第一篇：新一輪鄉鎮機構改革的實踐與成效

新一輪鄉鎮機構改革的實踐與成效

王東明

2012-10-16 9:53:54 來源：《求是》2012年20期

農村稅費改革以來的新一輪鄉鎮機構改革，是在我國進入全面建設小康社會新時期、農村形勢發生深刻變化的背景下展開的。近幾年來，在黨中央、國務院的正確領導和各地的共同努力下，鄉鎮機構改革由點到面扎實推進，目前改革任務已順利完成，取得了顯著成績。在黨的十八大即將召開之際，認真回顧總結這一輪鄉鎮機構改革，對于在新的歷史起點上全面深化改革，加快推進農村經濟社會發展具有重要意義。

一、鄉鎮機構改革在農村改革發展總體布局中深入推進

黨的十六大以來，黨中央、國務院深入分析農村形勢，大力推進農村各方面改革，為實現農村經濟社會全面發展注入了新的生機與活力。新一輪鄉鎮機構改革，在實踐中始終堅持圍繞中心、服務大局、把握時代脈搏、體現時代特征，是農村稅費改革的重要配套改革和農村綜合改革的重要組成部分。

新一輪鄉鎮機構改革是在貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展的新要求下進行的。進入新世紀新階段，黨中央、國務院從推動科學發展、促進社會和諧的高度，作出了統籌城鄉發展、加快城鎮化進程、實現城鄉經濟社會發展一體化的重大戰略部署。落實這一部署，關鍵在于進一步深化改革，打破城鄉二元結構，消除制約城鄉協調發展的體制性障礙。鄉鎮是城市和農村的聯結點，在促進農村剩余勞動力向城鎮轉移、強化農村公共服務、建立城鄉統一的勞動力市場和社會保障體系等方面，承載著不可替代的重要作用。只有大力推進鄉鎮機構改革，切實轉變鄉鎮政府職能，營造有利于統籌城鄉發展的良好體制環境，才能加快農村經濟結構調整和發展方式轉變，逐步實現城鄉經濟社會發展的一體化。

新一輪鄉鎮機構改革是作為鞏固農村稅費改革成果、加強“三農”工作的重要舉措進行的。農業、農民、農村工作關系黨和國家事業發展全局。農業稅的全面取消，給億萬農民帶來了看得見的物質利益，極大地調動了農民積極性，進一步解放了農村生產力。同時，取消農業稅，并不意味著農民負擔問題從此就解決了。如果相關方面的改革不及時跟進，不從根本上解決“食之者眾、生之者寡”的問題，農村稅費改革就有可能前功盡棄，社會主義新農村建設也將無從談起。只有大力推進鄉鎮機構改革，嚴格控制鄉鎮機構編制和財政供養人員，使其保持合理的規模，才能切實減輕財政和農民負擔，把更多的財力用在發展農村社會事業上。

新一輪鄉鎮機構改革是在加強基層政權建設、提高為農服務水平的迫切需要下進行的。鄉鎮政權是我國政權結構中的基礎層級，鄉鎮政權建設直接關系到黨的路線方針政策在農村的貫徹實施，直接關系到黨和群眾的血肉聯系。隨著農村工作形勢任務的變化，鄉鎮政權建設中一些與經濟社會發展不相適應的問題進一步凸顯。一方面對農民和企業生產經營活動干預過多，另一方面適應新形勢要求的管理手段和辦法不足，該管的沒有管好，難以提供切實有效的服務。只有通過推進鄉鎮機構改革，認真解決鄉鎮在職能定位、組織機構、體制機制和人員素質等方面存在的問題，才能切實提高新形勢下鄉鎮黨委、政府的組織動員能力和政策執行能力，提高為農服務效率和水平，鞏固黨在農村的執政基礎。

二、鄉鎮機構改革為促進農村經濟社會發展提供了有力保障

近幾年來，新一輪鄉鎮機構改革堅持在試點中探索，在實踐中總結，在執行中完善，改革范圍逐步擴大，改革內容不斷深化。2000年中央在安徽等地啟動農村稅費改革試點，鄉鎮機構改革試點同步配套推進，其側重在于精簡和控制機構編制與人員，減輕財政和農民負擔，鞏固農村稅費改革成果。2006年全面取消農業稅，標志著我國農村改革進入到以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革的新階段，鄉鎮機構改革的試點范圍擴展到了全國，試點內容更加注重明確鄉鎮定位，轉變鄉鎮職能，全面推進鄉鎮體制機制創新，鞏固黨在農村的執政基礎。2009年，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》（中辦發［2009］4號），改革從試點轉向全面推開，著力建立健全精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，促進農村經濟社會又好又快發展。經過堅持不懈的探索和實踐，鄉鎮機構改革在轉變政府職能、優化組織結構、加強機構編制管理、完善事業站所管理體制、創新農村工作機制等方面均取得了明顯成效。

明確鄉鎮職能定位，提升鄉鎮治理能力，強化了黨在農村的執政基礎。新一輪鄉鎮機構改革，明確將新形勢下的鄉鎮職能定位為“促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧”四個方面。圍繞這一總體定位，各地積極探索創新，進一步轉變鄉鎮發展經濟的方式和手段，將鄉鎮經濟工作的著力點普遍轉到營造良好發展環境和扶持典型進行示范引導上；切實加強鄉鎮的社會管理和公共服務，建立健全農村利益協調和矛盾糾紛調處機制，加快發展農村醫療教育等社會事業；積極引導農民群眾參與農村事務管理，完善鄉村治理機制，推動鄉鎮行政管理和農村基層群眾自治的有效銜接和良性互動。通過改革，黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規進一步落到實處，農民群眾對黨委政府的滿意度明顯上升，探索出了一條新形勢下加強基層政權建設的新路子。

優化組織結構，嚴格控制人員編制，鞏固了農村稅費改革成果。各地積極探索符合鄉鎮工作特點的組織結構和運行方式，對黨政機構進行綜合設置，一般設3至5個綜合辦公室，有些地方只設工作崗位，推行一崗多職。根據人口面積、經濟發展水平、財力保障狀況等因素，分類確定鄉鎮編制限額。嚴格按規定核定鄉鎮領導職數，適當擴大鄉鎮黨政領導班子成員交叉任職。在大力整合鄉鎮機構編制的同時，積極推行機構編制公開、實名制管理、離任審計、“一支筆”審批等制度和辦法，嚴把進人關口，加強監督檢查，嚴格控制財政供養人員規模。經過努力，鄉鎮機構和領導職數進一步精簡，組織結構得到優化，人員編制膨脹現象得到有效遏制，守住了鄉鎮機構編制和實有人員“只減不增”的底線。

推進事業站所改革，完善事業站所管理體制，提升了農村公共服務水平。各地著眼于更好地服務“三農”，積極推進鄉鎮事業站所改革。合理區分事業站所的公益性職能和經營性活動，對從事公益性的加強財政保障，對從事經營活動的推行改制轉軌，促進了農村公益服務事業發展。多數地方將原來分散的七站八所整合設置為3至5個綜合服務中心，統籌資源、規范制度、加強管理，提高了為農服務的綜合能力。一些地方將部分事業站所改為縣直部門的派出機構，實行跨鄉鎮設置，擴大了服務半徑和覆蓋范圍。一些地方將鄉鎮事業站所逐步轉制為企業或中介服務組織，實行“政府購買、合同管理、農民認可、考核兌現”，探索了政府提供公益服務的新方式。還有一些地方積極引導民間資本進入農村公共服務領域，鼓勵發展農村社會化服務組織和農民專業合作經濟組織，初步構建了提供主體多元化和提供方式多樣化的農村公益服務體系框架。通過改革，鄉鎮事業站所的服務能力顯著增強，農村公益服務事業加快發展，進一步促進了農業增產和農民生活水平提高。

創新農村工作機制，提高行政效率，推進了鄉鎮服務型政府建設。各地著力推行鄉鎮政務公開，把涉及農民群眾切身利益、農民群眾普遍關心的事項作為公開重點，不斷提高基層行政運行透明度。堅持把服務作為聯系群眾的一條重要紐帶，切實轉變服務理念和服務方式，大力推行“一站式”服務、“辦事代理制”等實踐證明行之有效的服務措施。進一步強化鄉鎮干部的依法行政觀念，規范鄉鎮政府行政行為，嚴格按照法定權限和程序履行職責，依法維護農村經濟社會秩序，保護農民合法權益。規范和加強對鄉鎮工作考核，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，切實清理各種評比表彰活動。這些做法，保證了鄉鎮把主要精力放在為農服務上，切實提高了鄉鎮政府的辦事效率和服務水平。

三、鄉鎮機構改革積累了寶貴的經驗

新一輪鄉鎮機構改革方向明確，思路清晰，措施有效。認真總結這一輪鄉鎮機構改革的經驗，有助于我們加深對改革的規律性認識，為今后深化改革提供有益借鑒。

改革必須堅持和加強黨的領導，服務于農村改革發展的全局。我們黨是建設中國特色社會主義事業的領導核心，經濟、政治、社會、文化等各領域改革都是在黨的領導下進行的，這是改革能夠沿著正確方向不斷前進的根本保證。這一輪鄉鎮機構改革的各項重大措施都是中央根據新形勢新任務的要求確定的，改革的實踐探索始終朝著中央明確的方向不斷深化，充分發揮了黨委政府在改革發展穩定中的主導作用。同時，順應農村稅費改革給農村工作帶來的新變化，改革著力為統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、促進農村社會和諧提供體制機制保障，有力推動了農村經濟社會又好又快發展。

改革必須堅持以人為本，使農民群眾共享改革發展成果。堅持以人為本、保障和改善民生，是貫徹落實科學發展觀的本質要求，是黨全心全意為人民服務根本宗旨的體現。這一輪鄉鎮機構改革突出強調提高鄉鎮服務水平，加快建設服務型政府，為農民群眾提供更多更好的公共產品，出發點與落腳點都是維護和發展農民群眾的切身利益，著力解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，讓發展改革成果惠及農民群眾。這是鄉鎮機構改革能夠不斷深化、得到農民群眾衷心擁護和支持的根本原因。

改革必須緊密結合鄉鎮實際，始終把轉變政府職能作為核心。政府職能規定著政府活動的基本方向和主要內容。不斷適應形勢任務要求，切實轉變政府職能，是貫穿新時期行政管理體制改革的一條主線。這一輪鄉鎮機構改革從農村工作的現實狀況出發，從農民群眾的愿望出發，從建立健全與社會主義市場經濟相適應的行政管理體制出發，明確了現階段鄉鎮的主要職能。實踐中各地鄉鎮結合實際確定工作重點，著力轉變管理思路和方式，創新農村工作機制。正是由于緊緊抓住了轉變政府職能這個核心，改革有力推動了鄉鎮政權從以管理為主向以服務為主的轉變。

改革必須堅持統籌兼顧、循序漸進。這一輪鄉鎮機構改革汲取以往改革經驗，注重處理好鄉鎮機構改革與農村其他領域改革的關系、鄉鎮機構改革內部各項具體舉措的關系，做到有機銜接，協調配套。注重既堅持中央統一領導，又兼顧地區差異，充分發揮地方的主動性和創造性，形成推進改革的合力。注重區分改革步驟的輕重緩急，先易后難，梯次推進，逐步到位。在改革的方式方法上，強調統籌協調，把握節奏，調動多方面積極因素，確保了改革平穩推進、順利完成。

（作者系中央機構編制委員會辦公室主任）

第二篇：鄉鎮機構改革的實踐與思考

鄉鎮機構改革的實踐與思考

鄉鎮機構改革的實踐與思考

鄉鎮機構改革是我國行政體制改革和創新的重要內容。通過改革，精簡機構和人員，加強和改善基層黨組織的領導，鞏固黨的執政地位，轉變政府職能，創新行政管理體制，提高行政管理的效率和水平，建立與社會主義市場經濟體制相適應、運轉高效的行政管理體制，逐步消除阻礙

社會主義市場經濟發展的體制性障礙，推動社會生產力的發展，符合廣大人民群眾的根本利益。因此鄉鎮機構改革要同貫徹落實“三個代表”重要思想緊密結合起來，推動改革的順利進行。

新一輪鄉鎮機構改革的指導思想是：適應社會主義市場經濟發展的需要，有利于加強黨的領導和加強基層政權建設，通過改革和精簡，逐步建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。改革的重點是：進一步轉變政府職能，推動農業社會化服務體系的發展和完善；理順縣鄉關系，縣直部門派駐在鄉鎮的機構，凡能下放給鄉鎮的，要堅決下放；要加強基層政權建設和基礎工作，完善鄉鎮政府功能。鄉鎮要在精簡黨政機關行政編制的同時，結合事業單位改革和農村稅費改革，精簡事業編制，大力清理、清退各類臨時人員，壓縮財政供養人員，減輕財政負擔和農民負擔。

鄉鎮機構改革是一個動態的過程，如何在鞏固已有成果的基礎上，理清思路，抓住重點，尋求鄉鎮機構改革新突破，是機構編制部門的同志們反復思考的問題，也是改革實踐中亟待解決的問題。根據本地的具體實際，在下一步鄉鎮機構改革工作中，我們將突出抓好以下五個方面的工作：

第一，嚴格規范鄉鎮機關、事業站所機構的設置，進一步精簡鄉鎮機關行政編制和站所事業機構。進一步精簡鄉鎮機關內設機構，減少鄉鎮領導職數，規范鄉鎮行政執法及經濟監督部門，切實精兵簡政，提高效率。鄉鎮站所事業單位機構改革要從加強、完善農業和農村社會化服務體系，促進農村經濟社會發展的需要出發，因地制宜，進一步精簡站所事業機構，盡量歸并綜合設置，不搞上下對口，切實減少由財政撥款的事業編制和人員。要進一步健全鄉鎮機構編制和人員計劃管理制度，嚴格把住鄉鎮機關事業單位人員的“入口關”，防止鄉鎮人員再度膨脹。本文出自網

第二，切實搞好人員定崗，進一步優化鄉鎮機關和事業單位人員結構。要堅持在編制內設置職位和工作崗位，按崗擇人，在堅持基本資格條件的前提下，實行競爭上崗、擇優定崗，保留工作骨干，改善人員結構，提高工作人員整體素質。

第三，突出抓好中小學核編定崗工作，進一步加強中小學教師隊伍建設。目前，中小學校教職工內部結構不合理，教師少，員工多，中學教師少，小學教師多。要從實際情況出發，按照不加重財政負擔，不增加財政壓力的原則，切實抓好核編工作。遵循有利于維護教育大局穩定、有利于維護教師合法權益、有利于加強教師隊伍建設的原則，認真搞好中小學教職工定崗分流工作，整合教育資源，優化、精簡教職工隊伍。

第四，全面推行事業單位工作人員聘用制和分配制度改革。不實行公務員管理的事業站所和中小學核編定崗后，要全面實施工作人員聘用制，嚴格按規定簽訂規范的聘用合同并實行鑒證。要加強聘后管理和考核工作，確保新進人員的素質。

第五，切實作好富余人員的分流安置工作。要建立和完善分流人員的保障機制，落實好分流人員的有關待遇，因地制宜，多渠道安置分流人員，千方百計為他們尋找新的就業門路，提倡和鼓勵干部職工分流后投向各地的經濟建設主戰場；要加強對分流人員的服務與管理工作，搞好分流人員的培訓，鼓勵他們提高素質，允許他們以后按規定條件參與原單位的競爭上崗，不斷鞏固和擴大分流成果。

當前縣、鄉鎮機構改革正在穩步推進，改革措施正在逐步實施。雖然機構改革是大勢所趨，民心所向。但改革是一場革命，必然涉及到部分人的切身利益，由此帶來的不安定因素也不容忽視。一是部分干部面臨著升降去留問題，思想波動大。有職的干部怕改掉了自己“帽子”；無職的干部擔心改掉了“飯碗”；無文憑優勢、無年齡優勢、無工作業績、無工作能力的“四無”干部更是憂心忡忡，心灰意冷；有的忙于四處打探消息，托關系，找門路；有的等待觀望，無所事事，何去何從，聽天由命；有的則對改革充滿抵觸情緒，到處發牢騷。二是穩定工作容易出現斷層。干部思想動蕩，直接導致意志上的消沉和行為上的消極，正常工作無心抓，遇到矛盾不愿調，這對社會穩定造成了一定的影響。要認識到抓好當前穩定工作事關機構改革的成敗，事關人民群眾的安居樂業，要把穩定作為當前壓倒一切的任務，放在心上常思，施以行動常抓。二是強化領導責任。要按照“誰主管，誰負責”的原則，對機構改革中的穩定工作仍由現任班子負責，哪個單位出了問題就追究哪個單位的領導責任，并作為機構改革中考核任用干部的依據，確保穩定責任落到實處。三是實行包案責任制。針對可能發生的重大矛盾糾紛要有超前意識，做到超前預

防，先入為主，主動出擊，將糾紛分解到具體單位，包案到人，進行化解。四是認真做好來信來訪接待工作。對于機構改革中出現的不安定問題，各級領導絕不能回避，要敢于面對群眾，直接進行處理，確保上訪人員不越級上訪。五是層層組建穩定信息網絡，狠抓各種不安定因素和各種矛盾的排查調處工作。一旦發生不穩定苗頭，能夠得到及時反饋和有效處理。本文出自網

二、抓好干部思想教育，端正思想認識，穩定思想情緒。首先，黨政主要領導要當好表率。面對機構改革中的“陣痛”，領導干部要穩定情緒，敢于挑戰，當好表率，積極投身各項工作中去，特別是涉及穩定方面的工作，鄉鎮黨政主要領導要一馬當先，一級做給一級看，用無形的力量凝聚人心，影響和帶動其他干部積極工作。其次，要抓好干部教育。要讓他們認識到人民群眾需要的是能夠勤勤懇懇工作的干部，能夠腳踏實地為群眾辦實事的干部，淘汰的是工作飄浮的干部，素質偏低的干部。如果改革剛開始，思想就滑坡，工作就不安心，其結果，肯定是淘汰的對象。只有扎實工作，接受考驗，才能贏得組織和人民的信任。同時，要教育廣大干部淡化“官本位”的意識，做好順應改革潮流的思想準備，當好挑戰機構改革的先行官和促進派，要拓寬視野，輕裝上陣，接受組織挑選。

三、加強基層組織建設，夯實穩定基礎。一是在鄉鎮機構改革中，要加強政法、綜治隊伍建設。要配齊配強專職政法、綜治主任，實現專人專職專責。二是加強基層黨組織建設。對軟弱渙散，凝聚力不強，缺乏戰斗力的班子該調整的及時調整，形成堅強的戰斗堡壘。三是加強政法基層單位建設。隨著鄉鎮機構改革，有些政法基層單位也要隨之撤并，為此，各部門要積極探索政法基層單位建設的新路子。比如可采取下設治安警區、巡回法庭、司法調解室的辦法，服務百姓，方便群眾，解決群眾報案難、告狀難和辦事難的問題。要通過加強基層組織建設，使穩定工作在基層有人抓、有人管，確保基層治安穩定。

四、認真理順鄉鎮機構改革的債權債務關系，千方百計化解債務。目前，鄉鎮債務的成因非常復雜。有的為完成稅費上繳任務而舉債，有的為發展規模經濟而舉債，有的為招待客人拖欠招待費，有的為“普及九年義務教育”、修建街道，修建辦公用房等而拖欠債務。對于這些債務，在鄉鎮改革中，要妥善做好債權人的思想工作，辦好有關鄉鎮債權債務移交手續，表明償還債務的態度，讓他們相信政府，債權不會落空。同時，積極探索有效可行的措施，化解債務。

第三篇：鄉鎮機構改革的實踐與思考

鄉鎮機構改革的實踐與思考

鄉鎮機構改革是農村綜合改革的一項重要內容。安康市是省委省政府確定的全省農村綜合改革試點市，按照中、省的部署要求，積極穩步地推進了鄉鎮機構改革，達到了整合機構、壓縮編制、精減人員、提高效能的目的，初步建立起了與農村經濟社會發展相適應的鄉鎮行政管理體制和運行機制，促進了農村經濟社會發展。但改革后的一些困難和問題也逐漸顯現。為進一步完善深化鄉鎮機構改革，本文結合安康鄉鎮機構改革試點一年來的運行情況，就解決存在的困難和問題提出對策建議。

一、安康市鄉鎮機構改革試點運行的成效

安康市轄9縣1區、197個鄉鎮、3個街道辦事處，其中一類鄉鎮32個，二類鄉鎮51個，三類鄉鎮114個。全市鄉鎮機構改革試點從2005年8月開始到2007年3月結束。全市鄉鎮機構由改革前的2386個精簡為1915個（含鄉鎮司法所、畜牧獸醫站），減少19%；鄉鎮行政編制核定5153名比改革前的5182名減少29名，實有人員由原6101人減為4849人，減少1252人，少21%；鄉鎮事業編制核定5385名比改革前7334名減少1949名，精簡27％，實有人員由原7210人減為4311人，減少2899人，少41%。全市統一對鄉鎮行政事業精簡人員采用“拆廟養和尚”的辦法分流人員4151名，其中：辭職16人、到村任職291人、自主創業360人、從事主導產業1215人、提前離退1204人、離職學習78人、進入農村工作服務中心（為安臵分流人員設立的非正式機構）376人、其他途徑分流611人。此外，清退臨時人員 432人。改革后，鄉鎮統一設臵黨委、人大、政府機構，實行交叉任職，領導班子職數為5-7名，精簡領導職數470名，減幅為28%；鄉鎮領導平均年齡由原來的37.8歲下降為36.1歲，鄉鎮干部平均年齡由原來的37.3歲下降為34.7歲，鄉鎮干部學歷結構由原來的本科以上10％、大專42％、中專33％，高中以下15％提高到到本科以上13％、大專49％、中專31％，高中以下7％。改革后鄉鎮機構運行平穩，主要有以下成效：

㈠政府職能和工作作風得到進一步轉變，密切了黨群、干群關系。轉變政府職能是機構改革的核心內容，改革后，鄉鎮政府“促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩定”的職能得到加強，使鄉鎮政府從過去催種催收、抓任務落實等事務中擺脫出來，用更多的時間和精力為農民提供政策、信息、資金、技術等方面的服務，鄉鎮政府服務、引導、協調職能得到加強，公共服務水平得到全面提升。加快了鄉鎮政府由領導式管理向服務式管理轉變，把無限管理、有限服務變為規范管理、無限服務。同時，鄉鎮干部的責任意識和服務意識明顯增強，工作精力和主要時間都放在加快發展上、為農服務上，為進一步密切黨群、政群、干群關系，起到積極的促進作用。

㈡行政資源得到優化配臵，鄉鎮直接服務“三農”作用明顯加強。一是通過規范行政機構設臵，統一將鄉鎮行政機構設臵為：“三辦一所”。即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會管理辦公室和財政所；進一步整合了鄉鎮行政資源，實現了機構職能的優化配臵。同時，通過“三定”方案明確各辦公室工作職能、工作范圍和工作權限，將權限和責任分解到崗位，實行一人多崗、交叉任職、相互補充、整體統一，減少了辦事環節，提高了工作效能。二是通過整合事業站所設臵，統一將鄉鎮事業單位設臵為：“四站”。即農業綜合服務站、人口和計劃生育服務站、社會保障服務站、文化綜合服務站，實現了機構綜合設臵，完善綜合服務功能。三是通過理順派駐機構管理，將鄉鎮國土所、司法所和畜牧獸醫站作為縣派駐鄉鎮（延伸）工作機構。加強了事業站所綜合執法力度，改變了長期以來事業站所多、人員散、管理不便的被動局面，為更好地服務“三農”起到了積極的促進作用。

㈢用人機制得到有效完善，加速了高素質干部隊伍的建設步伐。改革后，鄉鎮普遍建立了支持干部干事創業的用人機制，極大地改善了用人環境，調動了各類人員的積極性和創造性，加速了高素質干部隊伍建設步伐。平利縣明確鄉鎮機關事業單位職責任務、機構規格、人員編制、管理形式、工作標準，實行按崗定人定責，實名制管理，還對一些重要職位（崗位）上的工作人員，在德、能、勤、績、廉等五個方面做出具體規定，突出機關窗口單位的服務性，事業服務行業的專業、技能性。嵐皋縣改革后推行事業單位聘用制，變國家用人為單位用人，變身份管理為崗位管理，進一步增強了單位用人自主權，調動了各類人員的積極性和創造性。

㈣各項管理制度進一步健全，鄉鎮政府依法行政的能力得到提升。改革后，鄉鎮進一步加強了制度建設，對原有不適應的制度進行了修訂，并補充制定了新的規定。科學細化了鄉鎮機構職能和干部崗位職責，明確了鄉鎮干部的具體事權范圍和工作職責，從制度上監督和約束鄉鎮干部的行為。鄉鎮普遍建立的管理制度有《單位目標責任制度》、《個人崗位目標責任制度》、《機關干部首問負責制度》、《重大事項集體決策制度》、《重大事項社會公示和聽證制度》、《重大事項責任追究制度》、《鄉鎮機關事業單位工作人員考核獎懲辦法》、《鄉鎮干部到村任職考核管理辦法》、《鄉鎮事業站所履行公益性職能考評辦法》等。同時，在鄉鎮推行崗位目標管理，鄉鎮主要領導與分管領導、分管領導與站辦所負責人、站辦所負責人與一般干部層層簽訂目標責任書，將考核結果與經濟待遇、評優樹模、職務晉升有機結合，營造了重實績、看貢獻、優勝劣汰的工作格局。

㈤公共服務職能得到提升，事業單位社會化服務的效能明顯增強。通過轉變經費管理形式，轉換事業單位運行機制，各縣區將鄉鎮中心衛生院人員經費管理形式由財政差額補貼轉為財政全額撥付。同時，將原鄉鎮企事業辦、畜牧獸醫站人員經費由原自收自支管理形式轉為財政全額預算，納入財政保障范圍，不再靠收費來維持運轉，不僅堵住了向農民收費的口子，而且增強了事業單位的公共服務意識和責任意識，改變了鄉鎮事業站所重經管、輕服務的職能，激發了事業站所自身發展意識、為“三農”服務意識，有助于進一步加強事業站所服務效能，為穩步推進“民生八大工程”建設奠定了基礎。

㈥強化機構編制管理，編制控制和人員管理的長效機制初步建立。一是結合鄉鎮人員定崗工作，對鄉鎮編制和人員實行實名制管理，將鄉鎮編制、上崗人員、分流人員，按機關事業單位分類造冊，張榜公布，并履行任命、聘用、工作交接和工資變更等手續，建立編制人員臺帳，實行分類管理。二是對鄉鎮經費預算，實行經費包干，在編制定員內的人員增減，實施“減人不減經費，增人不增經費”的激勵政策。三是上收鄉鎮機構改革編制審批權，今后鄉鎮機構、編制的調整變動由縣區機構編制部門報市機構編制部門在總量內調劑審批。四是把機構編制和干部人事政策執行情況納入縣鄉黨政領導班子考核和單位目標責任督察考評范圍，定期對縣鄉執行機構編制規定情況進行督察，對擅自增設機構，增加編制，增加領導職數，違規進人的，實行責任追究。

二、鄉鎮機構改革運行中存在的主要困難和問題 鄉鎮機構改革，極大地調動了鄉鎮各類人員的積極性，釋放和激活了農村經濟社會事業發展的動力。但是，鄉鎮機構改革后也出現了一些新情況、新問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）鄉鎮政府職能轉變比較緩慢。推進鄉鎮職能轉變是鄉鎮機構改革的核心。從安康市鄉鎮機構改革運行情況看，鄉鎮政府職能轉變雖然取得了明顯成效，但職能轉變步伐仍比較緩慢。一是受客觀條件限制，特別是資金、技術、信息、人才等因素制約明顯。二是雖然鄉鎮機構改革明確劃分了縣鄉之間的事權和責任，但如何操作運行的問題還需完善。三是鄉鎮機構改革時，上級政府部門改革沒有同步進行，行政管理方式沒有改變，上級業務部門干預下級機構編制設臵的情況不同程度存在。鄉鎮工作仍然是“上面千條線，下邊一根針”，大量繁重而具體的工作，仍需要通過鄉鎮進行落實，鄉鎮疲于應付，工作重心很難轉移。四是由于受編制限制，少數機構在運行中出現職能過寬，人員過少的矛盾，影響工作的正常開展，如鄉鎮財政所按一、二、三類鄉鎮分別核定5、4、3的編制，鄉鎮普遍反映忙不過來。五是專業技術人員缺乏，影響鄉鎮事業站所服務功能的有效發揮。

(二）鄉鎮干部隊伍結構與農村現實需要不相適應。改革后，使鄉鎮行政資源得到優化配臵，鄉鎮直接服務“三農”作用明顯加強，公務人員素質得到了進一步提高。但由于近幾年鄉鎮公務員招錄很少，現有在崗的公務員大多年齡偏大，存在公務員青黃不接的隱患。在鄉鎮事業單位人員中，人員結構和專業結構不合理。出現新上崗的人員中懂得專業知識的人不多，如部分鄉鎮人口和計劃生育服務站因沒有專業技術人員而無法給農民群眾提供基本手術服務；有些鄉鎮因缺少農業、林業、畜牧、水利等專業技術人員，農村技術服務無法開展。雖然此次改革通過多種途徑分流了一部分人，但在改革中，仍以考試為主要環節，往往出現“年齡大的考不過年輕的，年輕的考不過剛出校門的”，這種現象使有的年齡大，技術好的“被迫提前離崗”。另外，改革后普遍存在空編問題，特別是部分專業技術性較強的崗位出現有崗無人現象。據統計全市鄉鎮行政、事業共空編806人，其中行政空編325名、事業空編481。例如嵐皋縣改革后空編186名，其中事業“四站”空編120人占64.52%，鄉鎮事業站所中沒有高級職稱的技術人員，具有中級職稱的僅占總人數的20％；平利縣鄉鎮事業站所324人具有中級以上技術職稱僅占10%。由于受編制縮減和人員進出口限制，人員結構優化工作仍需要進一步完善。

（三）“進口”難堵”，編制控制與人員政策性安臵有不配套的地方。安康市經濟發展滯后，就業渠道窄，有些政策性的安臵不得不分配到鄉鎮，給改革后的鄉鎮控制人員增長帶來了很大的壓力。如每年城鎮復員退伍軍人需要政策性安臵，機構改革后的鄉鎮又不設工勤崗位，安臵到鄉鎮事業單位又不符合“凡進必考”規定；全省統一實施的“人才振興”計劃，沒有相應的編制匹配，加之改革后近幾年又沒有人員退休而自然減員，因而這一計劃實施難免顧此失彼；另外，縣區為推進領導干部年輕化而規定的領導干部“退二線”的年齡限制，為鄉鎮控制編制和人員調配帶來了很大壓力。

（四）改革缺乏資金支撐，影響人員分流成果的鞏固。安康市屬國家級貧困地區。各級財政普遍困難，沒有改革資金作支撐，加之于2005年8月開始同時啟動鄉鎮機構、農村義務教育體制、縣鄉財政體制三項改革，都需要拿錢。若對全市鄉鎮機構改革行政分流人員和事業單位人員實行養老保險制度，經測算，需要養老保險啟動資金3.27億元，這對一個財政困難地區來講是無力承擔的。因此，為了平穩推進改革、妥善安臵分流人員，采取了“拆廟養和尚”的辦法，而這種辦法只是堵住鄉鎮盲目進人的基礎，沒有實現人員的徹底分流，這些人員仍由財政供養。實行公務員津補貼政策后，對分流人員落實了只享受60%的生活補貼，不享受崗位津貼的政策。目前在一些鄉鎮已出了現分流人員紛紛要求上崗的趨向，基于穩定考慮，自然出現了人員“分流”后的“回流”現象，有部分分流人員又回到了原崗位工作，甚至有的分流后就沒有離開原崗位。這對分流人員管理帶來了許多矛盾和問題。

（五）改革給縣鄉財政帶來了新的困難，加重了縣鄉財政負擔。改革后，從長遠看，通過對機構、編制和人員規模的控制，可以逐步減輕財政負擔，但短期內加重了縣鄉財政負擔，使縣鄉財政為之付出了一定的直接費用且新增了大量的間接費用。直接費用主要有四項：一是在機改前期和進展過程中，各級組織調研、調查摸底、制定方案、局部試點、動員培訓、政策宣傳、全市統一組織上崗筆試和競爭上崗、培訓上崗和分流人員、組織督查和檢查驗收等支出工作經費2453萬元。二是全市有16人辭去公職，對辭職人員由原單位按每滿一年發給本人原三個月基本工資的標準發給一次性辭職補償費,全市共支付一次性補償資金63.9萬元。三是全市清退鄉鎮臨時人員432人，人均工齡10.625年，人均月待遇554.5元。按照服務年限每滿一年發給一個月待遇的標準，全市共支付一次性補償金254.64萬元。四是全市清退原集體性質的鄉鎮畜牧獸醫站的獸醫人員517人，連續工齡最少的在5年以上，最高的達41年，10年以上和35年以下占80%以上。縣區核定這部分人員的月工資標準在450到800元之間，個別縣達到1000元。被清退鄉鎮畜牧獸醫站人員，按連續工齡折算，每滿一年發給相當于本人一個月標準工資的補償金，最多不超過12個月，一次性清退，全市共支付一次性補償金376.23萬元。以上四項共支付一次性補償資金3147.8萬元。同時，改革后因機構整合、財政體制補助調整等因素產生了大量的間接費用。特別是將鄉鎮中心衛生院人員經費由財政差額補貼轉為財政全額撥付，將原鄉鎮企事業辦(改革后并入鄉鎮經濟發展辦公室)、畜牧獸醫站人員經費由原自收自支管理形式轉為財政全額預算，納入財政保障范圍，給縣鄉財政增加了大量而長期的負擔。如平利、白河、嵐皋、漢陰四個縣共增加縣鄉財政負擔2058萬元，平均每個縣增加財政負擔514.5萬元，四個縣實有鄉鎮59個平均每個鄉鎮新增財政負擔34.9萬元，僅此全市改革后當年新增財政負擔6600多萬元。

（六）鄉鎮運轉仍然困難，影響鄉鎮機構健康平穩運行。由于安康財政經濟總體實力不強，收入總量小，財政自給率較低，財政負擔有增無減現象日趨突出，縣鄉財政靠上級轉移支付維系“吃飯型”財政日趨明顯。鄉鎮機構改革后，鄉鎮政權組織運轉困難的問題依然突出，一方面是歷史負債沉重，全市截止2005年底鎖定鄉村債7.12億元，其中鄉鎮政府債務5.12億元、村級組織債務2億元。大多是稅改前“普九”、“兩基”達標和因鄉鎮機構膨脹、發工資、保運轉等原因形成的，時間長，化解難；另一方面是財力不足，剛性增支因素多，各類政策性增支壓力大，各項基礎設施建設需地方財政配套，各類突發性災害和處理社會矛盾需財政投入，財政收支矛盾異常突出；再一方面是鄉鎮機構改革后，按在編人員預算公用經費，鄉鎮級人均年公用經費不足2000元，普遍存在預算標準與實際支出相差甚遠的問題，大多數鄉鎮靠超收返還、向上級爭取、指望年底縣級財政等彌補缺口。目前，由于鄉鎮級經費緊張，使鄉鎮干部有關福利政策難以落實，如不少鄉鎮干部出差、下鄉沒有補助、差旅費，也沒有培訓費等，這些問題必將影響到鄉鎮干部工作積極性和思想穩定。

三、深化鄉鎮機構改革的對策及建議

鄉鎮機構改革是農村綜合改革的核心和關鍵。為進一步完善和深化改革，結合安康鄉鎮機構改革運行實際，提出如下建議：

（一）進一步理順完善鄉鎮機構職能，促進鄉鎮政府職能轉變。轉變鄉鎮政府職能是鄉鎮機構改革的核心。安康市雖然完成了機構人員精簡分流，但鄉鎮政府職能轉變將是一項長期的任務，需要在改革運行中不斷探索完善。（1)對鄉鎮機構的職能要進一步做好理順調整工作，使其更加完善合理。尤其是要進一步理順鄉鎮與垂管事業站所的關系，建議上級盡快出臺上劃垂管部門實施意見，切實實行政事分開。逐步建立起適應農業產業化，小城鎮建設和農民致富奔小康服務的新型事業機構運行體系。只有理順了鄉鎮與事業站所關系，鄉鎮功能得到完善，才有利于鄉鎮行使領導和管理職能，實現各種資源的有效整合和優化配臵。(2）整合鄉鎮衛生院和計劃生育服務站，實現人員、技術、資產、設備等資源的優勢互補，減少浪費，提高效率。（3）進一步理順鄉鎮財政所的職能，將財政所的職能調整定位為核算職能、支付職能、監管職能、服務職能、鄉鎮中心工作職能，將各職能分解細化落實到崗位、到人員，加強管理，規范運作。鑒于國家惠農資金補貼項目多、資金數量大、發放對象量大面寬，目前鄉鎮財政所負責核撥發放的各種惠農資金補貼項目近20種，加之社保資金的籌集與管理工作量越來越大，財政資金監管的任務十分繁重，因此財政所的力量應進一步加強。同時，將鄉鎮農村財務管理職能從鄉鎮社會保障服務站劃歸財政所職能范圍內，這樣有利于加強村級資金、資產和債權債務的管理。（4）進一步完善縣對鄉鎮考核辦法，著力解決縣鄉事權和責任劃分后如何規范運作的問題，縣級部門要轉變指導鄉鎮工作的方式方法，根據鄉鎮機構的職能規定，研究制定指導對口機構的工作規則與業務程序，達到上下工作協調順暢。（5）完善鄉鎮機構運行，對鄉鎮各工作機構按職能規定和業務范圍，縣區要規范定崗、定員、定責、定考核，特別對職能多、業務量大、人員少的機構，如何做好一人多崗、交叉兼職，要規范統一。(6)積極推進經濟轉型，不斷完善社會主義市場經濟體制建設，盡量減少各種達標評比、指標考核，正確引導鄉鎮把更多的精力放到管理社會、服務“三農”、保障民生上來。

（二）加強對上崗和分流人員的業務技能培訓，努力培養適應農村工作需要的鄉鎮干部隊伍。鄉鎮機構改革后，一批年輕干部通過競爭上崗走上新的工作崗位，而農村經驗豐富、工作年限較長的同志大部分退出工作崗位。目前鄉鎮干部以年輕同志為主，工作熱情很高，但農村工作經驗普遍不足，掌握的理論與實際工作不能實現有機結合，在服務群眾、指導生產、處理矛盾、調解糾紛、維護穩定等方面的工作能力相對欠缺；新競爭上崗的部分人員存在跨行業、跨崗位上崗，工作了解不夠，業務技能生疏，對一些工作連續性開展造成了一定影響；還有部分分流人員又從事了其他工作，如有的到村任職、有的自主創業、有的從事主導產業等，這部分人員也應加強培訓。因此，改革后加強鄉鎮人員培訓顯得非常重要，建議：中省要加大資金投入，安排專門資金，對鄉鎮干部進行全面培訓，確保鄉鎮人員適應新形勢的要求。

（三）加強機構、編制、人員管理，建立機構改革后鄉鎮人員合理流動補員管理機制。機構改革后，加強鄉鎮機構編制管理是鞏固改革成果，防止出現反彈的關鍵。因此，在鄉鎮機構編制管理中，凡涉及調整機構、編制和領導職數增減等必須始終堅持由機構編制部門一家承辦，編制部門領導一支筆審批和編制部門一家行文的“三個一”制度，嚴格遵守機構編制紀律要求，從制度上保障機構編制和財政供養人員在“十一五”期間只減不增目標的實現。從安康市改革運行實際出發，目前要解決好空編補員和對分流人員的管理問題。建議：（1）重視解決空編補員的問題，在核定總編制不變的情況下給縣級一定的編制人員調整權限，對空編的崗位要嚴格控制進人，允許縣區政府對鄉鎮空編的崗位從縣區或其他鄉鎮分流人員中選配，進一步加大鄉鎮公務人員補充力度；對邊遠山區鄉鎮適當放寬機關事業單位補員條件，從大專院校畢業生中招錄補充公務員和專業技術人員；從縣級有關部門選調（選派）年輕有專業技術的人員補充到鄉鎮事業站所工作，工資待遇保留在原單位，以解決鄉鎮缺專業技術人員的問題，使其更加合理，保障運行。（2）重視對分流人員的管理，研究探索管理辦法，使這部分人員發揮新的作用。（3）進一步完善提前退休、離崗等人員分流辦法，在改革中高限“一刀切”，不能為了片面追求“減員”而設定工齡或年齡，盡量避免使一些精力充沛、群眾基礎好、熟悉農村工作、工作事業心強、成績突出的人，被迫離開工作崗位，造成鄉鎮人員結構不合理、工作出現斷檔現象。因此，要從實際和需要出發解決減員問題。（4）要增強政策的配套協調性，進一步強化機構編制管理。建議進一步加強機構編制的管理，上級業務部門出臺的文件規定要同鄉鎮機構改革的規定相適應，上級部門不得干預鄉鎮機構改革的設臵和人員編制。

（四）深化各項配套改革，保持改革的協調配套性，確保鄉鎮機構平穩健康運行，實現改革應有的目標效果。鄉村政權組織能否正常運轉，對鞏固成果、深化改革、防止反彈、確保改革后鄉鎮機構健康平穩運行，促進農村經濟社會發展具有重大意義。因此要將鄉鎮機構改革同縣鄉財政體制改革結合起來，同鄉鎮財政財務管理結合起來，完善“鄉財鄉用縣監管”管理方式，進一步增加對鄉鎮的財力支持。建立同鄉鎮事權相適應、同鄉鎮事業站所職能相匹配的鄉鎮經費保障機制，為鄉鎮發揮職能提供必要的經費支持，防止基層通過亂收費彌補財力不足，杜絕通過賒欠等形成新的債務。加大鄉村運轉財力保障轉移支付力度，目前鄉鎮人均最少需要5000元，村級至少達到平均每個村4萬元。從預算安排和撥付上給予保障。同時，要加大鄉村債務化解力度，減輕鄉村運行負擔；要穩妥解決鄉鎮人員尤其是分流人員個人手中的債權債務問題。為此建議:中省應進一步加大對鄉村運轉轉移支付補助力度，增強鄉村政權組織正常運轉財力保障水平。對先行改革的地方，中省財政啟動實施鄉鎮機構改革、鄉村組織運轉和化解鄉村債務財力保障機制，明確保障的范圍、項目、標準，給予政策和財力支持。

（五）加大對鄉鎮機構改革的支持力度，切實解決改革成本問題，確保改革不斷深化。鄉鎮機構改革關系到改革、發展、穩定的大局，情況復雜，涉及方方面面。需要上級的大力支持，需要付出成本，需要一定的資金作支撐。為激勵地方穩步推進鄉鎮機構改革，實現改革應有的目標和效果。建議:（1）中、省要有鄉鎮機構改革的保障措施，對改革運行實行有效監測和跟蹤管理，強化對鄉鎮機構改革考核力度，實行制度化、規范化、科學化和精細化管理。（2）切實解決改革成本問題，加大對鄉鎮機構改革的財力支持力度，幫助市、縣解決機構改革帶來的困難。將前期各項工作經費和分流清退人員一次性補償資金列入改革直接成本，明確政策規定和具體項目補償標準，實行中、省、市、縣改革成本分攤機制。（3）加大對貧困地區鄉鎮機構改革財力支持力度，中省應安排專門資金支持改革。對鄉鎮機構改革分流人員要明確統一的補償政策措施，通過統一建立事業單位養老保險制度或專門的鄉鎮機構改革養老保險制度，來解決分流人員的后顧之憂；同時，還可以通過提高辭職人員一次性補償政策標準，鼓勵辭職。只有如此，才能真正達到人員精簡分流，消除反彈隱患。（4）對先行改革、沒有實行養老保險制度的待國家統一政策出臺后要給予全額補助，不讓先改革的地方吃虧。（5）對改革后產生的間接成本，即長期的負擔的，上級要在核實的基礎上通過加大轉移支付力度予以幫助解決。（6)建立專門的鄉鎮機構改考核獎補機制，對改革效果鞏固好的給予獎勵政策，對機構人員出現反彈的給予經濟懲罰。

（六）適當增加鄉鎮行政編制，協調解決司法所的專項編制問題。本次改革，鄉鎮事業編制大幅減少，高達42%，而行政編制沒有增加，加之安康過去撤區并鄉力度很大，撤并鄉鎮數量很多，省上按鄉鎮分配行政編制本有欠賬，通過改革一年多的運行情況看，鄉鎮機關管理、執法的力量顯得不足，鄉鎮干部按崗工作的要求難以達到，鄉鎮人員捆綁式工作方式難以根本轉變，需要增加一定的行政編制以補充力量。另外，在鄉鎮機構改革中，省下達安康市司法助理員專項編制只有239名，在設臵鄉鎮司法所時，司法所專項編制嚴重不足，平均一個鄉鎮一名工作人員。在經省委省政府同意，省編辦、省人事廳批復的《安康市鄉鎮機構改革實施意見》中，明確規定“按鄉鎮設臵司法所，定編2-3人，使用司法助理員專項編制，專項編制不足的，可從鄉鎮行政編制中調劑，待中省追加司法所專項編制后調整”。據此，安康市有漢陰、漢濱、紫陽、白河四縣區共調劑出了114名鄉鎮行政編制由于設立鄉鎮司法所，這使本身就緊張的鄉鎮行政編制在使用上更是“捉襟見肘”，而且造成了鄉鎮“混編”和上級機關占用下級機關行政編制的問題。建議省上應充分考慮鄉鎮機構設臵用編的實際，盡快追加司法所專項編制，以解決司法所機構設臵需要編制的問題，同時解決作為縣派駐機構的司法所在實名制工作實施中，占用鄉鎮行政人員的登記、錄入工作，確保鄉鎮司法工作的開展

第四篇：對鄉鎮新一輪機構改革的調研報告

隨著國務院“大部制”改革的深入推進進行，縣鄉機構改革勢在必行。近日，保靖縣編辦采取召開座談會、走訪調查和對全縣機構編制統計數據進行分析的方式，對鄉鎮機構編制進行了調查。通過調查，查找了鄉鎮機構編制運行中存在的主要問題，從而進一步明確了鄉鎮機構改革的方向。

一、鄉鎮機構運行中存在的主要問題

（一）功能不

全，權責錯位

鄉鎮是最基層的政權組織，對其所轄行政區域內的所有的行政事務負責，對本地區的經濟發展、社會治安、文化生活負有組織領導、協調指導、服務等職責。但因多年來受計劃經濟體制管理模式的影響，鄉鎮功能不全，權責錯位。保靖縣現行鄉鎮機構或部門駐鄉鎮機構可概括為四大類：第一類是國稅、地稅、工商等由上面垂直管理的機構。這一機構縣鄉兩級政府都無實質性管理權，鄉鎮對其實質性監督權都沒有。第二類是公安、司法等行政機關派駐機構、一般都是“人、財、物、事”全部由縣級主管部門管理。第三類是廣播、林業、國土等事業站所。由縣直主管部門和鄉鎮雙重管理，但事實上人、財、事等主要由縣直主管部門管理。第四類是綜治辦、民政辦等鄉鎮內設機構，一般都是由鄉鎮管理。以上前三類的機構因其“人、財、物、事”管理權全部在上級主管部門，鄉鎮實質上只是“一張皮”。縣里布置一些如綜治、計育等工作任務不能通過縣對鄉鎮直接布置，而多是通過縣政府對縣直部門縣直部門對站所，再由站所向當地鄉鎮“布置”，使鄉鎮對本地區工作不能整體安排，在調查中很多鄉鎮領導抱怨說：“現在不是部門圍繞政府轉，而是政府圍繞部門轉”。部門站所人員是“大使”和“飲差”可向鄉鎮“要價”和“討價還價。”“部門站所有事政府必需牽頭，而鄉鎮政府有事召開部門站所負責人會議都很難到齊。”人事權、執法權等權力在部門，鄉鎮權小責大，權責不相適應。

（二）機構臃腫，人員過多

過來，機構設置由于受“上下對口”，“因人設崗”的影響，鄉鎮機構經歷了“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的過程。我縣鄉鎮所在地主要設有農業綜合服務站、林業站、水管站、計劃生育辦、計劃生育服務所、廣播站、畜牧站、經管站、國土所、衛生院、預防保健所、學區、中學、文化站、財政所、公安派出所、司法所和鄉鎮內設機構以及國稅、地稅、工商等部門的派出機構。這些站所除鄉鎮自設的機構外，都是按主管部門的意愿核定的編制，又因其“四權”多在主管部門，少數單位為了部門利益，集中權力，設片站或中心所，這些人員游離于縣鄉管理之間，造成“縣里管不好，鄉鎮管不了，百姓找不到”。機構之間、職責難分、重房疊床、人員無所事事。

（三）財政壓力大，農民負擔重

保靖縣是中央扶貧的貧困縣，財政每年入不敷出。鄉鎮大多數事業站所，僅有人頭費而無事業費，為拓展業務，提高收入，不得不向社會收費，或利用行業優勢變相收費。極少數站所人員，還有“放水養魚”的想法，即對村民違法事件不加預防，或視而不見，待違法事實已經構成再去處罰（多為罰款），而增加本單位收入，從而加重百姓負擔，無形中成為“多一個站，百姓肩上多一塊磚”。在收取稅費中，由于國稅、地稅、工商等部門分別去收，在百姓中造成“送走國稅，來地稅，走了地稅，來工商稅。最后怨恨政府和村委會”的結局。影響干群關系。在調查中，干部群眾紛紛反映鄉鎮機構改革有必要進一步深化，不改將有損政府形象，影響干群關系，不利于市場經濟體制的建立和發展。

二、鄉鎮機構改革的方向

鑒于上述存在的諸多不容忽視的問題，我們認為鄉鎮機構改革勢在必行，應從以下幾個方面進行:

第一，完善功能，理順關系，明確權限。按照“簡政放權、權責統一”，“小政府，大服務”的原則，把該下放給鄉鎮的權力全部下放給鄉鎮，并通過有權立法或有權解釋法律的機關將在縣直部門的執法權適當下放給鄉鎮，賦予鄉鎮實質性監督權，以便其對垂直管理的國稅、地稅、工商等部門駐鄉鎮人員執法行為進行監督，使其依法征收稅費。公安派出所、司法所除上級部門管理業務和人事調動外，其余各權應全部下放給鄉鎮。財政所、林業站、廣播站等單位“人、財、物、事”管理應全部下放給鄉鎮，由鄉鎮管理，明確鄉鎮管理職責，縣直部門只管業務指導和依法監督。使鄉鎮管理事的管得住人，管人管事統一。

第二，精簡機構，裁減人員。一是精簡地稅、國稅、工商機構，將其駐鄉鎮站點合為一體，各種稅費由統一的稅征人員收取，集中入庫后再從帳上分列，這樣既可精簡機構，也可減少人員，更可防止自收自用，杜絕特權腐敗現象發生。二是精簡鄉鎮機關機構，實行黨政領導職務互兼，減少領導職數。全縣所有的鄉鎮都不再設五個內設機構，統一設綜合辦公室。每個鄉鎮統一設事業后勤編制1名，實行聘用制干部管理。三是撤并事業站所，整合資源。鄉鎮設2個事業站所。即：涉農服務所。將農、林、水、畜牧、經管等職能并入；社

會事務服務所，將計育、建設、環保、廣播、文化等職能并入。同時將計育業務手續及相關醫療劃入衛生院。

第三，健全制度，規范管理。在整個改革過程中應建立健全一系列制度對垂直管理部門的監督應制定《監督辦法》，對縣鄉共管的公安、司法部門應制定《人事調動任免征求意見程序規定》，對競爭上崗人員應制定《競爭上崗實施辦法》，對聘任制人員

要規范《聘任合同》等，逐步使鄉鎮機構、編制、人員管理制度化，法制化。

第四，縣鄉改革，一并進行，整體推進。基于鄉鎮各站所的“人、財、物、事”，“四權”基本上與縣直主管部門有關。進行鄉鎮機構改革，需重新定編、調整人員，這樣難免會“摘瓜動藤”，因此，新一輪鄉鎮機構改革，應與縣級機構改革方案分做，同步進行，整體推進。

第五篇：鄉鎮機構改革

鄉鎮機構改革的分析研究及其相關對策措施

鄉鎮是我國最基本的行政單位,承擔著管理轄區內各項政治、經濟和社會事務的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發展,鄉鎮機構進行了多次的鄉鎮機構改革,但是陷入了“精簡—膨脹—

再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉鎮政府職能越位、錯位現象仍然相當嚴重。新時期,中央提出了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村、全面實現小康社會的戰略目標,同時隨著新型城鄉關系的建立、國家農業稅費體制改革的實施、農村綜合改革試點的全面鋪開以及受鄉鎮人員多元化等因素的影響,對鄉鎮機構改革又提出了新的要求和挑戰。

一、鄉鎮機構改革的必要性：

（一）、鄉鎮機構改革是社會主義市場經濟發展的客觀要求 政府機構作為上層建筑，它的職能和機構設置應該是同經濟體制相適應的。市場經濟的發展要求政府機構也必須作出相應的調整，才能適應經濟發展的需要。推進鄉鎮機構改革，理順關系，分清責任，切實解決現行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉黨政機關的思想、組織、作風建設，建設文明、高效、廉潔的黨政機關的重要措施，又是深化經濟體制改革，加快經濟社會發展，促進社會主義市場經濟發展的客觀要求。

（二）、鄉鎮機構改革是構建社會主義和諧社會的重要內容 農村改革不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革。農村改革需要解決好基層政府職能轉變、機構精簡、富余人員出路等問題；需要調整國民收入分配格局和城鄉利益關系，促進公共資源在城鄉之間合理配置；需要農村干部轉變舊的工作方式，處理好與農民群眾的關系，善于在發展市場經濟和民主政治的條件下與農民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。因此，積極推進鄉鎮機構改革已經成為構建社會主義和諧社會必不可少的重要內容。

二、鄉鎮機構運作中存在的主要問題

（一）政企不分

中國鄉鎮機構經過幾十年的改革后，社會各個方面出現了翻天覆地的變化，鄉鎮政府由計劃經濟對企業全面管制逐步轉變成有意識的交由市場引導，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉鎮企業不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉鎮行政權的極度擴張。

（二）政社不分

在我國的社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴重。單一的行政化傾向，使得社會服務和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經濟成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現在政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分。從總體上看，事業單位改革遠遠滯后于政府改革與企業改革，傳統事業單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業一體化特征依然突出。

（四）鄉鎮機構功能失調

由于轉軌與接盤的脫節，改革后的鄉鎮機構的工作效能并沒有達到“減人、減事、減支”的預期效果，而是出現了“減人、廢事、費支”的惡性循環。鄉鎮政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉鎮管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

三、鄉鎮機構改革的難點：人員精簡與分流

鄉鎮政府機構改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數市縣鄉政府下轄的事業單位都人滿為患，一些事業單位現有人員工資發放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉鎮機構改革難點；每次改革最終結果是人員回升,導致每次改革總是出發點很好，結果卻是不盡如人意，進多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。

四、鄉鎮機構改革難點的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機構改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉鎮機構改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實上,有很多鄉鎮機構不光遠離了農民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權力擴張為后盾,謀取經濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉鎮政府自我權力擴張和自我利益膨脹,不僅成為加重農民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農民的政策效益。

（二）傳統觀念影響

傳統觀念的影響對鄉鎮機構改革也存在著重大的影響。傳統行政觀念認為：政府的行政權力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領域和各個層面。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力體系的最基層的控制樞紐。國家權力的運作形式決定了鄉鎮機構的工作異常繁復和艱難。加上鄉鎮大量行政事務并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經費不足

機構改革不僅僅是機構和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統工程。機構和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是曇花一現。由于鄉鎮經費的相對不足，經費緊缺的矛盾日益突出現。在改革不配套和鄉鎮經費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩定的生活來源，因此這成為鄉鎮人員精簡與分流的嚴重障礙。

五、鄉鎮機構人員分流對策的探討

由于行政體制改革對于經濟體制改革的適應性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結構、功能兩個層面上的改革，都必然受到經濟體制改革和政治體制改革的根本影響，要實現鄉鎮機構改革順利進行，提出以下幾點建議：

（一）政府職能轉變

轉變政府職能，改變傳統的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構權力下放：政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。理順鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會與鄉鎮政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監督與權利對權力的監督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結合起來,更有效地推進鄉鎮行政改革；第二，培育鄉村市場經濟體制：從市場方面看，我國的市場經濟體制基本完善，但其中的鄉村市場經濟還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉村市場經濟體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉村市場交易的硬體條件，如鄉村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設鄉村交易的軟體環境的建設。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉鎮機構改革的重要內容，是鄉鎮機構改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優的選人用人環境，建立起干部能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的選人用人機制，為建設一支符合“三個代表”要求的高素質干部隊伍提供制度保證：（1）、實行鄉鎮機構改革要引入競爭機制，實現鄉鎮干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機構和人員編制，精簡機構，減少人員編制，是衡量機構改革成效的重要標志；（3）、制定優惠政策，精簡富余人員。

（三）加強立法與監督

在鄉鎮機構改革中，我們要依照法律法規,界定鄉鎮職能。在依法治國的大環境下，要逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或鄉鎮政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等。

（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制

（1）要在全國范圍內建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案必須由相應級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權。對鄉鎮管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫療制度進行相應的改革,使機構改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉鎮機構改革的順利進行。（2）、注重理順各方面關系，改進和完善行政運行機制。合理調整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。切實改革行政審批制度，規范行政審批事項，能取消的，要堅決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機制替代的，一定要通過市場機制來處理。根據需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規范程序，簡化環節，設定時限，提高效率。