第一篇：空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問(wèn)題

規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過(guò)程。空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國(guó)土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問(wèn)題嚴(yán)重且呈蔓延之勢(shì)。

一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問(wèn)題突出。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等問(wèn)題。

二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問(wèn)題突出。現(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到多個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開(kāi)，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。

三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問(wèn)題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不

一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果相互不一，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來(lái)困惑。

四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問(wèn)題突出。我國(guó)規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強(qiáng)、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績(jī)及考核導(dǎo)向等多種因素影響，導(dǎo)致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領(lǐng)導(dǎo)變化思路隨之變化。同時(shí)規(guī)劃雖然均經(jīng)歷相關(guān)法規(guī)法定程序，但在權(quán)力和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)力利益任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計(jì)劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。

從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，到全面小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨“四個(gè)全面”的提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段。深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確保空間規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。

“多規(guī)合一”的提出及背景

2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年2月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國(guó)家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年5月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，將“三規(guī)合一”作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開(kāi)展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》明確了開(kāi)展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2014年10月，國(guó)家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開(kāi)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

“多規(guī)合一”的意義及必要

規(guī)劃領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問(wèn)題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)以及發(fā)展無(wú)序、管理隨意的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)，因此加快推進(jìn)規(guī)劃體制改革，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

一是適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無(wú)序發(fā)展等必須徹底革除，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的規(guī)劃體制改革是適應(yīng)、影響和推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。目前我國(guó)橫向、縱向、綜合、專項(xiàng)等規(guī)劃琳瑯滿目，各個(gè)管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒(méi)有問(wèn)題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題司空見(jiàn)慣、習(xí)以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的有效實(shí)施。“多規(guī)合一”將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問(wèn)題，確保規(guī)劃有效落地實(shí)施。

三是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國(guó)土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無(wú)序帶來(lái)發(fā)展無(wú)章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間布局不科學(xué)不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴(yán)重的不可挽回的發(fā)展負(fù)面損失，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。“多規(guī)合一”旨在站在空間管控和科學(xué)、合理、和諧的角度，確保國(guó)土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成的諸多發(fā)展問(wèn)題和國(guó)土空間不節(jié)約問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責(zé)。深化改革決定中明確要求加強(qiáng)空間管理，“多規(guī)合一”是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實(shí)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)決定，到“四個(gè)全面”的論述和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無(wú)序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。

“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和本質(zhì)

按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及“多規(guī)合一”試點(diǎn)通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國(guó)土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域空間、一個(gè)空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍(lán)圖，確保一張藍(lán)圖干到底。

追溯我國(guó)規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個(gè)多世紀(jì)的歷程，自從2013年以來(lái)“多規(guī)合一”提出及試點(diǎn)實(shí)施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領(lǐng)域及社會(huì)大眾等均對(duì)“多規(guī)合一”較為陌生和模糊，認(rèn)識(shí)理解千差萬(wàn)別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無(wú)用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解“多規(guī)合一”，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是“多規(guī)合一”不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，“多規(guī)合一”的要求是確保一張藍(lán)圖干到底。規(guī)劃是對(duì)未來(lái)的預(yù)先統(tǒng)籌安排，始終對(duì)發(fā)展前瞻遠(yuǎn)謀，約束規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。“多規(guī)合一”要求一張藍(lán)圖干到底，更加強(qiáng)化規(guī)劃的預(yù)先安排性和科學(xué)性，更加強(qiáng)化其對(duì)發(fā)展的約柬陛、法定性和權(quán)威陛。不要無(wú)視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意或無(wú)意成為花瓶和擺設(shè)，規(guī)劃不要再因換屆或因人因事而隨意變化。

二是“多規(guī)合一”不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，“多規(guī)合一”的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項(xiàng)職能專業(yè)分工、科學(xué)管理，而規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理的重要手段和方法。因此“多規(guī)合一”不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問(wèn)題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問(wèn)題。不要多部門多職能規(guī)劃相互打架，相互矛盾，相互沖突，互不兼容、互不相讓，不要再維護(hù)權(quán)與利而損害生態(tài)及社會(huì)公共利益。

三是“多規(guī)合一”不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡(jiǎn)單融合，“多規(guī)合一”的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。社會(huì)系統(tǒng)的多個(gè)部門、多個(gè)分工職能管理及多個(gè)規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，“多規(guī)合一”除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強(qiáng)調(diào)公共管理部門如何利用“多規(guī)合一”的規(guī)劃，方向一致，目標(biāo)一致地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。國(guó)土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無(wú)視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。

“多規(guī)合一”實(shí)施的難點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來(lái)的條框，真正實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的基本要求，當(dāng)前仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，不容回避，且需要深入解決。

一是規(guī)劃期限問(wèn)題。各個(gè)規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是規(guī)劃基期千差萬(wàn)別，起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導(dǎo)致現(xiàn)狀分析、空間開(kāi)發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預(yù)測(cè)難以吻合等。

二是規(guī)劃體系問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)劃主要由幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點(diǎn)是明確區(qū)域未來(lái)發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開(kāi)發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。四是專項(xiàng)規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒(méi)有明確的法規(guī)要求，均以一個(gè)空間范圍為規(guī)劃對(duì)象，而缺乏上下位及管理關(guān)系，同時(shí)由于用途的不同，導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來(lái)越難。

三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問(wèn)題。多規(guī)融合關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合非常關(guān)鍵，但從當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的來(lái)源看，不同規(guī)劃基礎(chǔ)底圖不盡一樣。例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)是地形圖。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)各相關(guān)數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如底圖、坐標(biāo)、目標(biāo)及指標(biāo)分類規(guī)范均不一樣，因此較難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。

四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標(biāo)偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實(shí)現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地管制區(qū)分為“允許建設(shè)”、“有條件建設(shè)”、“限制建設(shè)”和“禁止建設(shè)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)“用地單元建設(shè)適宜性”的等級(jí)評(píng)定按“適宜建設(shè)用地”、“可建設(shè)用地”、“不適宜建設(shè)用地”和“不可建設(shè)用地”劃分，兩者對(duì)土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機(jī)制問(wèn)題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施機(jī)制是推動(dòng)規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ稀５珡漠?dāng)前規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實(shí)施細(xì)則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有法律支撐，而監(jiān)督實(shí)施的責(zé)任又分散在各個(gè)職能部門，不可避免地影響了規(guī)劃實(shí)施。

“多規(guī)合一”實(shí)施的建議

“多規(guī)合一”需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心。“多規(guī)合一”涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域方面，是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜且較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。“多規(guī)合一”需要先學(xué)習(xí)試點(diǎn)、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項(xiàng)規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。“多規(guī)合一”涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類等問(wèn)題，要較快統(tǒng)一需要過(guò)程，而且較為復(fù)雜。圍繞“多規(guī)合一”的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)要解決的問(wèn)題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標(biāo)準(zhǔn)完全統(tǒng)一成一個(gè)模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議“多規(guī)合一”在各項(xiàng)規(guī)劃之上編制一個(gè)區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等，以此規(guī)劃指導(dǎo)各部門各職能規(guī)劃編制和實(shí)施，一方面可以達(dá)到“多規(guī)合一”的目標(biāo)目的，另一方面可以有效避讓解決“多規(guī)合一”中涉及的歷史的、復(fù)雜的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。

二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺(tái)，解決“多規(guī)合一”的實(shí)質(zhì)突破問(wèn)題。互聯(lián)網(wǎng)信息、移動(dòng)通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自覺(jué)和不自覺(jué)的解決了之前長(zhǎng)期困惑的問(wèn)題，提高了社會(huì)效率和公共服務(wù)能力。當(dāng)前大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智慧城市建設(shè)正在加快推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入到了我們的工作生活領(lǐng)域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項(xiàng)職能智慧信息模塊的建設(shè)和應(yīng)用顛覆和改變了傳統(tǒng)國(guó)土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進(jìn)“多規(guī)合一”，正在探討“多規(guī)合一”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但可以肯定地說(shuō)，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進(jìn)入我們的規(guī)劃管控領(lǐng)域，自覺(jué)不自覺(jué)的運(yùn)用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺(tái)管理我們的國(guó)土空間和各項(xiàng)規(guī)劃，此時(shí)此刻，“多規(guī)合一”問(wèn)題不再變得歷史復(fù)雜，諸多問(wèn)題迎刃而解。因此“多規(guī)合一”真正實(shí)質(zhì)的突破口將會(huì)是智慧信息平臺(tái)的普及和應(yīng)用。

三是以成立高規(guī)格規(guī)委領(lǐng)導(dǎo)組織，解決“多規(guī)合一”的管理機(jī)制問(wèn)題。在我國(guó)，任何規(guī)劃和事項(xiàng)的落實(shí)執(zhí)行情況，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)組織及管理方式。我們當(dāng)前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)，各個(gè)部門區(qū)分垂直管理和當(dāng)?shù)卣芾恚?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時(shí)由于多數(shù)規(guī)劃服務(wù)部門屬于同一級(jí)別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理“多規(guī)合一”空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在“多規(guī)合一”規(guī)劃體制上提高級(jí)別和規(guī)格，提高權(quán)威，以組織行政的方式解決“多規(guī)合一”的統(tǒng)一問(wèn)題和執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問(wèn)責(zé)形式，解決“多規(guī)合一”的長(zhǎng)期執(zhí)行問(wèn)題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會(huì)流于形式的，沒(méi)有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無(wú)力的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的法治淡漠、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績(jī)，拿規(guī)劃當(dāng)花瓶擺設(shè)等問(wèn)題長(zhǎng)期而實(shí)際的存在，且為通常慣例、習(xí)以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長(zhǎng)期堅(jiān)持和執(zhí)行卻不甚理想。十八屆四中全會(huì)關(guān)于深化改革決定中指出要加強(qiáng)空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強(qiáng)規(guī)劃立法，加強(qiáng)公共空間管控和建設(shè)新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國(guó)家加快推進(jìn)規(guī)劃法治建設(shè)，嚴(yán)肅規(guī)劃法紀(jì)；另一方面在地方“多規(guī)合一”中，要積極通過(guò)地方人大立法，同時(shí)建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保“多規(guī)合一”順暢執(zhí)行。

（作者系中研智業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)）

第二篇：空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問(wèn)題

規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過(guò)程。空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國(guó)土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問(wèn)題嚴(yán)重且呈蔓延之勢(shì)。

一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問(wèn)題突出。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等問(wèn)題。

二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問(wèn)題突出。現(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到幾個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開(kāi)，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。

三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問(wèn)題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不

一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果差異明顯，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來(lái)困惑。

四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問(wèn)題突出。我國(guó)規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強(qiáng)、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績(jī)及考核導(dǎo)向等多種因素影響，導(dǎo)致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領(lǐng)導(dǎo)變化思路隨之變化。同時(shí)規(guī)劃雖然均經(jīng)歷的相關(guān)法規(guī)法定程序，但在權(quán)利和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)利任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計(jì)劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。

從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，到全面小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段，深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確保空間規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。

二、多規(guī)合一的提出及背景 窗體頂端

2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。2014年2月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國(guó)家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年5月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開(kāi)展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），通知明確了開(kāi)展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2014年10月，國(guó)家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開(kāi)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

三、多規(guī)合一的意義及必要

規(guī)劃領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問(wèn)題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)的當(dāng)前發(fā)展無(wú)序、管理隨意的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)，因此加快推進(jìn)規(guī)劃體制改革，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

一是適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無(wú)序發(fā)展等必須徹底革除，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)規(guī)劃體制改革是適應(yīng)、影響和推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。目前我國(guó)橫向、縱向、綜合、專項(xiàng)等規(guī)劃琳瑯滿目，各個(gè)管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒(méi)有問(wèn)題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題司空見(jiàn)慣、習(xí)以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的有效實(shí)施。多規(guī)合一將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問(wèn)題，確保規(guī)劃有效落地實(shí)施。

三是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國(guó)土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無(wú)序帶來(lái)發(fā)展無(wú)章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間布局不科學(xué)不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴(yán)重的不可挽回的發(fā)展負(fù)面損失，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。多規(guī)合一旨在站在空間管控和科學(xué)、合理、和諧的角度，確保國(guó)土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成的諸多發(fā)展問(wèn)題和國(guó)土空間不節(jié)約問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責(zé)。深化改革決定中明確要求加強(qiáng)空間管理，多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實(shí)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全關(guān)于依法治國(guó)決定，到四個(gè)全面的論調(diào)和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無(wú)序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是強(qiáng)化、嚴(yán)肅和加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。

四、多規(guī)合一的內(nèi)涵和本質(zhì)

按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及多規(guī)合一試點(diǎn)通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國(guó)土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域空間、一個(gè)空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍(lán)圖，確保一張藍(lán)圖干到底。

追溯我國(guó)規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個(gè)多世紀(jì)的歷程，自從2013年以來(lái)多規(guī)合一提出及試點(diǎn)實(shí)施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領(lǐng)域及社會(huì)大眾等均對(duì)多規(guī)合一較為陌生和模糊，認(rèn)識(shí)理解千差萬(wàn)別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無(wú)用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解多規(guī)合一，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是多規(guī)合一不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，多規(guī)合一的要求是確保一張藍(lán)圖干到底。規(guī)劃是對(duì)未來(lái)的預(yù)先統(tǒng)籌安排，始終對(duì)發(fā)展前瞻遠(yuǎn)謀，約束規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。多規(guī)合一要求一張藍(lán)圖干到底，更加強(qiáng)化的規(guī)劃的預(yù)先安排性和科學(xué)性，更加強(qiáng)化了其對(duì)發(fā)展的約束性、法定性和權(quán)威性。不要無(wú)視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意為無(wú)意成為花瓶和擺設(shè)，規(guī)劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。

二是多規(guī)合一不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合一的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項(xiàng)職能專業(yè)分工、科學(xué)管理，而規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理的重要手段和方法。因此多規(guī)合一不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問(wèn)題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問(wèn)題。不要多部門多職能規(guī)劃相關(guān)打架，相互矛盾，相互沖突，而且還互不兼容、互不相讓，不要再維護(hù)權(quán)與利而損害生態(tài)及社會(huì)公共利益。

三是多規(guī)合一不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡(jiǎn)單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。社會(huì)系統(tǒng)的多個(gè)部門、多個(gè)分工職能管理及多個(gè)規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，多規(guī)合一除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強(qiáng)調(diào)公共管理部門如何利用多規(guī)合一的規(guī)劃解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。國(guó)土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無(wú)視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。

五、多規(guī)合一實(shí)施的難點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來(lái)的條框，真正實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的基本要求，當(dāng)前仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，不容回避，且需要深入解決。

一是規(guī)劃期限問(wèn)題。各個(gè)規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是規(guī)劃基期千差萬(wàn)別，起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導(dǎo)致現(xiàn)狀分析、空間開(kāi)發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預(yù)測(cè)難以吻合等。

二是規(guī)劃體系問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)劃主要有幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點(diǎn)是明確區(qū)域未來(lái)發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開(kāi)發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。四是專項(xiàng)規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒(méi)有明確的法規(guī)要求，均以一個(gè)空間范圍為規(guī)劃對(duì)象，而缺乏上下位及管理關(guān)系，同時(shí)由于使用用途的不同，導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來(lái)越難。

三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問(wèn)題。多規(guī)融合關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合非常關(guān)鍵，但從當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的來(lái)源看，不同規(guī)劃基礎(chǔ)底圖也不一樣。例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)是地形圖。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)各相關(guān)數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如底圖、坐標(biāo)、目標(biāo)及指標(biāo)分類規(guī)范均不一樣，因此較難難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。

四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標(biāo)偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實(shí)現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地管制區(qū)分為“允許建設(shè)”、“有條件建設(shè)”、“限制建設(shè)”和“禁止建設(shè)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)“用地單元建設(shè)適宜性”的等級(jí)評(píng)定按“適宜建設(shè)用地”、“可建設(shè)用地”、“不適宜建設(shè)用地”和“不可建設(shè)用地”劃分，兩者對(duì)土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機(jī)制問(wèn)題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施機(jī)制是推動(dòng)規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ稀５珡漠?dāng)前規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實(shí)施細(xì)則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有法律支撐，而監(jiān)督實(shí)施的責(zé)任又分散在各個(gè)職能部門，不可避免地影響規(guī)劃實(shí)施。

六、多規(guī)合一實(shí)施的建議

多規(guī)合一需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心。多規(guī)合一涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域方面，是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜且較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。多規(guī)合一需要先學(xué)習(xí)試點(diǎn)、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項(xiàng)規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決多規(guī)合一的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。多規(guī)合一涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類等問(wèn)題，要較快統(tǒng)一需要過(guò)程，而且較為復(fù)雜。圍繞多規(guī)合一的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)要解決的問(wèn)題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標(biāo)準(zhǔn)完全統(tǒng)一成一個(gè)模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議多規(guī)合一在各項(xiàng)規(guī)劃之上編制一個(gè)區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等，以此規(guī)劃指導(dǎo)各部門各職能規(guī)劃編制和實(shí)施，一方面可以達(dá)到多規(guī)合一的目標(biāo)目的，另一方面可以有效避讓解決多規(guī)合一中涉及的歷史的、復(fù)雜的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。

二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺(tái)，解決多規(guī)合一的實(shí)質(zhì)突破問(wèn)題。互聯(lián)網(wǎng)信息、移動(dòng)通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自然的自覺(jué)和不自覺(jué)的解決了之前長(zhǎng)期困惑問(wèn)題，提高了社會(huì)效率和公共服務(wù)能力。當(dāng)前大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智慧城市建設(shè)正在加快推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入到了我們的工作生活領(lǐng)域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項(xiàng)職能智慧信息模塊的建設(shè)和應(yīng)用顛覆和改變了傳統(tǒng)國(guó)土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進(jìn)多規(guī)合一，正在探討多規(guī)合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但可以肯定的說(shuō)，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進(jìn)入我們的規(guī)劃管控領(lǐng)域，自覺(jué)不自覺(jué)的運(yùn)用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺(tái)管理我們的國(guó)土空間和各項(xiàng)規(guī)劃，此時(shí)此刻，多規(guī)合一問(wèn)題不再變得歷史復(fù)雜，諸多問(wèn)題迎刃而解。因此多規(guī)合一真正實(shí)質(zhì)的突破口將會(huì)是智慧信息平臺(tái)的普及和應(yīng)用。

三是以成立高規(guī)格規(guī)委領(lǐng)導(dǎo)組織，解決多規(guī)合一的管理機(jī)制問(wèn)題。在我國(guó)，任何規(guī)劃和事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)組織及管理方式很大程度上取決于落實(shí)執(zhí)行情況。我們當(dāng)前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)，各個(gè)部門區(qū)分垂直管理的和當(dāng)?shù)卣芾恚?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時(shí)由于多數(shù)規(guī)劃服務(wù)部門屬于同一級(jí)別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在多規(guī)合一規(guī)劃體制上提高級(jí)別和規(guī)格，提高權(quán)威，從組織行政的方式解決多規(guī)合一的統(tǒng)一問(wèn)題和執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問(wèn)責(zé)形式，解決多規(guī)合一的長(zhǎng)期執(zhí)行問(wèn)題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會(huì)流于形式的，沒(méi)有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無(wú)力的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的法治淡薄、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績(jī)，拿規(guī)劃當(dāng)花瓶擺設(shè)等問(wèn)題長(zhǎng)期而實(shí)際的存在，且為通常慣例、習(xí)以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長(zhǎng)期堅(jiān)持和執(zhí)行少之又少。十八屆四中全會(huì)關(guān)于深化改革決定中指出要加強(qiáng)空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強(qiáng)規(guī)劃立法，加強(qiáng)公共空間管控和建設(shè)新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國(guó)家加快推進(jìn)規(guī)劃法治建設(shè)，嚴(yán)肅規(guī)劃法紀(jì)；另一方面在地方多規(guī)合一中，要積極通過(guò)地方人大立法，同時(shí)建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保多規(guī)合一順暢執(zhí)行。

“多規(guī)合一”發(fā)展歷程

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期,新一輪改革任務(wù)艱巨繁重。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、土地資源利用不集約等問(wèn)題日益突出，推進(jìn)空間規(guī)劃體制改革，創(chuàng)新空間規(guī)劃體系，是提高政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

黨的十八屆三中、五中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議等對(duì)空間規(guī)劃改革、“多規(guī)合一”均作出了重大戰(zhàn)略部署：

2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年2月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國(guó)家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年5月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開(kāi)展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，“多規(guī)合一”。

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），通知明確了開(kāi)展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2014年10月，國(guó)家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開(kāi)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。其中特別提出，要積極實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”。

2015年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開(kāi)展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。與此同時(shí)，各省也紛紛結(jié)合自身情況確定了省層面的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2015年9月，國(guó)家測(cè)繪地理信息局與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合組織編制并印發(fā)《市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則（試行）》，為推動(dòng)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。2015年12月，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議指出，提高城市發(fā)展持續(xù)性，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，同時(shí)為促進(jìn)“多規(guī)合一”在新常態(tài)下，提高城市空間管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中指出，要強(qiáng)化城市規(guī)劃工作。創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)總書記聽(tīng)取了浙江省開(kāi)化縣對(duì)開(kāi)化關(guān)于“多規(guī)合一”試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)情況的匯報(bào)后，認(rèn)為開(kāi)化的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)切實(shí)可行，值得肯定。

2016年3月，為有效落實(shí)2016年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于制定省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案的重點(diǎn)任務(wù)要求，3月2日和3日，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)家測(cè)繪地理信息局，分別與廣西壯族自治區(qū)、浙江省簽署合作協(xié)議，建立省級(jí)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)合作機(jī)制。

2016年7月，北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)正式掛牌。規(guī)劃和國(guó)土兩個(gè)職能部門的合并，意味著北京市土地利用總體規(guī)劃將和城市總體規(guī)劃更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從體制上為“多規(guī)合一”樹立了良好的示范。

隨著國(guó)家政策層面要求不斷提高，規(guī)劃改革的實(shí)踐工作逐步深入，從最初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，再到以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，生態(tài)規(guī)劃、綜合交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、教育等公共服務(wù)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的“多規(guī)合一”，為規(guī)劃體制改革實(shí)踐指明了方向和路徑，為區(qū)域破解發(fā)展難題找到了突破口，也為提高城鄉(xiāng)資源利用效率、強(qiáng)化政府空間管控能力奠定了基礎(chǔ)。

“多規(guī)合一”規(guī)劃思路

中研智業(yè)集團(tuán)緊跟國(guó)家規(guī)劃設(shè)計(jì)政策要求前沿，通過(guò)10余年經(jīng)驗(yàn)，1500余項(xiàng)規(guī)劃案例積累，結(jié)合較長(zhǎng)時(shí)間的專題研究，以及實(shí)踐主持青海省河南縣等地“多規(guī)合一”工作，形成了自有的一套“多規(guī)合一”規(guī)劃體系和實(shí)施路徑。

一、總體思路

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)及中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議精神為引導(dǎo)，圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的總要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，以專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)為支撐，以信息化為突破口，以規(guī)劃立法、體系完善、體制創(chuàng)新為保障，著力構(gòu)建由“一個(gè)技術(shù)報(bào)告、一張藍(lán)圖、一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)、一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制”組成的“五個(gè)一”空間規(guī)劃體系，破解發(fā)展難題、優(yōu)化發(fā)展格局，切實(shí)提高政府的空間管控能力，全面推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃體制改革。

二、規(guī)劃原則

堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)、求同化異的原則。“多規(guī)合一”工作必須以政府為主導(dǎo)，建立多部門協(xié)作、公眾參與、各級(jí)政府部門共同參與的組織機(jī)構(gòu)、工作模式、技木方法、信息平臺(tái)，找準(zhǔn)規(guī)劃差異，依法依規(guī)，應(yīng)調(diào)盡調(diào)。同時(shí)，充分吸收各規(guī)劃的理念、技術(shù)、方法和已有成果，尋求最大公約數(shù)和最大優(yōu)勢(shì)空間，實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃成果的全方位優(yōu)化融合。

堅(jiān)持底線思維、集約節(jié)約的原則。生態(tài)作為“五位一體”的重要一環(huán)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善民生的重要前提。因此，“多規(guī)合一”工作應(yīng)將維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全放在重要位置，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)控建設(shè)用地增量，以批復(fù)用地規(guī)模指標(biāo)為上限,合理確定新增用地規(guī)模。加強(qiáng)土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相互協(xié)調(diào)。堅(jiān)持因地制宜、突出特色的原則。以破解制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題為導(dǎo)向, 以深入調(diào)研為基礎(chǔ)，針對(duì)區(qū)域發(fā)展建設(shè)現(xiàn)狀，開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等專題研究，找準(zhǔn)“短板”和突破口，明確重點(diǎn)任務(wù)，有針對(duì)性地制定“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告和規(guī)劃控制協(xié)調(diào)體系，并突出區(qū)域特色。

堅(jiān)持近實(shí)遠(yuǎn)謀、分步實(shí)施的原則。多項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不僅是內(nèi)容、指標(biāo)、圖紙的統(tǒng)一，還應(yīng)保持目標(biāo)和時(shí)限的一致性。編制具有統(tǒng)領(lǐng)功能的區(qū)域“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告應(yīng)將規(guī)劃期限分為近、中、遠(yuǎn)期三個(gè)階段，定出總目標(biāo)、總指標(biāo)、總布局，以及對(duì)應(yīng)的控制協(xié)調(diào)體系，對(duì)應(yīng)到三個(gè)規(guī)劃階段中去，體現(xiàn)規(guī)劃在遠(yuǎn)近、虛實(shí)、深淺上的層次感和可操作性。

三、實(shí)施路徑

第一步，制定“多規(guī)合一”實(shí)施方案，明確推進(jìn)思路、目標(biāo)及具體工作部署；第二步，進(jìn)行“多規(guī)合一”基礎(chǔ)性研究，完成《“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告》編制及專題研究；第三步，完成“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”工程；第四步，整合空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立區(qū)域空間規(guī)劃管理信息平臺(tái)，通過(guò)信息化實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”管控全域。

具體如下圖：

圖1 “多規(guī)合一”實(shí)施路徑圖

四、“多規(guī)合一”主要內(nèi)容

“多規(guī)合一”涉及全域、多部門、多領(lǐng)域、多專業(yè)，是一個(gè)復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的系統(tǒng)。因此，不但需要完整的規(guī)劃體系，統(tǒng)領(lǐng)多種規(guī)劃執(zhí)行實(shí)施，也需要強(qiáng)大的技術(shù)操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)支撐，更需要簡(jiǎn)單化、可操作、可視化及交互式的管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、輔助決策，保障區(qū)域空間有序發(fā)展。通過(guò)對(duì)規(guī)劃編制思路梳理和路徑研究，我們提出“多規(guī)合一”的“五個(gè)一”成果組合。其中，“一個(gè)技術(shù)報(bào)告”——《“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告》； “一張藍(lán)圖”——《“多規(guī)合一”“一張圖”》； “一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)”——《“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)》； “一個(gè)平臺(tái)”——《 “多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)》；

“一套機(jī)制”—— 規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系、空間管理法規(guī)體系、業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系、協(xié)調(diào)運(yùn)行保障機(jī)制等。

“多規(guī)合一”規(guī)劃成果分析

一、“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告 ?

研究?jī)?nèi)容

按照“全域一體”的理念，一是統(tǒng)一發(fā)展思路、發(fā)展定位、總體布局、總體目標(biāo)，確保同一區(qū)域“多規(guī)”在思路、定位、布局、目標(biāo)上無(wú)沖突、無(wú)矛盾；二是研究“多規(guī)合一”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t，分析多規(guī)差異，處理好“多規(guī)”之間技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一；三是劃定控制線，以及“三生”空間；四是研究空間規(guī)劃底圖，統(tǒng)一邊界、范圍、用地性質(zhì)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)等。五是完成人口與建設(shè)用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專題研究。

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主要框架 第一章 總則

第二章 技術(shù)路線 第三章 現(xiàn)狀概況

第四章 規(guī)劃解讀與分析

第五章 多規(guī)差異分析與處理 第六章 多規(guī)控制線劃定 第七章 各類規(guī)劃修改建議

第八章 “多規(guī)合一”一張圖指引 第九章 實(shí)施保障措施

附：專題研究報(bào)告、圖冊(cè)。

二、“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”工程 ?

成果內(nèi)容

以“多規(guī)合一”技術(shù)報(bào)告為統(tǒng)領(lǐng)，以區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換“多規(guī)”圖件坐標(biāo)系。將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城建、國(guó)土、環(huán)保、民政、林業(yè)、水利、交通、旅游、文物保護(hù)等所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項(xiàng)目參數(shù)等多元化信息融合到一張1:10000比例尺的圖上。

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框架內(nèi)容

“一張藍(lán)圖”主要明確的是區(qū)域“五線”和“三生空間”，其中“五線”是依據(jù)空間資源的不同使用功能，劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制線、基礎(chǔ)設(shè)施廊道控制線、生態(tài)安全控制線、永久基本農(nóng)田保護(hù)控制線和文物古跡保護(hù)控制線等控制線；“三生空間”是指生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

三、“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù) ?

建設(shè)內(nèi)容

按照“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以區(qū)域現(xiàn)有的地理信息數(shù)據(jù)為支撐，以已有編制成果為基礎(chǔ)，整合發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等部門的空間數(shù)據(jù)，建立“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)資源目錄，形成專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)核心數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)整合。通過(guò)建成一個(gè)“大數(shù)據(jù)”數(shù)據(jù)中心，滿足“多規(guī)合一”信息平臺(tái)應(yīng)用要求，為相關(guān)單位在業(yè)務(wù)管理、決策分析等方面提供更多的數(shù)據(jù)支撐。

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主要框架

（1）“多規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)

包括衛(wèi)星影像圖、中心城區(qū)1:2000地形圖、其它區(qū)域1:10000地形圖、行政界線、土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、政務(wù)電子地圖數(shù)據(jù)等。

（2）“多規(guī)合一”規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)庫(kù) 包括土地規(guī)劃期末地類數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合數(shù)據(jù)、“兩規(guī)”建設(shè)用地差異數(shù)據(jù)、建設(shè)項(xiàng)目布局?jǐn)?shù)據(jù)、“多規(guī)合一”用地?cái)?shù)據(jù)、“多規(guī)合一”控制線（五線）數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模調(diào)入數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模調(diào)出數(shù)據(jù)等。

（3）已有審批管理資料數(shù)據(jù)庫(kù)

包括建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)（核準(zhǔn)、備案）、建設(shè)用地選址意見(jiàn)書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)、環(huán)評(píng)意見(jiàn)、林業(yè)意見(jiàn)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估報(bào)告、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、集體所有證、國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書、國(guó)有建設(shè)用地實(shí)用權(quán)出讓、儲(chǔ)備用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用證等。

（4）其它相關(guān)資料數(shù)據(jù)庫(kù)

包括土地利用總體規(guī)劃圖，土地利用現(xiàn)狀圖、土地整治規(guī)劃圖、旅游資源規(guī)劃圖、林地保護(hù)規(guī)劃圖、水資源規(guī)劃圖、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃圖等。

圖2 “多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)

四、“多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)建設(shè) ?

建設(shè)內(nèi)容

在現(xiàn)有信息化基礎(chǔ)上，選擇安全、高效的地理信息平臺(tái)軟件（GIS）等基礎(chǔ)軟件，構(gòu)建“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)平臺(tái)；實(shí)現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計(jì)匯總分析、控制線檢測(cè)、項(xiàng)目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能；提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)等。空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)它既是支撐“多規(guī)合一”工作的“數(shù)據(jù)中心”，也是服務(wù)于各部門業(yè)務(wù)辦理的“服務(wù)總線”，統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)，是滿足“多規(guī)合一”塊狀管理的核心。

?

建設(shè)框架

空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)主要實(shí)現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計(jì)匯總分析、控制線檢測(cè)、項(xiàng)目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能，提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)等。主要包含子系統(tǒng)如下：

（1）成果質(zhì)量檢測(cè)子系統(tǒng)

“多規(guī)合一”成果質(zhì)量檢測(cè)子系統(tǒng)將按照《“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》、《“多規(guī)合一”工作技術(shù)指引》的要求，為“多規(guī)合一”提供進(jìn)行成果檢查工具，工具提供成果目錄規(guī)范性檢查、核心數(shù)據(jù)坐標(biāo)系與圖形空間范圍檢查、核心數(shù)據(jù)圖層命名及結(jié)構(gòu)規(guī)范性檢查、核心數(shù)據(jù)屬性字段值檢查、核心數(shù)據(jù)空間拓?fù)潢P(guān)系檢查和“多規(guī)合一”工作統(tǒng)計(jì)表的輸出等功能。

（2）成果數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)

面向全域的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫(kù)管理人員，基于C/S架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各轄區(qū)“多規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)、審批管理數(shù)據(jù)、其它相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)輸入、輸出、入庫(kù)及動(dòng)態(tài)更新管理等，具體包括地圖操作、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、空間分析、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)輸出、空間數(shù)據(jù)入庫(kù)、空間數(shù)據(jù)更新等功能。

（3）沖突智能檢測(cè)子系統(tǒng)

該系統(tǒng)提供規(guī)劃之間的“多規(guī)”沖突檢測(cè)分析、控制線檢測(cè)、旅游資源開(kāi)發(fā)時(shí)序檢測(cè)等功能，系統(tǒng)提供按任意范圍、行政區(qū)劃范圍等條件對(duì)多規(guī)之間、多規(guī)差異圖斑數(shù)量、涉及面積等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以表格、柱狀圖、餅圖、專題圖等多種形式直觀展示差異情況，并可結(jié)合自身實(shí)際情況建立用地協(xié)調(diào)臺(tái)賬，進(jìn)行差異情況初步處理意見(jiàn)，得出：增加規(guī)模、核減規(guī)模、修改用途、暫不處理等統(tǒng)一的處理措施。

（4）輔助決策支持子系統(tǒng)

基于“一張圖”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”各類成果的展示與分析。集中管理“多規(guī)合一”編制成果和相關(guān)局委辦的審批信息，為建設(shè)項(xiàng)目的審批提供圖形瀏覽、規(guī)劃信息查詢、規(guī)劃成果查看、輔助決策、項(xiàng)目輔助選址、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、打印輸出等協(xié)同辦公所需的信息和功能。

（5）數(shù)據(jù)共享交換子系統(tǒng)

通過(guò)“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)共享與交換子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)以下功能：一是“多規(guī)合一”規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)在各轄區(qū)發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等部門之間的互聯(lián)互通、共享交換；二是將“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)成果和相關(guān)功能以服務(wù)的形式進(jìn)行共享與發(fā)布、注冊(cè)與申請(qǐng)、審批與管理；三是平臺(tái)提供標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)接口，方便與“多規(guī)”部門或政務(wù)中心現(xiàn)有的或新建的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行耦合與集成；四是從技術(shù)層面上完全支持今后與環(huán)保、林業(yè)、交通、市政、水利等專業(yè)規(guī)劃“多規(guī)合一”一張圖的集成；五是為規(guī)劃業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的建設(shè)提供共享基礎(chǔ)。

（6）“多規(guī)合一”協(xié)同工作平臺(tái)

橫向覆蓋多個(gè)政府職能部門，建立區(qū)域共用的協(xié)同工作平臺(tái)。針對(duì)“多規(guī)合一”運(yùn)行管理要求，整合各部門審批業(yè)務(wù)，審批業(yè)務(wù)再造，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)并聯(lián)審批。秉著共建、共享、共用原則，通過(guò)“多規(guī)”協(xié)同業(yè)務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃等部門的數(shù)據(jù)對(duì)接，融合多個(gè)部門相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)多部門之間的信息共享。

（7）“多規(guī)合一”配套業(yè)務(wù)系統(tǒng)

針對(duì)“多規(guī)合一”運(yùn)行管理要求，各部門在已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，分別進(jìn)行改造或新建，實(shí)現(xiàn)與“公共平臺(tái)”的對(duì)接，形成多個(gè)新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)（發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃）。各部門業(yè)務(wù)子系統(tǒng)不僅是部門業(yè)務(wù)辦理的系統(tǒng)，還是“多規(guī)合一”協(xié)同應(yīng)用的根基。

（8）“多規(guī)合一” 綜合監(jiān)管系統(tǒng)

“多規(guī)合一”綜合監(jiān)管系統(tǒng)作為協(xié)同工作平臺(tái)的一部分，主要用來(lái)對(duì)各部門的項(xiàng)目審批業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查，并對(duì)各部門的行政效能進(jìn)行科學(xué)定位的評(píng)價(jià)，進(jìn)而提高各部門行政效率，提高行政透明度。

（9）“多規(guī)合一” 建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)

本系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化歸檔，實(shí)現(xiàn)按項(xiàng)目來(lái)源實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)用戶的在線信息填報(bào)和審核，政府項(xiàng)目管理系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的上報(bào)和下發(fā)，推動(dòng)項(xiàng)目調(diào)度和監(jiān)管，項(xiàng)目圖文信息關(guān)聯(lián)查看、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的跟蹤把控項(xiàng)目進(jìn)展，為項(xiàng)目管理提供輔助決策。

（10）移動(dòng)辦公系統(tǒng) 在統(tǒng)一“多規(guī)合一”平臺(tái)基礎(chǔ)上，建設(shè)完成移動(dòng)辦公系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)手機(jī)和電腦的聯(lián)合信息化辦公，彌補(bǔ)電腦固定場(chǎng)所辦公的束縛。主要實(shí)現(xiàn)功能包括：系統(tǒng)登錄、在辦信息瀏覽、在辦信息圖文一體化查詢、規(guī)劃信息移動(dòng)端查詢、“多規(guī)合一”通知公告、日程管理、今日提醒、法律法規(guī)、通訊錄等功能。

圖3 空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)總體框架圖

五、“多規(guī)合一”實(shí)施保障 ?

主要內(nèi)容

依據(jù)國(guó)家、省有關(guān)規(guī)章及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，規(guī)范并完善規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系和空間管理法規(guī)體系；研究協(xié)同辦公模式，構(gòu)建業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系；優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃管理相關(guān)政策環(huán)境，建立協(xié)調(diào)運(yùn)行保障機(jī)制，從而為區(qū)域“多規(guī)合一”規(guī)劃編制及規(guī)劃管理、空間管制提供安全平穩(wěn)的運(yùn)行環(huán)境。

?

體系框架

（1）規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系建設(shè)

依據(jù)國(guó)家、省有關(guān)規(guī)章及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定適用的、開(kāi)放的、先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，包括《區(qū)域“多規(guī)合一”一張圖數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》、《區(qū)域“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》、《區(qū)域“多規(guī)合一”用地分類銜接標(biāo)準(zhǔn)》、《區(qū)域“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)》、《區(qū)域“多規(guī)合一”平臺(tái)服務(wù)接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》、《區(qū)域“多規(guī)合一”規(guī)劃信息交換與共享規(guī)定》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（2）空間管理法規(guī)體系建設(shè)

制訂規(guī)劃管理辦法,從“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的角度重新梳理規(guī)劃體系,同時(shí)針對(duì)各類規(guī)劃的制定、實(shí)施和修改等環(huán)節(jié)提出應(yīng)遵循的程序要求,從而推進(jìn)規(guī)劃工作的規(guī)范化、制度化；通過(guò)地方立法, 規(guī)范范圍調(diào)整、變更相關(guān)事宜，強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（3）業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系建設(shè)

針對(duì)區(qū)域規(guī)劃管理、空間管制相關(guān)制度的不足和空白，制定規(guī)劃銜接、數(shù)據(jù)共享、規(guī)劃審批、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、平臺(tái)運(yùn)行、監(jiān)督監(jiān)管、績(jī)效考核等相關(guān)的管理制度，為區(qū)域科學(xué)發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃提供制度保障。（4）協(xié)調(diào)運(yùn)行保障機(jī)制建設(shè)

考慮“多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作的現(xiàn)實(shí)需要，完善實(shí)施機(jī)制必須從兩方面著手：一是建立一個(gè)以區(qū)域“多規(guī)合一”成果實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，以各轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為輔助的統(tǒng)領(lǐng)性機(jī)構(gòu)，推進(jìn)“多規(guī)合一”高效、協(xié)調(diào)實(shí)施；二是建立多部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，依托“多規(guī)合一”信息管理工作平臺(tái)，確保“一張圖”成果牽引下法定規(guī)劃實(shí)施的一致性。

第三篇：空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

作者：中研智業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng) 樊森

一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問(wèn)題

規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過(guò)程。空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國(guó)土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問(wèn)題嚴(yán)重且呈蔓延之勢(shì)。

一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問(wèn)題突出。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等問(wèn)題。

二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問(wèn)題突出。現(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到幾個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開(kāi)，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。

三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問(wèn)題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不

一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果差異明顯，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來(lái)困惑。

四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問(wèn)題突出。我國(guó)規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強(qiáng)、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績(jī)及考核導(dǎo)向等多種因素影響，導(dǎo)致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領(lǐng)導(dǎo)變化思路隨之變化。同時(shí)規(guī)劃雖然均經(jīng)歷的相關(guān)法規(guī)法定程序，但在權(quán)利和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)利任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計(jì)劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。

從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，到全面小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段，深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確保空間規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。

二、多規(guī)合一的提出及背景 2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年2月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國(guó)家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年5月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，將三規(guī)合一作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開(kāi)展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），通知明確了開(kāi)展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2014年10月，國(guó)家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開(kāi)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

三、多規(guī)合一的意義及必要

規(guī)劃領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問(wèn)題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)的當(dāng)前發(fā)展無(wú)序、管理隨意的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)，因此加快推進(jìn)規(guī)劃體制改革，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

一是適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無(wú)序發(fā)展等必須徹底革除，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)規(guī)劃體制改革是適應(yīng)、影響和推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。目前我國(guó)橫向、縱向、綜合、專項(xiàng)等規(guī)劃琳瑯滿目，各個(gè)管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒(méi)有問(wèn)題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題司空見(jiàn)慣、習(xí)以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的有效實(shí)施。多規(guī)合一將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問(wèn)題，確保規(guī)劃有效落地實(shí)施。

三是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國(guó)土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無(wú)序帶來(lái)發(fā)展無(wú)章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間布局不科學(xué)不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴(yán)重的不可挽回的發(fā)展負(fù)面損失，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。多規(guī)合一旨在站在空間管控和科學(xué)、合理、和諧的角度，確保國(guó)土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成的諸多發(fā)展問(wèn)題和國(guó)土空間不節(jié)約問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責(zé)。深化改革決定中明確要求加強(qiáng)空間管理，多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實(shí)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全關(guān)于依法治國(guó)決定，到四個(gè)全面的論調(diào)和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無(wú)序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是強(qiáng)化、嚴(yán)肅和加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。

四、多規(guī)合一的內(nèi)涵和本質(zhì)

按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及多規(guī)合一試點(diǎn)通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國(guó)土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域空間、一個(gè)空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍(lán)圖，確保一張藍(lán)圖干到底。

追溯我國(guó)規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個(gè)多世紀(jì)的歷程，自從2013年以來(lái)多規(guī)合一提出及試點(diǎn)實(shí)施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領(lǐng)域及社會(huì)大眾等均對(duì)多規(guī)合一較為陌生和模糊，認(rèn)識(shí)理解千差萬(wàn)別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無(wú)用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解多規(guī)合一，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是多規(guī)合一不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，多規(guī)合一的要求是確保一張藍(lán)圖干到底。規(guī)劃是對(duì)未來(lái)的預(yù)先統(tǒng)籌安排，始終對(duì)發(fā)展前瞻遠(yuǎn)謀，約束規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。多規(guī)合一要求一張藍(lán)圖干到底，更加強(qiáng)化的規(guī)劃的預(yù)先安排性和科學(xué)性，更加強(qiáng)化了其對(duì)發(fā)展的約束性、法定性和權(quán)威性。不要無(wú)視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意為無(wú)意成為花瓶和擺設(shè)，規(guī)劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。二是多規(guī)合一不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合一的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項(xiàng)職能專業(yè)分工、科學(xué)管理，而規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理的重要手段和方法。因此多規(guī)合一不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問(wèn)題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問(wèn)題。不要多部門多職能規(guī)劃相關(guān)打架，相互矛盾，相互沖突，而且還互不兼容、互不相讓，不要再維護(hù)權(quán)與利而損害生態(tài)及社會(huì)公共利益。

三是多規(guī)合一不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡(jiǎn)單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。社會(huì)系統(tǒng)的多個(gè)部門、多個(gè)分工職能管理及多個(gè)規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，多規(guī)合一除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強(qiáng)調(diào)公共管理部門如何利用多規(guī)合一的規(guī)劃解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。國(guó)土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無(wú)視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。

五、多規(guī)合一實(shí)施的難點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來(lái)的條框，真正實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的基本要求，當(dāng)前仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，不容回避，且需要深入解決。一是規(guī)劃期限問(wèn)題。各個(gè)規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是規(guī)劃基期千差萬(wàn)別，起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導(dǎo)致現(xiàn)狀分析、空間開(kāi)發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預(yù)測(cè)難以吻合等。

二是規(guī)劃體系問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)劃主要有幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點(diǎn)是明確區(qū)域未來(lái)發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開(kāi)發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。四是專項(xiàng)規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒(méi)有明確的法規(guī)要求，均以一個(gè)空間范圍為規(guī)劃對(duì)象，而缺乏上下位及管理關(guān)系，同時(shí)由于使用用途的不同，導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來(lái)越難。三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問(wèn)題。多規(guī)融合關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合非常關(guān)鍵，但從當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的來(lái)源看，不同規(guī)劃基礎(chǔ)底圖也不一樣。例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)是地形圖。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)各相關(guān)數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如底圖、坐標(biāo)、目標(biāo)及指標(biāo)分類規(guī)范均不一樣，因此較難難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。

四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標(biāo)偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實(shí)現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地管制區(qū)分為“允許建設(shè)”、“有條件建設(shè)”、“限制建設(shè)”和“禁止建設(shè)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)“用地單元建設(shè)適宜性”的等級(jí)評(píng)定按“適宜建設(shè)用地”、“可建設(shè)用地”、“不適宜建設(shè)用地”和“不可建設(shè)用地”劃分，兩者對(duì)土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機(jī)制問(wèn)題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施機(jī)制是推動(dòng)規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ稀５珡漠?dāng)前規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實(shí)施細(xì)則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有法律支撐，而監(jiān)督實(shí)施的責(zé)任又分散在各個(gè)職能部門，不可避免地影響規(guī)劃實(shí)施。

六、多規(guī)合一實(shí)施的建議

多規(guī)合一需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心。多規(guī)合一涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域方面，是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜且較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。多規(guī)合一需要先學(xué)習(xí)試點(diǎn)、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項(xiàng)規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決多規(guī)合一的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。多規(guī)合一涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類等問(wèn)題，要較快統(tǒng)一需要過(guò)程，而且較為復(fù)雜。圍繞多規(guī)合一的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)要解決的問(wèn)題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標(biāo)準(zhǔn)完全統(tǒng)一成一個(gè)模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議多規(guī)合一在各項(xiàng)規(guī)劃之上編制一個(gè)區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等，以此規(guī)劃指導(dǎo)各部門各職能規(guī)劃編制和實(shí)施，一方面可以達(dá)到多規(guī)合一的目標(biāo)目的，另一方面可以有效避讓解決多規(guī)合一中涉及的歷史的、復(fù)雜的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。

二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺(tái)，解決多規(guī)合一的實(shí)質(zhì)突破問(wèn)題。互聯(lián)網(wǎng)信息、移動(dòng)通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自然的自覺(jué)和不自覺(jué)的解決了之前長(zhǎng)期困惑問(wèn)題，提高了社會(huì)效率和公共服務(wù)能力。當(dāng)前大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智慧城市建設(shè)正在加快推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入到了我們的工作生活領(lǐng)域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項(xiàng)職能智慧信息模塊的建設(shè)和應(yīng)用顛覆和改變了傳統(tǒng)國(guó)土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進(jìn)多規(guī)合一，正在探討多規(guī)合一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但可以肯定的說(shuō)，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進(jìn)入我們的規(guī)劃管控領(lǐng)域，自覺(jué)不自覺(jué)的運(yùn)用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺(tái)管理我們的國(guó)土空間和各項(xiàng)規(guī)劃，此時(shí)此刻，多規(guī)合一問(wèn)題不再變得歷史復(fù)雜，諸多問(wèn)題迎刃而解。因此多規(guī)合一真正實(shí)質(zhì)的突破口將會(huì)是智慧信息平臺(tái)的普及和應(yīng)用。

三是以成立高規(guī)格規(guī)委領(lǐng)導(dǎo)組織，解決多規(guī)合一的管理機(jī)制問(wèn)題。在我國(guó)，任何規(guī)劃和事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)組織及管理方式很大程度上取決于落實(shí)執(zhí)行情況。我們當(dāng)前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)，各個(gè)部門區(qū)分垂直管理的和當(dāng)?shù)卣芾恚?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時(shí)由于多數(shù)規(guī)劃服務(wù)部門屬于同一級(jí)別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在多規(guī)合一規(guī)劃體制上提高級(jí)別和規(guī)格，提高權(quán)威，從組織行政的方式解決多規(guī)合一的統(tǒng)一問(wèn)題和執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問(wèn)責(zé)形式，解決多規(guī)合一的長(zhǎng)期執(zhí)行問(wèn)題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會(huì)流于形式的，沒(méi)有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無(wú)力的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的法治淡薄、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績(jī)，拿規(guī)劃當(dāng)花瓶擺設(shè)等問(wèn)題長(zhǎng)期而實(shí)際的存在，且為通常慣例、習(xí)以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長(zhǎng)期堅(jiān)持和執(zhí)行少之又少。十八屆四中全會(huì)關(guān)于深化改革決定中指出要加強(qiáng)空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強(qiáng)規(guī)劃立法，加強(qiáng)公共空間管控和建設(shè)新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國(guó)家加快推進(jìn)規(guī)劃法治建設(shè)，嚴(yán)肅規(guī)劃法紀(jì)；另一方面在地方多規(guī)合一中，要積極通過(guò)地方人大立法，同時(shí)建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保多規(guī)合一順暢執(zhí)行。

第四篇：空間規(guī)劃(多規(guī)合一)數(shù)據(jù)庫(kù)

空間規(guī)劃（多規(guī)合一）數(shù)據(jù)庫(kù)

一、概念內(nèi)涵

數(shù)據(jù)庫(kù)通俗的講就是存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的倉(cāng)庫(kù)，那么空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)就是在計(jì)算機(jī)、服務(wù)器等硬件上存儲(chǔ)的相關(guān)地理空間數(shù)據(jù)的總和。我們建立空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)就是為了將各類規(guī)劃數(shù)據(jù)、圖紙、地理信息等數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)語(yǔ)言后，合理的、有順序的存放在相關(guān)硬件介質(zhì)上。就好比在倉(cāng)庫(kù)內(nèi)分門別類的將物品存放。這樣的好處是數(shù)據(jù)庫(kù)調(diào)取內(nèi)容方便、快捷，并且具有較高的易擴(kuò)展性和獨(dú)立性。空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)是后續(xù)建設(shè)空間規(guī)劃信息平臺(tái)的核心，因此空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)是一項(xiàng)至關(guān)重要的工作。

空間規(guī)劃信息平臺(tái)的使用需要以空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)庫(kù)是信息平臺(tái)的內(nèi)容支撐，信息平臺(tái)的使用要以數(shù)據(jù)庫(kù)的調(diào)用為前提。因此空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)是搭建空間規(guī)劃信息平臺(tái)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性也是一項(xiàng)核心工作，是連接空間規(guī)劃成果與信息平臺(tái)的紐帶。

二、提出背景

黨的“十八大”提出“五位一體”總體布局，并首次將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家總體戰(zhàn)略。2015年9月，中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出生態(tài)文明建設(shè)八項(xiàng)措施，其中明確提出要構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。2017年1月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，開(kāi)展9個(gè)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，總體要求是編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。推進(jìn)空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

已成為黨和國(guó)家當(dāng)前一項(xiàng)重要工作，并放在突出位置加緊安排部署并持續(xù)推進(jìn)。

《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》明確六項(xiàng)主要任務(wù)，其中之一是要搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、目標(biāo)指標(biāo)、空間坐標(biāo)、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)。《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出要著力增強(qiáng)國(guó)家信息化發(fā)展能力，著力提高信息化應(yīng)用水平，著力優(yōu)化信息化發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》要求加快推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，建設(shè)“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”。《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出各試點(diǎn)城市要在新一版城市總體規(guī)劃編制時(shí)，同步完成空間規(guī)劃信息平臺(tái)的建設(shè)。

三、建設(shè)流程

空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)包括資料收集、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)質(zhì)檢、數(shù)據(jù)入庫(kù)，如下圖所示。

資料收集各種圖形、圖像、文本數(shù)據(jù)，規(guī)劃成果數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換針對(duì)各部門規(guī)劃數(shù)據(jù)、各種類型的數(shù)據(jù)、不同坐標(biāo)系的數(shù)據(jù)，進(jìn)行必要的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換工作，統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)并盡量保持原始數(shù)據(jù)的信息量。數(shù)據(jù)編輯對(duì)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的編輯和數(shù)據(jù)屬性表的錄入。數(shù)據(jù)質(zhì)檢針對(duì)在數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，如屬性表字段問(wèn)題，空間實(shí)體的拓?fù)鋯?wèn)題，進(jìn)行修改和修正。數(shù)據(jù)入庫(kù)在進(jìn)行完上述工作后，把滿足 多規(guī)合一 一張圖標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫(kù)。

空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)過(guò)程圖

本文內(nèi)容觀點(diǎn)來(lái)源于中研智業(yè)集團(tuán)編著出版的《空間規(guī)劃（多規(guī)合一）百問(wèn)百答》和《空間規(guī)劃（多規(guī)合一）綜合解決方案》。關(guān)于“多規(guī)合一”更多的內(nèi)容，請(qǐng)參閱出版專著或咨詢中研智業(yè)。

【公司鏈接】中研智業(yè)集團(tuán)是我國(guó)專業(yè)從事政府咨詢產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)的集團(tuán)股份公司，是我國(guó)縣域決策服務(wù)高端智庫(kù)，定位于“中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)綜合解決方案提供商”、“中國(guó)市縣空間規(guī)劃（多規(guī)合一）創(chuàng)新引領(lǐng)者”。近年來(lái)公司深耕空間規(guī)劃（多規(guī)合一）專業(yè)領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)多方考察交流、多輪系統(tǒng)學(xué)習(xí)、多次專題研討，通過(guò)承擔(dān)省級(jí)空間規(guī)劃課題方案研究制定、市縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)“多規(guī)合一”多個(gè)項(xiàng)目案例實(shí)踐，形成了較為成熟的技術(shù)體系和經(jīng)驗(yàn)積累。同時(shí)，在已經(jīng)出版近10部專著基礎(chǔ)上，編著《空間規(guī)劃（多規(guī)合一）百問(wèn)百答》、《空間規(guī)劃（多規(guī)合一）綜合解決方案》、《圖解“多規(guī)合一”》、《空間規(guī)劃研究》專著，整理《空間規(guī)劃（多規(guī)合一）政策匯編》、研究編制《空間規(guī)劃（多規(guī)合一）技術(shù)體系文件》，已成為我國(guó)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）專業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新引領(lǐng)者。行百里者半九十。未來(lái)我們將更加深入理論學(xué)習(xí)、技術(shù)創(chuàng)新、實(shí)踐總結(jié)，為各級(jí)政府提供更為科學(xué)、務(wù)實(shí)的空間規(guī)劃（多規(guī)合一）綜合解決方案。

第五篇：多規(guī)合一

關(guān)于“多規(guī)合一”的說(shuō)明

“多規(guī)合一” 是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議確定的經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。

所謂“多規(guī)合一”是指推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的縣城圖上。實(shí)現(xiàn)一個(gè)縣一本規(guī)劃一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題。

首先，“多規(guī)合一”要統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和各類規(guī)劃的特點(diǎn)，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

其次，把握縣所處大區(qū)域背景，按照縣的主體功能區(qū)定位以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，研究“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，合理確定指標(biāo)體系。

第三，合理規(guī)劃引導(dǎo)城市人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向和布局重點(diǎn)，探索整合相關(guān)規(guī)劃的控制管制分區(qū)，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境和控制管理措施。

“多規(guī)合一”的實(shí)施，有望強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用，也是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。我縣作為濱州市“多規(guī)合一”的試點(diǎn)縣，我們將認(rèn)真組織，成立工作小組，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把我縣的“多規(guī)合一”工作做好、做實(shí)。