第一篇：論我國政府應(yīng)急管理制度建設(shè)

論我國政府應(yīng)急管理制度建設(shè)

隨著中央應(yīng)急預(yù)案編制工作和地方省級應(yīng)急預(yù)案編制工作的基本完成,全國應(yīng)急管理預(yù)案體系初步形成,特別是2007年11月頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,標(biāo)志著我國政府應(yīng)急管理體系建設(shè)工作已經(jīng)走上了一個規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。但是,近年來的臨場處置實踐表明:地方各級政府雖然充分發(fā)揮了組織職能,但因存在傳統(tǒng)官僚制的弊病,加上沒有根據(jù)地方特點完善快速反應(yīng)機制和建立一支強有力的快速反應(yīng)隊伍,致使在面對重大公共突發(fā)事件時,存在反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)不力、處理困難等問題。因此,我國必須改革和完善政府應(yīng)急管理體系,結(jié)合地方突發(fā)公共事件發(fā)生的特點,在以制度建設(shè)為中心的同時,加強和完善以地方政府為主的應(yīng)急管理制度,建立適應(yīng)地方特點的各種突發(fā)公共事件處置機制。這對于提高各級政府應(yīng)急處置能力,從而提高國家整體應(yīng)對突發(fā)公共事件的水平,都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國政府應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀分析

我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期,由于利益分配格局的調(diào)整,各類刑事犯罪、治安事件、民事行政糾紛、群體性事件呈持續(xù)高發(fā)之勢。加上自然環(huán)境由于遭到非理性的過度開發(fā)和利用,導(dǎo)致自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。我國政府應(yīng)急管理部門在面對和處臵如此頻繁的人為的和自然的突發(fā)公共事件過程中,存在以下主要特點和不可避免的不足與問題:

(一)主要特點

在長期的實踐中,我國政府逐步形成了以中央政府為層面的管理模式,即由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分部門按類別進行處臵各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理模式。該模式存在五個方面的主要特點:

第一,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)。我國應(yīng)急管理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是國務(wù)院,其主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各類突發(fā)公共事件的預(yù)防和處臵工作。國務(wù)院辦公廳設(shè)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室,履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé),但日常辦事機構(gòu)設(shè)在對口主管部門,成立臨時應(yīng)急管理機構(gòu),統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應(yīng)急處臵工作。

第二,分級管理、條塊結(jié)合。為了便于實施管理,在條塊關(guān)系上,我國按照突發(fā)公共事件的規(guī)模和范圍實行分級管理。而對由地方為主處臵的突發(fā)公共事件,國務(wù)院各部門應(yīng)給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助,實行條塊結(jié)合管理。

第三,部門應(yīng)急體系已具規(guī)模。經(jīng)過2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪災(zāi)害”和汶川“特大地震”,國務(wù)院承擔(dān)直接處臵突發(fā)公共事件職責(zé)的部門,均建有相應(yīng)的應(yīng)急指揮機構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)、防災(zāi)設(shè)施裝備、應(yīng)急救援隊伍,建立了監(jiān)測預(yù)報體系、組織指揮體系和救援救助體系。

第四,國家應(yīng)急法律體系趨于完備。鑒于近年來各類緊急突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生,人民生命財產(chǎn)受到不同程度的威脅,我國已相繼頒布了有關(guān)應(yīng)急管理的法律35件,行政法規(guī)36件,部門規(guī)章55件,特別是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施,標(biāo)志著我國應(yīng)急管理法律體系趨于完備。

第五,國家應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。為了形成全國統(tǒng)一的各級應(yīng)急預(yù)案框架體系,在以往各部門制定的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上,國務(wù)院成立應(yīng)急管理辦公室并組織有關(guān)部門進行應(yīng)急預(yù)案編制和修改工作,基本建立了相互配套的國家應(yīng)急預(yù)案框架體系。

(二)不足與問題

幾年來的實踐證明,目前我國應(yīng)急管理中還存在一些不足與問題:

第一,職權(quán)不清、職責(zé)不明。首先是條塊應(yīng)急管理職權(quán)劃分不夠清晰、職責(zé)分擔(dān)不夠明確,造成在實踐操作中常常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、管理脫節(jié)、行動銜接配合不到位等問題;其次是地方屬地化管理的責(zé)任和授權(quán)不足,在應(yīng)急實施中難于運行。

第二,綜合性風(fēng)險評估薄弱。以部門為基礎(chǔ)的監(jiān)測體系和風(fēng)險評估較為有力,但因綜合性的風(fēng)險評估和趨勢預(yù)測有所不足,缺乏科學(xué)的風(fēng)險評估指標(biāo),因而,我國也未形成科學(xué)的風(fēng)險評估指標(biāo)體系。

第三,溝通與共享信息不足。由于目前我國客觀存在應(yīng)急信息報告的標(biāo)準、程序、時限和責(zé)任不明確、不規(guī)范等因素,有時出現(xiàn)各信息系統(tǒng)之間相互分割,缺乏互通互連和信息資源共享的情況是必然的,綜合性信息分析和綜合性信息平臺建設(shè)有待加強。

第四,社會參與程度不高。應(yīng)對突發(fā)公共事件人人有責(zé)。但我國對全社會的應(yīng)急教育、培訓(xùn)、演練和引導(dǎo)工作多停留在口號上,沒有設(shè)計具體措施和要求,無法實際操作,因而,社會風(fēng)險防范意識和自救互救能力十分薄弱。

從以上的主要特點和存在的不足與問題可以看出:我國政府應(yīng)急管理制度建設(shè)沒有走出傳統(tǒng)的官僚制,如權(quán)力集中、層級分明;官員照章辦事、循規(guī)而行;官員行為標(biāo)準化、非人格化;運用相對固定的行政程序來實現(xiàn)既定目標(biāo);等等。官僚制之父韋伯認為,非人格化的嚴格等級制度下的公職人員,應(yīng)是具有專門技能的行政人員,他們要嚴格遵守組織中的各種制度性規(guī)定,絕對服從組織權(quán)威,始終不渝地執(zhí)行上級的命令,以有效實現(xiàn)組織目標(biāo)。然而,公共突發(fā)事件的發(fā)生除具有突然爆發(fā)、造成或者可能造成嚴重社會危害特點之外,往往還帶有地域性特征,即帶有地方性色彩,我們對其處臵方式方法也必須結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣７駝t處理時可能出現(xiàn)事倍功半,或者徒勞的結(jié)果。因此,要改變目前中央與地方權(quán)責(zé)不對稱的制度,我們對各級政府在應(yīng)急管理工作中的權(quán)責(zé),要作制度化的規(guī)定,把全國應(yīng)急管理工作的重心下移,實行屬地管理、地方負責(zé)的原則,賦予地方在應(yīng)急管理中對稱的權(quán)力與責(zé)任,使地方有充分的積極性把事態(tài)控制在基層,從制度上實現(xiàn)從垂直控制到重心下移。

二、建立與完善應(yīng)急管理制度的必要性分析 目前,我國應(yīng)急管理組織機構(gòu)主要是以傳統(tǒng)的官僚制,即中央到地方層級分明,一級仿一級設(shè)臵機構(gòu),下級只對上級負責(zé)。這樣在實際操作過程中出現(xiàn)兩個極端現(xiàn)象:地方延報、瞞報、虛報、漏報以及“捂蓋子”、“欺上瞞下”、“變通”等虛假治理與輕易將壓力上移,以規(guī)避因?qū)ν话l(fā)公共事件處臵不當(dāng)所必須承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險。關(guān)于其原因,有學(xué)者認為:改革開放以來中央與地方之間非制度化的分權(quán),使得中央與地方之間權(quán)限模糊,在制度上形成諸多“灰色地帶”,使得中央與地方之間表現(xiàn)出非對稱的相互依存關(guān)系。而筆者認為,這主要是我國傳統(tǒng)政府組織制度設(shè)臵造成的結(jié)果,是官僚制在行政管理過程中表現(xiàn)的必然。因此,建立與完善應(yīng)急管理制度以地方政府為主,就顯得十分必要。

(一)明確和承擔(dān)公共突發(fā)事件責(zé)任的需要

公共突發(fā)事件的發(fā)生往往呈現(xiàn)出區(qū)域性或地方性特點,其處臵或解決主要靠本地的力量,也就是說地方政府是應(yīng)急管理的實際操作主體,實施具體的應(yīng)急任務(wù)。但是,由于我國應(yīng)急管理制度的設(shè)臵是以官僚制的從中央到地方層級管理,實際上造成了多層參與管理的局面,其權(quán)限也因多層的參與而顯得模糊。如某地一旦發(fā)生公共突發(fā)事件,處臵公共突發(fā)事件必須按照層級管理逐級匯報,各級共同參與,責(zé)任就難以明確,責(zé)任的承擔(dān)更難以確定。如果處臵緊急管理事件所需的資源超出地方政府的能力范圍,地方政府必然要求上一級政府,直至中央政府的協(xié)調(diào)和支持。這種通過上級乃至中央?yún)f(xié)調(diào)所得到的支持往往是鄰近的政府或部門。因此,建立與完善應(yīng)急管理制度應(yīng)以地方政府為主,明確處臵公共突發(fā)事件的責(zé)任由地方政府承擔(dān),這樣,不僅增強了地方政府的應(yīng)急管理能力,而且可以避免我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理制度難以明確責(zé)任的狀況出現(xiàn)。

(二)提高應(yīng)急處臵公共突發(fā)事件效率的需要 鑒于公共突發(fā)事件本身具有的不確定性和緊急突發(fā)性,我們在面對如何處臵等問題時,首先要作出迅速的判斷和選擇。但是,目前我國應(yīng)急管理組織機構(gòu)主要是傳統(tǒng)的官僚制,每當(dāng)發(fā)生公共突發(fā)事件都要逐級上報,即使遇重大緊急事件仍必須得到上級的指令才能采取相應(yīng)的措施,加上因為官僚制的地方政府,其內(nèi)部決策體系不透明以及對突發(fā)公共事件信息類型的嚴格劃分,導(dǎo)致上級決策者往往無法獲得完整的信息,有時甚至是已扭曲的信息。這樣,經(jīng)過上傳下達折騰一番,必然使處臵公共突發(fā)事件的效率大打折扣。面對不確定性和緊急突發(fā)性公共突發(fā)事件,我們要在明確地方政府承擔(dān)責(zé)任的原則上,促使地方政府在有把握的基礎(chǔ)上作出迅速的判斷和選擇,提高應(yīng)急處臵公共突發(fā)事件的效率。

(三)實現(xiàn)應(yīng)對公共突發(fā)事件管理重心下移的需要 盡管我國在應(yīng)急管理建設(shè)方面,強調(diào)中央動員、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用的同時,重在加強地方政府應(yīng)急管理能力,實現(xiàn)公共突發(fā)事件處臵管理重心下移,但是,由于現(xiàn)存的官僚組織機構(gòu)和上下各級責(zé)任不明以及由此產(chǎn)生的信息不全或不靈,使地方政府產(chǎn)生隱瞞事件的僥幸心理。比如,近年來面對全國煤礦安全事故頻發(fā)的嚴峻現(xiàn)實,國務(wù)院頒布了多項有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件,對事故發(fā)生后有關(guān)各級人民政府及政府有關(guān)部門上報和發(fā)布事故消息的程序和時限作了明確要求,并成立專門的監(jiān)管機構(gòu),但各地瞞報事故的問題仍時有發(fā)生,甚至出現(xiàn)廣西南丹特大透水事故惡性瞞報事件。我們應(yīng)該向發(fā)達國家學(xué)習(xí),建立國家級和地方級的常規(guī)應(yīng)急管理組織機構(gòu),注重部門之間、國家與地方之間的協(xié)調(diào)應(yīng)對,主要是應(yīng)設(shè)立地方政府為主的應(yīng)急管理制度,將管理重心下移。這種重心下移的目的,就是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應(yīng)急管理體制,將大部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中,讓地方政府所做的決策從傳統(tǒng)的“軟決策”向“硬決策”轉(zhuǎn)變,從而確保在遵循屬地管理的基礎(chǔ)上讓地方政府有積極性把矛盾和問題消化并控制在基層。

在建立和完善以地方政府為主的應(yīng)急管理制度過程中,根據(jù)當(dāng)前發(fā)生公共突發(fā)事件的特點及其行業(yè)領(lǐng)域,我國要特別注重加強公安、消防快速反應(yīng)機制建設(shè)。

三、完善地方政府應(yīng)急管理機制的建議

公安、消防作為維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要職能部門,作為政府應(yīng)急管理工作的主力軍,其快速反應(yīng)如何,直接關(guān)系著政府應(yīng)急管理工作是否有利、有序、有效。因此,地方各級政府要以公安、消防為主,組成包括交通、民政、財政、電力、水務(wù)等政府職能部門的應(yīng)急管理組織機構(gòu),建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的快速反應(yīng)機制,是有效處臵各類突發(fā)公共事件的重要保證。與發(fā)達國家相比,我國的應(yīng)急管理快速反應(yīng)機制建設(shè)起步比較晚,基礎(chǔ)比較薄弱,特別是在現(xiàn)代化、科技化及裝備、人員保障上,較之發(fā)達國家警方有一定差距。但我們有全心全意為人民服務(wù)的優(yōu)良傳統(tǒng),有統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo),有各部門參與,有對人口等基本信息的了解、掌握。正基于此,我國的快速反應(yīng)機制建設(shè)不僅發(fā)展很快,而且較好地適應(yīng)了近年來形勢發(fā)展的需要。特別是公安機關(guān)的快速反應(yīng)能力,在打擊犯罪服務(wù)群眾方面發(fā)揮了顯著作用,深受人民群眾的喜愛。目前,我們應(yīng)做好以下幾方面的工作: 第一,強化認識,切實加強對快速反應(yīng)機制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。(1)政府要提高對快速反應(yīng)機制建設(shè)重要性的認識,要從鞏固黨的執(zhí)政地位、維護社會大局穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂業(yè)的高度認識其重要性,切實增強快速反應(yīng)機制建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感。(2)要加強對廣大干部群眾的思想教育,使人人能夠充分認識快速反應(yīng)機制在預(yù)防犯罪、偵破命案、處臵突發(fā)公共事件等方面所起的作用。(3)要從正反典型案例中探索快速反應(yīng)機制建設(shè)的經(jīng)驗與教訓(xùn)。

第二,加強調(diào)查研究,有針對性地制定加強和完善快速反應(yīng)機制建設(shè)的具體措施。各地政府要解決等、靠、看的思想,借鑒發(fā)達國家和外省市的先進經(jīng)驗,結(jié)合本地實際,對快速反應(yīng)機制建設(shè)中存在的問題,進行深入細致的調(diào)查研究,找出制約應(yīng)急管理組織快速反應(yīng)能力提高的不利因素,進而找到解決問題的辦法和措施;要根據(jù)實際情況科學(xué)劃分責(zé)任轄區(qū),采取信息網(wǎng)絡(luò)全天候運行、監(jiān)測方式,使各要素處于最佳的運行狀態(tài),特別要最大化地使用現(xiàn)有公安、消防警力,時時處處成為有效打擊犯罪活動和參與處臵突發(fā)公共事件的排頭兵。

第三,加強人員培訓(xùn),提高快速反應(yīng)能力和水平。一方面我們要加大對在職特別是一線人員培訓(xùn)、教育的投入,確保每年定期培訓(xùn)、輪訓(xùn);另一方面要解放思想,實事求是,大力增強應(yīng)急管理人員教育培訓(xùn)的實戰(zhàn)性,徹底改變教育培訓(xùn)重理論輕技能以及與實戰(zhàn)脫節(jié)的傾向,將培訓(xùn)列入完善快速反應(yīng)機制建設(shè)的一項重要內(nèi)容來抓。通過組織不同規(guī)模的實戰(zhàn)演練來檢驗和提高實戰(zhàn)能力。

第四,加強以110為核心的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制建設(shè)。110報警服務(wù)臺在我國已是家喻戶曉,老幼皆知,可以說,110報警服務(wù)已深入人心。我們要以110報警服務(wù)臺為中心,整合其他信息服務(wù)。110不僅可以代表地方政府為社會進一步提供更加及時廣泛的報警服務(wù)、應(yīng)急處臵服務(wù)和社會求助服務(wù),包括支持警情傳遞信息和為執(zhí)勤人員特別是公安、消防人員提供信息資料如火災(zāi)信息,以及機動車、居民身份證、駕駛執(zhí)照、被通緝?nèi)藛T、被盜車輛以及入境外國人等基本信息。這樣既整合資源、降低成本,又提高效率。從地方政府管理功能的角度來講,110已覆蓋了社會的方方面面,其建設(shè)意義不僅僅局限于改革了公安工作,而在于其具有牽動、促進地方政府從全局的角度上增強駕馭、管理、服務(wù)社會功能的作用。

第五,加大宣傳力度,全面提高人民群眾的快速報警意識。我們要通過電視、廣播、報刊、雜志等宣傳110報警服務(wù)臺的職能,使群眾熟悉

110、依賴

110、用好110;尤其要教育廣大公安、消防民警時刻牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念,堅持快接警、快處警、快出警的原則,以實際行動取信于民;要大力宣傳快速反應(yīng)的成功案例,增強群眾協(xié)助偵破案和處臵突發(fā)公共事件的信心和決心。通過各種形式,大力推動群眾快速報警意識的形成和提高,為應(yīng)急管理快速反應(yīng)機制建設(shè),奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

總之,我國政府應(yīng)根據(jù)形勢發(fā)展,改革傳統(tǒng)的政府應(yīng)急管理行政官僚制,建立和完善以地方政府為主的應(yīng)急管理制度,將重心下移,把大部分決策權(quán)下放到地方政府手中,特別是要加強以公安、消防為主的快速反應(yīng)機制建設(shè)。公安、消防是地方政府應(yīng)急管理部門的龍頭,是政府處臵突發(fā)公共事件的排頭兵,因此,我國要充分利用現(xiàn)代科技、管理理念和學(xué)習(xí)借鑒國外先進經(jīng)驗,不斷創(chuàng)新具有中國特色的應(yīng)急管理快速反應(yīng)機制,在政府各職能部門的通力協(xié)作下,保障政府在處臵突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作中,從而實現(xiàn)有利、有序、有效的目標(biāo)。

（江西社會科學(xué) 2010年 第5期）

第二篇：論我國服務(wù)型政府的法治建設(shè)

摘 要：建設(shè)服務(wù)型政府是構(gòu)建和諧社會的重要途徑。服務(wù)型政府必須依法服務(wù)、依法治理，必須以法治作為其基石和保障。只有樹立依法服務(wù)的行政理念;不斷推進黨政關(guān)系的法制化建設(shè);依法明確政府的職責(zé)范圍;促進中央與地方事權(quán)規(guī)范化、法律化;強化對行政權(quán)力的監(jiān)督機制，才能提高我國服務(wù)型政府的法治治理水平，真正建成法治、透明、高效的服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府;法治;職責(zé);監(jiān)督

中圖分類號：d63 文獻標(biāo)志碼：a 文章編號：1002-2589（2015）28-0066-02

“法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治的核心特征和基本要素，一個有效運轉(zhuǎn)起來的法治體系是現(xiàn)代國家的重要支柱。當(dāng)前，中國社會主義市場經(jīng)濟和社會主義民主政治建設(shè)不斷深入，整個社會對規(guī)則、程序、法律至上、司法公正和制度建設(shè)等方面的要求日益迫切，這實際上體現(xiàn)出對法治強烈的現(xiàn)實需求和積極呼喚。”[1]對于處在轉(zhuǎn)型期與變革期的中國來說，對法治的選擇是不可替代的選擇。市場經(jīng)濟和民主政治的持續(xù)發(fā)展要求我國建設(shè)服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府除了是有競爭力、負責(zé)任、提供公共服務(wù)、合理分權(quán)的政府以外，更是法治的政府。只有利用法治來建設(shè)服務(wù)型政府，科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，才能促進我國服務(wù)型政府更加積極、健康、高效地運轉(zhuǎn)。從法治的角度來分析當(dāng)前中國服務(wù)型政府的建設(shè)，其實質(zhì)就是探尋服務(wù)型政府法治化建設(shè)的有效路徑。

一、樹立依法服務(wù)的行政理念

服務(wù)型政府的建設(shè)需要現(xiàn)代法治精神的引領(lǐng)，必須樹立依法服務(wù)的行政理念，而政府行政的根本目的在于提供公共服務(wù)，因此，公共服務(wù)主體資格必須合法;公共服務(wù)程序必須合法;公共服務(wù)內(nèi)容及其價值不能脫離法治的精神;公共服務(wù)主體必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和道德責(zé)任。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，必須把公民本位作為其依法服務(wù)的出發(fā)點和落腳點。

社會意識會對人的行為具有巨大的導(dǎo)向作用。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，離不開對政府人員的法治教育，必須提高各級公務(wù)員的法治思維和依法辦事的能力。首先，政府及政府人員要樹立法律至上的觀念，將法律作為其開展行政活動的最高準則;一切行政行為都要在法律授權(quán)和法律允許的范圍內(nèi)進行，任何違反法律和超越法律的行為都要受到追究，嚴格遵守法未授權(quán)不可為，政府法外無權(quán)力的原則。其次，要樹立法律面前人人平等的觀念。不僅要在行政服務(wù)過程中要平等地對待每一個來辦理事務(wù)的人員，更要在執(zhí)法過程中一視同仁，摒棄分親疏、貴賤的不良思想。再次，要樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念。有權(quán)力便意味著要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。權(quán)力是有制約的，并不是無限大的，必須將權(quán)力制約在制度的籠子里，防止部分領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)力及私欲的無限膨脹。最后，要樹立依法服務(wù)的行政理念。提供公共服務(wù)仍是政府的主要職能，要將法治理念貫穿到政府的具體服務(wù)中去，在實際工作中提高各級政府人員的法治理念與思維方式。

二、推進黨政關(guān)系的法制化建設(shè)

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國社會的一切重大變革，都是以黨的政策變化為開端的。十八屆四中全會指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家做主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。因此，我國政府的法治建設(shè)，離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極推進黨政關(guān)系的法制化建設(shè)，有利于加快服務(wù)型政府的法治進程。

正確處理執(zhí)政黨與憲法的關(guān)系以及正確處理中國共產(chǎn)黨與政府的關(guān)系，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政相統(tǒng)一，也是我國服務(wù)型政府建設(shè)成敗的關(guān)鍵。但在現(xiàn)階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政還是個尚未解決好的問題。常常會出現(xiàn)這種情況，如事關(guān)國家和政府的大事，往往以黨委的決策取代人大的決定權(quán)，使人大的最高決定權(quán)虛置。因此，必須從黨和政府兩方面出發(fā)，推進黨政關(guān)系的法制化建設(shè)。首先，作為中國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)和活動，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進行，而不應(yīng)當(dāng)有超出這一范圍的特權(quán)。其次，推進黨政關(guān)系的法制化建設(shè)，關(guān)鍵是要法律明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的職權(quán)范圍。中國共產(chǎn)黨主要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來參與國家的政治生活。法律應(yīng)明確規(guī)定黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的范圍和界限，使黨的各項工作都在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。再次，政府必須依法行政。依法行政包括兩方面。一方面，政府必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行自己的職權(quán);另一方面，當(dāng)黨有越權(quán)的事情發(fā)生時，政府應(yīng)該運用法律武器來保護自己的權(quán)益，最終實現(xiàn)黨政職權(quán)分開，黨政關(guān)系的法制化建設(shè)。

三、依法明確政府的職權(quán)范圍

服務(wù)型政府法治化建設(shè)不僅要更新政府的服務(wù)理念，更要在制度層面上進行變革。只有理念與制度相互促進，服務(wù)型政府的依法治理才有可能實現(xiàn)。制度的變革可從政府的職能、權(quán)力和責(zé)任的規(guī)范等層面上去進行。一定程度上講，推進依法行政、建設(shè)法治政府必須以依法規(guī)范政府職權(quán)為核心的行政體制改革為基本前提。因為法治政府是“有限政府”，如果政府的職權(quán)不受限制，就不可避免地會造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致政府功能的異化。因此，依法規(guī)范政府職權(quán)對于推進依法行政、建設(shè)法治政府具有基礎(chǔ)性的意義。

依法規(guī)范政府職權(quán)，一是需要合理定位政府與市場之間的關(guān)系。在法治的基礎(chǔ)上對政府及市場職責(zé)和權(quán)力范圍進行重新配置。目前，我國政府在履職過程中存在一定的問題，如政府職能的錯位、缺位、越位現(xiàn)象普遍，公共服務(wù)配置的公平性缺失等。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，我國政府的職能也不斷變革和完善，但也應(yīng)該看到，政府在很大程度上并沒有完全放開市場機制應(yīng)有的范圍和作用，政府對市場機制的過度干預(yù)不僅制約了市場機制在社會服務(wù)中應(yīng)發(fā)揮的作用，而且使得政府職能未能得到全面發(fā)揮。因此，建立法治政府，必須不斷地放開政府對市場的管制，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，厘清政府與市場之間的權(quán)力邊界，使政府更加積極地發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能。二是需要合理定位政府與社會之間的關(guān)系。長期以來，中國社會的獨立性和自組織能力十分虛弱，形成了“大政府、小社會”的局面。近年來，雖然我國社會組織不斷涌現(xiàn)，在提供公共服務(wù)方面也發(fā)揮了一定的作用，但社會組織的規(guī)模、能力及獨立性方面還有待進一步的提升，社會組織的力量仍然十分薄弱，其對于地方政府的依賴性還沒有得到根本的改善。因此，必須合理配置政府的職權(quán)，積極扶持社會組織的發(fā)展，強化其獨立性和自主性，發(fā)揮社會組織在提供公共服務(wù)中的獨特作用和優(yōu)勢，加強社會組織對政府公共事務(wù)的參與、監(jiān)督和制約作用。

四、促進中央與地方事權(quán)規(guī)范化、法律化

建設(shè)服務(wù)型政府與法治政府，還必須促進中央與地方、上下級行政關(guān)系的法治化。當(dāng)前，我國中央與地方的關(guān)系存在著一些問題，中央掌握的資源和行政權(quán)力過于集中，地方政府的自主性和積極性很高，但是由于其有限的資源、財政及政治權(quán)力，其發(fā)展往往受到很大的限制，雙方之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在著一些利益博弈和利益沖突的問題。

促進中央與地方事權(quán)的規(guī)范化和法律化，必須通過法治的途徑，用法律明晰中央與地方各自的事權(quán)范圍。“在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，如何正確處理中央與地方在事權(quán)劃分和行使上的關(guān)系，關(guān)鍵是要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，重新界定中央與地方在公共服務(wù)方面的職權(quán)范圍，堅持統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合，在保證中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分賦予地方政府提供公共物品、管理公共事務(wù)和應(yīng)對突發(fā)事件的權(quán)限，并做出明確的法律規(guī)定。”[2]界定中央與地方在公共服務(wù)方面的職權(quán)范圍，首先，必須合理配置中央政府與地方政府的各自職能。凡涉及國家整體利益的相關(guān)職能應(yīng)有中央政府來承擔(dān)，如維護國家經(jīng)濟、政治和社會的穩(wěn)定，調(diào)節(jié)全社會的收入分配，建立統(tǒng)一的社會保障體系等。地方政府除了要堅持中央政府的總體方針政策外，更要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H及一些優(yōu)勢資源，制定本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，加強本地區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會和文化的發(fā)展。其次，建立地方政府的利益表達與平衡機制。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，地方利益越來越明顯地顯現(xiàn)出來，必須建立地方利益的表達和平衡機制，這不僅有利于加強對權(quán)力的制約，提高中央決策的科學(xué)性和民主性，而且有利于地方政府表達自己的利益訴求，加強均權(quán)化的推進，維護地區(qū)的穩(wěn)定。

五、強化對行政權(quán)力的監(jiān)督機制

孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[3]在現(xiàn)實政治生態(tài)中，由于行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力為后盾等特點，極易造成權(quán)力的違法和濫用，因此，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督是建設(shè)服務(wù)型法治政府的有力保障。隨著我國民主與法制建設(shè)的發(fā)展，行政監(jiān)督體系逐漸呈現(xiàn)出多元化的趨勢，但行政監(jiān)督機制還不完備，存在著一些弊端，這直接影響了行政監(jiān)督的力度和效果，從而致使公共利益的實現(xiàn)受阻。

第三篇：論我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)

論我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)

摘要：水路交通突發(fā)事件嚴重威脅人的生命及財產(chǎn)安全，危害水域（海洋、內(nèi)河）環(huán)境。盡管各國政府和國際海事組織在提高船舶設(shè)計制造標(biāo)準，強制配備先進航行設(shè)備，提高航運管理質(zhì)量，加強船員培訓(xùn)等方面，作出了巨大的努力，但頻發(fā)的事故仍然對人命、財產(chǎn)和水域環(huán)境造成巨大損失。針對這種情況，分析了我國目前水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題，提出了我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的對策和措施。

關(guān)鍵詞：水路交通突發(fā)事件；應(yīng)急機制；問題；思路。

一、引 言。

水路交通突發(fā)事件是指由水路運輸、社會安全、公共衛(wèi)生以及自然災(zāi)害等突發(fā)事件引發(fā)的，造成或可能造成航道或港口出現(xiàn)中斷、癱瘓、重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，以及由于社會經(jīng)濟異常波動等造成重要物資需要由交通主管部門提供水路應(yīng)急運輸保障的緊急事件。水路交通突發(fā)事件，多為水上（海上）船舶或水上（海上）其它財產(chǎn)或生命因自然和人為原因，遭遇到無法自救的危險或?qū)λ颍òêＱ蟆?nèi)河）環(huán)境的損害，通常包括船舶碰撞，擱淺，觸礁，火災(zāi)，船體破裂，有害物質(zhì)泄露，船舶失去操縱能力，水上（海上）人身傷亡，飛機失事，等等，種類極為復(fù)雜。同時，船舶在水上（海上）航行，除了會受到風(fēng)、浪、流等自然因素的影響外，還要受到船舶工作人員操縱船舶的能力、航海經(jīng)驗、使用各種儀器設(shè)備的熟練程度等各方面人為因素，以及人員的素質(zhì)和責(zé)任心等自身因素的影響和制約。

近年來，隨著我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是航運業(yè)的快速發(fā)展，水上（海上）從事生產(chǎn)作業(yè)以及交通運輸?shù)日：叫械母鞣N船舶，無論是數(shù)量還是種類，都在逐年增加，船舶的噸位也越來越大，在海事事故高發(fā)區(qū)域，如進出港口或港內(nèi)、內(nèi)河水域等船舶的航行密度越來越大，單船所擁有的航行區(qū)域逐漸變小。正是在以上諸多因素的影響下，水路交通突發(fā)事件頻頻發(fā)生，數(shù)量逐漸增多。根據(jù)交通運輸部海事局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計：

２００８年發(fā)生水上交通事故３４２件，死亡３５１人，沉船２１３艘，直接經(jīng)濟損失５。１９億元。１９９９－２００８年１０年間，我國水上交通事故５ ７７４。５件，造成的死亡失蹤人數(shù)為３ ８６１人，直接經(jīng)濟損失３３億元［１］。頻繁發(fā)生的海事以及復(fù)雜的海上安全形勢對海事管理工作和海上應(yīng)急處理提出更高的要求。而海上應(yīng)急處理的核心是如何使應(yīng)急機制運轉(zhuǎn)良好，即在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，使預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對及處置能夠達到最佳的效果。

目前，國內(nèi)外應(yīng)急機制的研究主要集中在突發(fā)公共事件［２］、突發(fā)公共衛(wèi)生事件［３］、公共危機［４－５］、重大自然災(zāi)害方面［６］的應(yīng)急機制建設(shè)以及我國與發(fā)達國家應(yīng)急機制的比較［７］，針對水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制研究的文獻，主要是預(yù)警機制的研究［８－９］，而少有文獻全面分析我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)存在的問題和應(yīng)對措施。

水路交通突發(fā)事件嚴重威脅人命及財產(chǎn)的安全，危害海洋環(huán)境。如何針對水路交通突發(fā)事件進行預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)與處置，是應(yīng)急機制建設(shè)的核心問題。建立水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制是應(yīng)對水路交通突發(fā)事件的重要保證。本文剖析了我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)過程中存在問題，并提出了改進和提高水

路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的措施和對策。

二、我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題２００６年我國交通運輸部在國家應(yīng)急預(yù)案工作小組的指導(dǎo)下，編制完成了《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》。截至目前，已經(jīng)形成了以《交通部海上突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)程序》、《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《國家船舶溢油應(yīng)急計劃》為龍頭的國家、省級、市級和港口四級各類應(yīng)急預(yù)案體系，建立了各地海上搜救中心和船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，應(yīng)急反應(yīng)機制逐步完善，應(yīng)急隊伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動，應(yīng)急管理水平不斷提高，處置突發(fā)事件的能力明顯增強。盡管我國在應(yīng)對水路交通突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案基本已成體系，應(yīng)急管理水平不斷提高，應(yīng)急反應(yīng)機制逐步完善，應(yīng)急隊伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動。但是應(yīng)急預(yù)案、管理機制、基礎(chǔ)條件以及績效評估等方面仍然仍存在一些問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強。應(yīng)急預(yù)案的每一環(huán)節(jié)中，應(yīng)根據(jù)轄區(qū)水域特點，結(jié)合歷年所發(fā)生的水上交通事故的數(shù)據(jù)和致因機理，進行風(fēng)險分析，明確實施應(yīng)急預(yù)案過程的主體、客體、實施預(yù)案應(yīng)達到的目標(biāo)和實施過程中應(yīng)采取的方法、方式和手段。而目前的應(yīng)急預(yù)案的編制沒有充分明確和考慮海上突發(fā)事件可能存在的重大危險和后果，也未能結(jié)合自身應(yīng)急能力的實際，對應(yīng)急的關(guān)鍵信息進行系統(tǒng)而準確的描述，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的可操作性差。

第二，應(yīng)急管理機制不順暢。水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理機制在預(yù)案演練、應(yīng)急培訓(xùn)、宣傳教育方面沒有實現(xiàn)正常化和規(guī)范化。各級水路交通突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制沒有理順。預(yù)警機制、專家評估、物資調(diào)用、社會動員等機制亟待建立。第三，應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)條件薄弱。應(yīng)急建設(shè)資金投入缺乏，應(yīng)急救助和反應(yīng)所需裝備和資源貯備不足，應(yīng)急隊伍的裝備落后，技術(shù)力量不強，缺少相應(yīng)的訓(xùn)練和演練，應(yīng)急反應(yīng)能力有待進一步提高。

第四，應(yīng)急反應(yīng)績效評估體系不健全。績效評估的主要目的是完善應(yīng)急反應(yīng)機制，提高對險情的應(yīng)急處置能力。由于應(yīng)急反應(yīng)績效評估體系的缺失，無法評價出應(yīng)急處置的有效性和不足。

三、我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的思路。

我國水路交通突發(fā)事件應(yīng)急處置管理工作的總體思路是：堅持著眼長遠，抓好當(dāng)前，全面建設(shè)，突出重點的原則，以應(yīng)急體系建設(shè)為主線，以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機制、法制）為重點，以應(yīng)急資源管理，信息平臺建設(shè)，宣傳教育培訓(xùn)為基礎(chǔ)，以應(yīng)急管理隊伍，應(yīng)急救援隊伍建設(shè)為保證，建成橫向到邊，縱向到底的應(yīng)急預(yù)案體系，健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級負責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，構(gòu)建統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急運行機制［１０］。具體應(yīng)著重做好以下四個方面的工作。

１。完善水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭，是“一案三制”的起點，是應(yīng)急管理部門實施應(yīng)急教育、預(yù)防、引導(dǎo)、操作等多方面工作的基礎(chǔ)。應(yīng)該依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合近年來我國在水路交通突發(fā)事件應(yīng)急行動中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善以《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》為龍頭的各類應(yīng)急預(yù)案。

首先，應(yīng)急預(yù)案的制定要做到領(lǐng)域上全覆蓋，內(nèi)容上高質(zhì)量，管理上動態(tài)化。一是預(yù)案體系要全面，做到縱向到底，橫向到邊；二是個案要實用。

每個預(yù)案都要體現(xiàn)針對性、實效性和操作性，要具體適用，簡明易行；三是廣泛邀請專家參與，充分借鑒國內(nèi)外的成功做法，運用行業(yè)最新的技術(shù)和手段處

置突發(fā)事件，力求使應(yīng)急預(yù)案科學(xué)、規(guī)范、實際。盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級，提高應(yīng)急管理的效率效果。

其次，應(yīng)急預(yù)案的制定要盡量做到精細化、標(biāo)準化和流程化，使之更具可操作性。要把各項應(yīng)急管理工作按內(nèi)容范圍分解成工作單元，由相應(yīng)人員承擔(dān)，形成清晰的日常應(yīng)急分工和工作流程，要有第一責(zé)任人和檢查監(jiān)督人，其失職失責(zé)的后果明確，責(zé)任追究制度具有可操作性。

再者，各負責(zé)部門和支持機構(gòu)應(yīng)按照預(yù)案中的應(yīng)急功能設(shè)置制定相應(yīng)的標(biāo)準操作程序，作為應(yīng)急預(yù)案的附件。標(biāo)準操作程序應(yīng)盡量采用檢查表形式，對每一活動留有記錄區(qū)，供逐項檢查核對時使用。已做過核對標(biāo)記的檢查表，成為應(yīng)急活動記錄的一部分。標(biāo)準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情況下可在第一時間啟動，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

２。建立統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，功能齊全，協(xié)調(diào)有力，運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。其一，要盡快建立水路交通突發(fā)事件預(yù)警制度，完善熱帶風(fēng)暴、冬季大風(fēng)、風(fēng)暴潮和霧等極端天氣預(yù)警機制，建設(shè)各類突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)，建立預(yù)警信息通報與發(fā)布制度，充分利用電子屏幕、內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺、手機短信息、電話等載體和手段，及時發(fā)布預(yù)警信息。

其二，要建立完善水路交通突發(fā)事件分級標(biāo)準，對交通突發(fā)事件預(yù)警級別劃分標(biāo)準進行研究并作出具體規(guī)定，加強水路交通突發(fā)事件的信息收集、通報和交流工作，做好信息匯總和核實工作，要建立和完善突發(fā)事件信息報告工作制度，明確信息報告的責(zé)任主體，確保重大突發(fā)事件及時準確上報和妥善處置。同時加快推進應(yīng)急平臺建設(shè)，充分利用現(xiàn)有專業(yè)系統(tǒng)資源，構(gòu)建綜合應(yīng)急平臺體系，實現(xiàn)互通互聯(lián)，滿足值守應(yīng)急、信息匯總、指揮協(xié)調(diào)、視頻會商等基本功能。其三，要確保應(yīng)急處理機制啟動的快速化、科學(xué)化和標(biāo)準化。應(yīng)急處理機制是整個應(yīng)急反應(yīng)機制中的核心部分，若突發(fā)安全事件一旦發(fā)生，就必須立即啟動應(yīng)急處理機制，保證其有效運轉(zhuǎn)，并著力把握以下原則：一是信息上報要迅速準確。二是先期處置要及時高效，控制事態(tài)發(fā)展從而防止發(fā)生次生、衍生事件。三是應(yīng)急預(yù)案要有序啟動，措施到位，防范嚴密，處置得當(dāng)；要充分發(fā)揮專家學(xué)者在應(yīng)對突發(fā)事件中的決策咨詢和技術(shù)指導(dǎo)作用，提高應(yīng)急決策和應(yīng)急處置的科學(xué)性；要堅持“標(biāo)準化運行”，從應(yīng)急準備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，應(yīng)遵循標(biāo)準化的運行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識別和接受的標(biāo)準，以減少失誤，提高效率。

３。健全水路交通突發(fā)事件風(fēng)險評估體系。

要按照“關(guān)口前移、預(yù)防為主”的方針［１１］，強化突發(fā)事件風(fēng)險隱患的排查和監(jiān)控工作。對水上容易引發(fā)突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查登記、分析匯總和風(fēng)險評估，建立有關(guān)風(fēng)險隱患普查數(shù)據(jù)庫，實行分級分類管理制度，動態(tài)監(jiān)控。同時，要逐步完善各類突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)檢測系統(tǒng)，開展水路交通突發(fā)事件風(fēng)險評估體系研究，把握突發(fā)事件的發(fā)展動態(tài)，建立風(fēng)險隱患調(diào)查和監(jiān)控的長效機制。

同時，要建立健全水路交通突發(fā)事件的事后恢復(fù)、重建和評估機制，在水路交通突發(fā)事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，及時組織開展事后恢復(fù)與重建工作。首先要建立評估機制，組成突發(fā)事件評估小組，對突發(fā)事件處理全過程工作進行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分析存在的問題，提出解決的方法，形成評估分析報告［１２］。其次要加強應(yīng)急管理統(tǒng)計分析工作，完善分類分級標(biāo)準，明

確責(zé)任單位和人員，及時、全面、準確地統(tǒng)計各類突發(fā)事件的相關(guān)情況，建立突發(fā)事件檔案，實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的閉環(huán)管理。

４。建立應(yīng)急物資與組織保障體系。一是建立應(yīng)急資源貯備體系，在對現(xiàn)有各類應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，要按照分級負責(zé)的原則，建立專業(yè)人員、重要設(shè)備和應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫，形成對應(yīng)急專業(yè)人員和應(yīng)急物資的動態(tài)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備等物資，提高統(tǒng)一調(diào)配能力，保障應(yīng)急處置工作的需要。

二是建立應(yīng)急管理投入機制［１３］，以保證應(yīng)急管理工作經(jīng)費，使其適應(yīng)應(yīng)急隊伍、裝備、物資儲備等方面的建設(shè)與更新維護資金的要求，從而增強安全保障和應(yīng)急救援的能力。

三是加強水路交通突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)建。

設(shè)，形成統(tǒng)一、高效、科學(xué)的決策指揮制度和各方協(xié)作的應(yīng)急處置機制，為處置突發(fā)事件提供可靠的組織保障。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級負責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，進一步加強各級海事管理機構(gòu)的應(yīng)急指揮機構(gòu)及其分支機構(gòu)的建設(shè)。同時，應(yīng)完善突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的責(zé)任制度和應(yīng)急管理績效評估制度，嚴格實行突發(fā)事件預(yù)防和處置責(zé)任追究制度。

四是加強應(yīng)急專家隊伍建設(shè)，建成各級各類水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理專家?guī)欤鸩酵晟茖＜倚畔⒐蚕砗蛥⑴c應(yīng)急管理工作機制，充分發(fā)揮專家在突發(fā)安全事件的信息研判、決策咨詢、專業(yè)救援、事件評估等方面的作用，形成分級分類、覆全系統(tǒng)的應(yīng)急專家咨詢的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

四、結(jié) 論水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理機制建設(shè)貫穿在突發(fā)事件預(yù)防、響應(yīng)、處置到善后的全過程，直接關(guān)系到預(yù)警預(yù)防、應(yīng)對處置及善后處置的有效性。本文通過分析我國目前水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制在預(yù)案的可操作性，應(yīng)急管理的基礎(chǔ)條件及應(yīng)急績效評估體系等方面存在的問題，指出水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的重點在于：建立健全水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系；建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制；建立健全水路交通突發(fā)事件風(fēng)險評估體系；建立健全應(yīng)急物資與組織保障體系。

第四篇：我國當(dāng)代政府應(yīng)急管理制度研究

我國當(dāng)代政府應(yīng)急管理制度研究

[摘要]：隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會矛盾明顯增多，處理難度加大。黨的十八大報告明確提出，要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制。這一社會管理機制的確立，不僅是對改革開放以來我國社會管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)和發(fā)展，而且是新形勢下加強和創(chuàng)新社會管理，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的基本路徑和方法。本文分析了我國應(yīng)對突發(fā)事件法制建設(shè)所存在的問題，并對我國未來法制建設(shè)提出了明確的發(fā)展思路。

[關(guān)鍵詞]：突發(fā)事件 應(yīng)急 法制建設(shè)

一、我國應(yīng)急法制現(xiàn)狀 應(yīng)急管理的“龍頭”是在2003年的SARS危機的發(fā)展，政府開始高度關(guān)注這方面的“緊急狀態(tài)法”，并著手制定突發(fā)事件應(yīng)對法。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（審查和修改草案）》在經(jīng)過兩次修改的基礎(chǔ)上，全國人大常委會于2006年6月由國務(wù)院常務(wù)會議討論，在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議一致通過了該法案，2007年11月1日生效。《事故緊急應(yīng)變法》第70章，主要規(guī)定了應(yīng)急管理體系，突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準備，監(jiān)測與預(yù)警，應(yīng)急救援，恢復(fù)重建后的基本系統(tǒng)的緊急情況和憲法制度、應(yīng)急管理的其他法律銜接。

全國應(yīng)急預(yù)案體系初步形成了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，承擔(dān)應(yīng)急響應(yīng)職能的國家機關(guān)的應(yīng)急預(yù)防和準備、監(jiān)測和預(yù)警、處置和救援、恢復(fù)和重建以及應(yīng)急管理組織，指揮，安全和發(fā)展的工作。到2006年底，在全國擁有約135萬多件應(yīng)急方案，各省（自治區(qū)，直轄市），市（縣）的97.9％和92.8％的縣（市）已開始計劃開發(fā)各種總體規(guī)劃。中央企業(yè)計劃發(fā)展預(yù)制高達至100％，絕大多數(shù)的高風(fēng)險行業(yè)有規(guī)模以上企業(yè)到制定應(yīng)急的方案。

二、我國應(yīng)急法制建設(shè)存在的問題

（一）法律地位不高

中國已經(jīng)形成了寶塔形的應(yīng)急預(yù)案，其中包括總體應(yīng)急預(yù)案，國務(wù)院專項應(yīng)急預(yù)案，國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案，地方應(yīng)急預(yù)案，企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案，重大活動應(yīng)急預(yù)案六大類別的計劃框架。應(yīng)急計劃并不算作法律，法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，它不是法律規(guī)范，制定的法律規(guī)范，因為應(yīng)急法案沒有效力，因此政府不能用行政緊急權(quán)力來約束人們。應(yīng)急預(yù)案的法律地位問題不解決，將極大地影響應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理功能和效率的發(fā)揮。

（二）法制不統(tǒng)一

盡管中國已初步建立了覆蓋各個方面的應(yīng)急預(yù)案體系，均達到縣級政府和部門，以及大型企業(yè)和組織發(fā)展廣大的農(nóng)村地區(qū)，但是基層社區(qū)，企業(yè)和學(xué)校的緊急計劃的制定仍然滯后，不能滿足應(yīng)急管理。

（三）法制不完善

公共應(yīng)急法制的不健全，缺乏一個統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。我國現(xiàn)行立法對突發(fā)公共事件應(yīng)急法分散，由于缺乏統(tǒng)一的法律，導(dǎo)師難以及時，有效的應(yīng)急響應(yīng)，不利于部門處理緊急情況合作。

很多的緊急立法過于抽象原則，可操作性不強。目前，我國尚未制定一個統(tǒng)一的國家緊急狀態(tài)法。在現(xiàn)行法例中，并沒有提出了一個原則性的規(guī)定緊急狀態(tài)下政府行政緊急權(quán)力。因此憲法應(yīng)當(dāng)宣布應(yīng)急部門的基本權(quán)利。立法內(nèi)容非常抽象，缺乏配套的具體實施細節(jié)和方法。在緊急時期的狀態(tài)，出現(xiàn)了許多不可操作的弊病。

（四）法制執(zhí)行力不足

現(xiàn)在我國還沒有成立全國性質(zhì)的突發(fā)事件應(yīng)急處理的機構(gòu)。相關(guān)的部分工作也比較分散，還不能形成靈敏的反應(yīng)，不能全面及時、統(tǒng)一指揮和明確整體機構(gòu)只能。造成現(xiàn)在我國

突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急工作中出現(xiàn)重負還有浪費脫節(jié)等現(xiàn)象的原因就是目前我國沒有統(tǒng)一的突發(fā)時間管理協(xié)調(diào)的機構(gòu)，只有分部門管理。

三、我國應(yīng)急法制建設(shè)發(fā)展對策

（一）憲法中規(guī)定應(yīng)急法制

建立全國統(tǒng)一的應(yīng)對危機管理的基本法。成立專門的危機管理法，危機管理方法提供危機管理的基本法律原則和法律精神。將應(yīng)急法制納入憲法的調(diào)整范圍，明確其在我國憲政體制中的地位。要更明確地規(guī)定“緊急狀態(tài)制度”，將緊急狀態(tài)的確認、宣布、期限、解除等重大環(huán)節(jié)確立為憲法規(guī)范 ；將公民對突發(fā)事件的知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利納入憲法之中 ；在憲法中，對行政緊急權(quán)的行使和最基本人權(quán)不可克減的原則進行必要的照應(yīng)。

（二）協(xié)調(diào)應(yīng)急法制 修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，出臺相應(yīng)的實施細則。在應(yīng)急立法的前瞻性和預(yù)見性原則的指導(dǎo)下，根據(jù)應(yīng)急管理實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，把經(jīng)濟類突發(fā)事件作為一個單設(shè)類別，對軍隊等武裝力量在應(yīng)對突發(fā)事件中的地位和作用，地方政權(quán)無法行使應(yīng)急職權(quán)時應(yīng)采取的補救性規(guī)則，及網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)急工作中的作用等問題進行明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的實施細則，切實增強突發(fā)事件應(yīng)對法的針對性和可操作性。

加強重要領(lǐng)域單行法的立法，完善應(yīng)急法制單行法體系。應(yīng)根據(jù)實際需要出臺一些新的災(zāi)害防治法，如《臺風(fēng)防治法》、《沙塵暴防治法》等。對地震以外的其他地質(zhì)災(zāi)害也應(yīng)加強專門立法。為加強綜合減災(zāi)并進行災(zāi)難救助，應(yīng)出臺《綜合減災(zāi)法》、《災(zāi)害救助法》等法律法規(guī)。第五，對現(xiàn)存的應(yīng)急法律規(guī)范進行全面、系統(tǒng)的清理。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，依照應(yīng)急法律規(guī)范的不同效力等級和一般法理，分別對現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進行必要的修改、補充和廢止，消除同一層次或不同層次應(yīng)急法律規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性和實效性。

（三）提高應(yīng)急法制的執(zhí)行力

首先，應(yīng)做好應(yīng)對突發(fā)事件的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算安排。在危機的前期控制和預(yù)防、經(jīng)費預(yù)算、物資儲備等方面做好應(yīng)急規(guī)劃，并將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之中，并使應(yīng)急經(jīng)費預(yù)算的增長與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況相適應(yīng)。其次，加強應(yīng)急預(yù)案建設(shè)并進行相應(yīng)的預(yù)案演練。應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和應(yīng)急實踐的新要求，及時修改和補充應(yīng)急預(yù)案，以增強其實用性，并及時出臺綜合性的應(yīng)急預(yù)案，增強應(yīng)急預(yù)案的適應(yīng)性。另外，還需認真開展應(yīng)急預(yù)案的演練工作，以增強應(yīng)急預(yù)案的實效性和針對性。再次，加強應(yīng)急主體和應(yīng)急隊伍建設(shè)。完善應(yīng)急管理組織體系建設(shè)，形成決策科學(xué)、執(zhí)行有力、協(xié)調(diào)有序的工作格局 ；加強對地方政府應(yīng)急能力的評估體系建設(shè)，促進政府應(yīng)急能力的不斷提升 ；建立專家咨詢隊伍、專業(yè)救援隊伍和志愿者服務(wù)隊伍，與政府相關(guān)機構(gòu)共同對突發(fā)事件進行應(yīng)急管理。

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第五篇：論我國事業(yè)單位的改革與公共服務(wù)型政府的建設(shè)

論我國事業(yè)單位的改革與公共服務(wù)型政府的建設(shè)

摘 要：隨著社會與經(jīng)濟的發(fā)展，一些與發(fā)展不適應(yīng)的體制的改革也勢不可擋，中國的事業(yè)單位也不可避免。本文從中國事業(yè)單位的現(xiàn)狀入手，分析了事業(yè)單位的改革方向，最后從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度入手，從理念，要求和制度創(chuàng)新三個方面對我國事業(yè)單位的改革與發(fā)展提出了自己的看法。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；改革；公共服務(wù)型政府

自改革開放以來，隨著我國逐步步入市場經(jīng)濟軌道，我國各行業(yè)為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，管理體制都在進行著各種各樣的改革，從精簡機構(gòu)、裁減人員、轉(zhuǎn)變職能到簡政放權(quán)、政務(wù)公開、逐步開展民主治理。在這些改革中，中國事業(yè)單位的改革也必須是這些改革中的一部分。而中國的事業(yè)單位，是中國基本國情所形成的獨特的組織機構(gòu)，是一個非常特殊的現(xiàn)象。加入wto后, 建設(shè)服務(wù)型政府是我國政府應(yīng)對入世的必然選擇。尤其是在處理我國事業(yè)單位的改革問題上，它足一項系統(tǒng)工程, 不可能一簇而就, 需要各級政府及廣大公務(wù)員進行多方面的努力。

一、事業(yè)單位的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，我國共有事業(yè)單位130多萬個，從業(yè)人員達3000萬人，在國家財政供養(yǎng)人數(shù)中占了大頭，每年耗費國家財政幾千個億，并且我國的事業(yè)單位涉及面非常大，它幾乎涉及到我國社會經(jīng)濟的各個方面，有科研院校；有醫(yī)療衛(wèi)生；有文化事業(yè)；有培訓(xùn)機構(gòu)；有財政金融等等，涉及的門類太多，范圍太廣，專業(yè)太復(fù)雜，有的承

擔(dān)行政執(zhí)法職能，有的承擔(dān)發(fā)展社會公益事業(yè)職能或開發(fā)經(jīng)營的職能；還有的既承擔(dān)社會公益事業(yè)職能又承擔(dān)行政執(zhí)法職能，在所有的事業(yè)單位中，有的是財政撥款單位，有的又是自收自支企業(yè)化管理單位。具體來說，各個不同的事業(yè)單位，情況千差萬別。隨著我國前幾輪的改革，事業(yè)單位也進行了相應(yīng)改革。但是，這種改革大多數(shù)只是進行了一些名稱的變化，機構(gòu)的整合以及職能上重新進行了劃分，而并沒有從根本上--體制上、人事上、財政上以及組織的法律定位角度上對事業(yè)單位進行根本的改革。事業(yè)單位的改革結(jié)果究其根源，一是因為現(xiàn)行政府體制無法遏制超編的惡疾；二是雙軌制經(jīng)濟運行體制下，政府和企業(yè)的一部分人員為了規(guī)避市場風(fēng)險而流入其中，而人員的大量流入，使其適應(yīng)市場的能力更為減弱，更加謀求保護而不是去適應(yīng)市場，這已成了擺在事業(yè)單位面前的一個大問題。因此，事業(yè)單位的改革已經(jīng)到了非改不可的地步。

二、事業(yè)單位的改革方向

1、從組織的法律定位角度來進行改革

首先，從法律地位上予以確定。從法律的角度來看，首先應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個類型：執(zhí)行政府職能的法定事業(yè)單位；提供公益性服務(wù)的公益法人事業(yè)單位；可以企業(yè)化運作的營利法人事業(yè)單位；第二，在這三個類型的法人事業(yè)單位中，把只有提供公益性服務(wù)的公益性法人事業(yè)單位保持事業(yè)法人的身份，把執(zhí)行政府職能的法人事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成政府機構(gòu)，把”營利法人事業(yè)單位”變成企業(yè)法人，除了執(zhí)行政府職能的法人事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成政府機構(gòu)具有

行政級別外，所有單位都取消行政級別。

2、從財務(wù)運作的角度來進行改革

轉(zhuǎn)變政府機構(gòu)的法人事業(yè)單位，在體制、人員管理、職能上完全納入國家行政管理范圍，完全由國家提供財政支持，它們可以根據(jù)所提供的服務(wù)收取適當(dāng)?shù)挠脩糍M用，如企業(yè)代碼證書的成本費或者罰款收入，但所收取的費用全部收繳財政，實行收支兩條線；企業(yè)化的營利法人事業(yè)單位，國家不再提供財政支持，但是國家如果有營利性的科研、教學(xué)、醫(yī)療法人事業(yè)單位，可以參予競爭招標(biāo)；提供公益性服務(wù)的公益法人事業(yè)單位，國家提供圖書服務(wù)的圖書館、提供科技文獻服務(wù)的標(biāo)準、法規(guī)部門，對他們提出服務(wù)標(biāo)準要求，以提高這些公益服務(wù)機構(gòu)的競爭性。

3、從運作機制的角度來進行改革

轉(zhuǎn)變成企業(yè)法人和保持公益性服務(wù)的法人事業(yè)單位的融資機制應(yīng)該進一步向民間資本和民間人員開放，廢除所有具有歧視性的法律規(guī)定。與此同時，應(yīng)該陸續(xù)取消各種限制民間資本和不具有國家干部身份的民間人員舉辦事業(yè)單位的障礙，從管理機制的角度來看，轉(zhuǎn)變成企業(yè)法人和保持公益性服務(wù)的法人事業(yè)單位的”法人代表”應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)管理者的要求進行公開招考、選聘，并有一定的適用期，事業(yè)單位的”法人代表”一經(jīng)選定，要有獨立的經(jīng)營、管理自主權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營、管理模式，建立獎罰制、考核制度以及監(jiān)督制約機制，使改革后的事業(yè)單位真正能適應(yīng)和滿足市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的主要途徑

要在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中建立起公共服務(wù)型政府，增強其駕馭市場經(jīng)濟的能力，使事業(yè)單位的改革與時俱進，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展與要求，當(dāng)前，應(yīng)該從以下三個方面進行努力和探討：

1、樹立服務(wù)理念

服務(wù), 是現(xiàn)代政府管理的本質(zhì)要求。政府作為凌駕于其他社會組織之上的更高的組織, 是因社會需要而存在的, 是為社會利益而存在的。現(xiàn)在我們既然明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo), 首先就需要在政府及其公務(wù)員中樹立服務(wù)的理念。政府及其公務(wù)員必須轉(zhuǎn)變觀念, 認識到政府的職能是服務(wù)而非嚴格的控制。政府及政府官員要擺正位子、撲下身子為公眾辦實事, 辦好事, 真正做到無私奉獻, 克己奉公, 承擔(dān)起社會服務(wù)者的角色。

2、明確服務(wù)要求

服務(wù)型政府應(yīng)該提供什么樣的服務(wù), 這是建設(shè)服務(wù)型政府必須明確的問題。服務(wù)型政府必須是:⑴ 提供公平的服務(wù)。公平是市場經(jīng)濟的基本要求, 也是的一項基本原則, 更是民主政治所追求的目標(biāo)。政府作為凌駕于公民個人和社會其他組織之上的更高組織,一項重要的職能就是維護社會的公平。我們的政府過去在為社會為企業(yè)和事業(yè)單位提供服務(wù)方面存在許多有違公平的現(xiàn)象。但是, 不管是為誰服務(wù), 無論是提供哪一方面的服務(wù), 政府都必須遵循公平的原則,提供公平的服務(wù), 不能重此輕彼, 有悖公平。（2）提供高效的服務(wù)。效率是行政管理的出發(fā)點和歸宿,更是市場經(jīng)濟的要求

和表現(xiàn)。尤其現(xiàn)在已經(jīng)進人了信息化時代, 經(jīng)濟領(lǐng)域更是分秒必爭, 效率對于個人、企業(yè)或整個社會來說, 都是決定成敗的關(guān)鍵。政府為企業(yè)、社會提供服務(wù)更要講求高效, 效率是行政服務(wù)的核心, 貫穿于行政服務(wù)的各個環(huán)節(jié), 是全部行政活動追求的目標(biāo), 也是檢驗政府服務(wù)質(zhì)量的客觀標(biāo)準。因此，各級政府必須采取各種措施, 不斷提高自身的工作效率。

3、進行制度創(chuàng)新

要提供公平高效多樣化的服務(wù)，政府必須不斷進行行政管理的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。制度創(chuàng)新。變革原有的以管理為中心的行政制度, 建立以服務(wù)為中心的行政管理制度。關(guān)鍵在于重新界定政府的職能, 把政府職能限定在處理公共事務(wù)的范疇之內(nèi)。機制創(chuàng)新。提高政府運行機制的公開性、透明度、法制性, 實行統(tǒng)一規(guī)范的政策, 使政府的政策和工作信息化、公開化, 保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立政府服務(wù)中心, 強化服務(wù)意識, 簡化辦事程序, 實行便捷服務(wù), 提高服務(wù)效率。加快公共服務(wù)的市場化和社會化, 通過合同出租、公私合作、用者付費等方式, 將原先由政府壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供權(quán)向私營公司、非盈利性組織等機構(gòu)轉(zhuǎn)讓, 這不僅有利于政府的開源節(jié)流, 更有助于納稅人得到更加多樣性的服務(wù)。

四、結(jié)語

只有遵循服務(wù)政府的理念逐步建設(shè)好服務(wù)型政府，才能對事業(yè)單位的改革提供便利的條件和環(huán)境，從方方面面保障事業(yè)單位的改革

順利實施。世界經(jīng)濟主流的發(fā)展已是不可改變的，因此，事業(yè)單位的變革、發(fā)展，也會隨著社會的發(fā)展、經(jīng)濟的發(fā)展日趨完美，將會發(fā)揮出應(yīng)有的重要作用，因此，服務(wù)型政府的建設(shè)、完善和發(fā)展是我們應(yīng)該一直關(guān)注并研究下去的課題。參考文獻：

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