第一篇：多規合一的趨勢展望范文

“多規合一”的趨勢展望

2014中國城市規劃年會上，中國城市和小城鎮改革發展中心規劃二所所長許景權參加“三規合一：理論探索與實踐創新”自由論壇并作主題發言——“多規合一”的趨勢展望。

第一個問題，怎么合？

我們不妨先把國內過去幾年的相關實踐做一下簡單的回顧，在兩規銜接方面，上海、深圳、武漢和浙江這些省市都做了很多工作，包括對國土局、規劃局的合并，剛才楊院長也提到，國土和規劃多年來一直分分合合，我們知道中國這樣一個很特別的國家治理體系，國土規劃分分合合的意義到底是怎樣的。“三規合一”方面，剛才廣東的領導專家已經作了介紹，廣州、云浮等城市開展了“三規合一”，現在全國很多地方都在積極的到廣東學習“三規合一”。重慶嘗試了四規疊合，但客觀的講，它的影響很小，我就不多說了。

前面提到剛下發的開展市縣“多規合一”試點的文件，里面提到除了我們剛才說的三規，還加上了一個環境保護規劃。至于“多規合一”和其他規劃的關系，首先我認為就是“多規合一”并不能替代其他規劃，我們在此前幾個月的時間內和很多人討論過這個事情，有內行有外行，有人提出中央講的地方一本規劃、一張藍圖怎么理解，是不是我們用一個規劃把三規、四規合在一起就可以了，理論上是可能的，但事實上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到我們這個“多規合一”，多出來的這個“一”和其他規劃是什么樣的關系。中央已經在說，有些地方的規劃過多、過濫，搞了那么多規劃卻沒有很好地解決實際問題。地方政府對規劃，尤其是空間規劃的實際管控能力并不強，已經在說這個問題了，現在又冒出一個規劃，那這不是在做加法么，這是很大一個悖論。那么我想，我們未來這個1+4，剛才楊院長說會不會變成1+7、1+8，我們這1和

4、和其他規劃到底是一個什么樣的關系，這個是我們要重點去討論、去研究的。

另外一個就是，我們下一步的“多規合一”，我個人認為，應該是從“重協調”到“重統領”。為什么要這樣說呢，我們研究了此前各地做的一些兩規銜接、“三規合一”的工作，在肯定他們成績的同時，我個人覺得有很多都是在協調的層面做的這些工作，比如說，我首先保證2020年土規確定的這個建設用地指標是不變的，在這個前提下，去解決兩規在空間管制、在建設用地布局方面不協調的問題。就是把我自己有限的用地調來調去，最后調出一張圖，土地指標落下去，能找到建設用地，發改部門整理出一個項目庫，市政府按照項目的輕重緩急，把這些項目落實到自己有限的用地資源上去，我認為現在很多地方還是在做這個事情，這樣做下去是不是就可以了？我們現在是做到2020年，那么我們再往下做，從地方政府、從市委市政府角度看，這個事情沒有問題，我這屆政府把這些問題解決了就很好了，我為什么還要去想那么多，做2030年甚至更長遠的“多規合一”呢。市委市政府可能更關心自己這一屆任內，怎么把事情做好。

如果說“多規合一”要“重統領”的話，就涉及到另一個問題，“多規合一”如何在現有規劃體系中去尋找一個位置，這是一個很棘手的問題。另外，可以考慮同步編制“多規合一”和戰略規劃，這個是因地因時而異，不一定每個城市都要這么去做。為什么這么說，因為我們前面提到從重協調到重統領，如果要統領的話，那么跟我們現在做的就不一樣，我們現在做的是重協調，把2020年之內的經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等已有的這些規劃去做協調的話，那么并不一定要去做這個新的、更長遠的全面研究。有些城市確實是這樣做的，要是考慮2030年或者更長遠的發展的話，那么這個必要的基礎性的、戰略性的研究還是要去做的，這樣做的話，與我們以往做的空間發展戰略規劃是不同的。我們以前做的空間發展戰略規劃主要是為城市總體規劃服務的，那么這個新的發展戰略規劃主要是為“多規合一”服務的，具體內容我們在后面去講。

第二個問題，誰來做？

我們目前了解的一些情況，在市縣層面，“多規合一”的牽頭組織多是市政府或者“多規合一”工作小組等等。這個很好理解，不管哪個部門如何強勢，真正在協調各個區縣、各個鄉鎮、各個部門的時候，它的綜合協調能力總是有限的。各地基本都是這樣的情況，所以在市級層面，怎樣去搭建這樣一個構架去領導這個工作是必要的，逃不開的。那么即便有這樣一個領導小組，具體在牽頭組織的時候往往還是一個部門去做，那么像發改、住建、國土、環保等都在考慮之列。

事實上，在過去幾年之內，全國各地都有不同的探索，大部分都是住建部門在組織，在做這個事情。那么國土部門、發改部門也有，做的好不好還要去觀察去總結。至于編制機構的選擇，我們這里要強調的是，需要是一個多專業合作的規劃編制團隊，那么我們以往做城市總體規劃也是一個多專業合作。這其實不稀奇，如果現在強調“多規合一”，如果把“經、城、土、環”各個規劃都融進來的話，那么單靠我們以往規劃院做城市總體規劃的技術力量，還是有些不足的，那么我想在多專業的協調合作上還是要相應的加強。

第三個問題，做什么？

包括規劃期限、編制內容和管理平臺。規劃期限大家說現在幾個規劃的期限太多了，5年、10年、15年、20年、遠景等等這些東西，現在太多了，那么我們這個“多規合一”要做的規劃首先要明確規劃期限，連期限都不統一的話我們還做什么多規合一。我個人認為可以按照5年、15年以及遠景（30-50年）這三個期限，對應2020年、2030年、遠景三個目標年，按照近實遠虛的原則去做我們的“多規合一”，那么“多規合一”和其他規劃的協調銜接上，我個人認為還是可行的。

至于編制內容，“多規合一”到底做什么東西？我們知道之前國內很多地方做了這方面的探索，可能更多是集中在土地方面，尤其是城和土方面的協調，這一點不難理解，大家都明白這個事情。但“多規合一”的話，去編制什么內容，前面我講了之前很多地方的實踐是著力于協調方面的內容，那么從協調到統領都去做的話，到底去做哪些東西，做多深。從我們的經驗來看，“多規合一”的內容過深或過淺都不合適。過深的話，就完成不了這個規劃，本身這個“多規合一”包括那么多東西，我們以往做城市總體規劃都要做好幾年，要編那么多東西，那么多專業人員參加，那么多個環節，已經非常累了。如果參照城市總體規劃、土地規劃的深度去做“多規合一”，我覺得這個是不可取的。太淺也不行，這個東西達不到控制、引導的作用，如果本身就不夠科學嚴謹，你怎么去指導別人呢。我想這是一個基本的判斷。那么內容我想重點是在于要研究如何去有效的統領、協調多規，實現統領協調，就有一個接口設計的問題，這個“多規合一”以后怎么去統領這些規劃，剛才有人也談到，這是一個三標的問題，我們一直說，發改定目標、國土定指標、規劃定坐標，如果從這三個出發的話，那么在我們的多規合一中去定出總目標、總指標、總布局或者說對應的控制體系，并且按照三個規劃年限來分別提出，從近到遠，近實遠虛，深度、虛實可以有差異。這還是我目前一個粗淺的思路。第四個問題，誰來批？

“多規合一”今后是作為一個非法定規劃存在？還是有必要、有可能成為法定規劃？這是一個有非常大爭議的問題。如果它是法定規劃的話誰來批它？是市縣地方政府自己就批了，像現在這樣，我們做一個非法定規劃，我自己就把它批了就行了，還是交給上級政府來批。那么這個涉及到一個“多規合一”和其他“經、城、土、環”的關系的問題。如果把這個“多規合一”放在上級政府或地方政府來批的話，那么另外幾個規劃由誰來批？那么我想上級政府對下級政府的規劃管理博弈工具是不能丟的，若無管控，我們無法避免會有極個別地方政府可能作出一些令人震驚、非常出格的規劃。如果上級政府對下級政府沒有相應的規劃管理工具，把所有規劃的審批權都放在地方政府的話，這后果是很難想象的。

所以我想能否采取這樣一種方式，這是我個人一個不成熟的觀點：能否把“多規合一”放到上級政府去批，然后“經、城、土、環”這些規劃由地方自己審批，其實剛才領導提到了相近的思路，我是非常贊同。至于這些規劃能不能放權給地方，我有這個“多規合一”的規劃審批權已經放在上級政府，那么我這個“多規合一”里面對“經、城、土、環”，最核心的、最重點的這些東西我已經進行了控制。而我這個控制也已經考慮了合理的剛性和彈性等，至于具體怎么去做我們可以一點點地探索。那么這樣一來有一個好處，我們可以避免現在這個城市總體規劃、土地利用規劃一做好幾年，規劃趕不上變化，這個很多人吐槽的事情，所以我想這也是一種可能的選項。但如果這樣去做的話，勢必是跟現有的法律法規、規劃體系造成一定的矛盾。有些事情是存在的，比如說我們的規劃體系，盡管有的時候我們并不愿意去承認、討論這個問題，但現有規劃體系也許并不是百分百完美的。我們可以想，在我們國家有些發達地區的大城市、特大城市，我們在做這些規劃的時候，都是請的國內最高水平的規劃團隊、層層把關，這么努力去做，做來做去的結果大家還要去做“多規合一”，那么是不是我們的規劃體系自身有一些問題呢。是不是我們在原來的法律里面寫上協調銜接，規劃就能做好，我想這是值得我們大家去思考的。

那么最后一個就是到底法律可不可以改？那么我個人觀點還是要實事求是，如果我們做出一些改革和改變，能夠對我們現有的規劃體系做到優化，能夠做到地方政府對規劃實際管控能力的提升，對各方面都有比較明顯的好處的話，按照以人為本的原則，我想我們是不是可以考慮去推動這樣的工作。

本文來源于城市規劃博客 http://www.tmdps.cn , 原文地址： http://www.tmdps.cn/archives/8944

第二篇：多規合一

關于“多規合一”的說明

“多規合一” 是中央全面深化改革領導小組第二次會議確定的經濟體制和生態文明體制的一項重要任務。

所謂“多規合一”是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的縣城圖上。實現一個縣一本規劃一張藍圖，解決現有的這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。

首先，“多規合一”要統籌考慮法律法規要求和各類規劃的特點，探索確定統一協調規劃中期年限和目標年限，作為各類規劃任務的時間節點。

其次，把握縣所處大區域背景，按照縣的主體功能區定位以及上位規劃的要求，統籌考慮國民經濟和社會發展規劃城鄉規劃，土地利用規劃和生態環境保護等相關規劃目標，研究“多規合一”的核心目標，合理確定指標體系。

第三，合理規劃引導城市人口、產業、城鎮、公共服務、基礎設施、生態環境和社會管理等方面的發展方向和布局重點，探索整合相關規劃的控制管制分區，劃定城市開發邊界，永久基本農田紅線和生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業和生態空間的布局，探索完善經濟社會、資源環境和控制管理措施。

“多規合一”的實施，有望強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用，也是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。我縣作為濱州市“多規合一”的試點縣，我們將認真組織，成立工作小組，借鑒外地先進經驗，把我縣的“多規合一”工作做好、做實。

第三篇：多規合一機制

■“多規合一”的差異化實踐

2015-01-29江蘇省城研所江蘇省城市發展研究所

【編者按】

近期，國家發展與改革委員會、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合印發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃〔2014〕197號），要求在全國范圍內開展市縣“多規合一”試點工作，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖的管理目標。當前，推進“多規融合”對于加快轉變經濟發展方式和優化空間開發模式，堅定不移實施主體功能區制度，促進經濟社會與生態環境協調發展都具有重要意義。本期聚焦從組織機制、關鍵技術方面整理和對比了上海、重慶、廣州、廈門等城市開展“多規合一”差異化探索實踐，以資借鑒。

◎ 組織機制 上海：政府部門合并

上海“多規合一”實踐的核心是在政府層面將國土局和規劃局合并，成立規劃和國土資源管理局，并由新成立的機構組織編制土地利用規劃，實現“兩規合一”，確保土地利用規劃和城市規劃的銜接。

機構調整工作始于2008年，從嘉定、青浦兩區試點開始，目前已在全市全面推進。以政府部門合并為切入點的“兩規合一”工作，根據城市發展需求，按照“統一目標、各有側重、突出重點、有序銜接”的原則推進。

目前，土地利用規劃、城市規劃和發展規劃的“三規合一”工作正在試點開展。總體思路是堅持城市總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大市政基礎設施安排基本不變，依據國家下達的新一輪土地利用總體規劃指標，同步實現規劃建設用地和基本農田保護任務落地。重慶：部門統籌協調

重慶是由市發改委主導“多規合一”，以發展規劃為指導，空間規劃為載體，堅持統一規劃目標、統一空間管制、統一空間數據的思路，統籌協調各部門和各規劃的關系，提取各規劃的核心要素形成綜合實施方案，引導近期發展建設。并以城鄉統籌為契機進行規劃體系改革，積極推動城鄉規劃從“三規合一”到“四規疊合”再到“五規合一”。

其中，“四規疊合”工作由市“四規疊合”工作協調小組領導，采取“自上而下——自下而上——綜合平衡——聯合審批”的工作流程。首先是市“四規疊合”工作協調小組下達各區主體功能定位和重要控制指標的具體數據，作為各相關規劃編制的基本依據；其次各區根據全市要求開展國土空間狀況評價，形成方案初稿，小組根據各區上報的方案進行綜合平衡，并提出調整意見；最后各區“四規疊合”規劃文本修改完善后，報市“四規疊合”工作協調小組聯合審批。在各規劃編制的基礎上，形成綜合“四規”核心要素的綜合實施方案，用以指導五年的發展和建設。

目前，重慶市經濟社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃、產業規劃、人口和環境規劃“五規合一”（又稱“五規疊合”）試點已經啟動。作為試點區，重慶市沙坪壩區已制定了“重慶市沙坪壩區?五規疊合?實施方案”，并已向社會公布。廣州：市區聯動推進

廣州開展“三規合一”的目標與上海等地不同，其初衷是解決規劃實施層面的問題。因此，具體實踐的推進以規劃實施的主體——區為單位開展，再由廣州市級層面統籌，堅持“三上三下”、市區聯動的工作思路。這既是“多規合一”的實踐探索，也是特大城市市區兩級事權分配的實踐探索。

廣州市成立了“三規合一”領導小組負責統籌協調和市區兩級政府的工作聯動。具體做法是由區級政府完成某一階段的基本工作，并將工作成果上報市“三規合一”領導小組。市“三規合一”領導小組綜合各區上報成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見后，下達各區（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區聯動，三上三下”。第一階段（“一上一下”）工作重點是摸清全市“三規”差異，制定差異圖斑處理措施；第二階段（“二上二下”）工作重點是本著“應調盡調、減少失誤”的原則，明確可調整的建設用地數量及規模，并形成“三規合一”的框架性文件；第三階段（“三上三下”）工作重點是依據第二階段確定的可調整建設用地規模，依據發改委確定的建設項目排序，布局建設用地，確定“三規合一”的建設用地規模控制線及相關控制線，形成“三規合一”最終成果。通過“三上三下”，重點明確市、區責任和部門分工，建立良好協調制度，保障市與區，規劃、國土、發改等職能部門的充分溝通與協調，確保不越位、不缺位、相互補位，保障“三規合一”成果質量和規劃效果。各區工作開展由區“三規辦”組織實施，以項目協調會的形式，召集區各職能部門與下屬各鎮街對各自的用地需求進行上報匯總。并將相關材料呈報“三規合一”領導小組,由該領導小組對各類重點項目進行整理、甄別、排序,按照項目立項和資金情況、成熟程度、開發需求和開發規律進行分期,最終形成“三規合一”重點項目庫,作為“兩規”重點落實建設用地規模的對象。以該市某區為例,共召開5次大型項目協調會，涉及68個相關部門與單位,最終形成包括254項各類項目的“三規合一”重點項目庫,明確各個項目的近中遠期用地需求，原“兩規”落實規模，區“三規合一”補充落實規模等情況，保證了“三規合一”工作的有效實施。廈門：部門并聯審批

廈門專門成立了市級領導小組，并由規劃、國土和發改三個部門牽頭推進“多規合一”，充分發揮統籌功能，具體以部門并聯審批實踐創新為切入點、體制機制完善為保障協調推進。

整合相關部門信息數據，建立了全市統一的信息應用平臺，實現各部門的規劃信息資源共享和業務協同管理。在此基礎上，啟動全市行政審批制度改革，全面推行并聯受理審批，精簡建設項目審批流程，縮短項目審批時限，提升政府治理能力和行政效能。經過改革，審批事項申請實現了從現場報審、串聯審批的“跑部門模式”到一表報審、并聯審批的“走網路模式”的轉變。例如，項目立項申請到獲得用地規劃許可證這一時間段，從過去的半年縮減到現在的12個工作日。實行“一表式”審批，大幅精簡重復和不必要的申報材料，用地規劃階段申報材料由25項減少至6項，工程批復及工程規劃許可階段申報材料由99項減少至10項。

同時，進一步優化“多規合一”的配套體制機制。以推進“多規合一”工作為契機，將“多規合一”劃定的各類控制線納入地方立法，以政府規章形式明確各類控制線管理主體、管控規則、修改條件和程序，規范和強化規劃的嚴肅性和權威性。同時，創新干部考核體制機制，建立財政轉移支付制度，促進轉型發展。

◎ 關鍵技術 上海

1.確定規模、優化布局、保證流量

上海“兩規”按照“統一數據底板、統一用地分類、統一技術規程”進行編制，實現技術層面的銜接。在方案編制工作中，“兩規銜接”的關鍵技術內容是確定規模、優化布局、保證流量，具體要求如下。

①確定規模：建設用地規模和規劃增長邊界的確定是“兩規銜接”的核心內容，也是“兩規合一”的特色。建設用地規模和邊界的確定必須在確保需求的前提下，實事求是劃定。

②優化布局：它是“兩規銜接”的重要特征，也是規劃實施評估的直接體現和規劃戰略性的重要保證。布局確定應適應上海城市未來發展需求，在維護城市生態安全和錨固生態底線等方面做出更加剛性的規定，進而維護城市整體空間結構的完整性。③保證流量：它是實施城市和地區近期發展重點和規劃的保證。結合近兩年重大建設項目安排、近期建設規劃（2011-2015年）編制工作，結合地區發展重點和實際需求，通過“控增逼存、盤活存量”等手段，促進土地資源集約，節約利用，確保城市和地區近期發展重點和規劃的可實施性。2.統一平臺、嚴格管控、政策配套

上海“兩規”銜接的主要成果大體可以分為“基于兩規合一的控制線管控方案、城鄉規劃編制體系”等。具體可以歸結為以下幾個方面。

①統一的數據基礎和信息平臺：“兩規合一”工作的基礎數據采用的是第二次全國土地調查統一時點變更的數據，由此而形成基礎數據具有現時性和真實性。在此基礎上，進入信息化管控的數據信息平臺更具權威性。

②“三條控制線”管控方案：“三條控制線”管控方案是土地利用規劃成果的具體體現，也是確保規劃實施、工作時效的關鍵內容之一。“三條控制線”包括規劃建設用地控制線、產業區塊控制線、基本農田保護控制線，根據不同控制線的特點，分別實行剛性管制（具體細分為強控制和次強控制）。新增建設用地項目必須位于規劃建設用地范圍內，其中新增工業項目，原則上必須落在產業區塊用地范圍內，基本農田不得占用。

③相關配套政策和實施機制：“兩規合一”的重點和特點是確保規劃的實施。綜合運用多種規劃實施手段，如開發區多主體聯合招商機制、耕地占補平衡差別化政策及土地整治規劃、城鄉用地增減掛鉤規劃等等來加強規劃的實施。重慶

1.規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網

以重慶的“四規疊合”實踐為例。“四規疊合”要求同時編制四個規劃和疊合規劃，實現規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網，依據“國土定量、規劃定位”的指導思想，采取建設用地總量指標依據土地利用總體規劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，將區縣所有可調整的城鄉建設用地指標在空間上進行規劃布局落實。2.沙坪壩區“五規疊合”實施方案

重慶市沙坪壩區編制了“五規疊合”實施方案。通過沙坪壩區“五規疊合”實施方案，推動沙坪壩區經濟社會發展規劃、產業發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃以及人口與環境保護規劃在時間和空間上的協調、融合。通過整合規劃資源，促進空間協調、項目落地、調控統一，充分發揮規劃實施方案的指導作用，促進沙坪壩區的全面跨越發展，以期對重慶市“多規合一”工作具有指引作用。廣州

1.協調優化規劃技術手段

廣州市的工作重點是通過對分類表、建設用地規模、建設用地布局、生態用地規模挖潛等技術手段，協調“兩規”在技術標準、總量規模、結構分布、規劃邊界等方面的不一致。再以發改委明確的重點項目為抓手，滿足近期建設項目的需要，并在此基礎上重新劃定建設用地控制線、產業區塊控制線、生態控制線及基本農田控制線，并將其納入數據平臺管理，以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺搭建。

“三規合一”規劃涉及“兩規”大量差異圖斑的調整工作,也涉及對國土及規劃兩大部門相關管理與政策的創新工作。2013年8月，國土資源部批復同意《廣州市城鄉統籌土地管理制度創新試點方案》(下文簡稱《試點方案》)為廣州“三規合一”工作提供了土地管理政策創新的保障。《試點方案》提出“創新土地利用規劃編制和審批機制”,可以由廣州市依據功能片區設置方案編制功能片區土地利用總體規劃，由廣州市人民政府審批并報廣東省國土資源廳備案。同步開展的功能片區土地利用規劃編制，為廣州市“三規合一”差異圖斑批量調整提供實施基礎。2.頒布“三規合一”技術指引

廣州市為明確“三規合一”內容、規范“三規合一”成果，頒布了《廣州市區（縣級市）“三規合一”規劃編制技術指引》及《廣州市“三規合一”規劃成果數據標準（試行）》，廣州各區（市）的“三規合一”規劃成果均按統一的技術指引和標準編制。各區（市）通過“三規合一”規劃的編制有望把握經濟發展的趨勢，準確分析市場開發前景，從而全面合理的安排實施配套措施。同時從“多頭規劃”向“一張圖”管理轉變。構建統一的技術平臺，將各種空間信息，如城市發展戰略、城鄉規劃、土地利用規劃、林業規劃、交通規劃等匯總在一個信息平臺上，并在這個信息平臺上建立一整套項目協作的流程，形成統一的政策平臺，使“三規”及相應配套政策保持高度統一。廈門

1、繪制“一張藍圖”

廈門市以建設兩個百年遠景為引領，編制了“美麗廈門”戰略規劃，以戰略規劃統一發展思路和目標。前期開展海量調研工作基礎上，共摸清差異圖斑共12.4萬塊，累計面積達306平方公里。在此基礎上，經過多次部門協調和市區聯動，以城鄉規劃為主導，整合經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃等規劃，細化形成市域城鄉空間發展的“一張藍圖”，落實全市統籌協調發展和因地制宜差別化發展。

2、劃定用地管控邊界

按照“生態空間山清水秀、生產空間集約高效、生活空間宜居適度”的發展要求，發改、規劃、國土、環保、林業、漁業等部門將市域生態控制線、建設用地增長邊界控制線和海域及灘涂控制線等不同控制線落到同一張藍圖上。累計劃定了生態控制線約980平方公里，建設用地規模控制線約585平方公里、建設用地增長邊界控制線約700平方公里，產業區塊控制線約118平方公里。

3、盤活存量土地資源

以城市遠景發展用地作為“多規”一致認同的建設空間，通過“多規”協調來摸清現狀，開展各項專題研究，制定明確的調整差異用地屬性的措施；細化落實盤活存量用地、促進土地資源整合的具體措施，優化建設用地的空間布局，提高土地資源的科學配置水平。

（根據國地資訊刊文編輯整理）

第四篇：生態環境與“多規合一”

生態環境與“多規合一”

十八大報告強調生態文明建設，提出“把生態文明建設放在更加突出的地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的總體布局，并進一步指出要建立“最嚴格的環境保護制度”。建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。

“多規合一”是實現生態文明建設的平臺

生態文明的建設要求區域空間規劃克服傳統規劃偏重于經濟要素，忽略社會、環境、生態等重要因素，同時又要兼顧傳統經濟發展規劃提出的目標、土地利用規劃劃定的紅線、城市總體規劃提出的功能、定位，這就形成了“多規合一”提出的前提。可見，“多規合一”是融合土地利用規劃、城市總體規劃、環境保護規劃的基礎，是實現生態文明建設的平臺。

土地利用規劃、城市總體規劃、環境保護規劃分別作為土地管理、土地使用、環境保護工作的“龍頭”，而生態文明建設中的重要內容――“優化國土空間開發格局”和“加大自然生態系統和環境保護力度”使得其戰略地位得到了進一步的提升。但就目前看來，土地利用規劃、城市總體規劃、環境保護規劃之間存在著諸多問題，諸如環境保護規劃被動依據國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃等進行編制，難以從區域、流域范圍，依據生態環境格局和資源環境承載力，預先確定發展的“生態紅線”，使得環境保護規劃的基礎指導作用難以發揮；三個規劃的基礎數據不一致，規劃目標不協調，以及編制主管部門問缺乏有效溝通導致其間的銜接性差等。

隨著國家“多規合一”試點工作的開展，將進一步提升生態文明建設在土地利用規劃和城市總體規劃中的地位，同時，“三界四區”、“四區”、環境功能分區分別作為土地利用規劃、城市總體規劃及環境保護空間管制的重要抓手，對于三個規劃的編制和實施意義重大，據此，本文將對“三界四區”、“四區”、環境功能分區的空間銜接展開研究，以期扎實推進生態文明建設，為三個規劃的融合提供參考借鑒。

“三界四區”、“四區”、環境功能分區內涵

“三界四區”：是在新一輪土地利用總體規劃中為加強對城鄉建設用地的空間管制而劃定的，“三界”即規模邊界、擴展邊界和禁建邊界，“四區”即允許建設區、有條件建設區、禁止建設區和限制建設區。

城市總體規劃中的“四區”：是城市總體規劃中為了引導城鄉空間的開發建設，根據土地利用開發的強度而劃定的，分為已建區、適建區、限建區、禁建區。

環境功能分區：是在環境質量現狀和發展預測的基礎上，根據國家和地方環境法規與標準，按照一定的原則和方法劃分出具有不同環境功能的區域，從而為落實環保目標、實現分類管理、分期實施及重點保護奠定基礎。

“三界四區”與環境功能分區的銜接

一是“三界四區”與環境功能分區的銜接關系

“三界四區”和環境功能分區的劃分都應在把握區域空間資源和環境承載能力的基礎上，即把環境承載力評價作為前置項，進行選址、安排項目，確定國土資源開發利用強度，探索利用承載力指標進行國土資源（空間）用途管制的途徑與方式，并分區制定環境保護目標和明確環境保護相關政策措施，主動引導國家環境與經濟社會的協調發展。因此，“三界四區”和環境功能分區的劃分可通過環境承載力評價進行銜接。

二是“三界四區”與環境功能分區的銜接步驟

通過對上述“三界四區”、環境功能分區邏輯關系的闡述，基于環境承載力評價對“三界四區”、環境功能分區進行空間銜接。

具體步驟有：①基于區域環境承載力評價對環境功能分區和“三界四區”的劃分進行銜接，聚焦環境功能分區和“三界四區”的劃分過程，著重把握其相似性，構建環境承載力評價指標體系，測算區域單要素環境承載力和綜合環境承載力，并劃分不同區域對應的閾值，隨后基于綜合環境功能分區和單要素環境功能分區結果，與“三界四區”的劃分進行銜接。②運用生態紅線對上述銜接之后的“三界四區”進行微調，即將“三界四區”中屬于生態紅線范圍內的區域調出。并進一步對“三界四區”作相應調整。

三是“三界四區”與環境功能分區的銜接內容

1.單要素環境功能分區與“三界四區”的銜接

具備相應國家標準的實體環境要素主要是大氣、水和聲3個要素。根據國家頒布的相關環境質量標準，此處主要通過劃分大氣、水和聲3個環境要素的分區，再將“三界四區”與各單要素環境功能分區進行銜接。

根據《環境空氣質量標準》的規定及大氣環境承載力評價結果，將環境空氣質量功能區的一類區與禁止建設區、限制建設區進行對接，二類區與有條件建設區和允許建設區進行對接。

根據《地表水環境質量標準》的規定及地表水環境承載力評價結果，將地表水水域環境功能區的I類區與禁止建設區對接，Ⅱ類區與限制建設區對接，Ⅲ類區與有條件建設區對接，Ⅳ類區和Ⅴ類區與允許建設區對接。

按區域的使用功能特點和環境質量要求，聲環境功能區分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區域的影響，將0類聲環境功能區與禁止建設區進行對接，將1類和2類聲環境功能區與限制建設區進行對接，將3類聲環境功能區與有條件建設區對接，將4類聲環境功能區與允許建設區對接。

2.綜合環境功能分區與“三界四區”的銜接

依據環境功能評價，綜合環境功能區劃分為自然生態保留區、生態功能保育區、食物環境安全保障區、聚居環境維護區和資源開發環境引導區。基于綜合環境承載力的分析，對“三界四區”和綜合環境功能區進行對接：將禁止建設區與自然生態保留區對接，限制建設區與生態功能保育區對接，有條件建設區與食物環境安全保障區和聚居環境維護區對接，允許建設區與資源開發環境引導區對接。

“四區”與環境功能分區的銜接

一是“四區”與環境功能分區的銜接關系

城市總體規劃中“四區”的劃定涉及多方面的內容，尤其是限制建設區和適宜建設區關系到城市建設用地選擇，對城市生態資源、生態環境影響巨大。因此，城市總體規劃中“四區”的劃定應從生態隔離、自然環境保護等角度出發，對區域的生態限制條件，包括水環境、地質環境、資源環境等進行綜合考量，分析區域環境承載力，結合城市建設發展要求，對城市“四區”進行劃定。

環境功能分區的劃分是以區域內生態因子（水、空氣、土壤）為根本，結合區域功能與發展，同樣以環境承載力為前置條件，進行分區。

二是“四區”與環境功能分區的銜接步驟

通過對上述三者之間的關系闡述，基于環境承載力評價對“四區”、環境功能分區進行空間銜接。

具體步驟有：

1、建立環境承載力分析指標體系，通過采用較為簡易的矩陣的方法，識別規劃引起的直接和潛在影響，并對影響的范圍和程度作出粗略的評估，作出定量分析。

2、以環境承載力分析為基礎，得出城市規劃范圍內各區域生態環境現狀，以此前提，結合城市國民經濟發展、城市功能、城市發展方向，以合適的產業結合區域發展，劃分城市“四區”。

三是“四區”與環境功能分區的銜接內容

1.單要素環境功能分區與“四區”的銜接

根據《環境空氣質量標準》的規定及大氣環境承載力評價結果，將環境空氣質量功能區的一類區與禁建區和限建區進行對接，二類區與適建區和已建區進行對接。

根據《地表水環境質量標準》的規定及地表水環境承載力評價結果，將地表水水域環境功能區的Ⅰ類區與禁建區對接，Ⅱ類區與限建區對接，Ⅲ類區與適建區對接，Ⅳ類區和Ⅴ類區與已建區對接。

按區域的使用功能特點和環境質量要求，聲環境功能區分為5種類型。為防止噪聲對需要安靜區域的影響，將0類聲環境功能區與禁建區進行對接，將1類、2類聲環境功能區與限建區進行對接，3類、4類聲環境功能區與適建區、已建區進行對接。

2.綜合環境功能分區與“四區”的銜接

依據環境功能評價結果，綜合環境功能區劃分為生態控制區、重點保護區、一般保護區、污染控制區。基于綜合環境承載力分析，將“四區”和綜合環境功能區進行對接：將禁建區與生態控制區對接，限建區與重點保護區對接，適建區與一般保護區對接，污染控制區與已建區對接。

（作者系中研智業集團規劃院規劃師）

第五篇：多規合一發展歷程（精選）

“多規合一”發展歷程

當前，我國正處于全面深化改革的攻堅期,新一輪改革任務艱巨繁重。隨著新型城鎮化進程的推進，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出，推進空間規劃體制改革，創新空間規劃體系，是提高政府空間管控能力，實現資源集約節約利用，推進區域經濟社會可持續發展的必然趨勢。

黨的十八屆三中、五中全會和中央城鎮工作會議等對空間規劃改革、“多規合一”均作出了重大戰略部署：

2013年11月，十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮化健康發展體制機制，優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。《決定》明確了城鎮建設空間規劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮化工作會議要求，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。總書記在會議講話中指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年2月，國土資源部印發了《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，具體包括城市開發邊界，永久基本農田保護紅線和生態保護紅線。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中強調，加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

2014年4月，國家發展改革委就啟動“十三五”規劃編制工作舉行新聞發布會時明確，“十三五”規劃將積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以此為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年5月，國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中，將三規合一作為2014年深化改革重點任務之一。指出進一步明確開展縣市的空間規劃試點，推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃，“多規合一”。

2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），通知明確了開展試點的主要任務及措施，并提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

2014年10月，國家住建部規劃司在嘉興市召開“多規合一”試點工作座談會，會議要求由住建部門聯系的8個試點縣（市）要按照“一張藍圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個平臺，實現“多規合一”全覆蓋。

2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》強調，要強化主體功能定位，優化國土空間開發格局，健全空間規劃體系，科學合理布局和整治生產、生活、生態空間。其中特別提出，要積極實施主體功能區戰略，推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃“多規合一”。2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議，同意海南省就統籌經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等開展省域“多規合一”改革試點。與此同時，各省也紛紛結合自身情況確定了省層面的市縣“多規合一”試點。

2015年9月，國家測繪地理信息局與國家發展和改革委員會聯合組織編制并印發《市縣經濟社會發展總體規劃技術規范與編制導則（試行）》，為推動市縣經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。

2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行，會議指出，提高城市發展持續性，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。會議強調，要提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性，同時為促進“多規合一”在新常態下，提高城市空間管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中指出，要強化城市規劃工作。創新規劃理念，改進規劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程，增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性，實現一張藍圖干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上，中央全面深化改革領導小組組長總書記聽取了浙江省開化縣對開化關于“多規合一”試點推進落實情況的匯報后，認為開化的試點經驗切實可行，值得肯定。2016年3月，為有效落實2016年中央全面深化改革領導小組辦公室關于制定省級空間規劃試點方案的重點任務要求，3月2日和3日，國家發改委會同國家測繪地理信息局，分別與廣西壯族自治區、浙江省簽署合作協議，建立省級空間性規劃“多規合一”試點合作機制。

2016年7月，北京市規劃和國土資源管理委員會正式掛牌。規劃和國土兩個職能部門的合并，意味著北京市土地利用總體規劃將和城市總體規劃更加協調統一，從體制上為“多規合一”樹立了良好的示范。

隨著國家政策層面要求不斷提高，規劃改革的實踐工作逐步深入，從最初的城鄉規劃、土地利用總體規劃“兩規合一”，到國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的“三規合一”，再到以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃為基礎，生態規劃、綜合交通等基礎設施規劃、教育等公共服務規劃相互協調的“多規合一”，為規劃體制改革實踐指明了方向和路徑，為區域破解發展難題找到了突破口，也為提高城鄉資源利用效率、強化政府空間管控能力奠定了基礎。