第一篇：上海、重慶、廣州等地“多規(guī)合一”的實(shí)踐綜述

上海、重慶、廣州等地“多規(guī)合一”的實(shí)踐綜述

2014-12-19 李瓊 國地資訊

導(dǎo)讀：本文從組織機(jī)制、關(guān)鍵技術(shù)兩個(gè)方面對上海、重慶、廣州開展“多規(guī)合一”的工作思路和技術(shù)操作經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行歸納總結(jié)，以期為各地“多規(guī)合一”工作開展提供借鑒。

2014年8月國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕197號），要求在全國范圍內(nèi)開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃四規(guī)合一，探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局；完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)，資源環(huán)境政策和空間管控措施，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖的管理目標(biāo)。

從國家政策層面來看，“多規(guī)合一”將是今后規(guī)劃發(fā)展的趨勢。盡管“多規(guī)合一”目前還處于探索前行的階段，但從實(shí)踐的角度來看，近年來上海、重慶、廣州等城市開展的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)、“三規(guī)合一”等實(shí)踐已經(jīng)為“多規(guī)合一”奠定了一定的基礎(chǔ)，并且積累了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、組織機(jī)制

1上海：國土局和規(guī)劃局合并

上海“多規(guī)合一”實(shí)踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。

上海自2008年開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，并以嘉定、青浦兩區(qū)試點(diǎn)進(jìn)行“兩規(guī)合一“工作，目前已在全市展開。土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”工作正在試點(diǎn)開展。上海市“兩規(guī)合一”工作根據(jù)城市發(fā)展的需求，按照“統(tǒng)一目標(biāo)、各有側(cè)重、突出重點(diǎn)、有序銜接”的原則進(jìn)行。

總體思路是堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基本不變，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。

2重慶：從“三規(guī)合一”到“五規(guī)合一”

重慶“多規(guī)合一“的實(shí)踐有幾個(gè)特點(diǎn)：一是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為契機(jī)進(jìn)行規(guī)劃體系改革；二是規(guī)劃合一的探索不斷擴(kuò)展，由“三規(guī)合一”到“四規(guī)疊合”再到“五規(guī)合一”；三是規(guī)劃主導(dǎo)部門由規(guī)劃局轉(zhuǎn)到發(fā)改委，有利于更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃對土地利用和城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)各部門和各規(guī)劃的關(guān)系；四是以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)、空間規(guī)劃為載體，統(tǒng)一規(guī)劃編制的技術(shù)要求，增強(qiáng)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性；五是提取各規(guī)劃的核心要素，形成綜合實(shí)施方案，引導(dǎo)近期發(fā)展建設(shè)。

“四規(guī)疊合”工作由市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)。“四規(guī)疊合”工作采取自上而下——自下而上——綜合平衡——聯(lián)合審批的工作流程。首先是市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為各相關(guān)規(guī)劃編制的基本依據(jù)；其次各區(qū)根據(jù)全市要求開展國土空間狀況評價(jià)，形成方案初稿；小組根據(jù)各區(qū)上報(bào)的方案進(jìn)行綜合平衡，并提出調(diào)整意見；最后各區(qū)“四規(guī)疊合”規(guī)劃文本修改完善后，報(bào)市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組聯(lián)合審批。在各規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，形成綜合四規(guī)核心要素的綜合實(shí)施方案，用以指導(dǎo)五年的發(fā)展和建設(shè)。

目前，重慶市又以沙坪壩區(qū)為試點(diǎn)，準(zhǔn)備進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃“五規(guī)合一”（又稱“五規(guī)疊合”）的實(shí)踐。日前已制定了“重慶市沙坪壩區(qū)?五規(guī)疊合?實(shí)施方案”并向社會(huì)公布。

3廣州：市級統(tǒng)籌，區(qū)為單位進(jìn)行“三規(guī)合一”編制

廣州開展“三規(guī)合一”工作與上海等地不同，其初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面的問題，而區(qū)一級是規(guī)劃實(shí)施的主體，因此是以區(qū)為單位進(jìn)行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌，實(shí)施“三上三下”，市、區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路，也是特大城市市區(qū)兩級事權(quán)分配的實(shí)踐探索。

廣州市“三規(guī)合一”工作分為三個(gè)階段，每個(gè)階段工作都由市、區(qū)兩級政府聯(lián)動(dòng)完成。具體做法是由區(qū)級政府完成某一階段的基本工作，并將工作成果上報(bào)市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組。市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組綜合各區(qū)上報(bào)成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見后，下達(dá)各區(qū)（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”，“三上三下”。第一階段（“一上一下”）：實(shí)事求是，發(fā)現(xiàn)矛盾。工作重點(diǎn)是摸清全市“三規(guī)”差異，制定差異圖斑處理措施。第二階段（“二上二下”）：應(yīng)調(diào)盡調(diào)，減少失誤。工作重點(diǎn)是本著“應(yīng)調(diào)盡調(diào)、減少失誤”的原則，明確可調(diào)整的建設(shè)用地?cái)?shù)量及規(guī)模，并形成“三規(guī)合一”的框架性文件。第三階段（“三上三下”）：注重實(shí)效，合理調(diào)入。工作重點(diǎn)是依據(jù)第二階段確定的可調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序，布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一”的建設(shè)用地規(guī)模控制線及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。通過“三上三下”，重點(diǎn)明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位，相互補(bǔ)位，保障“三規(guī)合一”成果質(zhì)量和規(guī)劃效果。

各區(qū)工作開展通過項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)的形式，區(qū)“ 三規(guī)辦”召集區(qū)各職能部門與下屬各鎮(zhèn)街對各自的用地需求進(jìn)行上報(bào)匯總，并呈報(bào)區(qū)“ 三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組, 對各類重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整理、甄別、排序, 按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金情況、成熟程度、開發(fā)需求和開發(fā)規(guī)律進(jìn)行分期, 最終形成“三規(guī)合一” 重點(diǎn)項(xiàng)目庫, 作為“ 兩規(guī)”重點(diǎn)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模的對象。以某區(qū)為例, 共召開5次大型項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)涉及68個(gè)相關(guān)部門與單位, 最終形成包括254項(xiàng)各類項(xiàng)目的“三規(guī)合一” 重點(diǎn)項(xiàng)目庫, 明確各個(gè)項(xiàng)目的近中遠(yuǎn)期用地需求，原“ 兩規(guī)”落實(shí)規(guī)模，區(qū)“三規(guī)合一”補(bǔ)充落實(shí)規(guī)模等情況，保證了“三規(guī)合一” 工作的有效實(shí)施。

二、“多規(guī)合一”關(guān)鍵技術(shù)

（一）上海

1確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量

上海“兩規(guī)”按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程”進(jìn)行編制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的銜接。在方案編制工作中，“兩規(guī)銜接”的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容是確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量。

確定規(guī)模——建設(shè)用地規(guī)模、規(guī)劃增長邊界的確定是“兩規(guī)銜接”的核心內(nèi)容，也是“兩規(guī)合一”的特色。建設(shè)用地規(guī)模和邊界的確定必須在確保需求的前提下，實(shí)事求是劃定。

優(yōu)化布局——是“兩規(guī)銜接”的重要特征，也是規(guī)劃實(shí)施評估的直接體現(xiàn)和規(guī)劃戰(zhàn)略性的重要保證。布局確定應(yīng)適應(yīng)上海城市未來發(fā)展需求，在維護(hù)城市生態(tài)安全和錨固生態(tài)底線等方面做出更加剛性的規(guī)定，進(jìn)而維護(hù)城市整體空間結(jié)構(gòu)的完整性。

保證流量——結(jié)合近兩年重大建設(shè)項(xiàng)目安排、近期建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）編制工作，結(jié)合地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際需求，同歸“控增逼存、盤活存量”等手段，促進(jìn)土地資源集約，節(jié)約利用，確保城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的可實(shí)施性。

2統(tǒng)一平臺、“三條控制線”、配套政策

上海“兩規(guī)”銜接的主要成果是建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線管控方案和相關(guān)配套政策及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系。

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和信息平臺——“兩規(guī)合一”工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用在第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)變更的數(shù)據(jù)，由此而形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有現(xiàn)勢性和真實(shí)性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入信息化管控的數(shù)據(jù)信息平臺更具權(quán)威性。

出臺“三條控制線”管控方案——“三條控制線”管控方案是土地利用規(guī)劃成果的具體體現(xiàn)，也是確保規(guī)劃實(shí)施、工作時(shí)效的關(guān)鍵內(nèi)容之一。“三條控制線”包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線，根據(jù)不同控制線的特點(diǎn)，分別實(shí)行剛性管制（具體細(xì)分為強(qiáng)控制和次強(qiáng)控制）。新增建設(shè)用地項(xiàng)目必須位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，其中新增工業(yè)項(xiàng)目，原則上必須落在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍內(nèi)，基本農(nóng)田不得占用。

配套相關(guān)政策和實(shí)施機(jī)制——“兩規(guī)合一”的重點(diǎn)特點(diǎn)是確保規(guī)劃的實(shí)施，綜合運(yùn)用多種規(guī)劃實(shí)施手段如開發(fā)區(qū)多主體聯(lián)合招商機(jī)制、耕地占補(bǔ)平衡差別化政策及土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤規(guī)劃等等來加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施。

（二）重慶

1規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)

以重慶的“四規(guī)疊合”實(shí)踐為例。“四規(guī)疊合”要求同時(shí)編制四個(gè)規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”的指導(dǎo)思想，采取建設(shè)用地總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，將區(qū)縣所有可調(diào)整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在空間上進(jìn)行規(guī)劃布局落實(shí)。

2沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案

重慶市沙坪壩區(qū)編制了“五規(guī)疊合”實(shí)施方案。通過沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案，推動(dòng)沙坪壩區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及人口與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)、融合。通過整合規(guī)劃資源，促進(jìn)空間協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落地、調(diào)控統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施方案的指導(dǎo)作用，不但促進(jìn)沙坪壩區(qū)的全面跨越發(fā)展，也將對重慶市“多規(guī)合一”工作起著指導(dǎo)作用。

（三）廣州

1對“兩規(guī)”技術(shù)手段進(jìn)行協(xié)調(diào)

廣州市的工作重點(diǎn)是對“兩規(guī)”在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、總量規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、規(guī)劃邊界等方面的不一致，通過對分類表、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地布局、生態(tài)用地規(guī)模挖潛等技術(shù)手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，再以發(fā)改委明確的重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，滿足近期建設(shè)項(xiàng)目的需要，并在此基礎(chǔ)上重新劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線及基本農(nóng)田控制線，并將其納入數(shù)據(jù)平臺管理，以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺搭建。

面向?qū)嵤┑摹?三規(guī)合一” 規(guī)劃涉及到“兩規(guī)”大量差異圖斑的調(diào)整工作, 這將涉及到對國土及規(guī)劃兩大部門相關(guān)管理與政策的創(chuàng)新工作, 2013年8月國土資源部批復(fù)同意《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》(下文簡稱《試點(diǎn)方案》)為廣州“ 三規(guī)合一”工作提供了土地管理政策創(chuàng)新的保障。《試點(diǎn)方案》提出“ 創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制”, 可以由廣州市依據(jù)功能片區(qū)設(shè)置方案編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由廣州市人民政府審批并報(bào)廣東省國土資源廳備案。同步開展的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制，為廣州市“三規(guī)合一”差異圖斑批量調(diào)整提供實(shí)施基礎(chǔ)。

2頒布技術(shù)指引，推動(dòng)各區(qū)（市）“三規(guī)合一”

廣州市為明確“三規(guī)合一”內(nèi)容、規(guī)范“三規(guī)合一”成果，頒布了《廣州市區(qū)（縣級市）“三規(guī)合一” 規(guī)劃編制技術(shù)指引》及《廣州市“三規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，廣州各區(qū)（市）的“三規(guī)合一”規(guī)劃成果均按統(tǒng)一的技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)編制。各區(qū)（市）通過“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制有望把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，準(zhǔn)確分析市場開發(fā)前景，從而全面合理的安排實(shí)施配套措施。同時(shí)從“多頭規(guī)劃”向“一張圖”管理轉(zhuǎn)變。構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)平臺，將各種空間信息，如城市的發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等匯總在一個(gè)信息平臺上，并在這個(gè)信息平臺上建立一整套項(xiàng)目協(xié)作的流程，形成統(tǒng)一的政策平臺，使“三規(guī)”及相應(yīng)配套政策保持高度統(tǒng)一。

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第二篇：多規(guī)合一

關(guān)于“多規(guī)合一”的說明

“多規(guī)合一” 是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議確定的經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。

所謂“多規(guī)合一”是指推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的縣城圖上。實(shí)現(xiàn)一個(gè)縣一本規(guī)劃一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。

首先，“多規(guī)合一”要統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)要求和各類規(guī)劃的特點(diǎn)，探索確定統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，作為各類規(guī)劃任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

其次，把握縣所處大區(qū)域背景，按照縣的主體功能區(qū)定位以及上位規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，研究“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，合理確定指標(biāo)體系。

第三，合理規(guī)劃引導(dǎo)城市人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向和布局重點(diǎn)，探索整合相關(guān)規(guī)劃的控制管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的布局，探索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境和控制管理措施。

“多規(guī)合一”的實(shí)施，有望強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，也是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。我縣作為濱州市“多規(guī)合一”的試點(diǎn)縣，我們將認(rèn)真組織，成立工作小組，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把我縣的“多規(guī)合一”工作做好、做實(shí)。

第三篇：“多規(guī)合一”的差異化實(shí)踐

“多規(guī)合一”的差異化實(shí)踐

【編者按】

近期，國家發(fā)展與改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃?2014?197號），要求在全國范圍內(nèi)開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的管理目標(biāo)。當(dāng)前，推進(jìn)“多規(guī)融合”對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。本期聚焦從組織機(jī)制、關(guān)鍵技術(shù)方面整理和對比了上海、重慶、廣州、廈門等城市開展“多規(guī)合一”差異化探索實(shí)踐，以資借鑒。

◎ 組織機(jī)制

上海：政府部門合并

上海“多規(guī)合一”實(shí)踐的核心是在政府層面將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。

機(jī)構(gòu)調(diào)整工作始于2008年，從嘉定、青浦兩區(qū)試點(diǎn)開始，目前已在全市全面推進(jìn)。以政府部門合并為切入點(diǎn)的“兩規(guī)合一”工作，根據(jù)城市發(fā)展需求，按照“統(tǒng)一目標(biāo)、各有側(cè)重、突出重點(diǎn)、有序銜接”的原則推進(jìn)。

目前，土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”工作正在試點(diǎn)開展。總體思路是堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基本不變，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。

重慶：部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

重慶是由市發(fā)改委主導(dǎo)“多規(guī)合一”，以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，空間規(guī)劃為載體，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一空間管制、統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)的思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和各規(guī)劃的關(guān)系，提取各規(guī)劃的核心要素形成綜合實(shí)施方案，引導(dǎo)近期發(fā)展建設(shè)。并以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為契機(jī)進(jìn)行規(guī)劃體系改革，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃從“三規(guī)合一”到“四規(guī)疊合”再到“五規(guī)合一”。

其中，“四規(guī)疊合”工作由市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)，采取“自上而下——自下而上——綜合平衡——聯(lián)合審批”的工作流程。首先是市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為各相關(guān)規(guī)劃編制的基本依據(jù)；其次各區(qū)根據(jù)全市要求開展國土空間狀況評價(jià)，形成方案初稿，小組根據(jù)各區(qū)上報(bào)的方案進(jìn)行綜合平衡，并提出調(diào)整意見；最后各區(qū)“四規(guī)疊合”規(guī)劃文本修改完善后，報(bào)市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組聯(lián)合審批。在各規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，形成綜合“四規(guī)”核心要素的綜合實(shí)施方案，用以指導(dǎo)五年的發(fā)展和建設(shè)。目前，重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃“五規(guī)合一”（又稱“五規(guī)疊合”）試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)。作為試點(diǎn)區(qū)，重慶市沙坪壩區(qū)已制定了“重慶市沙坪壩區(qū)‘五規(guī)疊合’實(shí)施方案”，并已向社會(huì)公布。

廣州：市區(qū)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

廣州開展“三規(guī)合一”的目標(biāo)與上海等地不同，其初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面的問題。因此，具體實(shí)踐的推進(jìn)以規(guī)劃實(shí)施的主體——區(qū)為單位開展，再由廣州市級層面統(tǒng)籌，堅(jiān)持“三上三下”、市區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路。這既是“多規(guī)合一”的實(shí)踐探索，也是特大城市市區(qū)兩級事權(quán)分配的實(shí)踐探索。

廣州市成立了“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和市區(qū)兩級政府的工作聯(lián)動(dòng)。具體做法是由區(qū)級政府完成某一階段的基本工作，并將工作成果上報(bào)市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組。市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組綜合各區(qū)上報(bào)成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見后，下達(dá)各區(qū)（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區(qū)聯(lián)動(dòng)，三上三下”。第一階段（“一上一下”）工作重點(diǎn)是摸清全市“三規(guī)”差異，制定差異圖斑處理措施；第二階段（“二上二下”）工作重點(diǎn)是本著“應(yīng)調(diào)盡調(diào)、減少失誤”的原則，明確可調(diào)整的建設(shè)用地?cái)?shù)量及規(guī)模，并形成“三規(guī)合一”的框架性文件；第三階段（“三上三下”）工作重點(diǎn)是依據(jù)第二階段確定的可調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序，布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一”的建設(shè)用地規(guī)模控制線及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。通過“三上三下”，重點(diǎn)明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位，保障“三規(guī)合一”成果質(zhì)量和規(guī)劃效果。

各區(qū)工作開展由區(qū)“三規(guī)辦”組織實(shí)施，以項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)的形式，召集區(qū)各職能部門與下屬各鎮(zhèn)街對各自的用地需求進(jìn)行上報(bào)匯總。并將相關(guān)材料呈報(bào)“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組,由該領(lǐng)導(dǎo)小組對各類重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整理、甄別、排序,按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金情況、成熟程度、開發(fā)需求和開發(fā)規(guī)律進(jìn)行分期,最終形成“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目庫,作為“兩規(guī)”重點(diǎn)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模的對象。以該市某區(qū)為例,共召開5次大型項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，涉及68個(gè)相關(guān)部門與單位,最終形成包括254項(xiàng)各類項(xiàng)目的“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目庫,明確各個(gè)項(xiàng)目的近中遠(yuǎn)期用地需求，原“兩規(guī)”落實(shí)規(guī)模，區(qū)“三規(guī)合一”補(bǔ)充落實(shí)規(guī)模等情況，保證了“三規(guī)合一”工作的有效實(shí)施。

廈門：部門并聯(lián)審批

廈門專門成立了市級領(lǐng)導(dǎo)小組，并由規(guī)劃、國土和發(fā)改三個(gè)部門牽頭推進(jìn)“多規(guī)合一”，充分發(fā)揮統(tǒng)籌功能，具體以部門并聯(lián)審批實(shí)踐創(chuàng)新為切入點(diǎn)、體制機(jī)制完善為保障協(xié)調(diào)推進(jìn)。

整合相關(guān)部門信息數(shù)據(jù)，建立了全市統(tǒng)一的信息應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)各部門的規(guī)劃信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同管理。在此基礎(chǔ)上，啟動(dòng)全市行政審批制度改革，全面推行并聯(lián)受理審批，精簡建設(shè)項(xiàng)目審批流程，縮短項(xiàng)目審批時(shí)限，提升政府治理能力和行政效能。經(jīng)過改革，審批事項(xiàng)申請實(shí)現(xiàn)了從現(xiàn)場報(bào)審、串聯(lián)審批的“跑部門模式”到一表報(bào)審、并聯(lián)審批的“走網(wǎng)路模式”的轉(zhuǎn)變。例如，項(xiàng)目立項(xiàng)申請到獲得用地規(guī)劃許可證這一時(shí)間段，從過去的半年縮減到現(xiàn)在的12個(gè)工作日。實(shí)行“一表式”審批，大幅精簡重復(fù)和不必要的申報(bào)材料，用地規(guī)劃階段申報(bào)材料由25項(xiàng)減少至6項(xiàng)，工程批復(fù)及工程規(guī)劃許可階段申報(bào)材料由99項(xiàng)減少至10項(xiàng)。

同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化“多規(guī)合一”的配套體制機(jī)制。以推進(jìn)“多規(guī)合一”工作為契機(jī)，將“多規(guī)合一”劃定的各類控制線納入地方立法，以政府規(guī)章形式明確各類控制線管理主體、管控規(guī)則、修改條件和程序，規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，創(chuàng)新干部考核體制機(jī)制，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。◎ 關(guān)鍵技術(shù)

上海

1.確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量

上海“兩規(guī)”按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程”進(jìn)行編制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的銜接。在方案編制工作中，“兩規(guī)銜接”的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容是確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量，具體要求如下。

①確定規(guī)模：建設(shè)用地規(guī)模和規(guī)劃增長邊界的確定是“兩規(guī)銜接”的核心內(nèi)容，也是“兩規(guī)合一”的特色。建設(shè)用地規(guī)模和邊界的確定必須在確保需求的前提下，實(shí)事求是劃定。

②優(yōu)化布局：它是“兩規(guī)銜接”的重要特征，也是規(guī)劃實(shí)施評估的直接體現(xiàn)和規(guī)劃戰(zhàn)略性的重要保證。布局確定應(yīng)適應(yīng)上海城市未來發(fā)展需求，在維護(hù)城市生態(tài)安全和錨固生態(tài)底線等方面做出更加剛性的規(guī)定，進(jìn)而維護(hù)城市整體空間結(jié)構(gòu)的完整性。

③保證流量：它是實(shí)施城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的保證。結(jié)合近兩年重大建設(shè)項(xiàng)目安排、近期建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）編制工作，結(jié)合地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際需求，通過“控增逼存、盤活存量”等手段，促進(jìn)土地資源集約，節(jié)約利用，確保城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的可實(shí)施性。

2.統(tǒng)一平臺、嚴(yán)格管控、政策配套

上海“兩規(guī)”銜接的主要成果大體可以分為“基于兩規(guī)合一的控制線管控方案、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系”等。具體可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

①統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和信息平臺：“兩規(guī)合一”工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用的是第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)變更的數(shù)據(jù)，由此而形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有現(xiàn)時(shí)性和真實(shí)性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入信息化管控的數(shù)據(jù)信息平臺更具權(quán)威性。

②“三條控制線”管控方案：“三條控制線”管控方案是土地利用規(guī)劃成果的具體體現(xiàn)，也是確保規(guī)劃實(shí)施、工作時(shí)效的關(guān)鍵內(nèi)容之一。“三條控制線”包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線，根據(jù)不同控制線的特點(diǎn)，分別實(shí)行剛性管制（具體細(xì)分為強(qiáng)控制和次強(qiáng)控制）。新增建設(shè)用地項(xiàng)目必須位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，其中新增工業(yè)項(xiàng)目，原則上必須落在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍內(nèi)，基本農(nóng)田不得占用。③相關(guān)配套政策和實(shí)施機(jī)制：“兩規(guī)合一”的重點(diǎn)和特點(diǎn)是確保規(guī)劃的實(shí)施。綜合運(yùn)用多種規(guī)劃實(shí)施手段，如開發(fā)區(qū)多主體聯(lián)合招商機(jī)制、耕地占補(bǔ)平衡差別化政策及土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤規(guī)劃等等來加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施。

重慶

1.規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)

以重慶的“四規(guī)疊合”實(shí)踐為例。“四規(guī)疊合”要求同時(shí)編制四個(gè)規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”的指導(dǎo)思想，采取建設(shè)用地總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，將區(qū)縣所有可調(diào)整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在空間上進(jìn)行規(guī)劃布局落實(shí)。

2.沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案

重慶市沙坪壩區(qū)編制了“五規(guī)疊合”實(shí)施方案。通過沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案，推動(dòng)沙坪壩區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及人口與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)、融合。通過整合規(guī)劃資源，促進(jìn)空間協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落地、調(diào)控統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施方案的指導(dǎo)作用，促進(jìn)沙坪壩區(qū)的全面跨越發(fā)展，以期對重慶市“多規(guī)合一”工作具有指引作用。

廣州

1.協(xié)調(diào)優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)手段

廣州市的工作重點(diǎn)是通過對分類表、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地布局、生態(tài)用地規(guī)模挖潛等技術(shù)手段，協(xié)調(diào)“兩規(guī)”在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、總量規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、規(guī)劃邊界等方面的不一致。再以發(fā)改委明確的重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，滿足近期建設(shè)項(xiàng)目的需要，并在此基礎(chǔ)上重新劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線及基本農(nóng)田控制線，并將其納入數(shù)據(jù)平臺管理，以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺搭建。“三規(guī)合一”規(guī)劃涉及“兩規(guī)”大量差異圖斑的調(diào)整工作,也涉及對國土及規(guī)劃兩大部門相關(guān)管理與政策的創(chuàng)新工作。2013年8月，國土資源部批復(fù)同意《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》(下文簡稱《試點(diǎn)方案》)為廣州“三規(guī)合一”工作提供了土地管理政策創(chuàng)新的保障。《試點(diǎn)方案》提出“創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制”,可以由廣州市依據(jù)功能片區(qū)設(shè)置方案編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由廣州市人民政府審批并報(bào)廣東省國土資源廳備案。同步開展的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制，為廣州市“三規(guī)合一”差異圖斑批量調(diào)整提供實(shí)施基礎(chǔ)。

2.頒布“三規(guī)合一”技術(shù)指引

廣州市為明確“三規(guī)合一”內(nèi)容、規(guī)范“三規(guī)合一”成果，頒布了《廣州市區(qū)（縣級市）“三規(guī)合一”規(guī)劃編制技術(shù)指引》及《廣州市“三規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，廣州各區(qū)（市）的“三規(guī)合一”規(guī)劃成果均按統(tǒng)一的技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)編制。各區(qū)（市）通過“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制有望把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，準(zhǔn)確分析市場開發(fā)前景，從而全面合理的安排實(shí)施配套措施。同時(shí)從“多頭規(guī)劃”向“一張圖”管理轉(zhuǎn)變。構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)平臺，將各種空間信息，如城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等匯總在一個(gè)信息平臺上，并在這個(gè)信息平臺上建立一整套項(xiàng)目協(xié)作的流程，形成統(tǒng)一的政策平臺，使“三規(guī)”及相應(yīng)配套政策保持高度統(tǒng)一。

廈門

1、繪制“一張藍(lán)圖”

廈門市以建設(shè)兩個(gè)百年遠(yuǎn)景為引領(lǐng)，編制了“美麗廈門”戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一發(fā)展思路和目標(biāo)。前期開展海量調(diào)研工作基礎(chǔ)上，共摸清差異圖斑共12.4萬塊，累計(jì)面積達(dá)306平方公里。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次部門協(xié)調(diào)和市區(qū)聯(lián)動(dòng)，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主導(dǎo)，整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃，細(xì)化形成市域城鄉(xiāng)空間發(fā)展的“一張藍(lán)圖”，落實(shí)全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和因地制宜差別化發(fā)展。

2、劃定用地管控邊界

按照“生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度”的發(fā)展要求，發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、漁業(yè)等部門將市域生態(tài)控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線和海域及灘涂控制線等不同控制線落到同一張藍(lán)圖上。累計(jì)劃定了生態(tài)控制線約980平方公里，建設(shè)用地規(guī)模控制線約585平方公里、建設(shè)用地增長邊界控制線約700平方公里，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線約118平方公里。

3、盤活存量土地資源

以城市遠(yuǎn)景發(fā)展用地作為“多規(guī)”一致認(rèn)同的建設(shè)空間，通過“多規(guī)”協(xié)調(diào)來摸清現(xiàn)狀，開展各項(xiàng)專題研究，制定明確的調(diào)整差異用地屬性的措施；細(xì)化落實(shí)盤活存量用地、促進(jìn)土地資源整合的具體措施，優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局，提高土地資源的科學(xué)配置水平。

（根據(jù)國地資訊刊文編輯整理）

第四篇：“多規(guī)合一”的實(shí)踐綜述

李瓊:上海、重慶、廣州等地“多規(guī)合一”的實(shí)踐綜述

2014年8月國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕197號），要求在全國范圍內(nèi)開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃四規(guī)合一，探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局；完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)，資源環(huán)境政策和空間管控措施，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖的管理目標(biāo)。

從國家政策層面來看，“多規(guī)合一”將是今后規(guī)劃發(fā)展的趨勢。盡管“多規(guī)合一”目前還處于探索前行的階段，但從實(shí)踐的角度來看，近年來上海、重慶、廣州等城市開展的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)、“三規(guī)合一”等實(shí)踐已經(jīng)為“多規(guī)合一”奠定了一定的基礎(chǔ)，并且積累了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、組織機(jī)制

1上海：國土局和規(guī)劃局合并

上海“多規(guī)合一”實(shí)踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。

上海自2008年開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，并以嘉定、青浦兩區(qū)試點(diǎn)進(jìn)行“兩規(guī)合一“工作，目前已在全市展開。土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”工作正在試點(diǎn)開展。上海市“兩規(guī)合一”工作根據(jù)城市發(fā)展的需求，按照“統(tǒng)一目標(biāo)、各有側(cè)重、突出重點(diǎn)、有序銜接”的原則進(jìn)行。

總體思路是堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基本不變，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。

2重慶：從“三規(guī)合一”到“五規(guī)合一”

重慶“多規(guī)合一“的實(shí)踐有幾個(gè)特點(diǎn)：一是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為契機(jī)進(jìn)行規(guī)劃體系改革；二是規(guī)劃合一的探索不斷擴(kuò)展，由“三規(guī)合一”到“四規(guī)疊合”再到“五規(guī)合一”；三是規(guī)劃主導(dǎo)部門由規(guī)劃局轉(zhuǎn)到發(fā)改委，有利于更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃對土地利用和城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)各部門和各規(guī)劃的關(guān)系；四是以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)、空間規(guī)劃為載體，統(tǒng)一規(guī)劃編制的技術(shù)要求，增強(qiáng)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性；五是提取各規(guī)劃的核心要素，形成綜合實(shí)施方案，引導(dǎo)近期發(fā)展建設(shè)。

“四規(guī)疊合”工作由市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)。“四規(guī)疊合”工作采取自上而下——自下而上——綜合平衡——聯(lián)合審批的工作流程。首先是市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為各相關(guān)規(guī)劃編制的基本依據(jù)；其次各區(qū)根據(jù)全市要求開展國土空間狀況評價(jià)，形成方案初稿；小組根據(jù)各區(qū)上報(bào)的方案進(jìn)行綜合平衡，并提出調(diào)整意見；最后各區(qū)“四規(guī)疊合”規(guī)劃文本修改完善后，報(bào)市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組聯(lián)合審批。在各規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，形成綜合四規(guī)核心要素的綜合實(shí)施方案，用以指導(dǎo)五年的發(fā)展和建設(shè)。

目前，重慶市又以沙坪壩區(qū)為試點(diǎn)，準(zhǔn)備進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃“五規(guī)合一”（又稱“五規(guī)疊合”）的實(shí)踐。日前已制定了“重慶市沙坪壩區(qū)‘五規(guī)疊合’實(shí)施方案”并向社會(huì)公布。3廣州：市級統(tǒng)籌，區(qū)為單位進(jìn)行“三規(guī)合一”編制

廣州開展“三規(guī)合一”工作與上海等地不同，其初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面的問題，而區(qū)一級是規(guī)劃實(shí)施的主體，因此是以區(qū)為單位進(jìn)行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌，實(shí)施“三上三下”，市、區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路，也是特大城市市區(qū)兩級事權(quán)分配的實(shí)踐探索。

廣州市“三規(guī)合一”工作分為三個(gè)階段，每個(gè)階段工作都由市、區(qū)兩級政府聯(lián)動(dòng)完成。具體做法是由區(qū)級政府完成某一階段的基本工作，并將工作成果上報(bào)市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組。市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組綜合各區(qū)上報(bào)成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見后，下達(dá)各區(qū)（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”，“三上三下”。第一階段（“一上一下”）：實(shí)事求是，發(fā)現(xiàn)矛盾。工作重點(diǎn)是摸清全市“三規(guī)”差異，制定差異圖斑處理措施。第二階段（“二上二下”）：應(yīng)調(diào)盡調(diào)，減少失誤。工作重點(diǎn)是本著“應(yīng)調(diào)盡調(diào)、減少失誤”的原則，明確可調(diào)整的建設(shè)用地?cái)?shù)量及規(guī)模，并形成“三規(guī)合一”的框架性文件。第三階段（“三上三下”）：注重實(shí)效，合理調(diào)入。工作重點(diǎn)是依據(jù)第二階段確定的可調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序，布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一”的建設(shè)用地規(guī)模控制線及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。通過“三上三下”，重點(diǎn)明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位，相互補(bǔ)位，保障“三規(guī)合一”成果質(zhì)量和規(guī)劃效果。

各區(qū)工作開展通過項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)的形式，區(qū)“ 三規(guī)辦”召集區(qū)各職能部門與下屬各鎮(zhèn)街對各自的用地需求進(jìn)行上報(bào)匯總，并呈報(bào)區(qū)“ 三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組, 對各類重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整理、甄別、排序, 按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金情況、成熟程度、開發(fā)需求和開發(fā)規(guī)律進(jìn)行分期, 最終形成“三規(guī)合一” 重點(diǎn)項(xiàng)目庫, 作為“ 兩規(guī)”重點(diǎn)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模的對象。以某區(qū)為例, 共召開5次大型項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)涉及68個(gè)相關(guān)部門與單位, 最終形成包括254項(xiàng)各類項(xiàng)目的“三規(guī)合一” 重點(diǎn)項(xiàng)目庫, 明確各個(gè)項(xiàng)目的近中遠(yuǎn)期用地需求，原“ 兩規(guī)”落實(shí)規(guī)模，區(qū)“三規(guī)合一”補(bǔ)充落實(shí)規(guī)模等情況，保證了“三規(guī)合一” 工作的有效實(shí)施。

二、“多規(guī)合一”關(guān)鍵技術(shù)

（一）上海

1確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量

上海“兩規(guī)”按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程”進(jìn)行編制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的銜接。在方案編制工作中，“兩規(guī)銜接”的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容是確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量。

確定規(guī)模——建設(shè)用地規(guī)模、規(guī)劃增長邊界的確定是“兩規(guī)銜接”的核心內(nèi)容，也是“兩規(guī)合一”的特色。建設(shè)用地規(guī)模和邊界的確定必須在確保需求的前提下，實(shí)事求是劃定。

優(yōu)化布局——是“兩規(guī)銜接”的重要特征，也是規(guī)劃實(shí)施評估的直接體現(xiàn)和規(guī)劃戰(zhàn)略性的重要保證。布局確定應(yīng)適應(yīng)上海城市未來發(fā)展需求，在維護(hù)城市生態(tài)安全和錨固生態(tài)底線等方面做出更加剛性的規(guī)定，進(jìn)而維護(hù)城市整體空間結(jié)構(gòu)的完整性。

保證流量——結(jié)合近兩年重大建設(shè)項(xiàng)目安排、近期建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）編制工作，結(jié)合地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際需求，同歸“控增逼存、盤活存量”等手段，促進(jìn)土地資源集約，節(jié)約利用，確保城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的可實(shí)施性。2統(tǒng)一平臺、“三條控制線”、配套政策

上海“兩規(guī)”銜接的主要成果是建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線管控方案和相關(guān)配套政策及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系。

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和信息平臺——“兩規(guī)合一”工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用在第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)變更的數(shù)據(jù)，由此而形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有現(xiàn)勢性和真實(shí)性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入信息化管控的數(shù)據(jù)信息平臺更具權(quán)威性。

出臺“三條控制線”管控方案——“三條控制線”管控方案是土地利用規(guī)劃成果的具體體現(xiàn)，也是確保規(guī)劃實(shí)施、工作時(shí)效的關(guān)鍵內(nèi)容之一。“三條控制線”包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線，根據(jù)不同控制線的特點(diǎn)，分別實(shí)行剛性管制（具體細(xì)分為強(qiáng)控制和次強(qiáng)控制）。新增建設(shè)用地項(xiàng)目必須位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，其中新增工業(yè)項(xiàng)目，原則上必須落在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍內(nèi)，基本農(nóng)田不得占用。

配套相關(guān)政策和實(shí)施機(jī)制——“兩規(guī)合一”的重點(diǎn)特點(diǎn)是確保規(guī)劃的實(shí)施，綜合運(yùn)用多種規(guī)劃實(shí)施手段如開發(fā)區(qū)多主體聯(lián)合招商機(jī)制、耕地占補(bǔ)平衡差別化政策及土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤規(guī)劃等等來加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施。

（二）重慶

1規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)

以重慶的“四規(guī)疊合”實(shí)踐為例。“四規(guī)疊合”要求同時(shí)編制四個(gè)規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”的指導(dǎo)思想，采取建設(shè)用地總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，將區(qū)縣所有可調(diào)整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在空間上進(jìn)行規(guī)劃布局落實(shí)。2沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案

重慶市沙坪壩區(qū)編制了“五規(guī)疊合”實(shí)施方案。通過沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案，推動(dòng)沙坪壩區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及人口與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)、融合。通過整合規(guī)劃資源，促進(jìn)空間協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落地、調(diào)控統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施方案的指導(dǎo)作用，不但促進(jìn)沙坪壩區(qū)的全面跨越發(fā)展，也將對重慶市“多規(guī)合一”工作起著指導(dǎo)作用。

（三）廣州

1對“兩規(guī)”技術(shù)手段進(jìn)行協(xié)調(diào)

廣州市的工作重點(diǎn)是對“兩規(guī)”在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、總量規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、規(guī)劃邊界等方面的不一致，通過對分類表、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地布局、生態(tài)用地規(guī)模挖潛等技術(shù)手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，再以發(fā)改委明確的重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，滿足近期建設(shè)項(xiàng)目的需要，并在此基礎(chǔ)上重新劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線及基本農(nóng)田控制線，并將其納入數(shù)據(jù)平臺管理，以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺搭建。

面向?qū)嵤┑摹?三規(guī)合一” 規(guī)劃涉及到“兩規(guī)”大量差異圖斑的調(diào)整工作, 這將涉及到對國土及規(guī)劃兩大部門相關(guān)管理與政策的創(chuàng)新工作, 2013年8月國土資源部批復(fù)同意《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》(下文簡稱《試點(diǎn)方案》)為廣州“ 三規(guī)合一”工作提供了土地管理政策創(chuàng)新的保障。《試點(diǎn)方案》提出“ 創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制”, 可以由廣州市依據(jù)功能片區(qū)設(shè)置方案編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由廣州市人民政府審批并報(bào)廣東省國土資源廳備案。同步開展的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制，為廣州市“三規(guī)合一”差異圖斑批量調(diào)整提供實(shí)施基礎(chǔ)。2頒布技術(shù)指引，推動(dòng)各區(qū)（市）“三規(guī)合一”

廣州市為明確“三規(guī)合一”內(nèi)容、規(guī)范“三規(guī)合一”成果，頒布了《廣州市區(qū)（縣級市）“三規(guī)合一” 規(guī)劃編制技術(shù)指引》及《廣州市“三規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，廣州各區(qū)（市）的“三規(guī)合一”規(guī)劃成果均按統(tǒng)一的技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)編制。各區(qū)（市）通過“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制有望把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，準(zhǔn)確分析市場開發(fā)前景，從而全面合理的安排實(shí)施配套措施。同時(shí)從“多頭規(guī)劃”向“一張圖”管理轉(zhuǎn)變。構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)平臺，將各種空間信息，如城市的發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等匯總在一個(gè)信息平臺上，并在這個(gè)信息平臺上建立一整套項(xiàng)目協(xié)作的流程，形成統(tǒng)一的政策平臺，使“三規(guī)”及相應(yīng)配套政策保持高度統(tǒng)一。

第五篇：多規(guī)合一機(jī)制

■“多規(guī)合一”的差異化實(shí)踐

2015-01-29江蘇省城研所江蘇省城市發(fā)展研究所

【編者按】

近期，國家發(fā)展與改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕197號），要求在全國范圍內(nèi)開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的管理目標(biāo)。當(dāng)前，推進(jìn)“多規(guī)融合”對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。本期聚焦從組織機(jī)制、關(guān)鍵技術(shù)方面整理和對比了上海、重慶、廣州、廈門等城市開展“多規(guī)合一”差異化探索實(shí)踐，以資借鑒。

◎ 組織機(jī)制 上海：政府部門合并

上海“多規(guī)合一”實(shí)踐的核心是在政府層面將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。

機(jī)構(gòu)調(diào)整工作始于2008年，從嘉定、青浦兩區(qū)試點(diǎn)開始，目前已在全市全面推進(jìn)。以政府部門合并為切入點(diǎn)的“兩規(guī)合一”工作，根據(jù)城市發(fā)展需求，按照“統(tǒng)一目標(biāo)、各有側(cè)重、突出重點(diǎn)、有序銜接”的原則推進(jìn)。

目前，土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”工作正在試點(diǎn)開展。總體思路是堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基本不變，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。重慶：部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

重慶是由市發(fā)改委主導(dǎo)“多規(guī)合一”，以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，空間規(guī)劃為載體，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一空間管制、統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)的思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和各規(guī)劃的關(guān)系，提取各規(guī)劃的核心要素形成綜合實(shí)施方案，引導(dǎo)近期發(fā)展建設(shè)。并以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為契機(jī)進(jìn)行規(guī)劃體系改革，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃從“三規(guī)合一”到“四規(guī)疊合”再到“五規(guī)合一”。

其中，“四規(guī)疊合”工作由市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)，采取“自上而下——自下而上——綜合平衡——聯(lián)合審批”的工作流程。首先是市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為各相關(guān)規(guī)劃編制的基本依據(jù)；其次各區(qū)根據(jù)全市要求開展國土空間狀況評價(jià)，形成方案初稿，小組根據(jù)各區(qū)上報(bào)的方案進(jìn)行綜合平衡，并提出調(diào)整意見；最后各區(qū)“四規(guī)疊合”規(guī)劃文本修改完善后，報(bào)市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組聯(lián)合審批。在各規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，形成綜合“四規(guī)”核心要素的綜合實(shí)施方案，用以指導(dǎo)五年的發(fā)展和建設(shè)。

目前，重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán)境規(guī)劃“五規(guī)合一”（又稱“五規(guī)疊合”）試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)。作為試點(diǎn)區(qū)，重慶市沙坪壩區(qū)已制定了“重慶市沙坪壩區(qū)?五規(guī)疊合?實(shí)施方案”，并已向社會(huì)公布。廣州：市區(qū)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

廣州開展“三規(guī)合一”的目標(biāo)與上海等地不同，其初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面的問題。因此，具體實(shí)踐的推進(jìn)以規(guī)劃實(shí)施的主體——區(qū)為單位開展，再由廣州市級層面統(tǒng)籌，堅(jiān)持“三上三下”、市區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路。這既是“多規(guī)合一”的實(shí)踐探索，也是特大城市市區(qū)兩級事權(quán)分配的實(shí)踐探索。

廣州市成立了“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和市區(qū)兩級政府的工作聯(lián)動(dòng)。具體做法是由區(qū)級政府完成某一階段的基本工作，并將工作成果上報(bào)市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組。市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組綜合各區(qū)上報(bào)成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見后，下達(dá)各區(qū)（縣級市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區(qū)聯(lián)動(dòng)，三上三下”。第一階段（“一上一下”）工作重點(diǎn)是摸清全市“三規(guī)”差異，制定差異圖斑處理措施；第二階段（“二上二下”）工作重點(diǎn)是本著“應(yīng)調(diào)盡調(diào)、減少失誤”的原則，明確可調(diào)整的建設(shè)用地?cái)?shù)量及規(guī)模，并形成“三規(guī)合一”的框架性文件；第三階段（“三上三下”）工作重點(diǎn)是依據(jù)第二階段確定的可調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序，布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一”的建設(shè)用地規(guī)模控制線及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。通過“三上三下”，重點(diǎn)明確市、區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位，保障“三規(guī)合一”成果質(zhì)量和規(guī)劃效果。各區(qū)工作開展由區(qū)“三規(guī)辦”組織實(shí)施，以項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)的形式，召集區(qū)各職能部門與下屬各鎮(zhèn)街對各自的用地需求進(jìn)行上報(bào)匯總。并將相關(guān)材料呈報(bào)“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組,由該領(lǐng)導(dǎo)小組對各類重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整理、甄別、排序,按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金情況、成熟程度、開發(fā)需求和開發(fā)規(guī)律進(jìn)行分期,最終形成“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目庫,作為“兩規(guī)”重點(diǎn)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模的對象。以該市某區(qū)為例,共召開5次大型項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，涉及68個(gè)相關(guān)部門與單位,最終形成包括254項(xiàng)各類項(xiàng)目的“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目庫,明確各個(gè)項(xiàng)目的近中遠(yuǎn)期用地需求，原“兩規(guī)”落實(shí)規(guī)模，區(qū)“三規(guī)合一”補(bǔ)充落實(shí)規(guī)模等情況，保證了“三規(guī)合一”工作的有效實(shí)施。廈門：部門并聯(lián)審批

廈門專門成立了市級領(lǐng)導(dǎo)小組，并由規(guī)劃、國土和發(fā)改三個(gè)部門牽頭推進(jìn)“多規(guī)合一”，充分發(fā)揮統(tǒng)籌功能，具體以部門并聯(lián)審批實(shí)踐創(chuàng)新為切入點(diǎn)、體制機(jī)制完善為保障協(xié)調(diào)推進(jìn)。

整合相關(guān)部門信息數(shù)據(jù)，建立了全市統(tǒng)一的信息應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)各部門的規(guī)劃信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同管理。在此基礎(chǔ)上，啟動(dòng)全市行政審批制度改革，全面推行并聯(lián)受理審批，精簡建設(shè)項(xiàng)目審批流程，縮短項(xiàng)目審批時(shí)限，提升政府治理能力和行政效能。經(jīng)過改革，審批事項(xiàng)申請實(shí)現(xiàn)了從現(xiàn)場報(bào)審、串聯(lián)審批的“跑部門模式”到一表報(bào)審、并聯(lián)審批的“走網(wǎng)路模式”的轉(zhuǎn)變。例如，項(xiàng)目立項(xiàng)申請到獲得用地規(guī)劃許可證這一時(shí)間段，從過去的半年縮減到現(xiàn)在的12個(gè)工作日。實(shí)行“一表式”審批，大幅精簡重復(fù)和不必要的申報(bào)材料，用地規(guī)劃階段申報(bào)材料由25項(xiàng)減少至6項(xiàng)，工程批復(fù)及工程規(guī)劃許可階段申報(bào)材料由99項(xiàng)減少至10項(xiàng)。

同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化“多規(guī)合一”的配套體制機(jī)制。以推進(jìn)“多規(guī)合一”工作為契機(jī)，將“多規(guī)合一”劃定的各類控制線納入地方立法，以政府規(guī)章形式明確各類控制線管理主體、管控規(guī)則、修改條件和程序，規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，創(chuàng)新干部考核體制機(jī)制，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

◎ 關(guān)鍵技術(shù) 上海

1.確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量

上海“兩規(guī)”按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程”進(jìn)行編制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的銜接。在方案編制工作中，“兩規(guī)銜接”的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容是確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量，具體要求如下。

①確定規(guī)模：建設(shè)用地規(guī)模和規(guī)劃增長邊界的確定是“兩規(guī)銜接”的核心內(nèi)容，也是“兩規(guī)合一”的特色。建設(shè)用地規(guī)模和邊界的確定必須在確保需求的前提下，實(shí)事求是劃定。

②優(yōu)化布局：它是“兩規(guī)銜接”的重要特征，也是規(guī)劃實(shí)施評估的直接體現(xiàn)和規(guī)劃戰(zhàn)略性的重要保證。布局確定應(yīng)適應(yīng)上海城市未來發(fā)展需求，在維護(hù)城市生態(tài)安全和錨固生態(tài)底線等方面做出更加剛性的規(guī)定，進(jìn)而維護(hù)城市整體空間結(jié)構(gòu)的完整性。③保證流量：它是實(shí)施城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的保證。結(jié)合近兩年重大建設(shè)項(xiàng)目安排、近期建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）編制工作，結(jié)合地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際需求，通過“控增逼存、盤活存量”等手段，促進(jìn)土地資源集約，節(jié)約利用，確保城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的可實(shí)施性。2.統(tǒng)一平臺、嚴(yán)格管控、政策配套

上海“兩規(guī)”銜接的主要成果大體可以分為“基于兩規(guī)合一的控制線管控方案、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系”等。具體可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

①統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和信息平臺：“兩規(guī)合一”工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用的是第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)變更的數(shù)據(jù)，由此而形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有現(xiàn)時(shí)性和真實(shí)性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入信息化管控的數(shù)據(jù)信息平臺更具權(quán)威性。

②“三條控制線”管控方案：“三條控制線”管控方案是土地利用規(guī)劃成果的具體體現(xiàn)，也是確保規(guī)劃實(shí)施、工作時(shí)效的關(guān)鍵內(nèi)容之一。“三條控制線”包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線，根據(jù)不同控制線的特點(diǎn)，分別實(shí)行剛性管制（具體細(xì)分為強(qiáng)控制和次強(qiáng)控制）。新增建設(shè)用地項(xiàng)目必須位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，其中新增工業(yè)項(xiàng)目，原則上必須落在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍內(nèi)，基本農(nóng)田不得占用。

③相關(guān)配套政策和實(shí)施機(jī)制：“兩規(guī)合一”的重點(diǎn)和特點(diǎn)是確保規(guī)劃的實(shí)施。綜合運(yùn)用多種規(guī)劃實(shí)施手段，如開發(fā)區(qū)多主體聯(lián)合招商機(jī)制、耕地占補(bǔ)平衡差別化政策及土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤規(guī)劃等等來加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施。重慶

1.規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)

以重慶的“四規(guī)疊合”實(shí)踐為例。“四規(guī)疊合”要求同時(shí)編制四個(gè)規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”的指導(dǎo)思想，采取建設(shè)用地總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、彈性利用”的理念，將區(qū)縣所有可調(diào)整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在空間上進(jìn)行規(guī)劃布局落實(shí)。2.沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案

重慶市沙坪壩區(qū)編制了“五規(guī)疊合”實(shí)施方案。通過沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案，推動(dòng)沙坪壩區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及人口與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)、融合。通過整合規(guī)劃資源，促進(jìn)空間協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落地、調(diào)控統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施方案的指導(dǎo)作用，促進(jìn)沙坪壩區(qū)的全面跨越發(fā)展，以期對重慶市“多規(guī)合一”工作具有指引作用。廣州

1.協(xié)調(diào)優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)手段

廣州市的工作重點(diǎn)是通過對分類表、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用地布局、生態(tài)用地規(guī)模挖潛等技術(shù)手段，協(xié)調(diào)“兩規(guī)”在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、總量規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、規(guī)劃邊界等方面的不一致。再以發(fā)改委明確的重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，滿足近期建設(shè)項(xiàng)目的需要，并在此基礎(chǔ)上重新劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線及基本農(nóng)田控制線，并將其納入數(shù)據(jù)平臺管理，以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺搭建。

“三規(guī)合一”規(guī)劃涉及“兩規(guī)”大量差異圖斑的調(diào)整工作,也涉及對國土及規(guī)劃兩大部門相關(guān)管理與政策的創(chuàng)新工作。2013年8月，國土資源部批復(fù)同意《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》(下文簡稱《試點(diǎn)方案》)為廣州“三規(guī)合一”工作提供了土地管理政策創(chuàng)新的保障。《試點(diǎn)方案》提出“創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制”,可以由廣州市依據(jù)功能片區(qū)設(shè)置方案編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由廣州市人民政府審批并報(bào)廣東省國土資源廳備案。同步開展的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制，為廣州市“三規(guī)合一”差異圖斑批量調(diào)整提供實(shí)施基礎(chǔ)。2.頒布“三規(guī)合一”技術(shù)指引

廣州市為明確“三規(guī)合一”內(nèi)容、規(guī)范“三規(guī)合一”成果，頒布了《廣州市區(qū)（縣級市）“三規(guī)合一”規(guī)劃編制技術(shù)指引》及《廣州市“三規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，廣州各區(qū)（市）的“三規(guī)合一”規(guī)劃成果均按統(tǒng)一的技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)編制。各區(qū)（市）通過“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制有望把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，準(zhǔn)確分析市場開發(fā)前景，從而全面合理的安排實(shí)施配套措施。同時(shí)從“多頭規(guī)劃”向“一張圖”管理轉(zhuǎn)變。構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)平臺，將各種空間信息，如城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等匯總在一個(gè)信息平臺上，并在這個(gè)信息平臺上建立一整套項(xiàng)目協(xié)作的流程，形成統(tǒng)一的政策平臺，使“三規(guī)”及相應(yīng)配套政策保持高度統(tǒng)一。廈門

1、繪制“一張藍(lán)圖”

廈門市以建設(shè)兩個(gè)百年遠(yuǎn)景為引領(lǐng)，編制了“美麗廈門”戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一發(fā)展思路和目標(biāo)。前期開展海量調(diào)研工作基礎(chǔ)上，共摸清差異圖斑共12.4萬塊，累計(jì)面積達(dá)306平方公里。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次部門協(xié)調(diào)和市區(qū)聯(lián)動(dòng)，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主導(dǎo)，整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃，細(xì)化形成市域城鄉(xiāng)空間發(fā)展的“一張藍(lán)圖”，落實(shí)全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和因地制宜差別化發(fā)展。

2、劃定用地管控邊界

按照“生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度”的發(fā)展要求，發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、漁業(yè)等部門將市域生態(tài)控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線和海域及灘涂控制線等不同控制線落到同一張藍(lán)圖上。累計(jì)劃定了生態(tài)控制線約980平方公里，建設(shè)用地規(guī)模控制線約585平方公里、建設(shè)用地增長邊界控制線約700平方公里，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線約118平方公里。

3、盤活存量土地資源

以城市遠(yuǎn)景發(fā)展用地作為“多規(guī)”一致認(rèn)同的建設(shè)空間，通過“多規(guī)”協(xié)調(diào)來摸清現(xiàn)狀，開展各項(xiàng)專題研究，制定明確的調(diào)整差異用地屬性的措施；細(xì)化落實(shí)盤活存量用地、促進(jìn)土地資源整合的具體措施，優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局，提高土地資源的科學(xué)配置水平。

（根據(jù)國地資訊刊文編輯整理）