第一篇：關(guān)于北辰區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報告

關(guān)于北辰區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報告

日期：2016-12-16

來源： 天津市北辰區(qū)政府法制辦主任 李作明

規(guī)范性文件備案審查，是法律賦予地方各級政府的法律監(jiān)督職權(quán)，是規(guī)范抽象行政行為，從源頭上預(yù)防和減少具體行政行為的制度保障，對推進(jìn)依法治國、依法行政，具有重要意義。為促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，本文以北辰區(qū)近年來規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)狀為實證材料，淺談一下規(guī)范性文件備案審查中存在的問題以及對策。

一、工作開展情況

近年來，區(qū)政府及其職能部門進(jìn)一步加強(qiáng)了規(guī)范性文件的管理工作，規(guī)范性文件制定程序日益規(guī)范，質(zhì)量明顯提升，規(guī)范性文件備案審查工作正逐步走上制度化、規(guī)范化軌道，為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，促進(jìn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，精心組織。區(qū)政府及各部門高度重視規(guī)范性文件備案審查工作，將其作為推進(jìn)依法行政工作的重要抓手，把規(guī)范性文件備案審查工作納入到全區(qū)依法行政工作考核，制定了具體工作方案，確定了專門的工作人員，通過目標(biāo)考核有力地推進(jìn)了規(guī)范性文件備案審查工作。從調(diào)研的情況看，全區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作已全面展開，并取得了初步成效。

（二）建章立制，完善制度。區(qū)政府建立了規(guī)范性文件事前審核制度，要求政府制定的所有規(guī)范性文件，必須經(jīng)過政府法制機(jī)構(gòu)的前置審核，由法制機(jī)構(gòu)提出審核意見，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)的前置審核不得提交政府常務(wù)會議審議。建立了政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人

列席政府常務(wù)會議制度。區(qū)政府還結(jié)合上級機(jī)關(guān)的要求，從本地實際出發(fā)，出臺了一系列規(guī)范性文件管理工作制度，使這項工作有據(jù)可依，有章可循。這些制度涵蓋規(guī)范性文件管理的各個環(huán)節(jié)，對上級的相關(guān)制度起到了細(xì)化、補(bǔ)充和延伸的作用，取得了很好的實施效果。區(qū)政府明確規(guī)定，凡未經(jīng)區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)審查的規(guī)范性文件，一律不得對外發(fā)布實施，一律不得作為行政管理依據(jù)。從調(diào)研的情況看，各部門所制定的規(guī)范性文件能遵照相關(guān)規(guī)章制度和流程。

（三）把好關(guān)口，確保合法。區(qū)政府法制辦把規(guī)范性文件合法性審查放在第一位。文件制定嚴(yán)格按照調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)分歧、法律審核、政府常務(wù)會議審議決定、簽發(fā)公布等流程進(jìn)行。堅持做到規(guī)范性文件未經(jīng)征求意見不審查，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)合法性審查不上會，未經(jīng)常務(wù)會議集體討論通過的不制發(fā)。各個流程緊密連接，環(huán)環(huán)相扣，對規(guī)范性文件從始至終實行了全方位、全過程的監(jiān)管。據(jù)了解，幾年來，沒有未審查通過的文件。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)政府規(guī)范性文件的科學(xué)性和計劃性。為切實提高文件質(zhì)量，每年年初根據(jù)全區(qū)工作部署，區(qū)政府法制辦向全區(qū)各有關(guān)單位下發(fā)通知，要求各部門圍繞區(qū)委、區(qū)政府中心工作科學(xué)預(yù)測，報送本年度需以區(qū)政府、區(qū)政府辦名義發(fā)布的規(guī)范性文件計劃項目。法制辦對各類規(guī)范性文件的申請進(jìn)行匯總，針對報送草案的內(nèi)容向相關(guān)單位征求意見。依據(jù)區(qū)委、區(qū)政府總體發(fā)展目標(biāo)、工作部署，認(rèn)真調(diào)研，反復(fù)論證，編制《規(guī)范性文件制定修訂計劃》，報區(qū)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

二、存在的主要問題和不足

（一）對規(guī)范性文件備案審查的重要性認(rèn)識不夠。區(qū)政府及

相關(guān)部門一些同志對規(guī)范性文件備案審查工作的重要性和必要性缺乏足夠認(rèn)識，思想上不夠重視，工作上缺乏主動性，認(rèn)為可有可無、無關(guān)緊要；一些部門對提交的規(guī)范性文件只做表面審查，流于形式，沒有深入實質(zhì)認(rèn)真進(jìn)行研究；有的部門對規(guī)范性文件涵義把握不準(zhǔn)，界定不清，對什么是規(guī)范性文件、規(guī)范性文件起草制定的法定程序等缺乏必要的了解；有的部門至今還沒有開展備案審查工作。

（二）部分規(guī)范性文件制定程序不夠規(guī)范，質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。我區(qū)部分規(guī)范性文件制定程序不夠規(guī)范，有的事前未進(jìn)行必要的可行性調(diào)研論證，有的起草過程中未經(jīng)過公開征求意見，規(guī)范性文件起草、論證、審簽、公布到清理、評估、修改廢止等管理機(jī)制沒有真正落實，個別單位還存在“先發(fā)后補(bǔ)簽”現(xiàn)象。個別規(guī)范性文件質(zhì)量不高，起草部門事前調(diào)查研究不夠，沒有完全掌握需要解決的主要問題，導(dǎo)致文件可行性差，缺乏操作性；個別文件存在法律條文引用不當(dāng)、與上位法相沖突現(xiàn)象。

（三）規(guī)范性文件報備不主動、不及時，存在漏報或不報現(xiàn)象。有的部門對規(guī)范性文件前置審查程序、備案程序、備案時限、備案格式等掌握不到位，沒有按規(guī)定及時向政府法制部門報備和接受審查，特別是涉及到部門自行制定的規(guī)范性文件，基本沒有報備審查。區(qū)政府對規(guī)范性文件的重視程度還不夠，向人大常委會報備規(guī)范性文件程序還不夠規(guī)范，與監(jiān)督法及實施辦法等法律法規(guī)的要求尚有不少差距。

（四）規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量不高，程序化、形式化現(xiàn)象還普遍存在。從我區(qū)啟動規(guī)范性文件備案審查工作以來，備案審查相關(guān)工作機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件管理的各項制度規(guī)定落實得還不

夠好，總體效果還不十分理想，離法律法規(guī)的要求尚有不少差距。由于人員力量、法律專業(yè)性等諸多因素影響，導(dǎo)致實際工作中被動審查做得多，主動審查做得少，工作基本停留在走程序、表面過一下的被動模式，實質(zhì)性審查把關(guān)并不嚴(yán)格，提出的審查意見也很少。

（五）規(guī)范性文件備案審查更新公布不及時，公開透明度不夠。調(diào)查中反映，當(dāng)前我縣規(guī)范性文件管理中還存在著底數(shù)不清，內(nèi)容不明，公開透明度不夠等問題，縣政府沒有建立完整的目錄庫，許多文件都沒有入庫上網(wǎng)公布。有的雖然入庫，但不及時。廢止的文件沒及時公布或撤下，新頒布的文件又沒有及時上傳，有的也沒有及時修改，造成老百姓查詢困難。

（六）備案審查工作機(jī)構(gòu)人員落實不夠，專業(yè)人員嚴(yán)重不足。一是區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，影響了備案審查工作的開展。目前，區(qū)政府法制辦除規(guī)范性文件備案審查外，還承擔(dān)縣政府決策參謀、合同審核、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴、法制宣傳及政府辦日常事務(wù)等多項工作。二是多數(shù)部門沒有設(shè)立專門法制機(jī)構(gòu)，也沒有配備專門工作人員負(fù)責(zé)此項工作，部門規(guī)范性文件的審查職責(zé)落實難。三是區(qū)人大常委會沒有專門的備案審查科，沒有專門的人員，嚴(yán)重影響規(guī)范性文件備案審查工作的開展。

三、意見建議

（一）提高認(rèn)識，進(jìn)一步增強(qiáng)做好規(guī)范性文件工作的責(zé)任感。規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予人大依法履職的手段，是人大履行法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式；做好規(guī)范性文件報備工作，接受人大監(jiān)督，是政府機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和堅持依法行政的必然要求，也是與黨的十八屆五中全會提出的依法治國的總體要求相一

致。為此，要進(jìn)一步提高認(rèn)識，增強(qiáng)法制觀念，加強(qiáng)規(guī)范性文件管理，使制定部門一方面嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序制定規(guī)范性文件，另一方面強(qiáng)化主動、自覺接受監(jiān)督的意識，按時報送備案審查，及時糾正違法的抽象行政行為，提高區(qū)政府及相關(guān)部門依法履職意識和自覺接受人大監(jiān)督意識。

（二）規(guī)范程序，進(jìn)一步健全和完善規(guī)范性文件制定和備案審查機(jī)制。區(qū)政府及其部門要進(jìn)一步建立和完善工作制度和工作機(jī)制，加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件管理，強(qiáng)化備案審查工作，確保各項制度機(jī)制順暢實施。要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的作用，嚴(yán)格遵守規(guī)范性文件制定的要求，凡是以政府或政府辦名義制定的規(guī)范性文件，必須經(jīng)法制辦審查后才能出臺。法制機(jī)構(gòu)要切實履行職責(zé)，加強(qiáng)對規(guī)范性文件合法性、適當(dāng)性審查，提高審查質(zhì)效。要嚴(yán)格按照監(jiān)督法及實施辦法等法律法規(guī)要求，依法及時、準(zhǔn)確向區(qū)人大常委會報送須備案審查的規(guī)范性文件，做到有件必報，不遲報、漏報，報送材料要完整齊全。要定期開展清理和評估工作，對于不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的，或與上位法和上級政策不一致的，規(guī)范性文件之間明顯存在不協(xié)調(diào)的，以及超出有效期的規(guī)范性文件，要及時進(jìn)行清理評估，并作出相應(yīng)的修改、補(bǔ)充或者廢止決定，以進(jìn)一步提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

（三）加大培訓(xùn)，進(jìn)一步提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)和法律素質(zhì)。要制定培訓(xùn)計劃，建立培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化培訓(xùn)力度，加強(qiáng)起草人員、法制人員等相關(guān)人員法律法規(guī)和規(guī)章制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，充分理解相關(guān)法律的主要內(nèi)容，準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的范圍、備案與審查的關(guān)系、報備行為的約束機(jī)制、備案審查的糾錯機(jī)制等基本問題。使承擔(dān)報備工作的同志熟悉備案審查工作的各項規(guī)定和要求，按

照報備范圍、時間、方式、程序等要求做好報備工作，做到應(yīng)報不漏、有件必備。

（四）加強(qiáng)備案審查機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，進(jìn)一步提高備案審查能力。規(guī)范性文件備案審查，要求審查人員具有較高的政策水平、法律水平和專業(yè)水平。區(qū)政府要進(jìn)一步充實政府法制機(jī)構(gòu)工作力量，注重選拔和引進(jìn)法律專業(yè)人員，以適應(yīng)當(dāng)前依法治國形勢及備案審查工作的需要。各相關(guān)部門要明確職責(zé)，落實機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員負(fù)責(zé)此項工作，要確保工作人員有足夠的時間和精力投入備案審查日常工作。區(qū)人大常委會要盡快落實備案審查機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，同時在人大代表、社會各界中吸收部分專業(yè)人士，參與到規(guī)范性文件備案審查工作中來，不斷提高人大自身備案審查的能力和水平。

第二篇：規(guī)范性文件備案審查工作調(diào)研報告

必須認(rèn)真貫徹監(jiān)督法 積極開展規(guī)范性文件備案審查工作

《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》于2007年1月1日起施行至今，不少市、縣（區(qū)）人大常委會對于規(guī)范性文件備案審查這一項工作仍處于空白狀態(tài)。雖然2008年11月自治區(qū)人大常委會制定的《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范

性文件備案審查條例》規(guī)定了我區(qū)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府及所屬部門制定的規(guī)范性文件必須備案，但由于部分市、縣（區(qū)）人大常委會工作機(jī)構(gòu)人員偏少，政府在這一項工作上也不強(qiáng)調(diào)，致使規(guī)范性文件的備案審查工作沒有得到落實。

一、存在的問題

（一）認(rèn)識不足，等待觀望。規(guī)范性文件備案審查是一種新的監(jiān)督形式，具有很強(qiáng)的政策性、法律性和程序性。作為備案審查機(jī)關(guān)，地方人大常委會對政府規(guī)章、決定、命令等規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是依法行使監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，人大常委會和人民政府應(yīng)當(dāng)密切配合，共同做好這項工作。據(jù)了解，目前部分市、縣兩級無論是規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)，還是規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)，都存在認(rèn)識不足的問題。因此，對這項工作都沒有引起重視，有等待觀望的思想。

（二）意識不強(qiáng)，工作滯后。備案審查是規(guī)范性文件管理的一種重要手段，有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，維護(hù)法制統(tǒng)一。但部分市、縣（區(qū)）制定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)，沒有從依法行政的高度來認(rèn)識規(guī)范性文件制定和報備工作的重要性，基本上還是沿襲過去那種工作方式和方法，沒有報備的概念和意識，由于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)沒有主動報備，規(guī)范性文件審查機(jī)關(guān)又沒有主動要求報備，使規(guī)范性文件失去了監(jiān)督。這與部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)報備意識淡薄有關(guān)，同時也與部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件審查機(jī)關(guān)宣傳力度不夠有關(guān)。

（三）人員不夠，難于開展。審查規(guī)范性文件，必須要有相對專業(yè)、經(jīng)驗豐富、熟練掌握法律法規(guī)知識的人才。據(jù)了解，目前部分市、縣（區(qū)）人大常委會都沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，也缺乏有這方面專長的人才，因此，難于把這項工作開展起來。

（四）經(jīng)驗不多，難于借鑒。監(jiān)督法對規(guī)范性文件的備案審查程序，沒有作具體規(guī)定，目前各地都處于摸索、探討階段，因此，如何建立相應(yīng)的備案接收、登記審查以及向社會公開等制度，如何建立完整的備案數(shù)據(jù)庫，如何對不適應(yīng)客觀發(fā)展要求或與新出臺的法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件及時進(jìn)行相應(yīng)的修改或廢止，如何執(zhí)行規(guī)范性文件自動失效制度等，均未形成比較科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、完備的管理流程，也沒有形成有效的運(yùn)行機(jī)制，沒有范例可鑒，沒有經(jīng)驗可取，沒有典型可學(xué)，是造成部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件備案審查工作處于空白狀態(tài)的原因之一。

二、對策與思路

監(jiān)督法規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)是各級人大常委會，自治區(qū)人大常委會頒布備案審查條例的備案審查機(jī)關(guān)和主體是廣西各級人大常委會。因此，市、縣人大常委會嚴(yán)格按照監(jiān)督法法規(guī)定行使職權(quán)，是做好這項工作的前提和關(guān)鍵。

(一)認(rèn)真貫徹監(jiān)督法，穩(wěn)妥啟動工作。對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會開展法律監(jiān)督的基本形式，要進(jìn)一步提高對這項工作的重要性和必要性的認(rèn)識，認(rèn)真貫徹監(jiān)督法，積極穩(wěn)妥啟動規(guī)范性文件備案審查工作。監(jiān)督法關(guān)于對規(guī)范性文件的備案審查制度，正是依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，使這項監(jiān)督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、縣開展備案審查工作的法律依據(jù)。自治區(qū)人大常委會根據(jù)監(jiān)督法的授權(quán)和要求，制定了全區(qū)性的規(guī)范性文件備案審查條例，有利于市、縣兩級人大常委會健全備案審查監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)備案審查工作更好地開展。為此，市、縣人大常委會要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會監(jiān)督法的精神實質(zhì)，掌握自治區(qū)人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查條例的操作程序和要求，積極穩(wěn)妥地啟動審查工作。要嚴(yán)格按照監(jiān)督法第三十條的規(guī)定，堅持標(biāo)準(zhǔn)，突出重點(diǎn)，圍繞規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性穩(wěn)妥地開展備案審查工作。審查合法性，就是審查其是否與憲法、法律、法規(guī)和上級、本級人大及其常委會所作的決議、決定相抵觸。規(guī)范性文件同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的主要表現(xiàn)有作出旨在抵消有關(guān)法律性文件精神的規(guī)定；與法律法規(guī)或者上級、本級人大及其常委會的決議中的明確規(guī)定不抵觸，但與其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本權(quán)利義務(wù)等不允許地方規(guī)定的；明顯搞地方保護(hù)主義，分割社會主義統(tǒng)一市場等四種情形。在重點(diǎn)審查合法性的同時，要認(rèn)真審查適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性。審查適當(dāng)性，就是審查規(guī)范性文件規(guī)定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施與管理效果的價值相稱性。審查協(xié)調(diào)性，即不同機(jī)

關(guān)的規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定必須協(xié)調(diào)一致，不能相互矛盾。

（二）設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)工作人員。審查規(guī)范性文件是一項復(fù)雜的工作，政策性、法律性、專業(yè)性都很強(qiáng)，市、縣人大常委會沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，沒有一個強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)，很難發(fā)揮審查監(jiān)督作用。一要設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)是做好規(guī)范性文件備案審查的重要力量，承擔(dān)著組織、調(diào)研、取證、提出初審意見等具體任務(wù)。為此，有條件的市、縣人大常委會，要設(shè)立專門的辦事機(jī)構(gòu)，配備人員，負(fù)責(zé)備案審查的具體工作，努力建設(shè)一支與監(jiān)督法相適應(yīng)的備案審查監(jiān)督隊伍。沒有條件的市、縣可考慮在人大常委會辦公室內(nèi)設(shè)兼職的備案管理員，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件以及提出審查要求、審查建議的接收、登記、分送、存檔等日常事務(wù)工作。在辦公室設(shè)立備案管理員，有利對外接收文件，向上級人大常委會報備本機(jī)關(guān)規(guī)范性文件和相關(guān)資料的歸檔工作。據(jù)調(diào)查，目前由于各市、縣人大常委會機(jī)關(guān)人員都比較少，因此，各市人大各專門委員會和各縣（區(qū)）人大常委會各工委應(yīng)在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，按照職責(zé)分工，具體承擔(dān)分送相關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。同時，市、縣人大常委會要配強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員，在各專門委員會、各工委配備一定數(shù)量的專業(yè)人才，為做好規(guī)范性文件備案審查工作提供組織保障。二要改善常委會組成人員結(jié)構(gòu)。要加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查主體建設(shè)，適當(dāng)增加常委會組成人員的專職比例，增加一些具有一定專業(yè)知識、熟悉法律的專業(yè)人才，以保證審查的質(zhì)量。

（三）依法規(guī)范程序，扎實推進(jìn)工作。規(guī)范性文件的審查工作涉及面廣，是一項政治性、政策性、法律性和群眾性都很強(qiáng)的工作，所以市、縣既要按法律規(guī)定積極實施，又要認(rèn)真對待，穩(wěn)妥處理，扎實推進(jìn)。要建立健全機(jī)制，依法規(guī)范程序。規(guī)范程序、建立完善監(jiān)督機(jī)制，是加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。市、縣人大常委會應(yīng)根據(jù)上級有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際，積極探索，制訂規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的范圍和內(nèi)容；明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的程序；建立健全規(guī)范性文件備案審查的糾錯機(jī)制，做到有章可循。同時，要正確處理好人大常委會與人民政府的關(guān)系，建立行之有效的工作機(jī)制。每年年初，政府要把制定出臺規(guī)范性文件的計劃，及時提交人大常委會，便于及早安排審查。在審查時，人大常委會要加強(qiáng)與政府溝通，了解情況，反饋意見，盡量達(dá)成共識，為審查規(guī)范性文件奠定基礎(chǔ)。在審查過程中，可以同有關(guān)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和協(xié)商，提出意見，如制定機(jī)關(guān)接受意見，對有關(guān)規(guī)范性文件予以修改或廢止，則審查可告停止。審查中對有些屬于有爭議、一時拿不準(zhǔn)的問題，要與上級人大常委會工作機(jī)構(gòu)及時溝通，把問題搞準(zhǔn)。

（四）堅持依法辦事，集體行使職權(quán)。市、縣人大常委會堅持依法辦事、集體行使職權(quán)，是做好規(guī)范性文件備案審查工作必須遵循的原則。一要堅持嚴(yán)格依法辦事原則。無論是下級人大及其常委會做出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是具有約束力的文件。一旦撤銷，就會失去效力，產(chǎn)生嚴(yán)重的法律后果。因此，必須嚴(yán)肅、慎重地對待審查、撤銷規(guī)范性文件工作，不能草率從事。經(jīng)審查，符合監(jiān)督法第三十條規(guī)定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷；對于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)。有些屬于有爭議、一時拿不準(zhǔn)的問題，應(yīng)及時與上級人大常委會溝通，把問題搞準(zhǔn)，再作決定。二要堅持集體行使職權(quán)原則。市、縣人大及其常委會的基本工作規(guī)則是實行民主集中制，集體行使職權(quán)。對規(guī)范性文件審查后，需要作出相應(yīng)決議、決定時，都必須經(jīng)過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定。

（五）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作能力。審查規(guī)范性文件是一項政策性、法律性、專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，市、縣人大常委會沒有一個專門的審查機(jī)構(gòu)、沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。隨著人大監(jiān)督工作的深入，加強(qiáng)對有關(guān)國家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查的任務(wù)將越來越重，備案審查報什么、怎么報，審什么、怎么審，具體問題如何處理，啟動審查、撤銷程序怎么操作，這些環(huán)節(jié)和程序，是市、縣人大及其常委會每一位從事備案審查工作的同志必須熟練掌握的基本功。要嚴(yán)格依法辦事，按程序辦事。著重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培養(yǎng)和提高備案審查工作人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)和提高備案審查具體工作人員的學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力和處理具體問題的能力，才能真正適應(yīng)規(guī)范性文件備案審查工作，才能扎實做好規(guī)范性文件備案審查工作。為此，市、縣人大常委會要深入貫徹監(jiān)督法和自治區(qū)人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查條例，組織舉辦培訓(xùn)班，邀請專家、學(xué)者授課，聽輔導(dǎo)報告，或派人到自治區(qū)參加監(jiān)督法培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。通過有計劃地開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)與自學(xué)相結(jié)合辦法，全面提高常委會組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規(guī)范性文件備案審查職責(zé)時能提出切實可行、有創(chuàng)造性的審查意見。

第三篇：規(guī)范性文件備案審查過程調(diào)研報告范文

規(guī)范性文件備案審查，是法律賦予地方各級政府的法律監(jiān)督職權(quán)，是規(guī)范抽象行政行為，從源頭上預(yù)防和減少具體行政行為的制度保障，對推進(jìn)依法治國、依法行政，具有重要意義。為促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，本文以近年來基層政府規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)狀為實證材料，淺談一下規(guī)范性文件備案審查

中存在的問題以及對策。

一、規(guī)范性文件備案審查工作中存在問題

（一）對規(guī)范性文件備案審查的重要性認(rèn)識不夠

規(guī)范性文件備案審查，實質(zhì)是審查規(guī)范性文件是否合法，是否適當(dāng)，是否與國家憲法、法律相沖突，是否與上級政府規(guī)章或者規(guī)范性文件相抵觸，本質(zhì)是為了促進(jìn)行政執(zhí)法行為的合法有序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，建設(shè)社會主義法治國家。但個別部門的負(fù)責(zé)同志對這項工作的重要性認(rèn)識還不充分，重視程序不夠，對提交的規(guī)范性文件只做表面審查，沒有深入實質(zhì)認(rèn)真進(jìn)行研究，對規(guī)范性文件如何進(jìn)行審查，審查哪些內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題如何處置等問題不甚了解，導(dǎo)致審查部門不能很好地履行規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督職責(zé)，甚至有的部門至今還沒有開展備案審查工作。

（二）對規(guī)范性文件的備案審查不到位

規(guī)范性文件備案審查的重點(diǎn)是審查其合法性、合理性、可行性和必要性，但是現(xiàn)實中很多規(guī)范性文件的備案審查存在審查不到位的情況：一是對規(guī)范性文件的合法性和合理性審查不到位。規(guī)范性文件的制定，其首要目的是為了使法律條文更加準(zhǔn)確，權(quán)利和義務(wù)更加明確，利益和責(zé)任更加清楚，更有利于上位法的貫徹執(zhí)行。但是個別制定部門受利益的驅(qū)使，在制定規(guī)范性文件的過程中，片面強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)利和利益，忽視本部門的義務(wù)和責(zé)任，審查機(jī)構(gòu)如果對這一情況不進(jìn)行認(rèn)真審查，聽之任之，勢必?fù)p害行政管理相對人的權(quán)利，使規(guī)范性文件成為部門爭權(quán)奪利的工具。二是對規(guī)范性文件的必要性和可行性審查不到位。規(guī)范性文件是部門對國家法律、法規(guī)和政策進(jìn)行查漏補(bǔ)缺的輔手，也是理清執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序，更好地加強(qiáng)行政管理的工具。而有些部門拋棄了制定規(guī)范性文件的根本目的，不從本地實際需要出發(fā)，根據(jù)上級文件“照葫蘆畫瓢”，簡單地進(jìn)行復(fù)制，造成規(guī)范性文件重復(fù)制定，數(shù)量不斷增多。

（三）規(guī)范性文件制定的內(nèi)容不規(guī)范

規(guī)范性文件備案審查的事項之一，就是審查規(guī)范性文件制定的內(nèi)容是否規(guī)范，是否符合法律規(guī)定。通過備案審查，發(fā)現(xiàn)個別部門制定的規(guī)范性文件內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是制定規(guī)范性文件的主體不規(guī)范。規(guī)范性文件是由法律、法規(guī)授權(quán)的各級人民政府和縣級以上人民政府工作部門制定，是抽象行政行為。但是現(xiàn)實中存在部門內(nèi)設(shè)或下屬機(jī)構(gòu)以自己名義制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象，如有的行業(yè)協(xié)會在沒有行政部門委托的情況下，擅自以自己的名義制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性文件。二是規(guī)范性文件的制定形式不規(guī)范。有些規(guī)范性文件缺乏層次性，沒有按照總則、分則、附則以及章、節(jié)、條、款、項、目的形式制定，有的雖然包含上述層次，但是前后次序混亂，還有的章節(jié)缺失，內(nèi)容不全等等。三是規(guī)范性文件中的法律術(shù)語不準(zhǔn)確。規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性和長期有效性兩個特征，規(guī)范性文件一經(jīng)公布，就在本行政區(qū)域和有效期限內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力，這就要求制定的規(guī)范性文件必須結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、措詞準(zhǔn)確，要經(jīng)得起推敲，不能朝令夕改。

（四）規(guī)范性文件備案審查不及時

隨著社會的發(fā)展，政府依法行政能力不斷提高，人民群眾的法律意識不斷增強(qiáng)，這就要求規(guī)范性文件的制定水平必須要與社會發(fā)展相適應(yīng)。依據(jù)山東省法制辦《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查示范單位工作的指導(dǎo)意見》，市縣政府及其部門每隔兩年進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件，或超過5年最長期限的試行和暫行的規(guī)范性文件，特別是對含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，適時進(jìn)行修改和廢止。但是現(xiàn)在仍有個別部門繼續(xù)沿用一些已被廢止或超過有效期限的試行、暫行的規(guī)范性文件，不利于維護(hù)規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。

（五）現(xiàn)有規(guī)范性文件備案審查制度本身存在缺陷

規(guī)范性文件備案審查實際是一種事后審查制度，屬于事后監(jiān)督范疇。《山東省規(guī)章和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)級以上地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)向上一級或本級人民政府報送備案”。第十二條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府法制工作機(jī)構(gòu)對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自備案登記之日起60日內(nèi)審查完畢”。上述規(guī)定，極易造成部門制定的規(guī)范性文件未經(jīng)備案已經(jīng)適用或未經(jīng)審查完畢已經(jīng)適

第四篇：規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查的理論、實踐與思考

對規(guī)范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會法律監(jiān)督的一項重要職權(quán)，是監(jiān)督法規(guī)定的縣級以上各級人大常委會經(jīng)常性監(jiān)督工作的一項重要內(nèi)容。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個方面對此項工作進(jìn)行探討。

一、概念和意義

規(guī)范性文件是指由國家機(jī)關(guān)制訂的，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)，并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對其監(jiān)督審查的活動。

做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會主義民主政治制度的價值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會對規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來為人民 謀利益。

對規(guī)范性文件進(jìn)行備案監(jiān)督，是保障憲法和法律正確實施的有效手段，是維護(hù)社會公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動依法行政的重要措施。對人民群眾來說也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過這一途徑來主張和維護(hù)權(quán)利。通過有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件制定過程中存在的帶有傾向性的問題，從而督促整改、促進(jìn)工作，更好的服務(wù)社會，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確實施。

二、備案審查的范圍

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報全國人大常委會備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

具體到市級人大常委會應(yīng)當(dāng)備案審查的規(guī)范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區(qū)）人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議、決定； ③其他規(guī)范性文件。

但在實際工作中，經(jīng)常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開展審查等。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來考慮：

1、對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；

2、對于縣（區(qū)）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對相關(guān)報告的評價，同時內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關(guān)于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。

3、對于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。

三、備案審查的標(biāo)準(zhǔn)

（一）合法性審查

根據(jù)立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，常委會對報送備案的規(guī)范性文件主要進(jìn)行合法性審查。對合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。合法性審查包括內(nèi)容的合法和程序的合法兩方面，內(nèi)容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指備案 審查的文件，是否根據(jù)法定程序制定、是否在法定時間內(nèi)公布和報送備案等。

（二）適當(dāng)性審查

監(jiān)督法對于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實體性的規(guī)定，并規(guī)定對這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會權(quán)利。對這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級人大或同級政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當(dāng)然也在撤銷之列。

2、有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。并不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規(guī)范性文件的報送

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會報備。報送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。①備案報告。應(yīng)為規(guī)范性文件報備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報告中應(yīng)當(dāng)寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報送文件原件及相關(guān)附件。③規(guī)范性文件正式文本。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時報送相關(guān)報告。④規(guī)范性文件制定說明。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件的意見和建議等。⑤其他應(yīng)該報送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應(yīng)當(dāng)同時報送論證報告、聽證報告等。

規(guī)范性文件報備時提交的備案報告、規(guī)范性文件文本和制定說明等有關(guān)文件，應(yīng)按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報送審查。

（二）規(guī)范性文件的備案

市人大常委會對報備的規(guī)范性文件，可以按以下四個環(huán)節(jié)來處理。①接收。由市人大常委會確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機(jī)構(gòu)（一般為法工委，以下簡稱接收登記機(jī)構(gòu)），統(tǒng)一接收報備機(jī)關(guān)報備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記時應(yīng)當(dāng)對報送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項進(jìn)行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進(jìn)行備案登記，不符合要求的應(yīng)當(dāng)要求報備機(jī)關(guān)補(bǔ)充報送，按要求補(bǔ)充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機(jī)構(gòu)對報送的規(guī)范性文件登記后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件內(nèi)容和常委會各工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍提出擬辦意見，報經(jīng)秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)同時分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。④存檔。接收登記機(jī)構(gòu)對登記、分送后的規(guī)范性文件及相關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)按照紙質(zhì)文本、電子文本 進(jìn)行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（三）規(guī)范性文件的審查

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進(jìn)行。屬于被動審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收，并對要求或建議的相關(guān)事項進(jìn)行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對收到的審查要求或?qū)彶榻ㄗh進(jìn)行審核，看是否寫明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應(yīng)當(dāng)要求其重新提出并進(jìn)行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，在對文件內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查的建議，只涉及一個常委會工作機(jī)構(gòu)的，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會秘書長、常委會分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，確定具體審查機(jī)構(gòu)；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)提出具體審查機(jī)構(gòu)建議名單，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機(jī)構(gòu)。對提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點(diǎn)對規(guī)范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權(quán)限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)利、義務(wù)的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級和本級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關(guān)的程序。審查過程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說明情況，也可以根據(jù)需要邀請有關(guān)專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機(jī)構(gòu)對審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報常委會主任會議研究。

對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規(guī)范性文件，市人大常委會工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當(dāng)情形的，可以通過主動審查的方式進(jìn)行審查。

（四）備案審查結(jié)果處理

具體審查結(jié)束后，可以分三個環(huán)節(jié)對審查意見進(jìn)行處理。①審查意見的形成。由接收登記機(jī)構(gòu)對其審查意見進(jìn)行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，需要提出書面審查意見的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書面審查意 見，由接收登記機(jī)構(gòu)送達(dá)；對沒有不適當(dāng)情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結(jié)，并由接收登記機(jī)構(gòu)向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規(guī)定的不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，在接收登記機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)反饋審查意見后，具體審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，詳細(xì)說明存在的不適當(dāng)情況及理由，幫助和支持制定機(jī)關(guān)在30日內(nèi)主動對規(guī)范性文件進(jìn)行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機(jī)關(guān)在收到審查意見書后，認(rèn)為規(guī)范性文件無需修改或廢止的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書面向市人大常委會說明理由。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇

監(jiān)督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開規(guī)范性文件備案審查工作會議，進(jìn)行部署。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機(jī)構(gòu)，并在經(jīng)費(fèi)非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機(jī)、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關(guān)委室進(jìn)行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應(yīng)該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當(dāng)前各級人大常委會機(jī)關(guān)法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強(qiáng)對現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。

一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識和法律從業(yè)經(jīng)驗的人員擔(dān)任法律顧問，不僅能解決人大常委會機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監(jiān)督職能。

三是充分發(fā)揮各級人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。通過各級人大機(jī)關(guān)通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負(fù)責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負(fù)責(zé)備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯(lián)動機(jī)制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們在規(guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會組成人員聯(lián)名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案。如果聯(lián)名提出關(guān)于備案審查的建議，應(yīng)作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業(yè)、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會更強(qiáng)。

第五篇：關(guān)于對規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報告

關(guān)于對規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報

告

為了全面推進(jìn)我市依法治市進(jìn)程，進(jìn)一步規(guī)范市人民政府規(guī)范性文件備案審查工作，按照市人大常委會XX年的工作部署，根據(jù)《監(jiān)督法》、《xx自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》及《xx自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》的相關(guān)要求，4月1日，由市人大常委會副主任趙虹山帶隊，法制工作委員會邀請部分工委委員和人大代表組成調(diào)研組，通過聽取工作匯報、查閱臺賬等形式，對市人民政府建市以來規(guī)范性文件清理、備案、審查工作的開展情況進(jìn)行了調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、市政府開展規(guī)范性文件備案審查工作的基本情況

規(guī)范性文件是政府依法行政、規(guī)范行政行為、加強(qiáng)法治建設(shè)的基礎(chǔ)，是全面貫徹國家法律法規(guī)和規(guī)章在我市正確實施的一項重要保障工作，對推進(jìn)法治政府建設(shè)、樹立法治政府形象、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定起著積極的促進(jìn)作用。自XX年xx建市以來,市政府法制建設(shè)從建立政府法制辦機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的不斷充實，逐步到XX年啟動對規(guī)范性文件的報備。市人民政府根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和自治區(qū)人民政府關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作的要求開 展了相應(yīng)的工作，對市政府依法治市，全面落實政府法制建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。

加強(qiáng)了政府法制辦工作力量。政府法制辦是市政府行政執(zhí)法行為監(jiān)管、審批和對外公布規(guī)范性文件的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。XX年，市人民政府在以往法制辦僅有機(jī)構(gòu)和一名兼職工作人員的基礎(chǔ)上，按照機(jī)構(gòu)編制要求法制辦增加了2名具有法律專業(yè)工作人員加強(qiáng)了工作力量，同時在辦公室設(shè)備上加大了投入，為各項工作的正常開展提供了保障。

規(guī)范性文件備案審查情況。政府法制辦在自治區(qū)人民政府、兵團(tuán)法制辦的領(lǐng)導(dǎo)下，按照《xx自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》的相關(guān)要求，對市政府各部門的規(guī)范性文件組織開展了清理，并按照規(guī)范性文件備案審查要求在XX年年初分別向自治區(qū)、兵團(tuán)和市人大常委會報備了18件規(guī)范性文件，對規(guī)范市政府依法行政行為，建設(shè)法治政府起到了積極的促進(jìn)作用。

二、政府規(guī)范性文件備案審查工作存在的問題

市政府加強(qiáng)了法制辦的工作力量，按照自治區(qū)、兵團(tuán)關(guān)于開展規(guī)范性文件備案審查的要求，在促進(jìn)法治政府建設(shè)，規(guī)范依法行政方面做了大量具體的工作，但仍存在著一些亟待解決和完善的問題。

規(guī)范性文件公開的力度不夠、形式單一。規(guī)范性文件直接涉及到公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，必須按照公 告的程序要求，通過各種形式廣泛宣傳，讓行政相對人知曉自身權(quán)利義務(wù)，從而使規(guī)范性文件的行政效力最大化，充分體現(xiàn)規(guī)范性文件的公正、公平、合理性原則。市政府在規(guī)范性文件的公開和對外宣傳方面只通過政府網(wǎng)站進(jìn)行了公告，形式過于單一，宣傳的力度、廣度不夠，限制了公眾的知曉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成了自己制定、自己實施、自己監(jiān)督或無人監(jiān)督的現(xiàn)象，對市政府的公信力和行政執(zhí)法的公正性、權(quán)威性勢必造成一定的影響。

規(guī)范性文件備案審查工作程序不規(guī)范、機(jī)制不健全。按照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》和《xx自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》要求，制發(fā)規(guī)范性文件的程序包括初期的調(diào)研論證、書面征求意見、法律審核、向社會公布等必經(jīng)的法定程序要求。在實際工作中，市政府及各部門對規(guī)范性文件概念范圍把握不準(zhǔn)，規(guī)范性文件制定時不能按照法定程序、法定權(quán)限制定，違反程序超權(quán)限制定規(guī)范性文件現(xiàn)象仍然存在。同時，將大量不屬于規(guī)范性文件的文件報備審查，加大了審查機(jī)構(gòu)的工作難度，師市現(xiàn)行有效規(guī)范性文件的數(shù)目不清，不利于行政行為規(guī)范實施和監(jiān)管。在規(guī)范性文件的起草過程中缺乏法律規(guī)定程序的具體要素：一是在規(guī)范性文件制定前，調(diào)查研究不夠深入，征求意見不夠全面，民主參與不夠廣泛；二是在規(guī)范性文件公布施行前，對文件的審查把關(guān)不嚴(yán)，相應(yīng)的審查、審批、監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制不健全；三 是在規(guī)范性文件頒布施行后，對違法糾治沒有具體措施和相應(yīng)的工作機(jī)制。

政府部門對規(guī)范性文件備案審查的重要性認(rèn)識不夠。規(guī)范性文件備案審查，實質(zhì)是審查規(guī)范性文件是否合法，是否得當(dāng)，是否與國家憲法、法律相沖突，是否與上級政府規(guī)章或者規(guī)范性文件相抵觸，是為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的合法有序，保護(hù)公民法人、或者其他組織的合法權(quán)益，推進(jìn)依法治市工作的全面開展。但市政府個別部門對規(guī)范性文件重要性的認(rèn)識不充分，對于法制辦的備案審查程序重視不夠，對提交的規(guī)范性文件合法性、合理性、科學(xué)性，沒有認(rèn)真的研究，分不清規(guī)范性文件與內(nèi)部工作機(jī)制的區(qū)別，對于規(guī)范性文件如何進(jìn)行操作，操作主體是誰，對發(fā)現(xiàn)問題如何處置的內(nèi)容不全面，造成規(guī)范性文件缺乏可操作性。如：《xx市城市養(yǎng)犬管理辦法》等，無法確定具體實施的主體單位。

規(guī)范性文件備案審查的專業(yè)力量不足。行政規(guī)范性文件的數(shù)量多，涉及面廣，涉及到依法行政方方面面的專業(yè)理論知識，對起草擬定、備案審查工作的專業(yè)理論知識水平要求非常高。體現(xiàn)了行政的管理權(quán)和強(qiáng)制力，直接關(guān)系到公共利益、社會秩序和公民的切身利益。依照加強(qiáng)法治政府建設(shè)的要求，對規(guī)范性文件的法律監(jiān)督也在逐步加強(qiáng)。但是，政府規(guī)范性文件審查專業(yè)的法制隊伍不健全，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的理論培訓(xùn)，政府法制辦僅能夠承擔(dān)規(guī)范性文件的一般性工作，政府各部門是行政執(zhí)法的主體，基本沒有專門的法制科室或?qū)I(yè)人員，同時缺少對規(guī)范性文件制發(fā)實體和程序的專業(yè)知識和技能，造成規(guī)范性文件制定、審查、報備工作重發(fā)文輕備案，有備案無審查，前置審查評估清理不到位。加之政府法制辦前期長期缺位，致使建市以來至XX年政府規(guī)范性文件全面清理、規(guī)范報備審查的工作滯后，目前，市政府對現(xiàn)行規(guī)范性文件中有效、失效、修訂或廢止的情況，沒有形成一本帳、數(shù)目不清，情況不明。

三、對規(guī)范性文件備案審查工作的幾點(diǎn)建議

規(guī)范性文件作為國家政策、法律向具體行政執(zhí)法活動準(zhǔn)則的延伸，是政府依法、規(guī)范施政的重要依據(jù)，關(guān)系到行政相對人的切身利益，對建立完善法治政府、全面落實依法行政實施綱要有著重要的作用。現(xiàn)就進(jìn)一步完善規(guī)范性文件備案審查工作，提出如下建議：

加強(qiáng)規(guī)范性文件的公開范圍和宣傳力度。市政府要按照行政公開的程序要求，在現(xiàn)有公開的形式上，充分利用電視、報紙、廣播和社區(qū)宣傳欄，不斷加大宣傳力度。尤其是新制定發(fā)布實施的涉及公民、法人和其他組織即行政相對人權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)范性文件，要增加公開宣傳的范圍和形式，盡可能做到家喻戶曉，切實增強(qiáng)行政相對人依法、依規(guī)維權(quán)和政府依法行政、主動接受全社會監(jiān)督的意識，樹立政府的權(quán)威性和法制性。

強(qiáng)化培訓(xùn)，提高政府法治工作水平。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，加強(qiáng)市政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)干部的法律專業(yè)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法制觀念，尤其是針對本部門行業(yè)系統(tǒng)的專業(yè)法律知識，進(jìn)一步提升各部門領(lǐng)導(dǎo)及專業(yè)人員對規(guī)范性文件與單位內(nèi)部工作機(jī)制的界定及公務(wù)人員職權(quán)、職責(zé)的認(rèn)識，全面提高規(guī)范性文件起草、制定的質(zhì)量和水平，使依法施政的操作依據(jù)更加規(guī)范科學(xué)。

盡快制定完善規(guī)范性文件備案審查的工作機(jī)制。市政府要按照自治區(qū)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作的相關(guān)規(guī)定，加大規(guī)范性文件備案審查工作的力度，盡快建立xx市行政機(jī)關(guān)制發(fā)規(guī)范性文件程序的規(guī)定，進(jìn)一步完善規(guī)范性文件起草制定、審查備案、公布實施、上報備案、責(zé)任追究等程序。嚴(yán)格審查報送文件內(nèi)容、準(zhǔn)確定性是否涉及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系、公民權(quán)利義務(wù)的類型及法律依據(jù)，避免規(guī)范性文件的內(nèi)容與相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章及國家有關(guān)政策不一致或相抵觸。根據(jù)規(guī)范性文件制發(fā)的范圍、目的和要求，明確發(fā)文機(jī)關(guān)主體的職權(quán)范圍，杜絕越權(quán)發(fā)文、以發(fā)代備。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范性文件的責(zé)任追究制，哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，追究哪個部門責(zé)任人的責(zé)任。

提高認(rèn)識，提高規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量。市政府要進(jìn)一步提高對依法治市工作重要性認(rèn)識，充實政府各部門法制工作力量，將建立健全規(guī)范性文件工作管理機(jī)制作為監(jiān) 督管理的經(jīng)常性工作，長抓不懈。嚴(yán)格落實依法行政工作的具體部署，明確單位內(nèi)部法制工作崗位職責(zé)，盡快培養(yǎng)熟悉法律業(yè)務(wù)的專職工作人員，加強(qiáng)規(guī)范性文件審批、制發(fā)及文件臺賬的整理歸檔工作力度，使備案審查工作的各個環(huán)節(jié)有章可循、有據(jù)可查、違責(zé)可究，使依法行政各項工作符合科學(xué)施政的程序要求。政府法制辦作為市政府法制監(jiān)管的主體，要主動加強(qiáng)與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)及相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、溝通，在堅持法律、法規(guī)正確貫徹執(zhí)行的原則下，強(qiáng)化制定機(jī)關(guān)對備案審查工作重要性的認(rèn)識，保障備案審查工作順利開展。加快規(guī)范性文件清理力度，盡快摸清師市現(xiàn)行規(guī)范性文件底數(shù)，嚴(yán)格按照備案審查工作要求，逐級報備審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，為政府法治建設(shè)和全面推進(jìn)依法治市履行法律職能提供強(qiáng)有力的后盾和保障。