第一篇：農業ppp的重點推廣領域及相關政府政策匯總

農業PPP的重點推廣領域，及相關政府政策匯總

國家發改委/農業部：關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見

一、明確農業PPP的重點推廣領域

1、支持。高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農業基礎設施建設和公共服務。

2、引導。農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、農業資源環境保護與可持續發展等項目。

3、鼓勵。現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展。

二、主要參與對象國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體。

三、六大政策支持

1、加強政府農業投資引導。轉變政府農業投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農業PPP項目，強化政府投資的撬動和引導作用。

2、二是加快農村集體產權制度改革。對已建成的重大農業基礎設施開展確權試點，政府投資形成的資產歸農村集體經濟組織成員集體所有，社會資本投資的資產歸投資者所有。

3、創新金融服務與支持方式。著力提高農業PPP項目投融資效率，鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式，支持農業PPP項目。

4、建立合理投資回報機制。采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息等多種方式，實現社會資本的合理投資回報。

5、完善風險防控和分擔機制。建立分工明確的風險防控機制，政府負責防范和化解政策風險，項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險，自然災害等不可抗力風險由政府和社會資本共同承擔。

6、保障項目用地需要。加強耕地資源的保護與利用，各地要在土地利用總體規劃中統籌考慮項目建設需要。國務院：

關于積極開發農業多種功能，大力發展休閑農業的指導意見

一、利益共享機制。支持社會資本積極參與休閑農業發展，引導建立農民參與和利益共享機制，鼓勵農民以承包土地入股等形式與企業進行合作。

二、投融資機制。探索休閑農業多元化投融資機制，鼓勵符合條件的休閑農業企業上市。探索新型融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯網+模式、發行私募債券等方式，加大對休閑農業的金融支持。

三、信息化建設。鼓勵社會資本參與休閑農業宣傳推介平臺建設，加快構建網絡營銷、網絡預訂和網上支付等公共服務平臺，全面提升行業的信息化水平。

國務院辦公廳：關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見

一、加快自駕車房車營地建設。制定全國自駕車房車營地建設規劃和自駕車房車營地建設標準，支持少數民族地區和絲綢之路沿線、長江經濟帶等重點旅游地區建設自駕車房車營地。目標：到2020年，鼓勵引導社會資本建設自駕車房車營地1000個左右。

二、培育發展游艇旅游大眾消費市場。推動游艇碼頭泊位等基礎設施建設，吸引社會資本進入；目標：到2017年，全國建成一批游艇碼頭和游艇泊位，初步形成互聯互通的游艇休閑旅游線路網絡，培育形成游艇大眾消費市場。

三、大力發展特色旅游城鎮。推動新型城鎮化建設與現代旅游產業發展有機結合。目標：到2020年建設一批集觀光、休閑、度假、養生、購物等功能于一體的全國特色旅游城鎮和特色景觀旅游名鎮。

四、大力開發休閑度假旅游產品。鼓勵社會資本大力開發溫泉、滑雪、濱海、海島、山地、養生等休閑度假旅游產品。

五、完善休閑農業和鄉村旅游配套設施。重點加強休閑農業和鄉村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場、垃圾污水處理設施、信息網絡等基礎設施和公共服務設施建設，加強相關旅游休閑配套設施建設。目標：到2020年，全國建成6000個以上鄉村旅游模范村，形成10萬個以上休閑農業和鄉村旅游特色村、300萬家農家樂，鄉村旅游年接待游客超過20億人次，受益農民5000萬人。

六、加大政府支持力度。支持企業通過政府和社會資本合作（PPP）模式投資、建設、運營旅游項目。各級人民政府要加大對國家重點旅游景區、“一帶一路”及長江經濟帶等重點旅游線路、集中連片特困地區生態旅游開發和鄉村旅游扶貧村等旅游基礎設施和公共服務設施的支持力度。

七、拓展旅游企業融資渠道。支持符合條件的旅游企業上市，鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續原則加大對旅游企業的信貸支持。

五大項目前景巨大

一、土壤修復。目前，我國待修復的污染場地數量非常之多，保守估計超過50萬塊。2013年全國土壤修復領域企業由200多家增至500多家，產值達140億元。我國有待修復的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復市場超6萬億元，僅耕地修復市場潛在容量就達到3.8萬億，空間巨大。

二、農業節水及防污。長江流域各省在為農業生產做出很大貢獻的同時，污染帶來的生態環境問題也十分嚴重。長江流域大部分地處亞熱帶季風區，光、熱、水、土條件得天獨厚。統計數據顯示，長江流域有耕地約2500萬公頃，占全國耕地總面積的1/4。流域內農業生產值、糧食產量占全國4成，水稻、棉花、油菜籽、茶葉、水果等作物和家禽家畜生產在全國地位非常突出。自2015年中央“水十條”出臺以來，各省市也相繼出臺《水污染防治工作方案》，明確本地區“十三五”主要指標，全國攜手一起打造美好水環境。

三、育種基地。種業是農業產業鏈的源頭，是國家戰略性、基礎性核心產業，在保障國家糧食安全和農業產業安全上發揮著不可替代的作用。未來種子工程將加大農作物種業基礎設施投入，加強育種創新、品種測試和試驗、種子檢驗檢測等基礎設施建設。鼓勵“育繁推一體化”種子企業建設商業化育種基地，購置先進的種子生產、加工、包裝、檢驗和倉儲、運輸設備，改善工程化研究、品種試驗和應用推廣條件。

四、現代漁港建設。漁港是漁民生產、生活最重要的后方基地和漁船重要的避風場所，是海洋防災減災的重要組成部分。加快漁港建設對于提升沿海地區的海洋防災減災能力，維護漁民的生命財產安全、促進漁區的和諧穩定具有重要意義。據了解2003-2015年，漁港項目累計投資5.77億元，其中，中央下達補助資金29352萬元，占50.86%；省級下達補助資金23273.8萬元，占40.33%；地方配套及自籌資金5084.2萬元，占8.81%。

五、動物福利。所謂動物福利，就是讓動物在康樂的狀態下生存，其標準包括動物無任何疾病、無行為異常、無心理緊張壓抑和痛苦等。基本原則包括：讓動物享有不受饑渴的自由、生活舒適的自由、不受痛苦傷害的自由、生活無恐懼感和悲傷感的自由以及表達天性的自由。-E N D-— 回復/點擊關鍵詞，獲取更多引擎干貨 —農場36技｜創意｜投資｜管理｜營銷研究報告｜論壇實錄｜農業規劃｜生態循環農業免費電子書｜農業大數據｜臺灣休閑農場國家農業公園｜農業嘉年華｜農村一二三產業融合農業科技園區 | 家庭農場

第二篇：PPP政策及相關法律

目錄

國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見 國發〔2014〕60號———————————————3 基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

（發改等6部委25號令）————————————14 國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知

國辦發〔2015〕42號——————————————27 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見 財政部 發展改革委 人民銀行——————————28 關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（含名詞解釋）財金〔2014〕113號———————————39 國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見 發改投資[2014]2724號——————————————57 江蘇省財政廳關于印發《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法（試行）》的通知蘇財規[2015]19號————————————66 江蘇省關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知 蘇財金〔2014〕85號——————————————72 中華人民共和國政府采購法————————————82 中華人民共和國招標投標法————————————83 中華人民共和國招標投標法實施條例————————84 中華人民共和國稅收征收管理法——————————86 中華人民共和國企業所得稅法——————————86 中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例——————88 中華人民共和國擔保法——————————————90 最高人民法院關于適用《中華人民共和國擔保法》 若干問題的解釋————————————————90 中華人民共和國土地管理法————————————91 中華人民共和國土地管理法實施條例————————100 中華人民共和國城市房地產管理法—————————106 國務院關于創新重點領域投融資機制

鼓勵社會投資的指導意見

國發〔2014〕60號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，打破行業壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規則，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調結構、補短板，服務國家生產力布局，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給。

（二）基本原則。實行統一市場準入，創造平等投資機會；創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用；創新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。

二、創新生態環保投資運營機制

（三）深化林業管理體制改革。推進國有林區和國有林場管理體 制改革，完善森林經營和采伐管理制度，開展森林科學經營。深化集體林權制度改革，穩定林權承包關系，放活林地經營權，鼓勵林權依法規范流轉。鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權依法流轉。減免林權流轉稅費，有效降低流轉成本。

（四）推進生態建設主體多元化。在嚴格保護森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態建設和保護，支持符合條件的農民合作社、家庭農場（林場）、專業大戶、林業企業等新型經營主體投資生態建設項目。對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，在保障生態效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發展林下經濟、森林旅游等生態產業。

（五）推動環境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產業化、專業化程度。穩妥推進政府向社會購買環境監測服務。建立重點行業第三方治污企業推薦制度。

（六）積極開展排污權、碳排放權交易試點。推進排污權有償使用和交易試點，建立排污權有償使用制度，規范排污權交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。加快調整主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策。加快在國內試行碳排放權交易制度，探索森林碳匯交易，發展碳排放權交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發現價格的功能，調整不同經 濟主體利益，有效促進環保和節能減排。

三、鼓勵社會資本投資運營農業和水利工程

（七）培育農業、水利工程多元化投資主體。支持農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持工程資產由農業用水合作組織持有和管護。鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節水供水重大水利工程建設運營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設。

（八）保障農業、水利工程投資合理收益。社會資本投資建設或運營管理農田水利、水土保持設施和節水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費等經營收益；承擔公益性任務的，政府可對工程建設投資、維修養護和管護經費等給予適當補助，并落實優惠政策。社會資本投資建設或運營管理農田水利設施、重大水利工程等，可依法繼承、轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規定給予補償或者賠償。

（九）通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和保護。加快建立水權制度，培育和規范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與節水供水重大水利工程投資建設等方式優先獲得新增水資源使用權。

（十）完善水利工程水價形成機制。深入開展農業水價綜合改革試點，進一步促進農業節水。水利工程供非農業用水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則合理制定，并根據供水成本變化及社會承受能力等適時調整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節水價。價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

四、推進市政基礎設施投資運營市場化

（十一）改革市政基礎設施建設運營模式。推動市政基礎設施建設運營事業單位向獨立核算、自主經營的企業化管理轉變。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規?；洜I，降低建設和運營成本，提高投資效益。推進市縣、鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營。

（十二）積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者。政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。

（十三）加強縣城基礎設施建設。按照新型城鎮化發展的要求，把有條件的縣城和重點鎮發展為中小城市，支持基礎設施建設，增強 吸納農業轉移人口的能力。選擇若干具有產業基礎、特色資源和區位優勢的縣城和重點鎮推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。

（十四）完善市政基礎設施價格機制。加快改進市政基礎設施價格形成、調整和補償機制，使經營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調整聯動機制，價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償。

五、改革完善交通投融資機制

（十五）加快推進鐵路投融資體制改革。用好鐵路發展基金平臺，吸引社會資本參與，擴大基金規模。充分利用鐵路土地綜合開發政策，以開發收益支持鐵路發展。按照市場化方向，不斷完善鐵路運價形成機制。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。按照構建現代企業制度的要求，保障投資者權益，推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進民間資本的示范項目實施。鼓勵按照“多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發，吸引社會資本參與城市軌道交通建設。

（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，促進普通公路持續健康發展。

（十七）鼓勵社會資本參與水運、民航基礎設施建設。探索發展 “航電結合”等投融資模式，按相關政策給予投資補助，鼓勵社會資本投資建設航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設港口、內河航運設施等。積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機場、干線機場以及機場配套服務設施等投資建設，拓寬機場建設資金來源。

六、鼓勵社會資本加強能源設施投資

（十八）鼓勵社會資本參與電力建設。在做好生態環境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研制和核電服務領域。鼓勵社會資本投資建設風光電、生物質能等清潔能源項目和背壓式熱電聯產機組，進入清潔高效煤電項目建設、燃煤電廠節能減排升級改造領域。

（十九）鼓勵社會資本參與電網建設。積極吸引社會資本投資建設跨區輸電通道、區域主干電網完善工程和大中城市配電網工程。將海南聯網Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項目作為試點，引入社會資本。鼓勵社會資本投資建設分布式電源并網工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。

（二十）鼓勵社會資本參與油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營。支持民營企業、地方國有企業等參股建設油氣管網主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網和城市儲氣設施，控股建設油氣管網支線、原油和成品油商業儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運煤干線和煤炭儲配體系建設。國家規劃確定的石化 基地煉化一體化項目向社會資本開放。

（二十一）理順能源價格機制。進一步推進天然氣價格改革，2015年實現存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格，落實頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣價格市場化政策。盡快出臺天然氣管道運輸價格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時調整煤層氣發電、余熱余壓發電上網標桿電價。推進天然氣分布式能源冷、熱、電價格市場化。完善可再生能源發電價格政策，研究建立流域梯級效益補償機制，適時調整完善燃煤發電機組環保電價政策。

七、推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化

（二十二）鼓勵電信業進一步向民間資本開放。進一步完善法律法規，盡快修訂電信業務分類目錄。研究出臺具體試點辦法，鼓勵和引導民間資本投資寬帶接入網絡建設和業務運營，大力發展寬帶用戶。推進民營企業開展移動通信轉售業務試點工作，促進業務創新發展。

（二十三）吸引民間資本加大信息基礎設施投資力度。支持基礎電信企業引入民間戰略投資者。推動中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實現混合所有制發展。

（二十四）鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設。完善民用遙感衛星數據政策，加強政府采購服務，鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星，提供市場化、專業化服務。引導民間資本參與衛星導航地面應用系統建設。

八、鼓勵社會資本加大社會事業投資力度

（二十五）加快社會事業公立機構分類改革。積極推進養老、文 化、旅游、體育等領域符合條件的事業單位，以及公立醫院資源豐富地區符合條件的醫療事業單位改制，為社會資本進入創造條件，鼓勵社會資本參與公立機構改革。將符合條件的國有單位培訓療養機構轉變為養老機構。

（二十六）鼓勵社會資本加大社會事業投資力度。通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發展的意見。各地在編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及有關專項規劃時，要統籌規劃、科學布局各類公共服務設施。各級政府逐步擴大教育、醫療、養老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經營主體平等參與。將符合條件的各類醫療機構納入醫療保險定點范圍。

（二十七）完善落實社會事業建設運營稅費優惠政策。進一步完善落實非營利性教育、醫療、養老、體育健身、文化機構稅收優惠政策。對非營利性醫療、養老機構建設一律免征有關行政事業性收費，對營利性醫療、養老機構建設一律減半征收有關行政事業性收費。

（二十八）改進社會事業價格管理政策。民辦教育、醫療機構用電、用水、用氣、用熱，執行與公辦教育、醫療機構相同的價格政策。養老機構用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執行。除公立醫療、養老機構提供的基本服務按照政府規定的價格政策執行外，其他醫療、養老服務實行經營者自主定價。營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據 當地實際情況確定。

九、建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制

（二十九）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現資金要用于重點領域建設。

（三十）規范合作關系保障各方利益。政府有關部門要制定管理辦法，盡快發布標準合同范本，對PPP項目的業主選擇、價格管理、回報方式、服務標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規定，規范合作關系。平衡好社會公眾與投資者利益關系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經營者合法權益。

（三十一）健全風險防范和監督機制。政府和投資者應對PPP項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，形成由政府監管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。

（三十二）健全退出機制。政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行。項目合作結束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產處理等事宜。

十、充分發揮政府投資的引導帶動作用

（三十三）優化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎性建設。對鼓勵社會資本參與的生態環保、農林水利、市政基礎設施、社會事業等重點領域，政府投資可根據實際情況給予支持，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。

（三十四）改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規范政府投資安排行為。

十一、創新融資方式拓寬融資渠道

（三十五）探索創新信貸服務。支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務。探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。鼓勵金融機構對民間資本舉辦的社會事業提供融資支持。

（三十六）推進農業金融改革。探索采取信用擔保和貼息、業務獎勵、風險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農業保險等方式，增強農民合作社、家庭農場（林場）、專業大戶、農林業企業的貸款融資能力和風險抵御能力。

（三十七）充分發揮政策性金融機構的積極作用。在國家批準的業務范圍內，加大對公共服務、生態環保、基礎設施建設項目的支持 力度。努力為生態環保、農林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎設施等重大工程提供長期穩定、低成本的資金支持。

（三十八）鼓勵發展支持重點領域建設的投資基金。大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。

（三十九）支持重點領域建設項目開展股權和債權融資。大力發展債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用于收益穩定、回收期長的基礎設施和基礎產業項目。支持重點領域建設項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機場等交通項目建設企業應收賬款證券化。建立規范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規發行債券，用于重點領域建設。

創新重點領域投融資機制對穩增長、促改革、調結構、惠民生具有重要作用。各地區、各有關部門要從大局出發，進一步提高認識，加強組織領導，健全工作機制，協調推動重點領域投融資機制創新。各地政府要結合本地實際，抓緊制定具體實施細則，確保各項措施落到實處。國務院各有關部門要嚴格按照分工，抓緊制定相關配套措施，加快重點領域建設，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩定市場預期，充分調動社會投資積極性，切實發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。發展改革委要會同有關部門加強對本指導意見落實情況的督促檢查，重大問題及時向國務院報告。

基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

（發改等6部委25號令）

第一章總則

第一條為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本辦法。第二條中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。

第三條本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

第四條基礎設施和公用事業特許經營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：

（一）發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率；

（二）轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作；

（三）保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性；

（四）兼顧經營性和公益性平衡，維護公共利益。

第五條基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（三）特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營；

（四）國家規定的其他方式。

第六條基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。

對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目（以下簡稱特許經營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。

第七條國務院發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公用事業特許經營規章、政策制定和監督管理工作。

縣級以上地方人民政府發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、價格、能源、金融監管等有關部門根據職責分工，負責有關特許經營項目實施和監督管理工作。

第八條縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，并組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。

第二章特許經營協議訂立

第九條縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。

特許經營項目應當符合國民經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、區域規劃、環境保護規劃和安全生產規劃等專項規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、中期財政規劃等，并且建設運營標準和監管要求明確。

項目提出部門應當保證特許經營項目的完整性和連續性。

第十條特許經營項目實施方案應當包括以下內容：

（一）項目名稱；

（二）項目實施機構；

（三）項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；

（四）投資回報、價格及其測算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等；

（六）特許經營協議框架草案及特許經營期限；

（七）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；

（八）政府承諾和保障；

（九）特許經營期限屆滿后資產處置方式；

（十）應當明確的其他事項。

第十一條項目提出部門可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性評估，完善特許經營項目實施方案。

需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。

第十二條特許經營可行性評估應當主要包括以下內容：

（一）特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等；

（二）相關領域市場發育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；

（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。

第十三條項目提出部門依托本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。

經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授 權部門審定特許經營項目實施方案。

第十四條縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。

第十五條實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。

特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。

第十六條實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。

第十七條實施機構應當公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經營者。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經營者選擇應當符合內外資準入等有關法律、行政法規規定。

依法選定的特許經營者，應當向社會公示。

第十八條實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。

需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。

特許經營協議應當主要包括以下內容：

（一）項目名稱、內容；

（二）特許經營方式、區域、范圍和期限；

（三）項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

（四）所提供產品或者服務的數量、質量和標準；

（五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；

（六）監測評估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序；

（九）履約擔保；

（十）特許經營期內的風險分擔；

（十一）政府承諾和保障；

（十二）應急預案和臨時接管預案；

（十三）特許經營期限屆滿后，項目及資產移交方式、程序和要求等；

（十四）變更、提前終止及補償；

（十五）違約責任；

（十六）爭議解決方式；

（十七）需要明確的其他事項。

第十九條特許經營協議根據有關法律、行政法規和國家規定，可以約定特許經營者通過向用戶收費等方式取得收益。

向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。

第二十條特許經營協議應當明確價格或收費的確定和調整機制。特許經營項目價格或收費應當依據相關法律、行政法規規定和特許經營協議約定予以確定和調整。

第二十一條政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

第二十二條特許經營者根據特許經營協議，需要依法辦理規劃選址、用地和項目核準或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重復審查。

實施機構應當協助特許經營者辦理相關手續。

第二十三條國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發性金融機構可以給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30 年。探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。

第二十四條國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。

國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等 方式拓寬投融資渠道。

第二十五條縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經營項目建設運營。第三章特許經營協議履行

第二十六條特許經營協議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。

除法律、行政法規另有規定外，實施機構和特許經營者任何一方不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據協議繼續履行、采取補救措施或者賠償損失。

第二十七條依法保護特許經營者合法權益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規和本辦法規定，干涉特許經營者合法經營活動。

第二十八條特許經營者應當根據特許經營協議，執行有關特許經營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。

第二十九條特許經營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業的，應當符合城鄉規劃、土地管理、環境保護、質量管理、安全生產等有關法律、行政法規規定的建設條件和建設標準。

第三十條特許經營者應當根據有關法律、行政法規、標準規范和特許經營協議，提供優質、持續、高效、安全的公共產品或者公共服務。

第三十一條特許經營者應當按照技術規范，定期對特許經營項目設施進行檢修和保養，保證設施運轉正常及經營期限屆滿后資產按規 定進行移交。

第三十二條特許經營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，并應當建立和落實相應保密管理制度。

實施機構、有關部門及其工作人員對在特許經營活動和監督管理工作中知悉的特許經營者商業秘密負有保密義務。

第三十三條實施機構和特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養過程中有關資料，按照有關規定進行歸檔保存。

第三十四條實施機構應當按照特許經營協議嚴格履行有關義務，為特許經營者建設運營特許經營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響特許經營協議履行。

第三十五條需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分數額，并與政府預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。

第三十六條因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協議約定以外的產品或服務的，應當給予特許經營者相應補償。

第四章特許經營協議變更和終止

第三十七條在特許經營協議有效期內，協議內容確需變更的，協議當事人應當在協商一致基礎上簽訂補充協議。如協議可能對特許經營項目的存續債務產生重大影響的，應當事先征求債權人同意。特許經營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。

特許經營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關規定經充分評估論證，協商一致并報批準后，可以延長。

第三十八條在特許經營期限內，因特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止協議情形的，在與債權人協商一致后，可以提前終止協議。

特許經營協議提前終止的，政府應當收回特許經營項目，并根據實際情況和協議約定給予原特許經營者相應補償。

第三十九條特許經營期限屆滿終止或提前終止的，協議當事人應當按照特許經營協議約定，以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續。

第四十條特許經營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業繼續采用特許經營方式的，實施機構應當根據本辦法規定重新選擇特許經營者。

因特許經營期限屆滿重新選擇特許經營者的，在同等條件下，原特許經營者優先獲得特許經營。

新的特許經營者選定之前，實施機構和原特許經營者應當制定預案，保障公共產品或公共服務的持續穩定提供。

第五章監督管理和公共利益保障

第四十一條縣級以上人民政府有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范，以及其他有關監管要求進行監督管理，并依法加強成本監督審查。

縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。

第四十二條縣級以上人民政府及其有關部門應當根據法律、行政法規和國務院決定保留的行政審批項目對特許經營進行監督管理，不得以實施特許經營為名違法增設行政審批項目或審批環節。

第四十三條實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率。

實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容。

第四十四條社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴，或者向實施機構和特許經營者提出意見建議。

第四十五條縣級以上人民政府應當將特許經營有關政策措施、特許經營部門協調機制組成以及職責等信息向社會公開。

實施機構和特許經營者應當將特許經營項目實施方案、特許經營者選擇、特許經營協議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共 服務標準、監測分析和績效評價、經過審計的上財務報表等有關信息按規定向社會公開。

特許經營者應當公開有關會計數據、財務核算和其他有關財務指標，并依法接受財務審計。

第四十六條特許經營者應當對特許經營協議約定服務區域內所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。

第四十七條實施機構和特許經營者應當制定突發事件應急預案，按規定報有關部門。突發事件發生后，及時啟動應急預案，保障公共產品或公共服務的正常提供。

第四十八條特許經營者因不可抗力等原因確實無法繼續履行特許經營協議的，實施機構應當采取措施，保證持續穩定提供公共產品或公共服務。

第六章爭議解決

第四十九條實施機構和特許經營者就特許經營協議履行發生爭議的，應當協商解決。協商達成一致的，應當簽訂補充協議并遵照執行。

第五十條實施機構和特許經營者就特許經營協議中的專業技術問題發生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構進行調解。調解達成一致的，應當簽訂補充協議并遵照執行。

第五十一條特許經營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其 合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。

第五十二條特許經營協議存續期間發生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續履行特許經營協議義務，保證公共產品或公共服務的持續性和穩定性。

第七章法律責任

第五十三條特許經營者違反法律、行政法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質量、安全事故或者突發環境事件的，有關部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節嚴重的，可以終止特許經營協議；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十四條以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經營項目的，應當依法收回特許經營項目，向社會公開。

第五十五條實施機構、有關行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經營者正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十六條縣級以上人民政府有關部門應當對特許經營者及其從業人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關部門實施聯合懲戒。第八章附則

第五十七條基礎設施和公用事業特許經營涉及國家安全審查的，按照國家有關規定執行。

第五十八條法律、行政法規對基礎設施和公用事業特許經營另有規定的，從其規定。

本辦法實施之前依法已經訂立特許經營協議的，按照協議約定執行。

第五十九條本辦法由國務院發展改革部門會同有關部門負責解釋。

第六十條本辦法自2015 年6 月1 日起施行。

國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本

合作模式指導意見的通知

國辦發〔2015〕42號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林 業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。

各地區、各部門要按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，簡化行政審批程序，推進立法工作，進一步完善制度，規范流程，加強監管，多措并舉，在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。

各地區、各部門要高度重視，精心組織實施，加強協調配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。

關于在公共服務領域推廣政府和社會資本

合作模式的指導意見

財政部 發展改革委 人民銀行

為打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務，在改善民生中培育經濟增長新動力，現就改革創新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以 下意見：

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（一）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經驗，立足國內實際情況，改革創新公共服務供給機制和投入方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

（五）基本原則。

依法合規。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。

公眾受益。加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會 資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。

積極穩妥。鼓勵地方各級人民政府和行業主管部門因地制宜，探索符合當地實際和行業特點的做法，總結提煉經驗，形成適合我國國情的發展模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規范健康發展的制度體系，培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構建保障政府和社會資本合作模式持續健康發展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。進一步完善操作指南，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕

96號）等要求，建立完善管理細則，規范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創新資源組合開發模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監督管理體系。行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。

（十）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格

改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

（十一）完善法律法規體系。推進相關立法，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題，明確政府出資的法律依據和出資性質，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當地實際，依據立法法相關規定，出臺地方性法規或規章，進一步有針對性地規范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交

33（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。

（十五）擇優選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規規定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況

等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環節的監督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。

（十七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創新，提升運營效率，在實現經濟價值的同時，履行好企業社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質優價廉的服務，促進項目增效升級。

（十八）保障公共服務持續有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公

共服務的持續性和穩定性。項目資產移交時，要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，并按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

（二十）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

（二十一）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導

和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務。金融機構應創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。

六、組織實施

（二十三）加強組織領導。國務院各有關部門要按照職能分工，負責相關領域具體工作，加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的37 指導和監督。財政部要會同有關部門，加強政策溝通協調和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門，要結合本行業特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關監管制度體系。地方各級人民政府要結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實；可根據本地區實際情況，建立工作協調機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十四）加強人才培養。大力培養專業人才，加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業務人員培訓，建設一支高素質的專業人才隊伍。鼓勵有條件的地方政府統籌內部機構改革需要，進一步整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立統一信息發布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，事關人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地區、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，精心組織實施，加強協調配合，形

成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。財政部要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知

財金〔2014〕113號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，現印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執行。

附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

財政部

2014年11月29日

附件：

政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）第一章總則

第一條為科學規范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規、規章和規范性文件，制定本指南。

第二條本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

第三條本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。

第四條財政部門應本著社會主義市場經濟基本原則，以制度創新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協調，積極發揮第三方專業機構作用，全面統籌政府和社會資本合作管理工作。

各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。

第五條各參與方應按照公平、公正、公開和誠實信用的原則，依法、規范、高效實施政府和社會資本合作項目。

第二章項目識別

第六條投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

（一）政府發起。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

（二）社會資本發起。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

第七條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

第八條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

第九條為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

第三章項目準備

第十條縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

第十一條項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（一）項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。

項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（三）項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

（六）監管架構。

監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

（七）采購方式選擇。

項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

第十二條財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

第四章項目采購

第十三條項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資

格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

第十四條資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

第十五條項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

第十六條評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名

財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第十七條項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發售。

已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據。采購文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。

（四）響應文件評審。

項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。

評審小組對響應文件進行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規定執行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規定執行。

第十八條項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優惠措施及幅度、外方社會資本

采購我國生產的貨物和服務要求等相關政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產評估值的10%。無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。

第十九條項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。

第二十條項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第二十一條確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

第二十二條各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行為。

第五章項目執行

第二十三條社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

第二十四條項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政

第三篇：PPP的發展及相關政策

一、PPP的發展及相關政策

（一）前期籌備階段，基層試點為主

（二）初期探索階段，部委推動為主

（三）加速爆發階段，中央頂層推動

（四）項目大潮來襲：發改委推出PPP項目庫

（五）攻堅落地階段，財政部主導

二、PPP項目的工作機制和機構

一、PPP的發展及相關政策

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，PPP才一步步重獲新生，政府對PPP的支持政策不斷升級。從統計的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮是從2014年四季度開始初露鋒芒，從2015年下半年開始明顯加速，在四季度達到頂峰。用時間的形式可以系統梳理如下：

（一）前期籌備階段，基層試點為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點為主。

十八屆三中全會并沒有明確提出PPP（政府和社會資本合作）的概念，只是提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在那之后，作為第一責任人的財政部開始著手落實。

最初階段，財政部主要是和亞洲開發銀行一起合作。2014年3月，財政部和亞開行合作舉辦政府和社會資本合作（PPP）培訓班，表明“政府和社會資本合作”這個說法已經在財政部內部開始使用。與此同時，PPP試點也悄然在各地展開。在亞開行的支持下，財政部選取洛陽和哈爾濱兩個城市展開PPP試點，其中洛陽市的項目是市政路橋和污水處理打包項目。而哈爾濱項目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實施的“PPP領導力建設項目”基礎上申報的“松花江流域水污染控制”、“職業教育實訓基地”等PPP類項目。試點項目的規模都不大，總計也就3-4個億。

但出乎意料的是，2014年7月這兩個項目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權擔保，發改委未予批準，導致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財政部三個合作方對彼此的工作流程不夠了解，前期準備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時間里PPP并沒有太多實質進展。主要是因為各方還沒有

對PPP形成統一的共識，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關系”等來進行報道，中間和亞開行分道揚鑣也算是一個不小的插曲，為后續以我為主的發展模式奠定了基礎。

（二）初期探索階段，部委推動為主

2014年9月—2015年4月，初期探索階段，部委推動為主。

從簽約量來看，PPP的第一次爆發是從2014年9月開始的。這個階段最重要的變化有兩個：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財政部和發改委開始從部委層級進行推動。第三，財政部43號文倒逼地方政府投融資轉型。

（1）提出概念：首次從部委層面明確模式定義。2014年9月財政部下發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（76號文），這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP模式發布的框架性指導意見，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

（2）點燃熱情：43號文倒逼地方尋找出路。2014年10月財政部發布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營?！边^去地方政

府的投融資需求很大，但大家并沒有動力去推動PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺把融資問題解決了，地方政府借由這個“影子”突破了地方政府舉債的限制，輕松加杠桿。但43號文把這些“歪門”給堵死了，“正門”（地方政府債券）還沒有完全打開，地方政府自然有動力去尋找新的融資渠道，這實際上為PPP模式的起飛埋下了最重要的種子，當然也為日后PPP的變味埋下了隱患。

隨后的新預算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預算法新規開始執行，規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的精神，進一步為PPP推波助瀾。另外，預算法新規注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，對社會資本的運營能力提出了更大的挑戰，并且，PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經人大審批，規范財政資金使用流程，提高財政資金的使用效率。

（3）財政部推動：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。

2014年11月和12月，財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計30個，總投資規模約1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦，財政部組織專家評審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面，以存量項目為主，且多已投入運行。

2015年4月，財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在識別和測算PPP項目全生命周期過程的財政支出責任后，采用定量和定性分析方法進行財政承受能力評估。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

（4）發改委推動：聯合國開行引導開發性金融支持PPP。2015年3月，發改委聯合國開行發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求加強

與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP信息，協調解決項目融資和建設中存在的問題和困難，旨在充分發揮好開發性金融在增加公共產品供給的作用，充分利用開發性金融的引導示范效應，為融資工作的順利推進創造條件。

總體來看，新PPP在這個階段真正的出生了，簽約量從無到有，邊際改善很大，與此同時，各地也開始大規模的收集匯總PPP項目，為下一步的發改委項目庫做準備。但這個階段主要還是發改委和財政部從部委層面各自為戰，中間產生了很多部門協調的問題，也直接觸發了接下來政策的進一步升級。

（三）加速爆發階段，中央頂層推動

2015年5月到2015年11月，加速爆發階段，中央頂層推動。

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個重要拐點。4月底政治局會議對經濟形勢判斷發生重要變化，首次提出“經濟下行壓力較大”，整個宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉移，穩增長的權重明顯上升。從5月開始，國務院各部委開始積極落實中央的穩增長要求，而PPP作為43號文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場穩增長盛宴。

（1）PPP小“基本法”：六部委聯合發布特許經營管理辦法。

2015年4月，財政部、發改委、住建部等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現有PPP立法中效力層級較高的?！掇k法》明確界定了特許經營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調了財政預算制度對于特許經營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創新融資渠道，并規定績效評價強化對項目運營的監管。在特許經營與PPP的關系上，官方的解釋是特許經營只是PPP的一種模式，大家雖然把這個《辦法》稱為PPP基本法，但嚴格意義上講，這只能算是一個PPP小基本法。

（2）首次登上常務會：國務院常務會議部署推廣PPP 2015年5月13日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP模式時明確表示，在公共產品和服務領域，推廣PPP模式，是當前穩增長、促改革、調結構的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機構共同設立基金，用好稅收優惠、獎勵資金、轉移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產品和服務項目的投資與運營管理，自此，PPP成為基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。

（3）“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導意見，放開融資平臺限制。

2015年5月，財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，并由國務院轉發，這是中央層面專門針對PPP出臺第一份重磅文件，這成為觸發PPP加速爆發的一個里程碑式文件。

《意見》是繼財政2014年底發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金【2014】113號）（下稱“113號文”），4月14日發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（后簡稱《指引》）后，中央再次就PPP模式提出綱領性文件，這不僅僅是將視PPP模式為新常態下政府啟動穩增長引擎、開啟政府投融資體制轉型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進國家治理體系和能力現代化”的高度。

《意見》主要是系統闡釋了推廣PPP的重大意義，并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明，便于統籌協調PPP項目推廣實施?！兑庖姟贩砰_了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制，規定已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

《意見》是對“113號文”的修正，《意見》指出：大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

參與實體受限制約PPP模式開展。根據媒體統計，全國各地公布試點的PPP項目進展參差不齊，僅有少部分簽約，更多的PPP項目前期投資已開始做，但距離落地還有一段距離。按照我國實際情況，如果完全禁止平臺公司參與本級PPP項目，短期內部分項目難覓適合的社會資本參與，不利于推廣PPP模式落地。

《意見》相比“113號文”對地方融資平臺公司參與PPP項目有所放寬，允許合格平臺公司作為社會資本，給了融資平臺公司一條出路。我們預計今后一段時間平臺公司的社會資本化改造將呈現爆炸式發展，PPP缺乏有運營實力、能力的社會資本的問題可能得到一定程度的緩解。

《意見》是《指引》的升級版，《指引》的核心目的是抑制地方政府盲目的融資沖動，保證政府兌付其承諾的資本投入和“財政補貼”?！吨敢分忻鞔_PPP項目占一般公共預算的比例不超過10%。這能抑制地方借各種“PPP神通”

盲目融資上項目，倒逼地方政府有效利用財政資金，優先發展較為緊迫、質量較高的項目，減少社會一直擔心的無效投資。

同時，《指引》規定每年全部PPP項目全部納入預算。這就意味著，PPP項目還款都會進入一般公共預算的盤子里，對于PPP的投資者來說可以說發了一顆“定心丸”。同時，將PPP項目支出納入一般公共預算，意味著接受人大監督，PPP項目運營過程的透明性得以提升。同時也考慮到了項目的外部性和不可控風險因素，并且給出了在風險發生的情況下仍然保證“合理利潤”的財政支出計算指導公式，意味著政府將保證承擔這些風險?！兑庖姟吩俅蚊鞔_PPP模式需要堅持市場化原則，嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。

（四）項目大潮來襲：發改委推出PPP項目庫 2015年5月，發改委在其門戶網站上開辟PPP項目庫專欄，公布首批推介項目，共計1043個，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。如果說半年前，財政部的示范項目是試水，那發改委便開始大刀闊斧推廣PPP，明確標明項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，吸引社會資本聯系參與。

值得注意的是，在讓地方上報PPP項目庫的過程中，被43號文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝PPP項目。很多地方把很多過去的難點項目包裝成PPP混入項目庫，各地一時掀起了PPP推介的浪潮，PPP開始異化為一種融資模式。

總體來看，從2015年5月中央的頂層設計明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約，簽約規模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經典項目產生了一定的示范效應，形成良性循環，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導基金，真金白銀的刺激了PPP發展。總體來看，由于政策陸續突破，前期積累的好項目多，而且問題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經歷了發展最快的一段時期。

（1）好項目落地：

首單PPP城際高鐵項目簽約，濟青高鐵濰坊段PPP招標大獲成功

2015年6月8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次PPP項目，濟青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項目，在招標階段成功吸引到400億社會資本投標，為PPP項目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競爭性磋商方式，在11家社會資本中選定了一家社會資本。中國郵政儲蓄銀行及其

合作資本方成功中標，復星、中信民營資本敗走首單高鐵項目。

（2）地方集中推廣：

重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項目，改革全面推開

重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計劃：2015年到2020年由政府導向的城市基礎設施項目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項目推出。

2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個總金額為1300億元的PPP項目集中簽約。其中重慶中國建筑[1.08% 資金 研報]集團有5個PPP合作項目與重慶市政府達成意向協議，分別是軌道交通九號線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家巖嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、郭家沱長江大橋。由此可見，基建投資作為穩增長的重要抓手，依然是PPP項目的主力軍。

（3）資金引導：

首只地方PPP基金，發改委批復河南1000億PPP發展投資基金

2015年7月，發改委批復河南投資集團籌備PPP發展投資基金，總規模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復的PPP基金。1000億元PPP發展投資基金是母基金，以撬動更多的社會資本。依據《河南省PPP開發性基金設立方案》，基金將按照優惠的資金成本給PPP項目提供資本支持。對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元;對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過5000萬元。基金采用股權為主的方式投入PPP項目。

在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。（4）融資破題：

最高人民法院首次指導案例判定特許經營權的收益權可以質押。

PPP項目公司沒有資產所有權和土地的質押權，特許經營權抵押融資一直是個國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規定。2015年11月，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，至此，對于PPP項目，特許經營權能否質押的爭議終于得以解決，特許經營權質押破題，有利于解決對特定項目的特許經營權能否質押及收益權質押實現方式的爭議，統一裁判標準，對規范金融機構特許經營權的質押貸款業務并促進基礎設施項目的融資有積極指導意義。

（五）攻堅落地階段，財政部主導

2015年12月至今，攻堅落地階段，財政部主導，提質增效為主。

2015年下半年PPP瘋狂簽約近萬億，2016年一季度，PPP簽約速度出現一定回落，大概簽約3000多億，主要是經過前期PPP模式的快速發展和項目的逐步落地，一些現實問題開始逐步顯現：

第一，財政部和發改委之間的機構沖突，雙方都有一套PPP的班子和項目庫，都希望主導政策的制定。

第二，招投標法和政府采購法的沖突，有些政府付費或部分付費的PPP工程項目同時適用這兩部法律，而這兩部法律在“兩標合一標”等核心問題上存在沖突，目前沒有上位法的情況下，無法裁決。

第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項目都包裝成PPP，而且招標的條件十分苛刻，社會資本參與意愿不高。

第四，PPP項目質量不高，重融資而輕運營，大部分是走老路，按照明股實債的方式來吸引社會資本，并沒有在運營環節實現效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項目對社會資本自然沒有吸引力。

第五，社會資本參與主體不夠豐富，國外主要以保險資金、養老資金等長期資金為主，而我們主要拿銀行理財等短期資金對接，存在期限錯配。

隨著這些問題的凸顯，中央和地方在這個階段都開始陸續出臺一些針對性的改進措施，來克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質量。

（1）以獎代補，支持規范運作，保障項目質量 2015年12月，財政部發布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，出臺示范項目以獎代補政策，具體標準如下：（1）新建項目，確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。（2）對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵。希望通過以獎代補政策，規范PPP項目運作，提高財政資金使用效率。

（2）開展物有所值評價，提升項目的操作效率和質量 2015年12月，關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，規定擬采用PPP模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價，包括定性評價和定量評價，現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價?！巴ㄟ^”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。通

過開展物有所值評價，可充分論證采用PPP模式的可行性，避免政府盲目無效推廣PPP，提升項目的操作效率和質量。

（3）政府推廣綜合信息平臺，項目撮合更加方便 2016年3月，財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，披露了入庫項目的名稱、所在地區、所屬行業、投資金額、實施階段、合作年限、運作方式、回報機制、發起時間、發起類型、項目概況、聯系方式、項目級別等基本信息，PPP項目的相關信息得以公開透明。這是我國首次公開對外發布PPP大數據，也是迄今為止最權威、最完整、最實用的官方PPP信息平臺和數據庫，便于對PPP項目進行全生命周期監管，有利于建立統一、規范、透明的PPP市場，項目撮合更加方便。

（4）首只國家級引導基金成立，真金白銀突破PPP瓶頸

2016年3月，中國政府和社會資本合作融資支持基金創立大會暨第一次股東大會成功在京召開，首只國家級PPP引導基金嶄露頭角可謂是PPP的一大利好。1800億的PPP引導基金由財政部發起，參與方均為大型金融、投資機構，具有良好的信用基礎，作為社會資本方支持公共服務領域PPP項目發展，可為投資的PPP項目増信。首先，提高項目融資的可獲得性，撬動社會資本進入PPP領域；其次，降低項目貸款利率，節省融資成本；最后，發揮引導示范作用，規范基

金運作。總之，PPP引導基金將強化杠桿和導向作用，吸引社會資本基金參與PPP項目，保障政府和社會資本共享萬億PPP盛宴。

（5）補充第三方中介機構信息，規范咨詢服務，改進PPP項目設計

2016年4月，財政部發布緊急通知，要求相關部門對全國PPP綜合信息平臺項目庫已進入準備、采購、執行等階段的1000多個項目補充第三方中介機構信息。該通知主要是為了規范咨詢機構，以進一步規范PPP綜合信息平臺中項目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側面表明入庫項目必須有專業的咨詢機構提供咨詢服務，PPP項目操作在專業人士的指導下必將更加規范。同時，為建立全國PPP咨詢機構庫做準備工作。

總體來看，這段時間PPP簽約的速度雖然慢下來了，但逐步開始有一些項目開工建設，落地生根。而且在中央強力推動PPP的堅定導向下，財政部為主的PPP主管機構也開始針對上面提到的問題進行調整和優化。

二、PPP項目的機構和工作機制

1.發改委：項目儲備-項目遴選-伙伴選擇-合同管理-績效評價-退出機制。(發改投資[2014]2724號)2.財政部：項目識別-項目準備-項目采購-項目執行-項目移交。(財金〔2014〕113號)

第四篇：浙江：推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式

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浙江：推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式

無界投融：2014年，浙江省完成固定資產投資23555億元，其中“411”重大項目投資7210億元，同比增長16.6%。

一、實施財政重大政策，引導推動有效投資

一是大力推進海洋經濟國家戰略，爭取中央財力補助30億元，落實省海洋經濟發展專項資金66億元，助推我省從海洋大省向海洋強省轉變。2014年，全省海洋生產總值近6000億元，沿海7市完成海洋經濟有效投資超2300億元，均比上年增長約10%。二是每年安排專項資金15億元，實施小城市培育試點補助政策。

2014年，36個試點中心鎮有效投資達1885億元，同比增長23%。小城市試點鎮經濟實力持續增強，綜合承載能力和公共服務能力不斷提升，成為我省新型城鎮化的一大新亮點。三是每年安排6000萬元產業集聚區專項資金，研究出臺《省級產業集聚區財政政策實施辦法》，積極發揮財稅杠桿作用，促進我省產業結構調整和發展空間拓展。

二、提高資源配置效率，促進產業轉型升級

通過整合專項資金、調整支出結構，積極完善支持產業轉型升級的政策體系。2014年，省財政安排補助資金2.9億元，支持企業技術改造、技術創新。從工業與信息化專項資金中統籌安排3億元，開展“兩化”深度融合國家示范區建設試點。設立信息創業投資基金，經過二、三級基金的放大，形成50-100億元的基金規模，投向信息化和工業化深度融合及信息基礎設施建設等重點領域。完善促進浙商創業創新財政政策，2014年落實浙商創業創新促進功能性機構和浙江發展目標責任制考核獎勵資金1.1億元，引導浙商回歸引進項目投資資金2236

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億元，同比增長27.6%。

三、積極爭取國家支持，落實地方配套資金

2014年，我省爭取中央預算內基建資金52億元，重點支持我省基礎設施、戰略性新興產業和社會事業發展等重點領域建設。爭取中央車購稅資金44億元，落實省級交通基礎設施建設養護資金104億元，推進現代交通五大建設和綜合交通運輸體系構建。2012-2014年，積極爭取中小河流治理、病險水庫加固中央水利資金18億元，省財政安排水利專項資金145億元。全省累計完成水利投資1229億元，實現病險水庫加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖區整治152萬畝，農村河道綜合整治8600公里，灘涂圍墾圈圍34萬畝，新增水土流失治理面積2117平方公里，灌溉水有效利用系數提高到0.579。

四、改革投融資方式，積極推行PPP模式

2014年，我省在全面推進“七線兩樞紐”建設的基礎上提出加快鐵路建設“八八計劃”，16個鐵路項目省內總投資1350億元，省級承擔資本金約200億元，沿線市縣約250億元。同時，省財政積極推進鐵路投融資改革，資本金除由一般公共預算、國資經營預算、產業基金等籌措外，安排地方政府債券用于鐵路資本金缺口，并利用經營收益抵補法創新籌資渠道。探索“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業主化”的投融資新機制，積極推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式，鼓勵和支持社會資本參與污水、能源、交通等公益性基礎設施投資和運營，前期已向社會發布20個推介項目。

五、實施考核激勵政策，推行“411”有效投資行動計劃

2014年，協調落實省級財政性資金147億元，緊緊圍繞基礎設施完善、五水共治、統籌城鄉一體化發展等重大項目建設領域，著力促進“411”有效投資

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行動計劃順利實施，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。建立完善擴大有效投資的財政激勵政策，對全省各市縣投資增速、投資增量貢獻、投資結構優化等內容進行綜合考評，省財政對考核優秀的市縣給予財力性獎勵，2014將兌現獎勵資金約1.5億元，統籌用于加大民生投入和促進經濟轉型升級等方面，有效引導市縣擴大投資積極性。

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第五篇：政府和社會資本合作PPP合同管理政策集錦

政府和社會資本合作PPP合同管理政策集錦

時間：2015-09-18 10:11 來源：PPP知乎 作者：張華東

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政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經營參與城市基礎設施投資和運營”，凡屬事務性管理服務，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，為PPP在我國的運用和推廣提供了廣闊的發展前景。國務院加強地方政府性債務管理，將地方政府存量債務納入預算管理，將成為大規模推廣PPP模式的基礎。

PPP模式最早由英國政府于1992年提出，目前已在世界范圍內得到了廣泛的推廣與運用。在中國，PPP項目的應用早在1995年就已經開始了，在二十多年來的PPP項目的實踐與推廣中積累了很多成功和經驗和失敗的教訓。大量PPP項目在國內的應用，從理論層面和實踐層面為我們提供了將PPP項目模式與我國國情相結合的現實素材，積淀了正反兩方面的經驗。

目前，從中央到地方的我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式仍然缺少統一認識，本章意在對PPP項目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分析，對社會金融資本方介入PPP交易架構提出建議，以期對社會各界理解和適用PPP模式給予實操方法上的啟發，基于PPP合同管理，更好地促進政府和社會資本的廣泛和深度合作。

從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經營類和私有化類。在我國，關于PPP模式的法規與政策分類，重要的文件規定有：

(一)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發【2015】42號，2015年5月19日)

“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。”

具體PPP投融資類型包括：

1、特許經營;

2、轉讓—運營—移交(TOT);

3、改建—運營—移交(ROT);

4、建設—運營—移交(BOT);

5、建設—擁有—運營(BOO);

6、其他PPP投融資類型。

(二)《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(六部委第25號令，2015年4月25日)

基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：

1、在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府;(即BOT、ROT)。

2、在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府;(即BOO、ROO)。

3、特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營;(即BTO)。

4、國家規定的其他方式。

(三)國家發展改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資【2014】2724號，2014年12月2日)(附：政府和社會資本合作項目通用合同指南)

項目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

操作模式選擇：

1、經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(B00T)等模式推進。、準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)等模式推進。

3、非經營性項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

4、積極開展創新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。(四)財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金【2014】113號，2014年11月29日)(附：政府和社會資本合作項目操作流程圖)

適用范圍：本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。本指南有效期3年。

PPP項目運作方式主要包括：

1、委托運營(O & M)，指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。

2、管理合同(MC)，指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式，通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式。

3、建設-運營-移交(BOT)

4、建設-擁有-運營(BOO)

5、轉讓-運營-移交(TOT)

6、改建-運營-移交(ROT)

7、其他PPP投融資類型。

綜上可知，我國PPP新政文件中對PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時國家鼓勵社會各界創新，結合項目實際，靈活創設具體的PPP項目投融資模式。2015年4月21日，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，決定用制度創新激發民間投資活力，該法規被認為是PPP推進的基本法。國辦發[2015]42號文中給出了PPP最新定義：“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化?！?/p>

在新的時代背景下，PPP模式在我國的發展將是大勢所趨，是我國解決地方政府性債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關之法規和政策。PPP模式的目的是在社會基礎設施的設計、建造和運營中，引進資源、改善服務和創新經濟模型，發揮資源和資金的最大價值，提供完善的服務設施和創造優良的社會效益。PPP模式，不僅僅是一種項目融資方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相對完備的PPP合同上的社會契約精神，要求政府于企業作為平等的合同雙方，分配風險、分擔責任和分享利益。

PPP模式合作的程序是資源控制權的轉移，社會資本建設項目，政府定義項目運營特征，社會資本在一定期限內提供公共服務，項目所有權最終歸于政府。根據財政部2014年11月29日《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財經【2014】113號)，政府和社會資本合作項目(PPP)合作模式操作流程，分為項目識別(項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證)，項目準備(管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核)，項目采購(資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署)，項目執行(項目公司設立、融資管理、績效檢測與支付、中期評估)，項目移交(移交準備、性能測試、資產交割、績效評價)等多個環節。PPP模式的結構形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會資本提供公共產品之間的所有公共服務供給模式。總體而言，PPP合同可以分為：服務合同，管理合同，委托經營合同或租賃合同，建設-運營-移交(BOT)及類似安排，特許經營權，合資企業等基本類型。

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式。當聽到一個項目采用PPP模式時，沒人明了該項目的具體架構安排。只有明示該PPP項目的實質內容，如為BOT、BT、TOT等，我們才能知道該項目的準確內核。此外，BOT等會有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結合我國國情與法規政策，可將PPP模式分為合同承包、特許經營和私有化三大類。

結構的每個選項都有不同特點，本章針對共性問題，分析PPP合同核心條款設計。

(一)背景條款

具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構成等。這是對PPP結構選擇與特點以及項目目的的核心陳述，決定了項目的后續全過程設計和處理，具有重要意義，為項目合同的必備篇章。

(二)原則條款

在所選在PPP結構下，項目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關事項加以聲明和保證，并明確項目合同各方因違反聲明和保證應承擔相應責任;明確關于合同正文、合同附件、補充協議和變更協議等效力優先次序，以及履約原則和違約處理原則。

(三)主體條款

1、包括政府主體、社會資本主體，重點明確項目合同各主體資格(如簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構;簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。)并概括性地約定各主體的主要權利和義務(如政府方依法監管權力和行使項目合同約定的權利，遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協調支持、維護市場秩序等義務;社會資本主體按約定獲得政府支持的權利和按約定實施項目、獲得相應回報的權利等，按約定提供項目資金，履行環境、地質、文物保護及安全生產等義務，承擔社會責任等。)

2、主體條款部分還應當明確項目公司的設立及其存續期間的法人治理結構及經營管理機制等事項，如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式等;政府股份享有的分配權益;政府股東代表在項目公司法人治理結構中的特殊安排等。

(四)標的條款

1、在PPP 合同的這個部分，應主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等，為項目合同的必備篇章。、在合作內容方面，著重明確合作項目的邊界范圍。如涉及投資的，應明確投資標的物的范圍;涉及工程建設的，應明確項目建設內容;涉及提供服務的，應明確服務對象及內容等，以及政府為合作項目提供的主要條件或支持措施。

3、明確社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑以及合作各階段項目有形及無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。

4、如有必要，可做出合作期間內的排他性約定以及項目合同各方的履約擔保事項。

(五)執行條款

該部分內容是有效履行PPP項目合同的核心，應當詳盡約定執行規劃、方案以及流程。

1、項目前期工作。

(1)重點約定項目公司設立、管理架構組建，技術、商業、財務和經濟等方面的各項準備，實施方案編制和審核以及合作項目前期工作內容、任務分工、經費承擔及違約責任等事項。

(2)對于政府開展前期工作的經費需要社會資本主體承擔的，應明確費用范圍、確認和支付方式，以及前期工作成果和知識產權歸屬。

(3)項目合同應明確各方在前期工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

2、工程建設。

(1)重點約定合作項目工程建設條件，進度、質量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。

(2)如涉及土地整理事項，項目合同應約定征地、拆遷、安置的范圍、進度、實施責任主體及費用負擔，并對維護社會穩定、妥善處理后續遺留問題提出明確要求。

(3)在該部分，項目合同還應約定工程完工之后的保修安排和質保金、保修期保函的設置和使用。

(4)若需要，可對項目建設招標采購、工程投資、工程質量、工程進度以及工程建設檔案資料等事項安排特別監管措施，應在合同中明確監管的主體、內容、方法和程序，以及費用安排。

項目合同應明確各方在工程建設工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

3、績效檢測與支付

項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全稱監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性，鼓勵推進第三方評估，評價結果向社會公示，作為合同調整的重要參考依據，并據此作為價費標準、財政補貼等的支付依據。

(六)資金條款

1、根據投資概算等約定項目投資規模、投資計劃(分)、投資控制與超支責任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監管及違約責任等事項。

2、如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件以及設定對投融資的特別監管措施，各方投融資違約行為的認定和違約責任。

(七)驗收條款

項目驗收應遵照國家及地方主管部門關于基本建設項目驗收管理的規定執行，通常包括專項驗收和竣工驗收。項目合同應約定項目驗收的計劃、標準、費用和工作機制等要求。如有必要，應針對特定環節做出專項安排。

(八)運營條款：

1、運營包括試運營和正式運營，重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項，適用于包含項目運營環節的合作項目。

2、項目合同應約定項目運營維護與設施修理事項，詳細內容可在合同附件中描述。

3、項目合同應約定在運營過程中產生的主副產品的權屬和處置權限，以及運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協商機制。

(九)核算條款

在PPP合同中，應對項目的投資規模、投資計劃與資金到位方案等進行系統、科學的核算和評估，約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調整方式，財務監管及違約責任等事項。

十)移交條款

1、政府移交資產：重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍、履約標準、移交程序及違約責任等。

2、社會資本方移交項目：重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。

3、項目合同應明確各方在移交工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

(十一)擔保條款

1、如有必要，可以約定項目合同各方的履約擔保事項，明確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。

2、對于合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。(十二)保險條款

1、項目合同應約定工程建設期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

2、項目合同應約定運營期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

(十三)信息披露與保密條款

1、為維護公共利益、促進依法行政、提高項目透明度，合同各方有義務按照法律法規和項目合同約定，向對方或社會披露相關信息。詳細披露事項可在合同附件中明確。

2、項目合同應約定保密信息范圍、保密措施、保密責任。保密信息通常包括項目涉及國家安全、商業秘密或合同各方約定的其他信息。

(十四)廉政與反賄賂條款

1、項目合同應約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業和防范腐敗的責任。

2、項目合同應約定反不正當競爭和商業賄賂條款，保證項目過程的法治與公平。

(十五)合同的變更、修訂與轉讓條款

1、項目合同應對合同內容變更或修訂的觸發條件、變更程序、處理方法等進行約定。、項目合同應約定合同權利義務是否允許轉讓;如允許轉讓，應約定需滿足的條件和程序。

(十六)特許經營權條款

1、從本質上講，特許經營模式是將政府的角色從服務提供者變成服務價格和質量的規范者。

2、特許經營權是政府允許社會資本運營商在指定區域內負責全面提供公共服務，同時負責所有資本投資，但在項目合同中必須強化監管措施，防止壟斷利益損害。

(十七)不可抗力和法律變更

1、項目合同應約定不可抗力事件的類型和范圍，根據不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。

2、項目合同應約定如在項目合同生效后發布新的法律、法規或對法律、法規進行修訂，影響項目運行或各方項目收益時，變更項目合同或解除項目合同的觸發條件、影響評估、處理程序等原則和事項。

(十八)解約條款

1、按照公平合理的原則，重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結算、項目移交等事項。

2、結合項目特點和合同解除事由，可分別約定在合同解除時項目接管、項目持續運行、公共利益保護以及其他處置措施等。

(十九)違約條款

1、其他章節關于違約的未約定事項，在本章中予以約定;或者對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。

2、項目合同應明確各方在各個環節中違約行為的認定和違約責任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

(二十)糾紛解決條款

1、重點約定爭議解決方式，如協商、調解、仲裁或訴訟。

2、項目合同應當約定爭議期間的合同履行，除法律規定或另有約定外，任何一方不得以發生爭議為由，停止項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施。

二十一)兜底條款

約定項目合同的其他未盡事項，包括合同適用的法律、語言、貨幣等事項。上述是對PPP合同核心條款設計的二十一項重點提示。在此，提醒讀者注意，除PPP交易架構中最核心的政府與社會資本合作合同(《PPP主合同》)外，PPP交易架構與關聯的其他各種各樣的交易安排，也應屬于廣義PPP投融資體系的內容，這些內容須遵守和圍繞《PPP主合同》發揮其作用。

PPP模式的合作，是政府于社會資本之間的一種長期合約關系，政府于社會資本通過合同結成穩定的契約關系。運用PPP模式需遵循一下主要原則：

1、風險最優分配原則。PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

2、項目產出導向原則。PPP項目的目的是實現在項目建設完成后，項目資產需要達到一定標準或要求的各項物理、技術、經濟指標和各項服務的交付范圍、績效水平。

3、合同主體的地位平等原則。在PPP項目下，合同各方應是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障各方的權利義務。

4、切實履約原則。PPP模式的項目目標的實現，建立在各利益相關方對PPP相關協議的切實履行的基礎上，包括實際履行、全面履行和善意履行。

5、公開透明原則。針對項目采購、建設和運營的關鍵環節，明確政府的監管職責，發揮專業機構作用，提高信息公開程度，確保項目的陽光運行。

6、合理回報原則。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運營成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報。

7、強調質量和效率原則。政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域和公共服務領域的有效供給和服務質量，提高公共資源的配置和運行效率。

8、合法合規合約原則。PPP項目合同及項目經營等文件和程序，要與相關的法律法規和政策、技術規范和標準相匹配，確保合規合法、內容全面、結構合理和具有可操作性。、強調國際經驗與國內實踐相結合原則。在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發展，促進社會公共服務。

10、鼓勵創新原則。PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，積極探索、務實創新，適應當前深化投融資體制改革的現實需要。

我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式缺少統一認識。PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金【2014】76號，2014年9月23日)、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資【2014】2724號，2014年12月2日)，財政部和國家發改委均對PPP項目的識別、準備、采購、執行和移交提出了細化要求。在PPP方案設計和招投標階段，項目公司設立，建設、融資和運營等環節均有原則性規定。但在PPP新政下須考慮績效考核、中期評估、項目透明化等新規定的影響。

國家發展改革委在2014年12月2日發布《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)之附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，2014年12月30日財政部根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)，為科學規范推廣運用政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, 以下簡稱PPP)模式，現就規范PPP合同管理工作，發布《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)之附件《PPP項目合同指南(試行)》

根據前述PPP模式的主要原則和國家法律法規之規定，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險，以實現社會治理和經濟發展的目的。

下文扼要分析一下PPP項目的主要風險以及PPP合同面臨的主要問題：

一)政治風險

基于政治、政府和官員的風險，足以導致項目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點：

1、審批延誤風險

審批延誤風險只要是指由于項目的審批程序過于復雜，導致立項周期過長和項目成本過高，且批準之后對項目的性質和規模進行必要的商業調整非常困難，給項目的正常運作帶來威脅，比如某些行業里一直存在的成本價格倒掛現象。

2、政治決策失誤風險

政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP項目運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等導致項目決策失誤的風險。

3、政治反對風險

政治反對風險是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起指正甚至公眾反對項目建設所造成的風險。

4、政府信用風險

政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害的風險，以及項目相關的基礎設備、配套設備不到位引發的風險。

5、政府官員腐敗風險

政府官員腐敗風險是指政府或官員或其代表利用其權力影響力要求或索取不合法的財物，直接增加項目公司在關系維持方面的成本，并加大了政府在將來的違約風險。

(二)法律風險

基于法律體系不完善或法律法規變更所帶來的風險，主要包括：

1、法律及監管體系不完善

PPP項目涉及的法律法規比較多，我國PPP項目還在起步階段，現有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭等原因造成的風險。

2、法律變更風險

求、收費、合同的有效性等變化，從而危害到項目的正常建設和運行，甚至導致項目終止或失敗。

3、民事、行政、刑事責任風險

在項目中的一些不法行為所導致的法律風險，比如環境污染、濫用職權、安全事故等。

(三)市場風險

在市場層面，由于項目的周期性，也會存在一定的風險，導致合同相應問題，主要是：

1、項目唯一性風險

指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質性商業競爭而產生的風險，從而引發市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一些列后續風險。

2、融資風險

指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導致中標資格被取消等后果。

3、市場收益不足風險

指項目運營后的收益不能收回投資或不能達到預定水平的風險。

4、市場需求變化風險

指由于經濟環境、社會環境、人口變化、法律法規調整等因素使市場需求發生變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。

5、收費變更風險

指由于PPP產品或服務的收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。

(四)不可抗力風險

指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、禁運等

(五)稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環保等社會管理風險

市場利率變動的不確定性、外匯匯率變化和兌換風險、物價上升或貨幣購買力下降、政府或社會團體對項目的環保要求提高等導致的風險。

上述是對PPP項目的主要風險的簡要列舉，這些類型的風險足以帶來一系列的PPP合同問題，且一個PPP項目不止于一份PPP合同，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果。從微觀分析，PPP項目的風險，貫穿于PPP項目的從設計、融資、建造、運營、維護至移交的全生命周期，廣泛存在于項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交的完整周期和過程之中?；谇笆鯬PP項目之風險分析，PPP合同管理對于運用PPP模式需要特別注意的問題包括以下六大方面：

一、主體穩定性問題

PPP項目的合作主體是政府與社會資本，由于項目周期與監管問題、市場風險與不可抗力因素等可能導致履約主體的能力變更或者主體退出，勢必影響PPP合同的穩定性和執行力，國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對此已有規定：“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。”

在PPP合同內容與合同管理方面，必須對主體穩定性及相關問題作出明確約定。

二、政府債務問題

PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而產生的顯性或隱性擔保責任，盡管政府財政預算機制與政府資產負債管控措施日漸建立并開展，但并未有效建立，且存在政治風險無法避免的情況，PPP項目仍然可能突破財政承受能力而導致政府債務風險。在PPP合同中應當對實際履約能力作出明確的可執行的操作模式。

三、項目選擇問題

PPP項目通常由政府發起，其對于PPP融資功能的依賴容易導致對項目前景過于樂觀的估測，在風險分擔的項目中社會資本頁無足夠動力對項目進行嚴謹的分析，從而導致項目選擇的錯誤。此外，PPP項目的規劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。

公共資產和公共服務的提供通常具有排他性，在一些行業或領域存在壟斷屬性，導致PPP項目的競爭壓力通常來自于社會資本準入階段，但由于PPP類項目的多樣性、復雜性和長期性特點，不同社會資本提供的價值、承擔的風險和要求的回報難以在選擇階段進行有效的直接比較，政府無法通過現有的政府采購程序有效甄選出最具競爭力的社會資本方。

五、履約管理問題

當簽署PPP項目協議后，政府和社會資本即進入項目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對社會資本的履約能力和履約情況進行有效監管;另一方面，由于缺乏有限的爭議解決機制，在政府履約情況不佳時，社會資本也難以采取實際有效措施保護自身權益。

六、定紛止爭機制問題

PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長、價格受監管、投資回報期長等特點，其合同內容的可執行性、項目實施的可控性、財物核算與糾紛解決機制非常重要，決定了項目運作的價值和成敗。

PPP模式是基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會資本應作為平等的合作雙方，共同分配風險、分擔責任和分享利益。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵，PPP項目的核心是合同管理。

成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。PPP項目提供法律服務，主要集中在兩個階段，其一，為PPP項目前期籌備階段。其二，為PPP項目建設階段、運營階段、移交階段，需要著重解決一下主要方面：

首先，制定法律、法規，保障社會資本的利益。

公共產品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規保障社會資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對社會資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入，符合現在國家允

PPP項目公司通過基金、私募等方式籌集資本金，并允許項目公司發行公司債、企業債、各種非金融性融資產品等原則。

其次，完善風險分擔機制。

政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經營等風險，與企業經營活動直接相關，根據項目具體情況在政府和社會資本之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

最后，協調好參與方利益。

在PPP項目中，政府主要任務是授權和監管，對社會資本的經營和利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證社會資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果社會資本從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續，反之，若社會資本從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。

未來，國家政策層面應細化、完善現有“中期評估、項目變更、項目退出、監督審計、公眾利益保護”等機制，為地方政府和社會各界設計、創新PPP投融資模式提供政策依據并規范行為邊界。PPP模式項目，必須執行公正、公平、公開的合作原則。國際組織和各國政府在PPP模式合作中的共同經驗表明，成功PPP模式合作的先決條件是：(1)堅實的法律框架;(2)明確的政府職能;(3)能干的執行團隊;(4)透明的規定程序;(5)科學的操作方法。隨著政府層面和社會資本層面對PPP的法律健全和認識加深，中國必將迎來PPP項目發展繁榮的推進政治和經濟體制改革的新時代。

PPP項目之參考合同范本

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)項目合同是指政府方(政府或政府授權機構)與社會資本方(社會資本或項目公司)依法就PPP項目合作所訂立的合同。在PPP項目中，除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，共同構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項目全生命周期順利實施的保障。

PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行PPP項目的規劃、管理、監督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。因此，我國PPP項目合同相關法律關系的確立和調整依據，主要是現行的民商法、行政法、經濟法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、《招標投標法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環境保護法》等，并涉及部分《公務員法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規定。

根據上述法律規定以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43 號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45 號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60 號)、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76 號)、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南的通知》(財金[2014]113 號)、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)有關要求，參考國家發展改革委在2014年12月2日發布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和財政部2014年12月30日發布之《PPP項目合同指南(試行)》，結合國內外各方PPP項目 實踐，編制本PPP項目合同參考范本，以幫助PPP 項目各參與方全面系統地認識PPP 項目合同，指導合同的訂立和履行。

本章作者在PPP項目合同參考范本的編制過程中堅持了幾點編制原則：

1、合同各方主體地位平等原則

PPP項目合同的各方當事人均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利、義務。

2、合法、合規原則

PPP框架下，項目合同要與相關法律法規和技術規范做好銜接，確保內容全面、結構合理、具有可操作性，并能夠有效促進PPP項目合同的各環節的執行。

3、提高公共服務質量和效率原則

政府基于PPP架構，通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產品和公共服務的有效供給，提高公共資源配置效率和社會價值。

4、公開透明原則

在PPP模式下，基于法律法規和政策規定，針對項目建設和運營的關鍵環節，明確政府監管職責，發揮專業機構作用，提高信息公開程度，確保項目在陽光下運行。

5、社會資本獲得合理回報原則

充分利用社會資本在國家建設和公共服務中的積極價值，鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。

6、風險最優分配原則

PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現最優的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，根據公平公正原則，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

7、國際經驗與國內實踐相結合原則

在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經驗，及時總結國內各類實踐，促進各類項目的健康、有效發展，促進社會公共服務。

8、鼓勵創新原則

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質內容，以PPP項目合同體系的視野，積極探索、務實創新、靈活約定，推進深化投融資體制改革的現實需要。

本章作者對PPP項目合同參考范本的設計內容簡介如下：

PPP項目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對PPP 項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置21個模塊、115項條款，說明各主要參與方在PPP 項

目中的角色及訂立相關合同的目的，闡述PPP 項目合同的主要內容和核心條款，分析合同條款中的風險分配原則、基本內容和權利義務安排。適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段，具有較強的通用性，并不能適用所有PPP 項目的特點和個性需求。

原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。同時本參考范本還從付費機制和行業領域兩個方面，剖析不同類型PPP 項目合同中的核心要素和特定條款。

PPP 項目兼具長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業、市場環境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現為合同內容上的千差萬別。實踐中，PPP 項目各參與方應當結合項目客觀需要和談判結果，充分借助專業力量，因地制宜地訂立PPP 項目合同。各行業可參考本《PPP項目合同參考范本》分別研究制定相應行業的標準合同范本，并及時總結開展政府和社會資本合作中的經驗教訓，不斷細化、完善合同文本。鑒于我國PPP 工作尚處于起步階段，法律制度、機構能力和實踐經驗等方面均有待進一步加強和豐富，今后將及時對本參考范本進行修訂和完善，以饗讀者