第一篇：淺談古德諾的政治行政二分化及其對我國的啟示

淺談古德諾的政治行政二分化及其對我國的啟示

摘要： 在西方政治與行政一直都是一個懸而未決的實踐和理論問題，自1887年威爾遜提出了政治與行政分離的二分化以及古德諾在政治與行政中對政治與行政二分化進一步的闡述與發揮，形成了關于“政治—行政二分化”的典范，從而為建立系統的行政學奠定了理論基礎。本文從不同的角度，全面的闡述了政治與行政二分化的地位極其對我國的啟示。關鍵詞： 政治與行政 二分化 啟示

1887年威爾遜《行政學研究》一問的發表，標志者行政學作為一門獨立的學科開始建立，威爾遜在這篇文章中提出了著名的政治與行政二分化，使得政治與行政的關系成為一直以來學界立論的基本問題之一，把政治與行政區別開來，被認為是行政學研究的開山之作，威爾遜也因此被譽為行政學的鼻祖和奠基人。然而，威爾遜提出的這個理論并不完善，尤其是對政治學和行政學的劃分依然不是很清晰。

在這基礎上古德諾在政治與行政中進一步就政治與行政的不同作用加以區別。古德諾認為在所有國家的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行。而這兩種功能就是政治與行政，政治是政策的功能或國家意志的表達，而行政功能則是政策的執行或國家意志的執行。古德諾雖然進一步提出了政治與行政分立，然而，實際的政府需要要求國家的意志表達和國家意志的執行必須保持協調一致，如果國家的意志表達和意志執行之間出現不協調那么就會導致政治的癱瘓，所以為了實現國家意志的表達與國家意志的執行之間的協調，表達國家意志的機關和執行國家意志的機關，二者之間必須有一方犧牲其獨立性。這有犧牲一方的獨立性才可以實現政府的協調，也只有這有，真實的國家意志才可以成為大家普遍遵守的實際行為準則。

在《政治與行政》一書中，古德諾只有在第一章《國家的主要功能》中論述了政治與行政的分立，而在其余的九章中都用來論述政治與行政分立的條件下，如何使政治與行政協調發展的問題，古德諾在理論上論證了政治與行政的協調發展，在結論上論證了政治對行政的控制，也從現實層面論證了不同國家特定的行政體制，政府體制，政黨體制下，如何具體用這一理論。在第一章論述了國家的主要功能政治與行政的分立，而政治與行政的分立是就是它功能的分立，怎樣做到功能的分立呢? — 政治與行政的分立：功能上的分立

古德諾認為政治與行政在功能上應分立，因為在政治實踐中，政治狀況的錯綜復雜使同一政府機構無法同時執行者兩種功能，國家作為一個政治實體，它的行動可以在國家意志的表達中活動，也可以在其國家意志的執行中活動，國家的意志或主權意志必需在政治行動之前就應確立并且給予明確的表述，如果我們發現國家的意志會引發政府的行為，那么我們必需先明確表述這種意志后才能執行，我們都知道所有被的國家或國家的機構的所有行動都是為了能很好的表達這種意志或更好讓著意志得到執行，不管是在民治政府，民主政府或純粹的君主制國家，它們在本質上具有相同的性質，而且執行國家意志所需要的活動在民主政府和純粹的君主制過家也具有相同的性質，但是我們都知道民治國家和純粹的君主制過家在國家意志的表達功能和國家意志的執行功能之間的差異不同，純粹君

[美]蓋伊·彼得斯，政府未來的治理模式，中國人民大學出版社，序言 制政府的國家意志的表功能和國家意志的執行功能之間差異很小，而恰恰相反民治的國家意志的表達功能和國家意志的執行功能之間的差異很大，這是因為所政治與行政應分立，在孟德斯鳩《論法的精神》一書中，對不同的政府權力進行了區分，他將者權力分為三種，立法權，司法權，行政權。也就是把政府的功能分為三種而不是兩種，但是司法的獨立不能說司法功能的存在，因為我們知道法院可以憑借裁決具體的案件的權力也可以制定法律，與此同時，法律又是由行使審判權的機構執行，所以司法功能并沒有明確的分立，它有時既是國家意志的表達機構有時國家意志的執行機構，所以我認為國家只有兩種功能那就是既國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，也就是所謂了兩種權力，既一種是制定法律的權力，另一種是執行法律的權力，雖然在美國不管是州政府還是聯邦制服都把權力分為行政，司法，立法，他們認為政府部門的相應職能應該有獨立的公職機關承擔，但這種的權力分立原則和機構分立原則作為一項法律原則是行不通的。因為在美國，法院曾多次作出裁決它成了既是法律的制定者又是法律的執行者，使得這些權力并沒有明確的區分。雖然人們可以輕而易舉地區分政府的表達功能和執行功能，但卻無法明確規定應該將這些功能委托給那些政府機構去執行，由于政府權力的執行權無法明確的分配，而且隨著政治體制的發展，政府的功能匯報分化為次要功能和輔助功能，每種的次要功能政府都會委托給獨立和自治的機構去執行，因此指派獨立的機構去負責每種功能是不可能的。隨著政府變得日益復雜，兩種政府功能的分化使政府體制規定的政府機關發生了分化。其實從理論思考和實踐的角度而言，人們不應該將行政只看作是國家意志的執行機構的一種功能，因此在所有政府體制中存在兩種政府功能，也就是國家的意志功能和國家的執行功能，此外，所有國家也的設了機構來負責這些功能中的某中功能。

二 如何實現政治對行政的有效控制，以促進二者的協調發展

（—）政治為什么要控制行政

為了確保國家意志的執行及國家意志的執行符合國家意志的表達，也同時為了使政治功能和行政功能能夠協調一致，政治就必須對行政易于控制，但這種控制必須有一定的限制，者也是為了確保實現行政的高效率，如果政治過多的控制行政，就會導致行政的效率的下降也會破壞了民治政府的利益。所以政府可以控制行政，但這控制必須有個度，過了這個度就會導致一系列的問題。

（二）如何促進政治行政的協調發展

我們都知道如果政治與行政不協調發展會導致政治的癱瘓，列如；如果立法機關和行政機關是相互獨立的或者說制定法律和執行法律的機構之間不存在隸屬關系，那么有可能執行法律的機關找各種各樣的借口拒絕執行法律，導致執行機關的懶散也會出現各種各樣的問題。所以政治對行政的控制是必要的，但同時如果如果行政收到了政治的過多的控制，這種控制使行政效率不斷下降。這種控制也會導致人們利用行政體制影響國家意志的表達，有時會造成國家意志形式上的表達與實際的國家意志不符，所以只有有效的控制行政和坦誠的承認應該對法律的整體執行進行控制，并承認有一部分行政工作是政治不應該介入的，只有這樣才可以確保安全。唯有如此，才能真正實現民治政府和高效行政。

[中]謝明，行政透視—細微之處見行政，機械工業出版社，前言 [中]胡叔寶，西方政府論，機械工業出版社，第25頁

三 古德諾的政治與行政二分思想對我國行政管理的啟示

古德諾的政治與行政對西方的國家尤其是美國產生了重要的影響，權力分立原則以及由此原則得出的政府機構分立推論得到了美國普遍的認可。西方的公務員制度就是典型的受到古德諾政治與行政二分化影響的例子，西方的公務員制度將公務員分為政務公務員和事務公務員兩大類，政務公務員有嚴格的任期，而事務公務員是常任的，要經過考試才能錄用，他們對政策提出建議并且負責執行。西方公務員制度的建立，其“價值中立”大大的提高了行政效率，這些都給我國的行政管理公務員制度給了很大的啟示，對于西方的政治與行政相分離的這個思想，我國的政治與行政能否相分離，如果能夠實現政治與行政二分的話，我國能夠在多大范圍內借鑒這一西方思想。如果不能夠實現政治與行政的分離，我們應該分析我國為什么不能是現政治與行政的分離，這一點我國國內的學者都持有不同的看法，有些學者認為我國不應該實現“政治與行政”二分，因為我國的政治制度和體制都和西方的制度和體制大不同，而有些學者認為我國實現“政治與行政”二分可以實現雙重民主集中制架構，這體制成為比西方更政治文明的體制。我們都知道我國是共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，在我國當今這種體制下我們不能將西方的“政治—行政二分化”的思想理論簡單的隨便套用，而是應該根據我國的國情和我國的政治與行政的關系有針對性，有選擇性的引用或借鑒西方的這一思想。古德諾在政治與行政一書中認為行政的獨立可以使行政的效率提高，更大限度的避免黨政不分的情況，我國在很大程度上是政黨不分的，政治成主導地位來影響行政的，這樣使得行政的效率下降，我國應該怎樣發揮行政的合理職能呢？怎樣完善我國的公務員制度？這些問題我們可以選擇性的借鑒西方政治與行政二分的思想，在政治與行政中古德諾認為政治可以在一定的程度上控制行政，但不能絕對的控制行政，如果絕對的控制行政就會導致行政的效率下降，可以有效的控制行政這樣實現政治與行政的和諧發展。在我國公務員制度上也可以借鑒西方的公務員制度，可以更好的完善我國公務員制度。

眾所周知，我國的政治體制和西方的政治體制是完全不同的兩種政治體制，如果我們完全照搬西方的政黨分開是不可能的，但是如果完全是有黨來承擔國家意志的表達國家意志的執行也是不行的。對于我國而言，政治與行政是不能二分的，但二者可以相互對立和補充，和諧并進。最后，我認為我國的行政管理建設成“服務型的政府”不僅服務與政黨更要服務與人民。

參考文獻：[1]古德諾

《政治與行政》

[2]威爾遜

《行政學之研究》

[3]張霄.威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想比較

第二篇：古德諾——政治-行政二分法

4．今天應該如何認識看待古德諾這些行政觀點？（協調，適度控制，中央集權）

古德諾總體上關注如何才能既實現民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認為方法是政治與行政的協調。他認為“政治”是國家意志的表達；而“行政”則是國家意志的執行。要實現這兩者的協調，就包括政治對行政的適度控制和行政的適度集權。

他認為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協調的基礎。控制方法有：A、通過法定制度達到；B、通過法外途徑，如政黨體制來實現。古德諾認識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度，其關鍵是要找出控制的恰當限度。他認為政治對行政的控制應當限于對狹義的執行性機構進行，然后再通過控制這種機構的高層高官即可（政治性任命官員）。

政治與行政協調的道路之二是行政的適度集權。古德諾認為，協調不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權力的必要集中。美國是將“分權”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權——聯邦制與地方一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導致政治與行政的失調。即：中央徒有國家意志表達的權力，但這種意志的執行則在相當程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權在地方手中）來限制地方權力，保證統一。而地方則會使用消極的不執行權來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規定的地方自治權實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。因此，古德諾主張行政權的必要集權。

古德諾著重對政治與行政的協調關系以及如何實現這種協調提出了自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻。對今天的政治學產生了非常深遠的影響，有很大的借鑒意義。總體上看，古德諾的行政學研究與威爾遜的研究有相當一致的地方，他也是站在中小資產階級利益一邊，主張行政權力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內部的那些技術性細節上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。總體上，行政學研究在古德諾、威爾遜等行政學創立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統的展開則是他們之后的下一代的課題。

6.古德諾行政學思想的社會歷史背景？（美國，歐洲的政府體制與管理現狀）

19世紀后期主要資本主義國家的主要政治發展的趨勢有：（1）行政權力的膨脹，如英，美等國的國會權力削弱、首相或總統的權力相應增強。（2）國家機器進一步加強，歐美各國均加強了中央集權，完善了軍事和警察組織，強化了國家機器的鎮壓職能。（3）政府結構日趨完善，如英美等國進行了文官制度改革，使用專家對政府機構進行科學管理。（4）政治民主進一步擴大。歐美各國在加強國家機器、穩固自己統治的同時，也逐步放寬加大人民享有的民主權利。（5）英美法三國的兩黨制度或多黨制度正式形成，意大利、德國也存在著穩定的政黨政治活動。

同時，19世紀后期隨著資本主義向壟斷過渡，社會不公加劇，人民群眾的不滿情緒日益增強，無產階級的斗爭活動和斗爭水平也日益提高，從而迫使統治集團進行社會調整；工業化和城市化使得社會生活日趨復雜化，產生了許多新問題，急需解決；科學教育事業的發展為進行社會調整提供了科技力量；社會財富的增加為進行社會調整提供了物質基礎。出于這些原因，主要資本主義國家在社會領域進行的調整，包括勞工立法，大力發展教育以及社會生活立法，如食品飲料衛生，環境衛生，健康和居住條件。

在此背景下，原有的行政管理方法已經不能適應時代的要求，迫切需要一門科學來指導國家的行政管理活動，以是政府更好地履行其職能和完成其使命。于是行政學應運而生，在威爾遜對政治學這門學科作出奠基后，緊接著古德諾便對政治與行政的分離做了進一步的發揮。

政管1004婁夢丹

第三篇：政治與行政書評古德諾

《政治與行政》書評

《政治與行政》的作者是美國政治學家、教育學家弗蘭克。古德諾在1900年的一本專著。這本書被稱為美國行政學的第一本專著，與威爾遜寫的“行政的研究”一文并稱為美國行政學歷史的開山之作。從這本書的名字我們可以大致了解到作者古德諾的研究范圍主要為行政法、政治學和市政學。同時他也是這兩門學科的主要奠基人。但這本《政治與行政》是一本關于政治學的著作。

我們知道美國在1860年的南北戰爭結束后獲得了極大的發展，基本上從農業國轉變成了工業國，雖然美國的國際地位跟當時的的英國、法國、德國等歐洲強國相比還比較落后，但是無可否認的是那時的美國已經成為一個現代國家。美國的國土、人口和國家體制等都急劇的膨脹，巨大的國家潛力有待進一步的開發凝聚。但是在建國時候設立的政治框架和政治原則卻束縛了美國國家政治體制的進一步的發展。在19世紀末，美國政治體制所面臨的主要瓶頸有過度的分權、國家行政體制落后于現代生活的節奏和政黨分贓。《政治與行政》這本書就是在這樣一個背景下完成的。古德諾的政治思想也在這本書中得到了淋漓盡致的體現。

古德諾在書的開頭引用了他在柏林大學時候的老師甄內斯特的話，他指出，世界上存在著各種各樣的政治體制，這些政治體制就其本質而言，相互之間的差異很小。政治體制有很多不同的外部表現形式，但是不管外部形式如何，它們的內部實質其實是非常相像的。任何制度都有利弊兩個方面，研究政治學的目的就是要在了解各種政治體制的基礎上揚長避短，不存在一種政治體制在任何情況下都會優于其他的政治體制。

《政治與行政》全書分為十章：

第一章，國家的主要功能。古德諾指出，大多數的研究都只限于正式的政府體制，這種研究方法把學者們印上了歧途。古德諾認為，法外的制度也決定著政府體制的特點，并且列舉了英國內閣和美國總統選舉的方法作說明。得出自己的觀點：不同民族的政治制度，將顯示出比只囿于考察憲法和法律的正式條款所想象的政治制度具有更大的相似性。人類的政治生活在很大程度上取決于人性的事實，即人為人類的事實。正是由于不同國家的實際政治體制有這種相似性，人們才有可能去用抽象的方法考察國家。在本章中古德諾重要強調的是“法外體制”的重要性，指出要在正式和非正式中，在法內和法外中尋找一個平衡點，并不斷進行制度化的努力。

第二章，政治功能。古德諾指出政治的功能在于對國家意志的表達，并且強調立法與執法之間必須協調一致，“只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范”。古德諾認為政治的功能與國家的意志的表達有關，這與受到法外力量的影響也有很大關系，他列舉了選舉和投票的法律發展的過程，并對選舉和投票的法律發展表明：政黨作為一種政治機構獲得了某種法律上的承認，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位。另外，政治的功能與國家意志的執行有關，這是表達國家意志的機關對執行機關的必要控制。其控制的必要性主要體現在：為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實現的合理目的。這種控制是有限度的：①擴展過度：妨礙有效地行使行政功能，②行政效率﹑表達國家意志的能力下降。在這一章的最后，古德諾總的論述了政治的功能，功能主要與對國家意志的表達有關，它不僅涉及到決定誰最根本地，誰其次 2 地和誰代理的表達國家意志等國家主權和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達國家的意志有關。其次又與國家意志的執行有關。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執行功能的控制。

第三章，中央與地方政治。在論述中央與地方政治時，古德諾認為，地方如果不受控制，它就會脫離國家(或州)從而會從整體走向分裂。為了避免分裂，中央政府會通過加強立法(因為行政權在地方手中)的手段來限制地方的權力，保證統一。而地方會采用消極不執行的方式來抵抗。這樣一來，一方面國家的意志無法得到貫徹執行，另一方面憲法所規定的地方自治權實際上也遭到了侵犯。在古德諾看來，這正好是美國的形勢。因此，要改變這種狀態，便只能通過行政權集中這個唯一的方法。古德諾認為，傳統的人們對集權的和恐擔心懼實際上是受到了誤導，也是沒有根據的。所以，古德諾贊成行政權的必要集權。他這種行政適度的集權思想對于進一步完善我國的行政管理體制有著很重要的意義和啟示。

執行國家意志的功能叫做行政。古德諾對于行政的定義是非立法的機關的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。他認為，政府行政的構成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；法律；統計和半科學的功能；政治與行政分開的必要性主要表現在城市政府的問題上。古德諾敘述了政府的兩種主要功能，即如果政策的問題是根據民意來決定的，那么在行政體制的半科學﹑準司法﹑辦事和幕僚性的那個部分中，就應該做出長期的任職的規定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對政策問題具有決定性影響的方面，尤其是對那些行政首腦來說，則必須避免長期任職。在闡述政治的功能與行政協調的問題中，古德諾認為，政府體制中的政治機構必須對行政機構進行控制，并且控制要有一定的限度。過度的擴展政治控制只會進一步破壞政治控制的原來的目的。

在“行政體制在政治與行政關系上的作用”這一章中，古德諾明確指出了掌握國家意志執行權的官員具有處理權力和不具有這種權力的行政體制的兩種類型，政府體制中表達和執行國家意志的功能必須互相協調，必須以行政集權為前提，因此，古德諾分析了行政集權的原因、表現和發展趨勢。“政黨分肥制的出現，嚴重地損害了行政效率”；“美國在保證區分地方與州的意志上相對來說是失敗的。”這就是為什么行政集權的原因，只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間的必要協調。

政黨體制的重要性，尤其體現在對政黨地位的影響方面。只有承認了存在一種行使可以完全不受政治影響的行政功能后，才能獲得效率。這是當地把行政體制集權化，并隨之較大幅度地延長行政官員任職的期限，將會利于對政府功能的承認。所以，政黨體制對政黨的影響特別重要。

古德諾認為，黨魁是一種由美國政黨體制發展而來的政治領袖，政黨控制立法機構和行政機構，“黨魁”控制政黨。他指出了黨魁不負責任的問題，然后，他引用英國首相制的發展和結果論述黨魁的責任，那就是通過議會改革議和會對人民進一步的負責而變得對人民負責。必須要使黨向人民負責，這樣黨魁就在其堡壘中受打擊并且投降。另外，政黨的不負責任還歸因于我們賦予政黨的地位。所以，要使政黨對人民負責，就要使政黨作為一種政治機構接受公眾的監督和管理；應該受規章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨的賬目公開化。這樣去規范政黨的行為，加強監督才能使政黨更加向人民負責。

在最后一章“結論”中，古德諾指出，想要實現民治政府和高效率行政，就要合理地加以集權，以及在法律上來承認政黨屬于一種政府機關，來推動民治政 3 府和高效率行政的實現。

“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這也就是實現政黨目標的保證。古德諾明確地指出了建立適合的行政集權體制、讓政黨得到充分的法律承認、把政黨置于公共控制才能構建民治政府和進行高效管理。

在本書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關系;行政與立法、司法的相互關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統地闡述了他的行政學思想。該書奠定了他在行政學研究上的不朽地位，對后世的行政學研究產生了深遠的影響。

第四篇：古德諾《政治與行政》1000字讀書筆記

古德諾在其行政學代表作《政治與行政》中，進一步闡釋了前人對“政治與行政”做出的劃分，并從行政與立法、司法的關系，以及國家行政與政治、法律、政黨的相互關系;行政與立法、司法的相互關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系。等角度做出考察和分析，比較系統地論述了如何實現政治與行政的協調。

一、古德諾的主要政治行政思想

1)古德諾認為：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關。每個分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能的一種。這兩種功能就是：政治與行政。”也就是說，政治是國家意志的表達（包括立法），行政是國家意志的執行（包括司法和行政）。

2)政治與行政有明顯的不同，但二者是無法嚴格區分開來的。“政府的民治程

度越低，國家意志表達的功能和國家意志執行的功能的區別就越小。”古德諾認為：“盡管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。”

3)政治與行政功能之間，必須相互協調。“政治的功能一方面主要與國家意志的表達和執行有關，其次又與國家意志的執行有關。因為在國家意志的表達和執行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協調。”“政治必須對行政控制以保證國家意志執行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的。”

政治即是通過公民中的政黨組織指導或影響政府政策的行為或職業，政治的功能首先與國家意志的表達有關，他指出了選舉和投票的法律發展的過程，并對選舉和投票的法律發展表明：政黨作為一種政治機構獲得了某種法律上的承認，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位；其次與國家意志的執行有關，這是表達國家意志的機關對執行機關的必要控制。其控制的必要性主要體現在：為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實現的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴展過度和行政效率﹑表達國家意志的能力下降。政治的需要要求國家意志的表達與執行之間協調一致。

執行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機關的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。行政則是公共服務的總體，從事于政府意志的執行和普遍利益規劃的實施。

政治對行政必須保持適度的控制，政應當有適度的集權。論述地方與中央政治時，古德諾主張行政權的必要集權。為取得行政的效率以及保證民主，行政集權都是必要的。

古德諾認為，黨魁是一種由美國政黨體制發展起來的政治領袖，政黨控制著立法機構和行政機構，“黨魁”控制著政黨。政黨的責任，就是對人民負責任，但是政黨不負責任卻可能發生，古德諾認為，要使政黨對人民負責，就要使政黨作為一種政治機構接受公眾的管理和監督；應受規章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規范政黨行為，加強監督才能使政黨更加向人民負責。古德諾指出，要實現民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權，以及在法律上承認政黨屬于一種政府機關，來推動民治政府和高效率行政的實現。只有集權的行政而沒有負責的政黨，就不能

保證獲得高效率的行政，因為這樣易于導致政治上的操縱。在法律上承認政黨將不會自行導致高效率的行政管理。因為行政體制的分散特征，會使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權會自動地助長政黨的不負責任。

“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現政黨目標的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權體制、讓政黨得到充分的法律承認、把政黨置于公共控制才能構建民治政府和進行高效管理。

第五篇：淺議美國行政公開制度及其對我國啟示

數據庫】經濟類2008年三季度

【文獻號】1535

【原文出處】知識經濟

【原刊地名】重慶

【原刊期號】20087上

【原刊頁號】72～73

【分 類 號】MF1

【分 類 名】體制改革

【復印期號】200809

【標 題】淺議美國行政公開制度及其對我國啟示

【作 者】王瑾

【作者簡介】王瑾，陜西理工學院經濟與法學學院。（723000）

【內容提要】行政公開制度是近現代發展起來的一項制度，作為現代法治國家的一項基本價值標準，它已經成為衡量各國法制現代化的重要標志。美國是世界上行政公開制度最為完善和系統的國家，它在行政公開制度領域中的研究和探索，成為許多國家學習和參照的藍本和典范。本文從簡述美國行政公開制度入手，分析我國行政公開制度存在的問題，重點討論美國行政公開制度對我國的啟示。

【摘 要 題】住房保障

【關 鍵 詞】行政公開/啟示/制度

【正 文】

一、美國行政公開制度簡述

行政公開，指將行政權力運行的依據、過程和結果向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉。行政機關通過公開行使行政權力的依據和過程，說明所做決定的理由，滿足公眾知情的權利，增強行政的透明度，體現行政的民主。行政公開原則的確立，對于公民知情權的保護，促進公民對行政的參與、抑制腐敗、監督權利等有重要的意義。任何一項制度的產生往往都要經過一段較長時間的醞釀和準備，行政公開制度最早起源于北歐的瑞典，卻成熟和完善于美國。

傳統上，行政保密是一項原則。二戰之前，美國行政機關的活動是否公開由行政機關自由裁定，公民無權要求行政機關公開行政行為的依據和理由。唯一的例外就是在訴訟中公民可以要求有關行政機關公開必要的法律依據和理由，也就是以保密為原則，公開為例外。二戰之后，隨著民主政治的發展，美國有關行政公開的制度開始發展起來。

美國的《憲法第一修正案》和《版權法》是美國信息立法體系中的兩個原則性法案。前者規定了政府機構不得以任何形式限制公眾對政府信息的使用。后者規定版權保護不適用于政府的任何文件、報告等文本，排除了政府機構享有版權持有人權利的任何可能性，是對前者的補充。當代美國關于政務公開的最重要的法律有1967年的《政府文件公開法》（Freedom of Information，也譯為情報自由法）、1976年的《政府會議公開法》（The Federalment in the sunshine Act，也譯為陽光下的聯邦政府法）和1974年的《公民隱私保護法》。其中，《政府文件公開法》是有關政府信息公開的最基本、最重要的法律文件，被美國人譽為國家的榮譽、民主的典范和開放社會的象征。正如當時美國的司法部長在《政府文件公開法》正式實施的說明中強調的：“如果一個政府是真正的民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細地知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，……在當前群眾時代的社會中，當政府在很多方面影響每個人的時候，保障人民了解政府活動的權利，比任何時代更為重要。”《政府文件公開法》奉行的指導思想是對政府文件，以公開為原則，不公開為例外。通常，不公開的范圍僅僅限于該法所規定的九種例外信息，分別是：國防和外交機密文件、純屬機

關內部人事制度的文件、其他法律增加的免于公開的文件、商業秘密、訴訟資料、特殊的檔案、執法文件關于金融管理的情報、地質情報。需要強調的是就這九種不于公開的例外性規定，也只是許可性規范，而非任意性規范，也就是說政府對于這九類信息可以公開，也可以不公開。除了上述九類不公開的信息，行政機關的記錄或者檔案都必須以某種形式公開。《政府文件公開法》值得借鑒和學習的在于公開對象的廣泛性，體現在公開的對象可以是任何公民，并且不要求他們說明理由，只要能夠指明所要求的文件，按照行政機關所規定的手續和費用，就能夠得到政府文件，而不是把公開的對象限定在和文件有直接關系的當事人。正如，人們享受陽光是當然的權利一樣。另外，該法還規定了在行政機關拒絕公開相應的文件時，當事人可以提起訴訟，通過司法途徑，請求法院命令行政機關公開當事人所要求的文件。當然政府依法可以拒絕公民的請求，但是必須履行嚴格的步驟：“第一，政府人員向機構負責人提出信息公開的豁免申請，并聲明拒絕公眾使用的理由；第二，由機構負責人向法庭提出申訴，申請獲準信息公開的豁免權。如果法庭拒絕政府機構的申請，那么該機構必須無條件向公眾公開政府信息。”該法還對政府機構的信息收費標準做了原則性的規定，即允許政府向信息用戶收費，但是嚴格限定在信息查詢和復制的成本范圍內，從而排除了政府機構利用信息資源從事商業性開發的可能性。

1974年的《公民隱私保護法》規定行政機關的個人記錄必須對本人公開和對第三者限制公開的原則。1976年的《政府會議公開法》規定合議制會議機關的會議必須公開，公眾可以觀察會議的進程，取得會議的文件和信息。鑒于《政府文件公開法》不再與現代突飛猛進的現代信息技術相適應，1995年，美國政府又通過了新的信息擴散政策，即《精簡公文法》，其所樹立的立法目標有兩個：“一是防止政府機構壟斷、獨占政府信息資源，消除政府機構的任何限制性做法，及時、公正地干預政府機構對信息資源的壟斷行為；二是通過實行免版稅原則，禁止政府機構從事商業性開發。”可見，美國有關政府信息公開的制度是很完善的，它對于美國推行民主政治、遏制行政腐敗和保障公民的私人權利具有重要的意義，對于世界其他國家實現政府的信息公開制度提供了良好的學習版本和藍圖。

二、我國政府信息公開的問題所在行政公開制度在我國愈來愈受到重視。尤其是近年來，在經濟改革，反對腐敗，推行依法治國、依法行政，加強基層民主建設，推動國民經濟信息化的大背景下，各地、各部門都制定了一些政府信息公開的規定。這些規定取得了一定的成效，但我國的政府信息公開制度還是存在著很多的問題。

從立法現狀上來看，問題表現在：“

1、沒有統一的公開行政法典；

2、涉及公開的法律規定散見于單行法中；

3、有關行政公開的法律規定主要是立法公布和具體行政行為程序性公開兩個方面。”

從觀念上來看，問題表現在：我國長期以來一直是國家本位、官本位的法律傳統，在這種法律法律傳統下，我國奉行的是“權威行政”。在權威行政中，“官”與“民”始終保持著明確的界限。并且溝通不暢，政府視公民為被管理者和被統治者，行政服務帶有濃厚的神秘色彩和恩賜性。要營造這種神秘的色彩，當然就不可能做到公開，暴露在陽光底下就不再神秘。具體來講，我國行政公開制度的主要問題可以概括為：第一，法律和制度保障不到位，政府信息公開往往被視為一種政府的辦事制度，是政府的一種職權，沒有成為憲法和法律所保護的普遍制度。在我國尚沒有一部統一的政府信息公開法，也沒有形成全國統一的政務公開制度，有關的具體規定只是散見于《保密法》、《統計法》、《檔案法》和《反不正當競爭法》等一批法律法規中。這使得信息公開制度在我國帶有很大的隨意性和不穩定性，難以真正落到實處。第二，政務公開往往流于形式化和表面化。表現在只公開一些無關痛癢的辦事規章制度和用以表明政績的的數字數據，而對于涉及人權物等權力核心內容以及辦事的結果和依據等實質性公開不到位，甚至不公開，這種狀況使得信息公開成為應付上級，糊弄群眾，自

欺欺人的花架子。第三，行政公開的廣度不夠。我國的政府信息公開還僅僅限于行政機關、立法機關、司法機關以及其他一些具有行政管理權的公共組織和國有企業，而它們的信息公開很有限，存在很多的死角和盲區。第四，我國缺乏政府信息公開的監督機制和責任追究機制。政府部門公開的信息是否全面、屬實，公開的措施是否到位等都無法受到監督和約束，即便是確定不準確、不全面、不屬實、不到位，也沒有具體的責任追究機制。所以，在我國，政府信息公開只是一只好看而不中用的花瓶。

三、美國政府信息公開制度對我國確立和完善相關制度的啟示

應該說我國真正意義上的政務公開制度尚不存在，有待確立和完善，結合美國相關制度的經驗，提出如下看法：

第一，要樹立“服務行政”的理念。服務行政和權威行政是兩種完全不同的行政形態，也是兩種完全不同的行政理念。早在二百多年以前，啟蒙思想家就告訴我們，行政權力的受任人絕對不是人民的主人，而僅僅是人民的官吏，人民可以委任他們，自然也就可以撤換他們。在服務行政中，人民是國家的主人，政府和官員是人民的公仆，是為人民服務的。在這種大的理念下，行政服務帶有契約性，政府以為人民服務為信條。我們可以從美國1967年的《政府文件公開法》的有關政府信息公開的制度中可以看出，美國政務信息公開的對象具有廣泛性，所有的公民，不考慮任何其他因素，都有權利要求政府公開信息，如果政府拒絕公開，要遵循嚴格的程序，可以看出公民在行政關系中絕對不是被當作被管理者和被統治者來對待的，他們是真正的權利者，美國的這種以公民權利為核心，政府服務于公民的行政理念是值得并且必須借鑒的。我國目前已經注意到了這個問題，并且有了相應的提法，但是，離真正的服務行政還很遠。

第二，在公平和效率中要以前者為核心價值，樹立公開是實現公平正義的前提的觀念。公平和效率是法律所追求的兩大價值，二者在一定情況下是統一的，過于延遲的正義在某種情況下等于不正義。但是，二者又是矛盾的，在二者產生沖突的時候，是犧牲正義來保證效率，還是讓效率讓位于公平？現代法治要求我們以公平正義為核心價值，喪失公正性的法律不是真正意義上的法律。在一定的情況下不得不以犧牲效率來保證實現公正。而公正又以公開為前提，誠如英國上議院休厄大法官在著名的1924年國王訴蘇塞克斯法官案所作的評論那樣：“公平的實現本身是不夠的，公平必須公開地、在毫無疑問地被人民能夠看見的情況下實現。這一點至關重要。”如果沒有廣泛的信息或是沒有取得這些信息的方法，那么她只能是一場鬧劇或悲劇的前奏或者二者兼而有之。

第三，完善相關的法律，包括在憲法中寫明和制定政府信息公開法律。我們看到美國的政府信息公開制度有著完善的法律保障，《憲法》、《版權法》到《公民隱私保護法》、《政府會議公開法》、《精簡公文法》等都有關于政務公開的規定，尤其是1967年的《政府文件公開法》更是美國政務信息公開的核心法律。我國在憲法中應該加入政府信息公開的原則。憲法作為國家的根本大法，在憲法中規定政府信息公開原則是推進政府信息公開立法，完善政府信息公開制度，確保公民知情權的前提條件。美國1791年的《憲法第一修正案》規定：政府不得以任何方式限制公眾對政府信息的使用。這一規定美國制定一系列政府信息公開法律的指導原則，也是《政府文件公開法》、《政府會議公開法》、《公民隱私保護法》等法律的靈魂所在。另外，應該制定統一的《政府信息公開法》，其地位應該相當于美國的《政府文件公開法》，對有關公開的范圍、內容、方式，公開的施行機關，公開的實施程序，公開的收費標準等等盡可能地做詳盡的規范，使我國的政府信息公開得以制度化和法律化。

第四，建立政府信息公開的監督機制和責任追究機制。美國的這一監督機制包含行政監督、立法監督和司法監督。行政監督表現在，美國行政機關在收到公民合法的公開申請時，應在法定期限內作出是否給予查閱的決定。公民對其決定有意見時可以向相關機構提出控告。美國文官懲戒保護委員會有權決定是否給拒絕提供應公開文件的責任人員法律處分。司

法監督是指公民有權向法院控告行政機關封鎖行政文件的行為。法院通過司法審查有權阻止封鎖行為，有權直接命令行政機關解除其封鎖行為。立法監督表現為根據《美國法典》規定，每個行政機關每年都必須向參眾兩院提交一份報告，內容包括：該行政機關決定拒絕或滿足提供文件的要求的次數和每次拒絕的理由；公民和法人提出申訴的次數，申訴的結果以及駁回申訴的理由和政府信息公開的情況等，從而實現對政府信息公開的監督。借鑒美國的相關經驗，我國也應該建立起從不同監督主體入手的全方位立體監督結構。具體的講，應該建立起以行政機關內部監督為主要監督途徑，結合立法監督、社會監督的全方位監督，另外，有的學者還提出結合我國的具體國情，可以由紀檢監察部門充當專門機關進行監督，同時負責責任的追究，要對追究的范圍、對象、責任的確定與追究、處分措施等做出明確的規定。專門機關應該具有建議或處分未遵守公開制度人員的權利。

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