第一篇：紅頭文件違法之原因

“紅頭文件”違法之原因及對策論析

王景斌 顧穎

一、問題之提出

“紅頭文件”在現(xiàn)實生活中大量存在，其因內(nèi)容的具體性與可操作性而成為行政管理活動中一種必不可少的手段。但近年來“紅頭文件”違法現(xiàn)象日益嚴(yán)重，各種負(fù)面報道屢屢見諸媒體。請看下面兩則事例：

案例一，《法制日報》2004年4月8日以《“買路錢”卡住救命車》為題，報道了一起發(fā)生在哈爾濱市的“紅頭文件打架”事件：2004年4月5日，一輛120急救車因通行費問題被阻收費站。收費站依據(jù)黑龍江省交通廳于200O年下發(fā)的《哈爾濱機場專用高速公路機動車輛通行費征收管理辦法》要求急救車交納30元通行費，而急救車則依據(jù)黑龍江省物價局、交通廳、財政廳于2003年聯(lián)合下發(fā)的，《關(guān)于對“120”急救車免征通行費的通知》拒絕交納。雙方就收費問題爭執(zhí)不下，致使一名等待急救的危重病患不治身亡。

案例二，《新文化報》2004年4月16日以《今后不再搞“一家有病、多家吃藥”》為題，報道了吉林省長春市公安局于4月15日出臺的《長春市公安局關(guān)于治安系統(tǒng)進(jìn)一步為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造軟環(huán)境的工作意見》。該《意見》中特別規(guī)定，對待發(fā)生在行業(yè)場所內(nèi)的“黃賭毒”案件的查處，需經(jīng)本部門分局（處）長批準(zhǔn)。對查獲的因履行經(jīng)濟(jì)合同來長春洽談及其他特殊來長人員的一般違法行為，原則上不做治安拘留處罰，酌情依法處理。

這兩則只是比較典型的“紅頭文件”違法案例，實際生活中“紅頭文件”違法絕非鮮見，其對行政相對人及第三人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)危害甚巨。違法的“紅頭文件”也干擾著法律的貫徹實施，破壞了法制統(tǒng)一，有損法律尊嚴(yán)。

“紅頭文件”是“行政規(guī)范性文件”的通俗稱謂，是指各級各類國家行政機關(guān)為實施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令等的總稱。因其通常套以象征國家機關(guān)權(quán)威的紅色題頭，故以“紅頭文件”稱之。我國對這類文件的具體稱謂各異，如“行政規(guī)定”、“行政規(guī)范”、“行政規(guī)范性文件”、“一般行政規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”等等，不一而足。

一般而言，“紅頭文件”的效力要低于法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，處于規(guī)范性文件體系中最低的效力位階。但由于“紅頭文件”一般是為了執(zhí)行法律、法規(guī)而制定的，其操作性較強。因此，在行政管理活動中，“紅頭文件”往往成為具體行政行為作出的直接依據(jù)。如案例一中，收費站的工作人員收不到錢堅決不放行，根本不考慮其收費所依據(jù)的“紅頭文件”是否合法。而根據(jù)交通部、財政部、國家物價局于1988年聯(lián)合下發(fā)的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》中第7條的規(guī)定，“除正在執(zhí)行緊急任務(wù)的設(shè)有固定裝置的消防車、醫(yī)院救護(hù)車、公安部門的警備車外，對其他任何機動車輛均應(yīng)一律收取通行費。”可見，收費站所持的黑龍江省交通廳下發(fā)的“紅頭文件”將急救車劃入征費范圍內(nèi)是違反了上位階的部門規(guī)章的，但這份明顯違法的“紅頭文件”卻得到了堅決的執(zhí)行。又如案例二中的“紅頭文件”規(guī)定：對于發(fā)生在行業(yè)場所內(nèi)的“黃賭毒”案件的查處，需要經(jīng)本部門分局（處）長的批準(zhǔn)。查與不查，是以領(lǐng)導(dǎo)的意志為準(zhǔn)，而不是以法律的規(guī)定為準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)的意志可以凌駕于法律之上。另外，該文件還規(guī)定，對查獲的因履行經(jīng)濟(jì)合同來長洽談及其他特殊情況來長人員的一般違法行為，原則上不做治安拘留處罰，酌情依法處理。這種“刑不上外來投資者”、處理違法行為內(nèi)外有別的做法，明顯違反了法律面前人人平等的憲法原則，是對社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)的嚴(yán)重破壞。

從行政法角度來講，制定與發(fā)布“紅頭文件”屬于抽象行政行為。與具體行政行為相比，其一旦違法造成的損害后果要更嚴(yán)重、更廣泛。但長期以來，人們一直將制定“紅頭文件”視作一種準(zhǔn)立法行為，對其權(quán)威性盲目迷信。加之到目前為止，法律仍未對“紅頭文件”的制定事項作出統(tǒng)一規(guī)范，因此“紅頭文件”幾乎成為規(guī)范性文件管理中最為混亂的領(lǐng)域。

二、“紅頭文件”違法之成因

“紅頭文件”違法說明了我國法制的不統(tǒng)一。具體而言，引起并且加劇這一現(xiàn)象的因素主要包括以下方面：

（一）受人治思想影響?！耙婪ㄖ螄弊鳛橐豁椫螄幕痉铰噪m然已經(jīng)被明文寫入憲法，但行政執(zhí)法隊伍的法治觀念并不強，相反傳統(tǒng)的人治意識卻根深蒂固。一些行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對即使規(guī)定得十分具體的法律法規(guī)也常常置于一邊，過分熱衷于“一支筆”簽署“紅頭文件”。由于因襲長官意志至上的工作作風(fēng)，制定主體缺乏對公眾負(fù)責(zé)的精神，“紅頭文件”在制定過程中缺乏能夠保障其民主性與科學(xué)性的聽證會、座談會、論證會等必要形式，常常只體現(xiàn)某一領(lǐng)導(dǎo)或管理者的意志而罔顧相對人的利益與要求。有些行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人為了追求部門或地方利益以彰顯政績，不惜以犧牲法律和民意為代價。

人治思想同樣也影響著行政相對人。中國傳統(tǒng)社會講“為政在人”，幾千年來這種思想的潛移默化，導(dǎo)致“官本位”思想根深蒂固。即使在大力宣傳建設(shè)社會主義法治國家的今天，人們?nèi)晕礃淞⑵稹皺?quán)利本位”的觀念。所以當(dāng)法與法外權(quán)威發(fā)生沖突時，人們?nèi)粤?xí)慣性地遵從法外權(quán)威而非守法?？梢哉f，相對人自身權(quán)利意識的薄弱及其對“紅頭文件”權(quán)威的盲從，在一定程度上對“紅頭文件”違法現(xiàn)象的泛濫起到了推波助瀾的作用。

（二）受非正當(dāng)利益驅(qū)動。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在很大程度上也會追逐自身利益的最大化。政府利益可分為兩類：正當(dāng)利益與非正當(dāng)利益。所謂正當(dāng)?shù)恼媸侵刚陨響?yīng)具有的法定利益，如政府作為機關(guān)法人為維護(hù)自身正常運轉(zhuǎn)所享有的利益；非正當(dāng)?shù)恼鎰t是指政府在行使公共權(quán)力的過程中所摻雜的不應(yīng)有的私利，如政府利用行使公權(quán)之便尋租等。正當(dāng)?shù)恼鎰t是行政受益權(quán)的應(yīng)有之意，應(yīng)予以保護(hù)和強化；而對非正當(dāng)利益必須予以抵制。

非正當(dāng)政府利益主要有三種表現(xiàn)形式：政府工作人員的個人利益、地方和部門的利益以及整個政府的機構(gòu)利益。

1．政府工作人員的個人利益。市場經(jīng)濟(jì)下，政府工作人員既是規(guī)則的制定者，又是執(zhí)行者。其作為一個與經(jīng)濟(jì)生活密切聯(lián)系的理性的經(jīng)濟(jì)人，也具有個體的利益價值和利益取向。但由于他們常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身非正當(dāng)利益，于是就采用制定“紅頭文件”等方式迂回地實現(xiàn)這些利益。

2．地方和部門等小集團(tuán)利益。改革開放以來，隨著地方政府和各地區(qū)利益的相對獨立，地區(qū)之間、部門之間利益分配的沖突加劇，地方保護(hù)和部門保護(hù)主義日趨嚴(yán)重。如地方政府為保護(hù)本地區(qū)的利益，往往采取各種手段限制本地區(qū)的企業(yè)、銀行的資金流向外地，甚至實行不同所有制企業(yè)的歧視政策等壁壘，人為地阻礙社會統(tǒng)一市場的形成。而“紅頭文件”無疑是政府推行保護(hù)主義、實施行政壟斷的最簡便易行的手段。

3．政府的機構(gòu)利益。政府機構(gòu)的利益本應(yīng)屬政府的正當(dāng)利益，但隨著社會分工的發(fā)展，政府管理工作逐漸成為一種專業(yè)化工作，政府組織的特殊利益也越來越突出。如政府規(guī)模最大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴(kuò)張行為。這種行為造成的政府機構(gòu)臃腫、行政費用開支過高等不良后果，又促使政府進(jìn)一步追求自身的更大利益，由此形成惡性循環(huán)。

（三）規(guī)制上的漏洞。“紅頭文件”作為行政立法和執(zhí)法的中介，是任何一級政府都必不可少并被廣泛運用的一種手段。但至今仍未有一部法律對“紅頭文件”的制定事項作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致許多違法行政行為都以“紅頭文件”為名，企圖規(guī)避司法審查。這些規(guī)制上的漏洞表現(xiàn)為：第一，制定主體混亂。我國行政體制層級過多，上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民政府，從中央到地方，各級各類的行政機關(guān)及其所屬的工作部門都有權(quán)制定“紅頭文件”。除此之外，有些機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在制定著“紅頭文件”。第二，制定內(nèi)容混亂。行政法的特征之一便是內(nèi)容廣泛，“從行政組織、行政管理到行政救濟(jì)，從民政管理、衛(wèi)生管理到教育文化管理，包羅萬象。”這些內(nèi)容當(dāng)中，哪些才能由“紅頭文件”加以規(guī)定，法律并未作出統(tǒng)一規(guī)范。這就導(dǎo)致實踐中“紅頭文件”幾乎可以對行政法上的任何問題作出規(guī)定，完全背離了行政法定的原則。第三，制定程序混亂?！凹t頭文件”在制定過程中隨意性很大。有的行政主體有時僅憑領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個指示就匆匆起草、草率發(fā)文。整個過程中，既無備案，也無審查，違法現(xiàn)象不可避免。雖然自2001年月1日起實行的國務(wù)院《國家行政機關(guān)公文處理辦法》對于規(guī)范“紅頭文件”具有一定意義，但其所規(guī)定的內(nèi)容僅限于行政機關(guān)公文的種類和格式、行文規(guī)則及公文的收發(fā)管理等形式上的問題。在具體的程序上，各主體往往自行其是，差異性很大。

（四）違法糾錯機制不健全。根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)定，對“紅頭文件”的監(jiān)督方式主要有：權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督以及司法機關(guān)的有限監(jiān)督。但實踐中由于種種原因，各種監(jiān)督方式未能有效發(fā)揮作用，在一定程度上放縱了“紅頭文件”的違法。下面僅就各種監(jiān)督方式中存在的問題進(jìn)行具體分析：

1．權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督主要指各級人大常委會的監(jiān)督?！稇椃ā返?7條規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令?！兜胤浇M織法》第8條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。此外，各級人大常委會還有權(quán)對政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，其中當(dāng)然也包括了對政府制定“紅頭文件”工作的監(jiān)督。這些規(guī)定都是權(quán)力機關(guān)監(jiān)督“紅頭文件”的法律依據(jù)。但實踐中由于缺乏必要的啟動機制以及相關(guān)的配套制度，各級人大常委會的撤銷權(quán)往往無從行使。另外，盡管《立法法》已經(jīng)規(guī)定了對法規(guī)、規(guī)章違法的審查程序，但國家至今也未對一件違法法規(guī)、規(guī)章予以審查撤銷，更遑論對數(shù)量眾多又缺乏審查程序的“紅頭文件”了。

2．行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主要是通過行政復(fù)議和備案審查實現(xiàn)的。本文將在下文對備案審查制度進(jìn)行詳細(xì)論述，此處僅就行政復(fù)議制度存在的問題進(jìn)行分析?！缎姓?fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的各級人民政府及其工作部門（國務(wù)院除外）制定的規(guī)章以外的規(guī)定不合法的，可在對具體行政行為申請行政復(fù)議的同時一并對其提起復(fù)議審查申請。這實際上是將“紅頭文件”納入了行政復(fù)議范圍內(nèi)。然而實踐中對“紅頭文件”提起復(fù)議審查還存在著諸多限制：

首先，對“紅頭文件”的審查申請必須與對依其所作出的具體行政行為的復(fù)議申請一并提出，否則該文件就不能成為復(fù)議審查的對象。而有些“紅頭文件”無須以具體行政行為的方式體現(xiàn)，其存在本身就是一種社會危害。在案例二中，若長春市公安系統(tǒng)依該“紅頭文件”對外地來長投資者的一般違法行為不予行政拘留，而是酌情依法處理，則處理的結(jié)果雖然可能會違反《治安管理處罰條例》，但對違法行為人來說卻是大大有利的。這種情況下，違法行為人當(dāng)然不會對這樣的具體行政行為以及其所依據(jù)的文件提起復(fù)議申請，復(fù)議機關(guān)也就無從監(jiān)督。同時，即使相對人認(rèn)為某一“紅頭文件”有侵害其合法權(quán)益之虞，也只能等到具體行政行為作出后、侵害真正發(fā)生時才能一并提起審查申請，這樣一來，行政復(fù)議對相對人權(quán)利的救濟(jì)就稍顯滯后，也使得復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督力度大打折扣。

其次，《行政復(fù)議法》第26條規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)對申請人一并提起的第7條所列有關(guān)“規(guī)定”的處理，但究竟做何種處理——是簡單地確認(rèn)是否違法，還是對錯誤進(jìn)行糾正或直接撤銷文件，該條并未明確規(guī)定。對此，有學(xué)者認(rèn)為，“該條規(guī)定僅指對復(fù)議過程中整個案件的處理，而不是對被訴愿的規(guī)范性文件作出撤銷或終止，沒有哪一個處理機關(guān)敢于依據(jù)該條作出撤銷原規(guī)范性文件的處理決定。總之，規(guī)范性文件行政復(fù)議的審查結(jié)果并不必然對后續(xù)案件有影響力?！惫P者贊同這一觀點。因為按照“法無明文規(guī)定即禁止”的法理精神，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)是不能超出法定權(quán)限，自行變更、撤銷或廢止違法的“紅頭文件”的。這樣一來，違法“紅頭文件”持續(xù)有效，其危害的持續(xù)性與普遍性并未得到有效遏制。

3．司法機關(guān)的監(jiān)督：我國憲法與法律并未賦予法院對抽象行政行為的審查權(quán)，行政訴訟受案范圍僅限于具體行政行為引起的爭議，這與行政復(fù)議的受案范圍是不一致的。所以，如果相對人對復(fù)議決定不服而欲尋求司法救濟(jì)時，法院卻困于受案范圍的限制，無法對該“紅頭文件”做進(jìn)一步的審查。復(fù)議范圍和訴訟范圍規(guī)定的不銜接，最終會導(dǎo)致行政復(fù)議中對規(guī)范性文件的審查制度流于形式。

2000年3月10日起實行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中第62條第2款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！庇袑W(xué)者據(jù)此認(rèn)為該條款確立了對“紅頭文件”的“非常有限的司法審查權(quán)”。然而筆者認(rèn)為，該《解釋》的規(guī)定僅僅表明：在行政訴訟過程中，法官若認(rèn)為某一“紅頭文件”是合法有效的，則可以據(jù)以裁決案件；但若認(rèn)為某一“紅頭文件”是違法的，也只能采取“不予引用”這種消極的做法對其作出否定性評價，而并無權(quán)力將其直接廢除或撤銷。司法審查的結(jié)果至多只能實現(xiàn)個案的公平，而不能產(chǎn)生普遍的約束力。從長遠(yuǎn)來看，這種治標(biāo)不治本的方法顯失效率。

四、規(guī)制“紅頭文件”之對策

要盡量減少并最終避免“紅頭文件”的違法現(xiàn)象，關(guān)鍵是建立起一套行之有效的規(guī)制與監(jiān)控制度。筆者為該制度具體應(yīng)包括以下方面：

（一）加強立法上的規(guī)制。立法本身就是權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)最有效的途徑。首先，權(quán)力機關(guān)應(yīng)盡快制定《行政程序法》。由于制定與發(fā)布“紅頭文件”是一種純粹的行政行為，《立法法》并未對其作出規(guī)定。因此，只能期待《行政程序法》盡快出臺，對“紅頭文件”的制定主體、制定權(quán)限、制定程序等事項作出明確規(guī)定，使各級各類行政主體在制定與發(fā)布“紅頭文件”的過程中有法可依、按部就班，使領(lǐng)導(dǎo)個人言論止于法律之界。其次，在其他立法中應(yīng)盡量細(xì)化法律法規(guī)的內(nèi)容，目的是逐步降低“紅頭文件”制定的必要性。從根源上減少了“紅頭文件”的數(shù)量，也就降低了其違法的可能性。

（二）拓展事前、事中的監(jiān)督機制。事前、事中的監(jiān)督可以通過備案審查和公開公示的方式實現(xiàn)。

1．健全備案審查制度。在《行政程序法》尚未出臺、對“紅頭文件”的備案審查尚無統(tǒng)一的立法規(guī)范的情況下，各地可以參照《立法法》規(guī)定的對行政法規(guī)、規(guī)章的備案審查制度以監(jiān)督“紅頭文件”的制定、發(fā)布與實施。籠統(tǒng)而言，應(yīng)當(dāng)明確備案的法律效力，規(guī)定“紅頭文件”制定或發(fā)布后一定期限內(nèi)必須報送有關(guān)機關(guān)備案審查，否則將導(dǎo)致被撤銷的法律后果，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中有幾個細(xì)節(jié)問題必須予以明確：第一，報送備案審查的時間?？紤]到《立法法》也只規(guī)定行政法規(guī)、規(guī)章在公布之日起30日內(nèi)報送有關(guān)機關(guān)備案審查，因此對“紅頭文件”的報備時間也不應(yīng)該作更為嚴(yán)格的要求，可以也規(guī)定為30日或更寬松一些的期限，否則顯然本益比過高。第二，備案審查的機關(guān)?？梢砸?guī)定縣級以上各級人民政府制定的“紅頭文件”向本級人大常委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府因無相應(yīng)的人大常委會可以向上一級人大常委會備案；縣級以上人民政府所屬工作部門制定的“紅頭文件”可報同級人民政府備案。第三，備案審查的程序。各級人大常委會的法制工作委員會以及各級人民政府的法制辦公室應(yīng)作為接受備案的專門機構(gòu)。審查過程中可以要求制定機關(guān)說明情況，也可以聽取相對人意見。審查終結(jié)后，由法制工作委員會或法制辦公室提出意見報備案審查機關(guān)決定，由后者宣布審查結(jié)果?！凹t頭文件”的內(nèi)容與制定程序合法的，應(yīng)準(zhǔn)予備案，否則不予備案。對不予備案的“紅頭文件”應(yīng)同時宣布中止其作為執(zhí)行的依據(jù)，待制定機關(guān)修改后重新備案審查；對內(nèi)容有嚴(yán)重與法律抵觸情形的，則予以撤銷。為防止備案審查的成本過高，可采取只進(jìn)行合法性審查的原則。備案審查的期限以不超過一個月為宜，以穩(wěn)定正常的行政關(guān)系。

2．建立公開公示制度。法律文件和行政措施的公開化，既是依法行政的要求，也是WTO透明度原則的要求。建立起“紅頭文件”的公開公示制度，有助于改善現(xiàn)有的“暗箱”問題，避免使其成為行政機關(guān)約束相對人的“秘密武器”。在這一問題上，深圳市政府的做法值得借鑒。其具體措施是：凡政府規(guī)章、規(guī)范性文件、行政措施和政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)采取公告的形式在《市政府公報》以及《深圳特區(qū)報》、《深圳商報》和深圳信息網(wǎng)上公布；未在《市政府公報》上發(fā)布的，不具有法律效力，任何單位或個人不得以此作為依據(jù)行使權(quán)利或要求他人履行義務(wù)；執(zhí)行違反規(guī)定發(fā)布的文件，追究執(zhí)行機關(guān)單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的法律責(zé)任。這一舉措對于推進(jìn)包括制定與發(fā)布“紅頭文件”在內(nèi)的政務(wù)公開具有直接、深刻的意義。

（三）完善事后的監(jiān)督、救濟(jì)制度。事后的監(jiān)督救濟(jì)制度主要指行政復(fù)議審查制度和司法審查制度。

1．對于行政復(fù)議審查制度的完善。首先，應(yīng)確立起一種獨立的、直接的復(fù)議制度，使得受到“紅頭文件”侵害的當(dāng)事人（如案例一中的受害人）以及任何認(rèn)為“紅頭文件”有侵害自己合法權(quán)益之虞公民、法人和其他組織，可以單獨就“紅頭文件”的合法性提起復(fù)議審查申請，而不必等到具體行政行為作出之后、侵害已經(jīng)現(xiàn)實發(fā)生之時再一并提起。其次，復(fù)議制度應(yīng)該當(dāng)然地包括一種主動的職權(quán)審查制度，即行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議過程中，如果發(fā)現(xiàn)被申請復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的“紅頭文件”違法，可依職權(quán)主動地予以撤銷或變更，或提請有權(quán)的行政主體依法撤銷或變更，而不必被動地等待當(dāng)事人提出申請之后才予以審查處理。

2．對司法審查制度的完善。從《解釋》第62條的規(guī)定可以看出，在我國當(dāng)前一蹴而就地建立起對抽象行政行為的全面司法審查制度是不太現(xiàn)實的。筆者認(rèn)為，目前可以先設(shè)計這樣一種制度：在復(fù)議程序前置的原則下，賦予人民法院對“紅頭文件”審查和處理權(quán)。即在前文所論述的對“紅頭文件”獨立的、直接的復(fù)議審查制度建立起來之后，任何公民、法人、其他組織認(rèn)為某“紅頭文件”可能侵犯自己合法權(quán)益的，必須首先提起對該文件的復(fù)議審查程序。對復(fù)議機關(guān)的裁決不服的，才可以提起行政訴訟。這樣一來，如果對“紅頭文件”的審查在行政機關(guān)內(nèi)部能夠完結(jié)，則不必再由司法部門進(jìn)行外部監(jiān)督；而如果有任何一方對復(fù)議結(jié)果不滿，則可以提起司法審查程序，以窮盡救濟(jì)手段，維護(hù)自己的合法權(quán)益。這一制度施行一段時間之后再確立起對抽象行政行為的全面審查制度則無論在觀念還是在具體操作上都要相對容易。

（四）完善違法責(zé)任追究制度。按照我國現(xiàn)行的法律制度，追究違法“紅頭文件”責(zé)任的途徑有二：一是由權(quán)力機關(guān)追究，責(zé)任方式包括撤銷文件和質(zhì)詢、罷免有關(guān)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人等；二是由行政機關(guān)追究，責(zé)任方式包括改變和撤銷違法文件，任免、考核和處分有關(guān)國家機關(guān)工作人員，而其中最嚴(yán)重的處分形式也不過是開除。顯然，這樣的責(zé)任形式是畸輕的。況且如前文所述，權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)對“紅頭文件”的監(jiān)督十分不力。因此到最后即使違法的“紅頭文件”被改變或撤銷，也很少有人承擔(dān)具體的責(zé)任。所以在完善對“紅頭文件”的規(guī)制、監(jiān)督制度的同時，還應(yīng)當(dāng)建立起包括司法機關(guān)在內(nèi)的、比較完備的違法責(zé)任追究制度。其基本的理念是在國家賠償?shù)脑瓌t下，著重對公務(wù)人員責(zé)任的追究。具體而言，應(yīng)追究以下主體或人員的責(zé)任：第一，制定主體的責(zé)任。除應(yīng)改變、撤銷違法的“紅頭文件”外，制定主體主要應(yīng)承擔(dān)國家賠償?shù)呢?zé)任。原因在于，行政機關(guān)執(zhí)行職務(wù)必須遵守上位階的法律規(guī)范，其制定違法“紅頭文件”的行為本身就是對法定職務(wù)的違反。由此給相對人的合法權(quán)益造成損害的，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。第二，制定人員的責(zé)任。在行政首長負(fù)責(zé)制的體制下，“紅頭文件”一般都是經(jīng)行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署而生效。因此，對違法“紅頭文件”的責(zé)任追究也應(yīng)遵循“誰簽署，誰負(fù)責(zé)”的原則，由行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這又可分為兩種情況：一是違法“紅頭文件”生效后在適用過程中對相對人的權(quán)益造成了直接的、現(xiàn)實的損害。這時要視損害后果的嚴(yán)重程度來確定具體的責(zé)任形式，包括法律責(zé)任（主要指行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任）和政治責(zé)任。第二種情況是違法“紅頭文件”還未對相對人造成直接的現(xiàn)實的損害，而只是違反了上位法的規(guī)定，影響了社會對行政機關(guān)的積極評價。此時制定人員只承擔(dān)行政責(zé)任和政治責(zé)任即可。第三，執(zhí)行人員的責(zé)任。我國行政管理體制的特征之一是上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。因此，對于執(zhí)行上級制定的違法“紅頭文件”的工作人員，不宜要求其承擔(dān)過于嚴(yán)苛的責(zé)任，否則就與我國的行政管理體制相悖。但考慮到其作為國家工作人員，負(fù)有依照國家法律、法規(guī)執(zhí)行公務(wù)的義務(wù)，因此可以賦予執(zhí)行人員對違法“紅頭文件”提出異議的權(quán)利并保留相應(yīng)法律責(zé)任。否則、若執(zhí)行人員在適用文件時發(fā)現(xiàn)其違法而不經(jīng)此程序便徑行執(zhí)行的，可要求其承擔(dān)行政責(zé)任。第四，備案審查機關(guān)及其工作人員的責(zé)任。各級人民代表大會常委會的審查機關(guān)和人員未盡到審查義務(wù)的，宜僅承擔(dān)政治責(zé)任；各級人民政府的審查機關(guān)和人員未盡到審查義務(wù)的，可要求其承擔(dān)法律責(zé)任。對于后者，具體可以比照民法中的共同侵權(quán)理論要求其與制定機關(guān)及其工作人員承擔(dān)連帶責(zé)任。

（五）建立完備的清理制度。建立對“紅頭文件”清理制度，目的在于解決實際中存在的大量已經(jīng)不適應(yīng)新情況的“紅頭文件”仍在適用的問題。各級行政主體應(yīng)在政府法制部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，展開對“紅頭文件”的清理工作，并使其經(jīng)?；⒅贫然?。清理工作宜在新法頒布時進(jìn)行。清理時應(yīng)以上位法為標(biāo)準(zhǔn)，凡違反上位法或越權(quán)制定的“紅頭文件”都應(yīng)予以即時修改或廢除。也有人建議借鑒德國法的作法，規(guī)定“紅頭文件”效力的持續(xù)時間。如果沒有特別規(guī)定，其效力最長不超過3年，3年后“紅頭文件”自行失效。筆者亦認(rèn)為此作法可行，但考慮到實際情況的復(fù)雜性，可以在《行政程序法》中規(guī)定一個“紅頭文件”效力持續(xù)的最高年限（如3年或5年），各地行政機關(guān)可根據(jù)本地或本部門的具體情況在此年限內(nèi)作出具體規(guī)定。這樣，將“紅頭文件”自行失效的作法與清理機關(guān)主動清理的作法結(jié)合起來，更能有效地肅清違法、過時的“紅頭文件”。

綜上所述，對制定“紅頭文件”這一抽象行政行為的規(guī)制應(yīng)從事前、事中、事后建立起全方位綜合的監(jiān)督體制。應(yīng)以完善事前監(jiān)督為重點，以逐步建立起全面有效的司法審查制度為保障。這樣才能在維護(hù)社會主義法制和尊嚴(yán)的前提下，真正作到“紅頭文件”服從法律，不再凌駕于法律之上。只有突破對部門利益和地方利益的狹隘保護(hù)，作為公共制度性產(chǎn)品的“紅頭文件”才能為社會統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展提供正面的法律服務(wù)。

【作者介紹】東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心博士研究生；東北師范大學(xué)政法學(xué)院行政法專業(yè)碩士研究生。注釋與參考文獻(xiàn)

本文討論的“紅頭文件”僅指各級人民政府及其工作部門制定的一般行政規(guī)范性文件，不包括各級審判機關(guān)、檢察機關(guān)和軍事機關(guān)及其各職能部門，黨的各級機關(guān)和部門，人民團(tuán)體以及企事業(yè)組織等用紅頭紙下發(fā)的文件。

根據(jù)事發(fā)時國務(wù)院部委規(guī)章的規(guī)定，對正在執(zhí)行緊急任務(wù)的醫(yī)院救護(hù)車是不應(yīng)當(dāng)收取通行費的。但按2004年11月1日起施行的國務(wù)院《收費公路管理條例》第7條的規(guī)定，今后醫(yī)院救護(hù)車不再屬于免費范圍?；诜伤菁傲Φ脑?，該條例并不適用于本文所引案例的處理，也不影響本文對“紅頭文件”違法問題的法理分析。

實踐中有的“紅頭文件”設(shè)定的是特定的行政相對人的權(quán)利和義務(wù)，其內(nèi)容是具體行政行為的內(nèi)容。此時應(yīng)將其認(rèn)定為具體行政行為，以避免其借此規(guī)避司法審查。

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紅頭文件違法怎么辦

http://www.tmdps.cn 2005年09月02日16:42 寧夏日報

“紅頭文件決不能與國家的法律相違背！”8月18日，在國務(wù)院法制辦召開的規(guī)范性文件備案審查工作會議上，國務(wù)院法制辦公室協(xié)調(diào)司副司長江凌說。

規(guī)范性文件俗稱紅頭文件，是各地方政府、政府部門進(jìn)行行政管理的重要手段之一。由于制定機關(guān)對自身職責(zé)認(rèn)識不清，缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范，現(xiàn)實生活中紅頭文件違法、打架的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，直接損害了社會公眾的合法權(quán)益。

據(jù)了解，目前，全國已有31個省級人民政府通過地方立法建立了規(guī)范性文件備案審查制度。特別是自2002年9月國務(wù)院法制辦召開的合肥會議提出建立統(tǒng)一的“五級政府、四級監(jiān)督”的備案監(jiān)督體制以來，各地方進(jìn)一步加強了監(jiān)督力度。

紅頭文件違法怎么辦

據(jù)介紹，自2003年到今年上半年，全國31個省級人民政府共收到（省級政府部門和地市級政府）報送備案的規(guī)范性文件9745件，經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)存在違反上位法規(guī)定的有623件（占備案文件的6．4％），按照相關(guān)程序已經(jīng)糾正了424件（占發(fā)現(xiàn)問題的68％）。

早在2002年，一些地方率先確立了部門規(guī)范性文件前置審查制度。未經(jīng)同級政府法制機構(gòu)審查的紅頭文件不得印發(fā)，否則法制部門可以提請本級政府撤銷該文件。

來自云南省法制辦的張憲偉處長對此表示贊賞，但同時也有一點擔(dān)心：如果以法制機構(gòu)的審查結(jié)果作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，就意味著經(jīng)審查印發(fā)的紅頭文件都是合法的，如果萬一有漏網(wǎng)之魚，誰又來進(jìn)行事后監(jiān)督？

據(jù)了解，云南的做法是，從2005年1月1日起，云南政府部門的規(guī)范性文件自簽署之日起5日內(nèi)必須到政府法制部門登記，政府法制部門會在5日內(nèi)對其進(jìn)行形式審查，對符合要求的出具統(tǒng)一編號的回執(zhí)（沒有回執(zhí)的不得公布）。如果無此回執(zhí)，公民、法人和其他組織可以拒絕執(zhí)行。

紅頭文件“打架”怎么辦

紅頭文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查，紅頭文件之間“打架”怎么辦？協(xié)調(diào)性是上海市政府法制辦審查的內(nèi)容之一，對各區(qū)縣政府報送備案的紅頭文件，按照所涉及的內(nèi)容征求市政府主管部門的意見，減少和避免兩者之間的不一致。

“所謂協(xié)調(diào)性審查，主要是看部門職責(zé)是否交叉、是否矛盾；規(guī)范性文件之間就同一事項的規(guī)定是否一致。”江凌表示，從目前法制工作現(xiàn)狀出發(fā)，規(guī)范性文件的審查內(nèi)容應(yīng)該以合法性審查為主，兼顧適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性。對明顯規(guī)定部門職能交叉、造成重復(fù)管理或處罰的要進(jìn)行協(xié)調(diào)性審查。

在云南，當(dāng)紅頭文件涉及面廣、對行政相對人的權(quán)益有重大影響而法制辦又不易做出判斷時，法制辦要組織專家論證會進(jìn)行審查。屆時，相關(guān)專家、規(guī)范性文件的制定部門以及權(quán)益受損的群眾代表都有機會各抒己見。最終的審查意見會作為判斷該紅頭文件有效與否的重要依據(jù)。

紅頭文件違法后拒不改怎么辦

如果法制機構(gòu)在審查時發(fā)現(xiàn)問題，需要和制定機構(gòu)協(xié)商，建議其自行糾正。2005年上半年，省級政府對有問題的規(guī)范性文件糾正率達(dá)73．8％。然而，制定機關(guān)一旦拒絕或者拖而不決，法制機構(gòu)就很尷尬。

吉林省政府法制辦的王繼處長、寧夏回族自治區(qū)法制辦的喬虹處長以及云南的張憲偉處長告訴記者，雖然有些地方政府立法賦予法制辦撤銷權(quán)，但至今都還沒有行使過此項權(quán)力。

“我認(rèn)為這方面的法律依據(jù)還不夠充分，而且這么做可能會讓法制機構(gòu)陷于單打獨斗的境地。”張憲偉坦言，“如果國家統(tǒng)一立法明確法制機構(gòu)對違法紅頭文件的處理權(quán)限，那將大大提高審查工作的力度和權(quán)威性?！?/p>

在備案過錯責(zé)任追究制度方面，張憲偉處長介紹，云南省政府法制辦和監(jiān)察廳共同制定了《云南省規(guī)范性文件備案過錯責(zé)任追究規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。對不按規(guī)定報送規(guī)范性文件的行為，法制機構(gòu)將予以通報批評并由監(jiān)察部門依法給予主管人員行政處分。負(fù)責(zé)報送備案工作的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)以及具體經(jīng)辦人員都將可能成為被追究對象。

該《規(guī)定》還指出，如果因紅頭文件違法引起國家行政賠償?shù)?，法制機構(gòu)將把情況書面移送行政監(jiān)察部門，依法追究主管人員的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（據(jù)《中國青年報》）新聞來源：新知訊報 責(zé)任編輯：馬江 田麗 實習(xí)生：馬彥娜

第二篇：紅頭文件

益陽市環(huán)境保護(hù)局

益環(huán)審[2011]16號

關(guān)于對益陽市湘衡塑業(yè)有限公司 《年產(chǎn)1.5億條塑料編織袋項目》

環(huán)境影響報告表的批復(fù)

益陽市湘衡塑業(yè)有限公司：

你公司《年產(chǎn)1.5億條塑料編織袋項目》上報的《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表》獲悉；經(jīng)研究現(xiàn)將審批意見復(fù)函如下：

一、原則同意本報告表的基本內(nèi)容、所作結(jié)論和建議以及專家組評審意見。從環(huán)境保護(hù)角度分析，同意益陽市湘衡塑業(yè)有限公司年產(chǎn)1.5億條塑料編制袋項目在赫山區(qū)衡龍橋鎮(zhèn)的建設(shè)。

二、建設(shè)單位要認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的“三同時”制度，嚴(yán)格按照報告表中提出的各項污染防治措施來進(jìn)行工程設(shè)計、施工和生產(chǎn)管理，重點注意以下幾方面：

1、本項目的生產(chǎn)原料(塑料顆粒)為外購，不得自行生產(chǎn)。

2、加強環(huán)境管理，建立環(huán)境管理機構(gòu)，配備專職或兼職環(huán)保人員，完善環(huán)境管理制度，定期對“三廢”處理設(shè)施進(jìn)行檢查和維護(hù)，嚴(yán)禁“三廢”不經(jīng)處理直接排放。

3、加強施工期的環(huán)境管理，采取限時作業(yè)、運輸車輛封閉、禁鳴、路面灑水等措施，使施工對周圍環(huán)境的影響降到最低程度，并對施工

廢水、施工人員的生活廢水和垃圾(含施工垃圾)進(jìn)行處理和處置。

4、廚房油煙氣必須經(jīng)有效處理后，達(dá)到《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18483－2001)中的標(biāo)準(zhǔn)要求，方可外排；生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣，應(yīng)采取有效的防治措施，外排廢氣應(yīng)達(dá)到《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB16297－1996)表2中的二級標(biāo)準(zhǔn)要求。

5、生產(chǎn)廢水和生活廢水(員工生活用水和食堂廢水)必須經(jīng)廢水處理裝置進(jìn)行處理，外排廢水應(yīng)達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)表4中的一級標(biāo)準(zhǔn)要求。

6、加強對噪聲的防治，搞好廠區(qū)綠化，高噪聲設(shè)備必須采取減振降噪措施，使廠界噪聲符合《工業(yè)企業(yè)廠界噪聲標(biāo)準(zhǔn)》(GB12348-90)中的II類標(biāo)準(zhǔn)要求。

7、生活垃圾應(yīng)設(shè)置全封閉垃圾站，定期送垃圾處理場安全處置，禁止亂堆亂棄。生產(chǎn)中產(chǎn)生的固廢(廢扁絲、邊角廢料、油墨桶和棉紗)應(yīng)及時收集、妥善保存并全部綜合利用。

8、本項目投入運營后，存在環(huán)境風(fēng)險隱患，必須制定具體的風(fēng)險事故應(yīng)急預(yù)案和切實可行的應(yīng)急措施，確保環(huán)境安全。

三、項目建成后，應(yīng)在試生產(chǎn)前向我局申請試生產(chǎn)，經(jīng)我局同意后，方可試生產(chǎn)。試生產(chǎn)三個月內(nèi)申請建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收，經(jīng)我局驗收合格后，項目方可正式投入生產(chǎn)。項目建設(shè)期間的“三同時”現(xiàn)場監(jiān)督管理和日常環(huán)境管理由赫山區(qū)環(huán)保局負(fù)責(zé)。

益陽市環(huán)境保護(hù)局 二O一一年四月二十五日

主題詞：環(huán)境影響報告表的批復(fù)

抄送：益陽市經(jīng)濟(jì)委員會 益陽市環(huán)境監(jiān)測站 赫山區(qū)環(huán)保局 赫山區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊

2011年4月 印數(shù)8份

第三篇：紅頭文件

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包頭市香饃饃食品有限公司文件

包頭市香饃饃食品有限公司 落實質(zhì)量安全主體責(zé)任情況自查報告

為了切實做好質(zhì)量技術(shù)部的質(zhì)量安全工作，認(rèn)真落實好安全生產(chǎn)責(zé)任制，加大隱患的排查和整改，防止質(zhì)量安全事故的發(fā)生，從最初組織生產(chǎn)開始，廠里一直嚴(yán)格遵照食品衛(wèi)生法的要求，步步為營，堅實走好發(fā)展的每一步，在廠子的組建和發(fā)展過程中，得到了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局東河區(qū)分局大量的無私幫助，廠子一直有著明確的方向和正確的道路。本廠的產(chǎn)品質(zhì)量一直很有保障，沒有

出現(xiàn)過什么質(zhì)量事故。廠里所用的主要原料有小麥粉、白砂糖、食用鹽、食品加工用酵母等，這些原料必須都是經(jīng)過正規(guī)的渠道，從取得生產(chǎn)許可證的廠家購進(jìn)，并附有出廠檢驗報告，質(zhì)量要求很嚴(yán)格，必須符合國

家對該食品的衛(wèi)生要求，比如白糖適用于GB 317的要求，小麥粉適用于GB 1355的要求等等。廠里所用的食品添加劑主要是碳酸氫鈉，添加劑的購進(jìn)和適用都是嚴(yán)格按照GB 2760的要求做的.春節(jié)過后，按照包頭市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局東河分局，關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任的要求，我廠成立了安全管理小組，由法人張建忠任組長，組員由質(zhì)量負(fù)責(zé)人和質(zhì)量檢驗人員,生產(chǎn)加工人員擔(dān)任，按照各自分工，對照【食品生產(chǎn)企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任情況自查表】，從企業(yè)資質(zhì)變化情況，采購進(jìn)貨查驗落實情況，生產(chǎn)過程控制情況，食品出廠檢驗情況，不合格產(chǎn)品管理情況，食品標(biāo)注標(biāo)示情況，食品銷售臺賬記錄情況等10個方面，逐條進(jìn)行自查。根據(jù)企業(yè)自查情況，企業(yè)自身感覺各方面做的尚可，基本符合質(zhì)檢部門的要求，對于稍有差次的，及時做了整改?，F(xiàn)階段，企業(yè)基本能做到系統(tǒng)管理，按標(biāo)準(zhǔn)要求組織進(jìn)貨，生產(chǎn)和銷售。先將企業(yè)目前能達(dá)到的情況匯報如下： 一 企業(yè)資質(zhì)變化情況：企業(yè)名稱為包頭市東河區(qū)香饃饃食品廠，廠址是包頭市東河區(qū)東鎮(zhèn)井坪三村，檢驗方式為自行檢驗，本廠證照齊全，經(jīng)營范圍是饃片、爆米花、油炸食品、鍋巴的生產(chǎn)及

銷售。二 采購進(jìn)貨查驗落實情況：本廠主要采購的原料為白砂糖、小麥粉、包裝袋、紙箱等。所有物品均從具有合法資格的企業(yè)購進(jìn)，購進(jìn)時索取了企業(yè)相關(guān)資質(zhì)證明。我廠生產(chǎn)的饃片使用的食品添加劑，嚴(yán)格遵照了GB 1887的要求，并做了詳細(xì)的相應(yīng)記錄。食品添加劑還備有單獨的進(jìn)貨臺賬。三 生產(chǎn)過程控制情況：我廠每天安排專人對廠區(qū)衛(wèi)生進(jìn)行打掃，保持廠區(qū)環(huán)境整潔干凈。定期對生產(chǎn)場所，設(shè)備，庫房進(jìn)行打掃，消毒。生產(chǎn)人員的個人衛(wèi)生，工作服帽的整潔情況，班班檢查，工作人員洗刷，更換工作服后，經(jīng)人員專用通道進(jìn)入生產(chǎn)車間。驗收合格的原料從原料專用通道進(jìn)入生產(chǎn)設(shè)備。從原料到成品及成品庫均保持獨立空間，沒有交叉污染。

四 食品出廠檢驗落實情況：我廠配備了架盤天平，分析天平，電熱干燥箱，水浴鍋。PH計。超凈工作臺，臺式培養(yǎng)箱，顯微鏡，蒸汽壓力滅菌器等檢驗設(shè)備，具有檢驗輔助設(shè)備和化學(xué)試劑，實驗室測量比對情況均符合相關(guān)規(guī)定。檢驗人員經(jīng)過內(nèi)蒙古省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局培訓(xùn)，具有內(nèi)蒙古省職業(yè)技能鑒定中心發(fā)放的檢驗資格證書。按照國家標(biāo)準(zhǔn)，對生產(chǎn)出的每個單元的每批產(chǎn)品進(jìn)行檢驗，將檢驗的原始記錄和產(chǎn)品出廠檢驗報告留存?zhèn)洳?，對出廠的每批產(chǎn)品留樣，并進(jìn)行登記、五 不合格品的管理情況和不安全食品召回記錄情況：我們生產(chǎn)需要的各種原料均從合法，正規(guī)渠道購進(jìn)，并索取相關(guān)的證件。嚴(yán)格按照產(chǎn)品生產(chǎn)工藝及【食品衛(wèi)生法】的要求組織生產(chǎn)，未遇到購買不合格原料和出現(xiàn)生產(chǎn)不安全食品的情況。六食品標(biāo)識標(biāo)注情況：我廠生產(chǎn)的各個單元產(chǎn)品的包裝上按照相關(guān)規(guī)定印有名稱，規(guī)格，凈含量，生產(chǎn)日期，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號，以及生產(chǎn)者的名稱，地址，聯(lián)系方式，生產(chǎn)許可證編號和QS標(biāo)識以及使用的食品添加劑的名稱和產(chǎn)品的貯存方式和保質(zhì)期等相

關(guān)信息。七 食品銷售臺賬記錄情況：我廠建立了食品的銷售臺賬，記錄了產(chǎn)品名稱，數(shù)量，生產(chǎn)日期，銷售日期，檢驗合格證號，生產(chǎn)批號以及購貨者的相關(guān)信息，包括購貨者的名字，地址，銷售場

所等。八 公司因沒有發(fā)生過重大的食品安全事故，沒有建立并制定食品安全事故處置方案，自收到文件后，正在逐步建立并制定食品安全事故處置方案，并定期檢查各項食品安全防范措施的情況。

因公司基礎(chǔ)較薄弱，今后將適時進(jìn)行調(diào)整，是所生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量得到進(jìn)一步提升并是企業(yè)無重大食品安全事故發(fā)生，并在保證質(zhì)量安全的前提下生產(chǎn)出符合標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)規(guī)定的產(chǎn)品。

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第四篇：紅頭文件

臨洮縣文峰中學(xué)黨支部文件

臨洮縣文峰中學(xué)發(fā)〔2012〕 6號

臨洮縣文峰中學(xué)關(guān)于2012年黨建工作要點安排意見 各處室、各年級組：

為了更好的開展我校黨務(wù)工作，根據(jù)2012年全縣教育部門黨建工作指導(dǎo)思想，以及中共臨洮縣委下發(fā)《中共臨洮縣教育體育局委員會文件》（臨教黨發(fā)【2012】6號）文件精神，結(jié)合我校實際情況，做出文峰中學(xué)2012年黨建工作要點安排意見，請各處室、各年級組認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

2012年全縣學(xué)校部門黨建工作要堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。以深化“創(chuàng)先爭優(yōu)”、開展“基層組織建設(shè)年”活動為重點，緊緊圍繞全縣教育改革與發(fā)展的中心任務(wù)，扎實推進(jìn)黨建各項工作，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。弘揚正氣、凝聚力量，推動全縣教育事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展，以優(yōu)異成績迎接黨的十八大勝利召開。

一、加強學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)，提高黨員干部素質(zhì)。

1、加強思想政治工作。教育引導(dǎo)黨員干部自覺運用中國特色社會主義理論體系武裝頭腦，指導(dǎo)實踐，推動工作，不斷增強政治意識、大局意識、憂患意識、責(zé)任意識。以堅定的理想信念為重點，深

入開展社會主義核心價值體系和榮辱觀學(xué)習(xí)教育，促進(jìn)黨員干部牢固樹立正確的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀。

2、加強黨員干部學(xué)習(xí)教育。認(rèn)真落實黨的“三會一課”制度，積極探索建立科學(xué)有效的黨員教育管理制度。建立完善理論學(xué)習(xí)制度，落實六有（有計劃、有資料、有記錄、有考勤考核、有個人學(xué)習(xí)筆記、有學(xué)習(xí)體會文章）要求，確保年內(nèi)集體組織理論學(xué)習(xí)不少于十二次，領(lǐng)導(dǎo)干部筆記不少于一萬字，兩篇學(xué)習(xí)心得體會。教職工學(xué)習(xí)筆記不少于5000字，有一篇學(xué)習(xí)心得體會。按要求組織黨務(wù)干部和入黨積極分子參加上級培訓(xùn)，努力提高政策理論和業(yè)務(wù)工作水平。

二、開展“基層組織建設(shè)年”活動，提升黨建工作水平。

1、按照抓落實、全覆蓋、求實效、受歡迎的工作要求。

以基本隊伍、基本陣地、基本制度、基本活動、基本保障、、這“五基本”為建設(shè)重點，以硬件全面達(dá)標(biāo)、軟件全面規(guī)范、機制全面運行為目標(biāo)，大力推進(jìn)基層組織建設(shè)。以“五好支部”為標(biāo)準(zhǔn)，加強我校黨組織建設(shè)。

2、加強黨員發(fā)展措施，結(jié)合學(xué)校實際，建立黨員發(fā)展的激勵措施，在后備干部的推薦上、各級各類評優(yōu)選先上、教研組長和年級組長的選用上、職稱評聘上、外出培訓(xùn)上等加以政治激勵。充分調(diào)動骨干青年優(yōu)秀教師入黨積極性。力求完成與教育體育局簽訂的《臨洮縣中小學(xué)黨建工作責(zé)任書》的各項任務(wù)。力爭完成在2015年黨員占教師比例40%以上的目標(biāo)。

3、努力實施“兩推一開”工程。按照“把黨員推上教學(xué)骨干崗位，把教學(xué)骨干推入黨員隊伍，開設(shè)黨建教育專門課程”的要求，進(jìn)一步制定措施和管理辦法，重點放在發(fā)展中青年教師、開發(fā)以黨史知識為主的黨建教育課程上，年內(nèi)有15名骨干教師申請入黨，被確定為入黨積極分子，有6名入黨積極分子被確認(rèn)為預(yù)備黨員，有4名預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正為正式黨員。學(xué)校黨支部每學(xué)期上黨課5課時，并定期舉辦黨教育專題報告會一次。不斷加強對師生的黨的知識教育，增強黨的觀念，提高對黨的認(rèn)識。

4、切實做好黨員發(fā)展評價工作。積極探索和建立調(diào)動教師入黨積

極性的激勵機制。加大學(xué)校黨建經(jīng)費投入，改進(jìn)豐富黨員組織生活形式，爭取在教師節(jié)期間，對優(yōu)秀黨員3—5人表彰獎勵。

三、深化“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，促進(jìn)黨員干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變

1、繼續(xù)開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，學(xué)校黨支部要堅持以“爭當(dāng)師德標(biāo)兵、爭當(dāng)教學(xué)能手、提高教學(xué)質(zhì)量、辦人民滿意的教育”為主題，從營造氛圍、創(chuàng)新形式、結(jié)合實際、力求實效等方面推動“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動。學(xué)校黨支部配合學(xué)校其他職能部門 “建設(shè)平安校園，提高教育教學(xué)質(zhì)量，優(yōu)化美化校園環(huán)境”等方面取得實效。

2、落實“一諾一評三公開”制度。堅持公開承諾、自覺接受監(jiān)督。黨支部要結(jié)合2012年教育中心工作任務(wù)，組織黨員進(jìn)行新一輪雙向承諾，即黨支部要向黨員和群眾做出承諾，黨員要向黨組織和群眾做出承諾，承諾是要突出盡力而為與量力而行的統(tǒng)一，承

諾事項做到標(biāo)準(zhǔn)恰當(dāng)，內(nèi)容具體結(jié)合實際。學(xué)校黨支部2012年承諾書在3月份報局黨委審批，2012年黨員承諾書由支部審批，并在學(xué)校醒目位置公開公示，讓黨員群眾全程監(jiān)督。同時要圍繞承諾書兌現(xiàn)，普遍開展領(lǐng)導(dǎo)點評，沒學(xué)期至少對每個黨員點評兩次。要積極組織群眾評議，確保“公開承諾”真正成為促進(jìn)“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動深入開展的重要措施和手段。

3、組織好開展“聯(lián)村聯(lián)戶，為民富民”行動、學(xué)雷鋒活動、校園文

化建設(shè)活動，以“立足本職，面向?qū)W生，爭當(dāng)先鋒，奉獻(xiàn)愛心，傳遞真情，服務(wù)萬家”為活動主題，每個黨員聯(lián)系轉(zhuǎn)化一名學(xué)困生，幫扶一名貧困生，獻(xiàn)一堂優(yōu)質(zhì)示范課，創(chuàng)一流教學(xué)質(zhì)量。

四、加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)教育部門的良好形象。

1、加強廉政宣傳教育。年內(nèi)繼續(xù)開展學(xué)習(xí)貫徹《廉政準(zhǔn)則》活動，教育黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，認(rèn)真對照《廉政準(zhǔn)則》中“八個禁止52個不準(zhǔn)”自查自糾，廉潔自律，防微杜漸，將勤政廉潔理念銘記于心，同時要利用電化教育設(shè)備，組織教職工觀看黨風(fēng)廉政建設(shè)專題片，宣傳黨風(fēng)廉政建設(shè)的路線、方針、政策。開展2—3次典型案例警示教育活動，通過對反面典型的宣傳，警示大家筑牢思想道德防線，廉潔自律，防微杜漸。

2、組織開展“敬廉崇潔”為主題的廉政文化進(jìn)校園活動，納入青

少年思想教育的重要內(nèi)容，在校園內(nèi)設(shè)立廉政文化墻壁或者廉政文化宣傳牌，廣泛傳唱《臨洮廉政之歌》。通過國旗下的講話、編印廉潔小故事、出版廉政手抄報、創(chuàng)作廉政書畫、舉辦廉政歌

詠比賽等載體，大力宣傳廉政文化，促進(jìn)清正風(fēng)氣的形成。

3、加強教育行風(fēng)建設(shè)。按照辦人民滿意教育的要求，學(xué)校從招生、收費等熱點問題入手，著力解決到學(xué)校辦事難，個別教師故意刁難群眾等問題。堅決杜絕體罰學(xué)生、頂風(fēng)違紀(jì)亂收費、考試弄虛作假等不正之風(fēng)，預(yù)防和杜絕教師黨員違紀(jì)違法。做好政務(wù)校務(wù)公開工作，自覺接受群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督。

五、加強對工青婦的領(lǐng)導(dǎo)，夯實黨的群眾基礎(chǔ)

1、加強對學(xué)校工會的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮教育工會橋梁紐帶作用，認(rèn)真

履行工會維權(quán)職責(zé)和民主監(jiān)督職能。2012年七月召開文峰中學(xué)第二屆教代會修改制度會議，提高決策透明度和公眾參與度。通過做扎實的政治思想工作，激發(fā)廣大教職工的主人翁精神。依法保障教職工的民主權(quán)益，推進(jìn)學(xué)校民主政治建設(shè)，提高民主管理水平。

2、加強共青團(tuán)、婦委會的領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步完善共青團(tuán)、婦委會等群團(tuán)

組織定期向?qū)W校黨支部匯報工作的制度。充分發(fā)揮共青團(tuán)在青少年成長過程中的先鋒作用，引導(dǎo)青少年學(xué)生形成正確的世界觀、人生觀、價值觀。指導(dǎo)婦女組織在維護(hù)婦女權(quán)益的同時，開展“巾幗建功”活動，發(fā)揮婦女半邊天的作用。

主題詞：黨建工作、基層組織建設(shè)年、抄報：上級主管部門抄送：文峰中學(xué)各處室、各年級組2012年4月

第五篇：紅頭文件

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×××〔2001〕1號

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