型問題是把物品和服務(wù)、成本和義務(wù)分配給社會中特定群體而引發(fā)的政策問題。從博弈論的角度出發(fā)，此類問題基本上是一種“非零和博弈”的問題，因?yàn)樘幚磉@類問題并不構(gòu)成一方之所得建立在另一方之所失的基礎(chǔ)上，不具備利益和義務(wù)的排他性。

（2）

管制型問題

管制型問題是政府等管制者設(shè)定明確一致的管制標(biāo)準(zhǔn)與管制規(guī)則，對標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動或處理不同利益的行為加以限制所引發(fā)的政策問題。此類問題屬于“零和博弈”的問題，因?yàn)檫@類問題的處理常常使一方獲得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型問題

再分配型問題是政策將某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的的團(tuán)體享受或承擔(dān)所引發(fā)的問題。這類問題的處理容易引起利益上的排他性，是一種“零和博弈”的問題。

3.威廉·N.鄧恩對政策問題的分類

他從政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。每一類問題的結(jié)構(gòu)取決于它們的相對復(fù)雜程度。

要素

問題的結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)優(yōu)良

結(jié)構(gòu)適度

結(jié)構(gòu)不良

決策者

一人或數(shù)人

一人或數(shù)人

許多

備選方案

有限

有限

無限

效用（價值）

一致

一致

沖突

結(jié)果

確定性或風(fēng)險

不確定

未知

概率

可計(jì)算

不可計(jì)算

不可計(jì)算

第二節(jié)

公共政策問題構(gòu)建的程序

一、政策問題構(gòu)建的程序

在公共政策過程中，政策問題構(gòu)建通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個相互依存的過程組成；政策問題構(gòu)建包括問題情境、元問題、實(shí)質(zhì)問題和正式問題。

第一階段：以問題感知體悟問題情境

第二階段：以問題搜索認(rèn)定元問題

第三階段：以問題界定發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題

第四階段：以問題陳述建立正式問題

二、政策問題的論證

在構(gòu)建政策問題的過程中，經(jīng)常會遇到對問題的爭論，這種爭論不僅包括對即將采取的實(shí)際的或可能的行動有不同的意見，也反映了對政策問題本身性質(zhì)的認(rèn)識還存在分歧，為此就需要進(jìn)行政策問題論證。

威廉·N.鄧恩認(rèn)為公共政策問題論證的復(fù)雜性可以通過論證所在的組織層次具體表現(xiàn)出來。根據(jù)類別等級，政策問題的論證可分為一級論證、二級論證、功能論證和小論證。

1.小論證

它是指將政策問題分解成若干項(xiàng)目，再對具體項(xiàng)目進(jìn)行論證，往往是由政策分析人員劃分為專門小組來進(jìn)行的。

2.功能論證

通常是由政策制定的具體組織來進(jìn)行的，其任務(wù)是將構(gòu)成政策問題的主要要素的單獨(dú)分析有機(jī)綜合起來，從而確定政策問題的結(jié)構(gòu)類型。

3.二級論證

是由政府的決策機(jī)構(gòu)作出的論證，主要是集中討論政策目標(biāo)、政策計(jì)劃、政策成本、政策效果等問題。

4.一級論證

實(shí)際上是對政策問題是否進(jìn)入政策議程的最終決定。

三、政策問題診斷的誤差

1.組織結(jié)構(gòu)：層級節(jié)制體系；專業(yè)化；集權(quán)化

2.意識形態(tài)

3.無知

4.信息超載

5.噪音干擾

6.時間落差

7.逃避問題

8.隱蔽問題

9.虛假問題

第三節(jié)

公共政策議程的建立

一、政策議程的含義與類型

社會公眾要求政府采取行動解決各種各樣社會問題，但只有一小部分被公共政策者所關(guān)注，那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程。政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。

1.系統(tǒng)議程

又稱為公眾議程，是指某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣的一種政策議程。

2.正式議程

又稱為政府議程，是指某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍這樣一種政策議程。政策議程包括以下四個階段：

（1）

界定議程：通過討論，積極而慎重的研究被認(rèn)定的政策問題

（2）

規(guī)劃議程：從總體上討論需要優(yōu)先解決的政策項(xiàng)目

（3）

議價議程：根據(jù)每一規(guī)范方案的利害得失，政策相關(guān)人就價值標(biāo)準(zhǔn)與利益分配進(jìn)行討價還價的爭論。

（4）

循環(huán)議程：正式進(jìn)入政府議程的政策方案，都要不斷接受評估與檢驗(yàn)，并加以科學(xué)修正。

3.兩種議程的區(qū)別

公眾議程一般由一些較抽象的項(xiàng)目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點(diǎn)。

政府議程則比公眾議程來得特定而且具體，它是對政策問題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段，問題經(jīng)過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程。

二、社會問題進(jìn)入政策議程的途徑

1.社會中部分團(tuán)體或者個體主動，政府只是有限介入

不少團(tuán)體會從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。如果這些團(tuán)體的利益受到了威脅，產(chǎn)生了被剝奪感，他們就會千方百計(jì)地要求政府采取行動保護(hù)他們的利益。

對于社會團(tuán)體或個人認(rèn)為很重要的社會問題，政府為什么會有限介入呢？四個原因：

(1)

政府基本上不知道這些問題的存在。

(2)

政府知道問題的存在，但沒有權(quán)力去處理。

(3)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力處理，但無能力辦理。

(4)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。

2.政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會團(tuán)體或個人只是有限介入

(1)

例如保護(hù)環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次關(guān)心并加以解決。

(2)

社會上的一部門團(tuán)體或個人由于缺乏資源，他們無力向政府請求幫助，而實(shí)際上他們又特別需要政府的主動關(guān)注。

(3)

在社會各種利益的沖突中，有些團(tuán)體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導(dǎo)地位，為了維護(hù)社會的公正，政府需要主動干預(yù)，保護(hù)沖突中的受害者。

(4)

政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現(xiàn)問題。

3.政府及社會團(tuán)體與個人都主動

(1)

政府希望解決的問題與公眾妖氣解決的問題完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一面，又有差異的一面。

4.政府與個人、團(tuán)體都不主動介入

理論上存在，實(shí)踐中不常見

三、影響社會問題進(jìn)入政策議程的因素

1.公民個人的作用

2.利益團(tuán)體的作用

3.政治領(lǐng)袖的作用

4.政府體制的作用

5.大眾傳媒的作用

6.專家學(xué)者的作用

7.問題自身的作用

四、社會問題進(jìn)入政策議程的觸發(fā)機(jī)制

推動社會問題加速進(jìn)入政策議程的四種觸發(fā)機(jī)制：

1.政治領(lǐng)導(dǎo)

3.危機(jī)事件

2.抗議活動

4.傳媒曝光

五、社會問題進(jìn)入政策議程的障礙

“無決策制定”是主張改變社會現(xiàn)行利益和特權(quán)分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未達(dá)到政策制定領(lǐng)域以前，就加以阻止的一種方法。

1.政治原則的偏離

4.表達(dá)方式的失當(dāng)

2.價值體系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府體系的封閉

六、公共政策議程建立的模型

1.科布的政策議程建立模型

（1）

外在創(chuàng)始型

政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個人或社會團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋（對政策訴求進(jìn)行解釋和說明）和擴(kuò)散（通過一定方式把政策訴求傳統(tǒng)給相關(guān)群體），首先進(jìn)入公眾議程，然后通過對政府施加壓力的手段，使之進(jìn)入政府議程。

（2）

政治動員型

具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)導(dǎo)人主動提出其政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。

（3）

內(nèi)在創(chuàng)始型

政府系統(tǒng)內(nèi)部的人員或部門為解決純粹的內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題，且問題擴(kuò)散的對象僅限于體制內(nèi)的相關(guān)團(tuán)體和個人。

2.約翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎(chǔ)上。

?

問題流主要關(guān)注問題的界定，它包括問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

?

政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關(guān)。，其重要方面在于針對政策問題而提出的各種建議。

?

政治流涉及政治對于問題解決方案的影響。他包括三個因素：公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競爭、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)的換屆。

另外，外溢現(xiàn)象也影響到政策議程的建立。外溢指的是這樣一個過程：某一領(lǐng)域的問題（被稱為先例）在政府議程上的出現(xiàn)同時也就確定了另一領(lǐng)域的類似問題后來在政策議程上的重要地位。

第三篇：《公共政策分析》考試題

北京師范大學(xué)管理學(xué)院《公共政策分析》試卷

姓名

班級

成績

一、論述題（20分）

“上有政策，下有對策”是我國政策執(zhí)行中長期存在著的一種普遍現(xiàn)象。近年來，隨著我國改革開放的深入和地方分權(quán)的發(fā)展，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象非但未能克服，反而有加劇之勢，成為影響政策有效執(zhí)行的一種障礙性因素。

試用公共政策執(zhí)行的相關(guān)知識，分析我國轉(zhuǎn)型期“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的成因。

二、案例分析題（20分）

我國是安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的國度。以煤炭安全生產(chǎn)為例，我國每百噸死亡率接近4，是發(fā)達(dá)國家如美國0.039的100倍，是不發(fā)達(dá)國家如南非0.13的30倍。2006年12月21日，國家安監(jiān)總局、監(jiān)察部在國新辦新聞發(fā)布會上通報11起特大安全事故的處理情況：移送司法機(jī)關(guān)處理117人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分166人。其中有省（部）級干部2人，地（廳）級干部28人，縣（處）級干部62人，科級以下及其他人員74人。安監(jiān)總局局長李毅中批評地方政府安監(jiān)責(zé)任不到位，中國每天因安全生產(chǎn)死亡320人，自己心情“很沉重”。

有人認(rèn)為，我國轉(zhuǎn)型期安全生產(chǎn)事故頻發(fā)是市場與政府雙重失靈的結(jié)果。試結(jié)合公共政策分析的相關(guān)知識，談?wù)勀銓@一觀點(diǎn)的看法。

三、案例分析題（30分）

我國政府近年公務(wù)用車的開支居高不下。以1998年為例，全國新增公車82萬輛，用于買車支付的金額高達(dá)1000億元，加上司機(jī)工資、燃油費(fèi)、保險費(fèi)、維修費(fèi)等，當(dāng)年用于公車的支出近2000億元，是當(dāng)年國防開支（約934.7億元）的兩倍還多！政府用于公車開支的費(fèi)用如此之高，卻無法阻止公車私用等違紀(jì)行為。領(lǐng)導(dǎo)及家屬外出旅游、釣魚、赴宴要用公車，親戚朋友紅白喜事，迎來送往要用公車，子女上學(xué)入托要用公車??公車私用暫且不論，根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，僅公車司機(jī)在加油、修車過程中吃回扣，就成了政府財(cái)政開支的巨大“黑洞”！

上述公車腐敗不僅造成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重破壞了政府在群眾中的形象。公車改革非改不可！可是，由于公車改革在很大程度上觸動了政府官員的既得利益，因此改革的阻力極大！不少地方公車改革根本就沒有啟動：有些地方雖然名義上改了，實(shí)則換湯不換藥；有的地方甚至因公車改革出現(xiàn)了新的亂攤派：政府官員將自己的出行費(fèi)或油料費(fèi)往當(dāng)?shù)仄髽I(yè)攤派??公車改革難！

試用所學(xué)知識，分析公車改革的阻力因素及其化解對策。

四、案例分析題（30分）

2006年10月，濟(jì)南市民政局會同市財(cái)政局、市勞動和社會保障局、市總工會出臺了《濟(jì)南市城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》，明確規(guī)定具有賭博、吸毒、嫖娼、養(yǎng)名貴寵物、購買電腦、數(shù)碼相機(jī)等高檔非生活必需品等12種行為的市民不能享受城市低保待遇。

上述政策規(guī)定引起了廣大市民的紛紛議論：

觀點(diǎn)1：限制低保戶消費(fèi)并非歧視

低保家庭也有追求高生活質(zhì)量的權(quán)利，這一點(diǎn)誰也不能否認(rèn)，但是，我們考慮任何問題，評價任何一項(xiàng)公共政策，都必須從中國的國情出發(fā)，而不能只從抽象的權(quán)利概念出發(fā)。對低保家庭的消費(fèi)做出某些限制，并不是歧視低保家庭，也不是對低保家庭提出苛刻要求，而是為了使低保政策運(yùn)行得更好。

觀點(diǎn)2：有過錯的公民就不能享受低保了嗎？

這種做法的背后隱藏的邏輯是一些政府部門不愿意給有過錯的公民以低保待遇。做出如此決定政府部門應(yīng)自有一番道理，但是，有過錯公民享受低保的權(quán)利和沒有過錯的公民真是應(yīng)該有這樣的區(qū)別嗎？有人認(rèn)為，無論從人道主義精神還是從政府職責(zé)來看，兩者在享受最低生存保障待遇方面應(yīng)該是平等的。

觀點(diǎn)3：低保設(shè)計(jì)凸顯政府行政困境

涉及違法和道德有虧的個人行為需要法律的矯治或道德的撻伐。如果這部分人群確屬低收入人群，取消其低保資本等于在法律和道德懲戒之后的額外懲罰和公權(quán)主導(dǎo)下的對其生存權(quán)利的剝奪和歧視。客觀上會把這部分人群逼入自暴自棄的社會邊緣，從而導(dǎo)致社會治安的隱憂。因而，評價低保的標(biāo)準(zhǔn)只能是物質(zhì)因素而不能以行為或道德標(biāo)準(zhǔn)去衡量。

您對濟(jì)南市相關(guān)部門的上述政策規(guī)定有什么看法？

第四篇：公共政策案例分析

關(guān)于舟山市普陀區(qū)免費(fèi)婚前檢查案例分析

案例描述：

據(jù)2003年5 月23 日《人民日報》報道，浙江省舟山市普陀區(qū)率先在全省施行免費(fèi)婚前檢查，婚檢的實(shí)際費(fèi)用由政府承擔(dān)。據(jù)了解，普陀區(qū)免費(fèi)婚檢的項(xiàng)目包括肝功能、血常規(guī)、小便常規(guī)、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清學(xué)檢查（HIV）等，每對夫婦檢查費(fèi)用為213 元，全部由政府承擔(dān)。除了免費(fèi)婚檢，普陀區(qū)還對準(zhǔn)媽媽們的孕前檢查實(shí)行免費(fèi)服務(wù)，費(fèi)用也由政府承擔(dān)，并承諾為新人保密。在一定意義上說，普陀區(qū)政府部門的做法為由新《婚姻登記條例》所引發(fā)的全國范圍內(nèi)的爭論畫上了句號。

案例背景：

自2003 年10 月1 日《婚姻登記條例》實(shí)施后，我國取消了強(qiáng)制婚檢，婚前醫(yī)學(xué)檢查制度遵循自愿原則。結(jié)婚不必出示婚檢證明，公民欣喜的是隱私權(quán)得到保護(hù)；而隨之產(chǎn)生的憂慮是一些人將婚檢變?yōu)椤安粰z”，減少了一道篩查疾病的關(guān)口，給下一代的健康留下隱憂。一年間，全國各地的婚檢率下降到了令人憂慮的地步，衛(wèi)生部初步統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國婚檢工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出現(xiàn)了“零婚檢”。與全國其他地方一樣，普陀區(qū)婚檢人數(shù)大幅度下降。據(jù)普陀區(qū)婦幼保健所統(tǒng)計(jì)，今年1～3 月前來婚檢的只有5 對，占實(shí)際結(jié)婚數(shù)的5％以下。同樣，杭州的

后，婚姻登記機(jī)關(guān)不得以任何理由要求申請結(jié)婚當(dāng)事人提交婚姻登記條例規(guī)定以外的任何證件和證明材料。從兩部法律的通過和實(shí)施時間來看，《母嬰保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我國的后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的法律關(guān)系原則，如果發(fā)生沖突，應(yīng)適用新《婚姻法》條款。不管是《母嬰保健法》還是新《婚姻法》，針對的都是每一個普通公民，它們實(shí)施的效果，取決于公民個人的法律意識和觀念。新《婚姻法》的諸多規(guī)定，實(shí)際上都是讓公民對自己的行為負(fù)責(zé)。要求一個公民成為守法公民，普遍具有某種意識觀念，不是強(qiáng)制他去做什么，而是為他完成這些責(zé)任提供保障。從一點(diǎn)上講，提供免費(fèi)婚檢服務(wù)比強(qiáng)制婚檢更有意義。

分析：我們應(yīng)該建立一個怎么樣的政府？

1．責(zé)任政府。從近來的“問責(zé)制”到普陀區(qū)政府部門為婚檢費(fèi)用“埋單”，可以看出中國政府正在向責(zé)任政府邁進(jìn)。從積極發(fā)揮政府作用的角度來說，“問責(zé)制”只是一種消極的、事后的責(zé)任理念和制度。而普陀區(qū)政府部門為婚檢費(fèi)用“埋單”，主動承擔(dān)政府應(yīng)盡的社會責(zé)任和應(yīng)該履行的政府職能。可以說，這從更高的層次很好地詮釋了責(zé)任政府理念，即作為公共權(quán)力主體的政府，不但要為自己的不良行政行為負(fù)責(zé)，更應(yīng)該富于公共管理者的進(jìn)取精神和服務(wù)意識，“勇于擔(dān)責(zé)、善于擔(dān)責(zé)”，努力為廣大納稅

集體行動。這在事實(shí)上為地方政府在法律許可的范圍內(nèi)，運(yùn)用行政權(quán)力的靈活性進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓舱邉?chuàng)新作出了良好的示范。

4．以人為本。取消強(qiáng)制性婚檢的意義在于強(qiáng)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的界限，公權(quán)力不能強(qiáng)行進(jìn)入私權(quán)利調(diào)整的范圍內(nèi)。但在私權(quán)利的領(lǐng)域內(nèi)卻強(qiáng)調(diào)的是自我責(zé)任，要不要婚檢是當(dāng)事人雙方的自由，但由此而產(chǎn)生的后果也要由當(dāng)事人雙方來承擔(dān)。普陀區(qū)政府部門為婚檢“埋單”，引導(dǎo)公民理性行使自己的權(quán)利，反映當(dāng)?shù)卣谔幚怼吧鐣妗迸c“個人利益”之間的矛盾方面取得了一定的平衡，既保護(hù)婚姻當(dāng)事人自主選擇的權(quán)利，又保障人口的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展的目標(biāo)。普陀區(qū)政府部門并沒有回到以往的“直接管制”老路上去，而是采取“政府埋單”的方法，運(yùn)用間接的行政引導(dǎo)方式實(shí)現(xiàn)調(diào)控社會發(fā)展的目的。這體現(xiàn)出普陀區(qū)政府處理多元社會中利益沖突、價值沖突的復(fù)雜公共管理問題的高超水平，也表明其行政行為方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從“劃槳行政”到“掌舵行政”的轉(zhuǎn)變。

第五篇：公共政策案例分析

10月28日，中國人民大學(xué)也在其官方網(wǎng)站上公布了該校的自主招生政策：將在2012年自主選拔錄取招生考試中實(shí)行“校長直通車計(jì)劃”和“圓夢計(jì)劃”。其中，圓夢計(jì)劃關(guān)于“考生資格”的表述，尤其引人關(guān)注：被推薦的考生原則上要求平時成績排名為所在中學(xué)的前10%，且家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生。不少考生和家長看到后不禁感慨：“這是哪門子規(guī)定？也太雷人了吧？”(《鄭州晚報》10月29日)

如今，由于教育資源分配不公以及高校招生中的種種貓膩，偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是農(nóng)村的考生越來越難入名校，“寒門難出貴子”的現(xiàn)象凸現(xiàn)。中國人民大學(xué)“圓夢計(jì)劃”面對縣及縣以下地區(qū)學(xué)校就讀的農(nóng)村生源，這事我贊同，美國上個世紀(jì)六十年代推行“平權(quán)運(yùn)動”中，許多大學(xué)也面對有色人種降低分?jǐn)?shù)和優(yōu)先錄取。但是，規(guī)定“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”也太雷人了，讓人難以琢磨這一規(guī)定到底能起到什么效果？

如果“圓夢計(jì)劃”是像美國的“平權(quán)運(yùn)動”一樣，是為了照顧弱勢群體，其實(shí)不必附加“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”的條件，只要是來自于農(nóng)村生源即可。因?yàn)椋写髮W(xué)生的學(xué)生，并不表明他不優(yōu)秀的，也不能表明他家不是貧困的或者是弱勢群體，不需要照顧。因?yàn)椋易逯谐隽艘弧⒍€大學(xué)生，在今天大學(xué)生如此普遍甚至而畢業(yè)后普遍失業(yè)的情形下，并不能改變家庭的命運(yùn)、更無法改變家族的命運(yùn)。因此，那些三代以內(nèi)出過大學(xué)生的考生并不表明他們不是弱勢群體，相反，如果將他們排斥在“圓夢計(jì)劃”之外，可能對他們造成另一種不公平，他們僅僅因?yàn)榧易逯衅渌松线^大學(xué)，就失去了納入“圓夢計(jì)劃”的資格。

當(dāng)然，“圓夢計(jì)劃”推行者也可能會說，設(shè)定“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”的條件，可以鼓勵和動員這一不注重教育的人群主動接受教育”，其實(shí)不然。那些不注重教育的父母，那些三代出不了大學(xué)生的家族，并不會因?yàn)槿舜笙蛩麄兩靵砹碎蠙熘透⒅亟逃＜热凰麄儽旧聿蛔⒅赜诮逃切┧麄兊慕逃赡茉缇椭共接诟咧校麄兊某煽冎共接谂琶麨樗谥袑W(xué)的前10%，他們根本無緣于“圓夢計(jì)劃”。相反，只有那些一心想通過教育來改變命運(yùn)的弱勢群體，對于進(jìn)入名校的渴望更大，他們家庭出的大學(xué)生也更多。要我說，要不就只設(shè)定面對農(nóng)村生源的條件，如果實(shí)在要設(shè)定“三代以內(nèi)無什么”的條件，那設(shè)定“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”就不如設(shè)“三代以內(nèi)無當(dāng)官”或者“三代以內(nèi)無富豪”的條件更為妥當(dāng)。

如今，在各種高校自主招生、“保送”等游離于高考招生措施中，存在的問題并不在于，考生家庭出過大學(xué)生會造成不公平的問題，而是在于各種權(quán)力、金錢干擾這些招生行動，讓大學(xué)入學(xué)資格成為權(quán)力與金錢競逐的游戲。去年媒體就披露，長春外國語學(xué)校的一場保送考試引發(fā)家長和同學(xué)的廣泛質(zhì)疑，據(jù)同學(xué)和家長舉報，不少平時成績平平甚至經(jīng)常排在全年級倒數(shù)的同學(xué)，成績突飛猛進(jìn)，憑借這次考試一舉獲得了保送資格。如果“圓夢計(jì)劃”中規(guī)定“三代之內(nèi)無官員”或者“三代之內(nèi)無富豪”，恐怕能減少一些權(quán)力和金錢對這一計(jì)劃的窺視，讓這一計(jì)劃更能招收到一些弱勢群體的學(xué)生，更具有公平性。(楊 濤)