第一篇：中國共產黨制度建設90年的主要歷程與基本經驗-遲全華

中國共產黨制度建設90年的主要歷程與基本經

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來源：人民網

2011年06月24日11:20

加強黨的制度建設，必須以黨的事業為軸心，以科學理論為指導，以黨內民主為價值取向，以先進性建設和執政能力建設為主線，堅持以人為本，吸收和借鑒人類制度文明的積極成果，不斷提高黨的制度建設科學化水平。

黨的制度建設就是將黨的相關理論化作具體規則，或把長期以來黨的領導工作、組織運作和黨內生活中的經驗教訓加以總結和概括，形成黨的全體成員和各級組織必須共同遵守的黨內法規、條例、規則等制度，并在實踐中加以落實，逐步規范黨員和組織行為，使之內化為黨員的自覺行動和各級組織規范運行的過程。

制度建設是具有“根本性、全局性、穩定性和長期性”的重大問題。中國共產黨成立以來，歷屆黨的中央領導集體均高度重視制度建設。在90年來黨的制度建設進程中，我們黨不僅在理論和實踐的雙重探索中，建立了較為完備的黨的制度體系，而且在新的實踐中不斷創新完善。回顧我們黨制度建設的歷程，總結其中的經驗和規律，對于我們進一步探索和有效推進黨的制度建設，具有重要的理論與實踐意義。

中國共產黨制度建設90年的主要歷程

一、從黨成立至新民主主義革命勝利，我們黨開始了制度建設的理論和實踐探索，為黨的制度建設奠定了初步基礎。

新民主主義革命時期，是黨的制度建設實踐的萌芽和初步形成時期。這一時期制定和逐步完善了黨的章程、黨的民主集中制和黨代表大會年會制，以及黨的領導、活動、紀律、監督等一系列制度。從黨的“一大”到“六大”，基本上堅持了年會制，完善了民主集中制。其后黨的制度建設進入曲折發展的新階段。遵義會議使黨的制度建設進入新的發展階段。六屆六中全會，以毛澤東為首的黨中央更加認識到黨的制度建設的重要性，開展了一系列黨的制度建設工作，強調健全黨的民主集中制，比較詳細地規定了中央委員會、政治局、書記處及各級黨委、黨部的工作任務、職責范圍和紀律。1942年作出《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，確立了一元化領導的制度。黨的“七大”把毛澤東思想確立為黨的指導思想，寫進了黨章，使黨的制度建設有了新的指導思想。更為突出地強調了民主集中制。1948年，毛澤東為中央起草了《關于健全黨委制》的決定。隨后通過了《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》、《中央關于中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等。黨的七屆二中全會，提出了執政黨建設的思想，并作出了相應的制度規定。

二、新中國成立后，以毛澤東為核心的黨的第一代中央領導集體，不斷從制度上加強和改進黨的自身建設，不斷深化對黨的制度建設重要性的認識。

隨著黨所處的地位、環境及所肩負的歷史任務發生的重大變化，黨在基本沿襲了戰爭年代形成的黨的領導體制基礎上，對自身制度建設與黨對國家等領導制度上進行創新。建立并完善了黨對國家的領導制度，加強黨對政府的領導。初步提出了黨的代表大會常任制。“八大”總結執政黨的經驗，強調要發展黨內民主，規定黨的代表大會常任制，使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關。進一步加強民主集中制建設，把民主集中制推廣到國家的政權建設和政治生活中。進一步改進了黨的集體領導制度。“我們主張鞏固集體領導，這并不是為了降低個人的作用，相反，個人的作用，只有通過集體，才能得到正確的發揮，而集體領導，也必須同個人負責相結合。”初步構建了干部制度，并加強了黨的監督制度建設。

三、黨的十一屆三中全會后，以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體，將制度建設的重要性認識提到新的高度，確立了制度建黨的理念，建構了新時期黨的制度建設的體系框架。

黨的十一屆三中全會，標志著我國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期，黨的制度建設也進入了一個改革發展的新階段。第一，重新確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，明確提出了健全黨規黨法和民主集中制、加強社會主義民主與法制的任務，為黨的制度建設指明了方向。第二，提出改革和完善黨和國家領導制度。鄧小平的重要講話，提出了一系列改革黨和國家領導制度的指導思想和具體措施。第三，建立健全黨中央工作制度。制定了《十三屆中央政治局工作規則試行》、《十三屆中央政治局常委會工作規則試行》、《十三屆中央書記處工作規則試行》。第四，廢除領導干部職務終身制。作出了老干部退休制度的決定，黨的十二大通過了設立中共中央顧問委員會的決定。為解決黨的中央領導機構新老交替、廢除領導職務終身制和實現干部年輕化，發揮了極其重要的作用。第五，健全黨的生活制度。黨的十一屆五中全會通過《關于黨內政治生活的若干準則》。第六，恢復和加強了紀檢監察制度建設。第七，提出了探索靠改革和制度建黨的新路。提出我們要在新的歷史條件下，“在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子。”

四、以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，深刻認識到黨的歷史方位發生的重大變化，繼承和發展了鄧小平關于制度建黨的思想，黨的制度建設進入了一個深化發展的階段。

以江澤民為核心的第三代中央領導集體，既繼承鄧小平加強黨的制度建設的思想，又特別強調在實踐中全面推進制度建設的重要性，從而把黨的制度建設的理論和實踐推進到新的階段。第一，加強和完善黨的領導體制。江澤民強調：“要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執政方式，既保證黨委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用。” 第二，完善和發展民主集中制。江澤民指出：“在改革開放和發展社會主義市場經濟條件下，民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發展。” 黨的十四屆四中全會通過的《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，提出了進一步貫徹執行民主集中制這一黨的根本組織制度和領導制度。第三，深化干部人事制度改革。中共中央頒發《深化干部人事制度改革綱要》，使干部人事制度改革進入全面規劃、整體推進新階段。隨后中央修訂了《黨政領導干部選拔任用工作條例》。第四，規范民主生活會。黨的一系列民主生活制度的建立和實施，使縣以上黨組織民主生活會的質量普遍提高。第五，嚴肅黨的紀律。中共中央發布了《中國共產黨紀律處分條例（試行）》，中紀委印發了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，規定了領導干部廉潔從政應遵守的六條準則。第六，建立健全黨員管理制度。中央組織部作出了《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行規定》等，以加強對流動黨員的管理。

五、以胡錦濤為總書記的黨中央，著眼于提高黨的建設科學化水平，進一步豐富和深化了對黨的制度建設重要性的認識，黨的制度建設進入了一個科學發展的新階段。

黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央，深入研究黨執政所面臨的新形勢，堅持從實際出發，借鑒國外的有益做法，有針對性地建立健全黨的制度。第一，在完善黨的代表大會制度方面采取了一系列措施。確立代表大會在黨內的權威地位，試行黨的代表大會常任制，改革和完善黨內選舉制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，保障黨代表和廣大黨員的民主權利。第二，進一步完善黨委內部議事和決策機制。黨的“十六大”黨章明確規定：黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。黨的“十七大”進一步提出推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。第三，強化了領導班子考評制度。中組部下發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。第四，完善了黨員權利保障制度。中共中央正式頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》。第五，加強了黨內監督制度。中共中央頒發了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，標志著黨內監督工作進入規范化、制度化的新階段。第六，中共中央頒發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，中紀委印發了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，標志著中國共產黨反腐倡廉制度建設進入一個新的發展階段。

中國共產黨制度建設90年的基本經驗

回顧90年來黨的制度建設的歷史進程，我們黨不僅在理論和實踐的探索中，建立了較為完備的黨的制度體系，而且在新的實踐中不斷創新完善，取得了一系列成功的經驗。

第一，加強黨的制度建設，必須以黨的事業為軸心，將治黨治國理政統一起來，不斷推進執政科學化、民主化和法治化。

總結我們黨90年發展歷程得出的基本經驗之一，就在于把推進黨的建設偉大工程同推進黨領導的偉大事業緊密結合起來。黨的建設必須緊緊圍繞和服務黨領導的偉大事業，按照黨的政治路線來進行，圍繞黨的中心任務來展開，朝著黨的建設總目標來加強，著力提高黨的創造力、凝聚力、戰斗力。也就是說，堅持把推進黨的建設偉大工程同推進黨領導的偉大事業緊密結合起來，就能保證黨的建設的正確方向，使黨始終成為黨的事業的堅強領導核心。將圍繞著黨的事業這個軸心來展開的好做法用制度固定下來，不斷推進黨的制度建設，是推進黨的建設的重要保障。新時期新階段，只有圍繞中國特色社會主義偉大事業不斷加強黨的建設，特別是黨的制度建設，才能為堅持和發展中國特色社會主義提供根本保證。

作為執政黨，加強黨的制度建設，必須不斷提高全黨的執政能力，更好地將治黨與治國、理政統一起來，“做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨的建設和黨內生活制度化、規范化。” 只有這樣，才能使我們黨在中國特色社會主義的實踐中永葆生機。而要有效地治黨、治國、理政，把三者有機統一起來，必須做到科學執政、民主執政、依法執政。

堅持科學執政、民主執政、依法執政，反映了我們黨對共產黨執政規律認識的深化和對黨長期執政正反兩方面經驗的科學總結，反映了我們黨對加強黨的制度建設的深刻歸納，反映了我們黨對自己所處的歷史方位和所承擔的歷史使命的清醒認識，反映了我們黨把推進黨的建設新的偉大工程同推進中國特色社會主義偉大事業緊密結合的高度自覺。只有堅持科學執政、民主執政、依法執政，我們黨才能更加有效地完成人民和時代賦予的莊嚴使命。在推進黨的事業中加強黨的建設，特別是加強黨的制度建設，要切實把加強黨的制度建設落實到全面推進黨的建設新的偉大工程的各項工作中去，落實到全面推進中國特色社會主義事業中去，落實到堅持科學執政、民主執政、依法執政的實踐中去，不斷推進黨執政的科學化、民主化、法治化，更好地團結帶領全國各族人民奪取建設中國特色社會主義事業新的更大的勝利。

第二，加強黨的制度建設，必須以先進性建設與執政能力建設為主線，將黨的制度建設與思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設結合起來，使之成為黨的建設新的偉大工程的有機組成部分。

中國共產黨90年來加強自身建設的經驗告訴我們，黨的建設是一個全面的系統工程，任何一個方面都不可偏廢，黨的制度建設是其中的重要組成部分。黨的思想建設是制度建設的前提和基礎，沒有正確的思想建設，制度建設就會迷失方向，而思想建設的經常性和成果則要靠完善的制度來保證和鞏固；黨的組織建設是制度建設繼續完善的實踐環節，制度建設是組織建設的內在要求和依托；黨的作風建設是制度建設的外化，制度建設是作風建設的支柱，只有不斷健全黨的各項制度，才能堅持和發揚黨的優良傳統和作風；反腐倡廉建設是制度建設的重點，制度建設是反腐倡廉建設的保障，只有不斷強化制度建設，同腐敗行為、不正之風等作堅決的斗爭才有制度的保障。因而，必須以先進性建設與執政能力建設為主線，以民主集中制為基本原則，把黨的制度建設與黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等結合起來，統一于推進黨的建設新的偉大工程，這是中國共產黨成立以來加強黨的制度建設逐步探索出的最重要最根本的經驗之一。

新時期新階段，在繼續推進黨的建設新的偉大工程中要不斷加強黨的制度建設。在黨的先進性建設中，要靠完善的制度來保證我們黨永葆先進性；在黨的執政能力建設中，要靠完善的制度來提升執政能力，鞏固執政地位；在黨的思想建設中，要靠完善的制度來保證它的經常性和它的成果；在黨的組織建設中，要靠完善的制度來保證黨內民主生活的正常化，保證黨員隊伍的素質；在黨的作風建設中，要靠完善的制度來扶持黨內優良作風，防止和克服不良作風；在黨的反腐倡廉建設中，要靠完善的制度來強健黨的肌體，有效防止腐敗發生；在黨的領導工作中，要靠完善的制度來保證它的正確、穩定和有效。總之，制度建設，必須貫穿于黨的建設的全過程，正如鄧小平在《黨和國家領導體制的改革》中所深刻闡述的：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。” 因而，我們黨必須高度重視在黨的建設系統工程中推進黨的制度建設。

第三，加強黨的制度建設，必須以科學的理論為指導，以黨內民主為價值取向，保證各項制度的科學性和有效性。

黨90年來的歷史反復證明，加強黨的制度建設，離不開科學的理論為指導，科學的理論能指導制度建設朝著正確的方向發展，錯誤的理論將導致制度建設誤入歧途。因而，在加強黨的制度建設中，必須把堅持馬克思主義基本原理與馬克思主義中國化緊密結合起來，不斷推進黨的理論創新，用以更好地指導黨的制度建設，更好地規范全黨的行動。

自建黨以來，黨的制度建設一直處于不斷的發展與完善中。過去革命戰爭年代，黨的制度建設是以高度集中為價值取向的，因而很多制度突出地強調組織本位與高度集中；全國執政以后，在計劃經濟條件下，加之外部勢力對新中國的圍堵封鎖，黨面臨著鞏固政權的繁重任務，基本沿襲了戰爭年代的制度，長時期未能推進黨內民主及制度創新。制度變遷是個緩慢的進程，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，黨員的主體意識、民主意識、參與意識不斷增強，黨中央對黨內民主的認識不斷深化，從“沒有民主就沒有社會主義”到“黨內民主是黨的生命”，因而，按照新時期黨的先進性的總要求，把黨的領導體制、工作機制、具體制度放到時代與實踐發展要求的層面加以審視，以黨內民主為價值取向，以尊重黨員主體地位為本位，革故鼎新、興利除弊，不斷完善黨的制度、機制與領導體制，有利于新時期新階段全黨更好地集中統一。基于此，按照正確的價值取向，不斷擴大制度建設中的民主參與，與時俱進地發展黨內民主制度，才能真正使各項制度更好地規范黨員行動并逐步內化為全體黨員的自覺行動，以有利于全黨更好地集中統一，這是加強黨的制度建設不可忽略的一條重要經驗。

第四，加強黨的制度建設，必須具有整體觀念，使黨的制度體系成為一個有效的系統，充分發揮制度的整體績效。

90年來黨的制度建設的實踐表明，單項制度，可以發揮某一方面的效用；而綜合制度方能發揮整體效用。因而加強黨的制度建設，需立足于系統論的角度。黨的制度以黨章為根本依據，構成了一個制度群，內容相當廣泛，涉及黨的活動的方方面面。從內容來說，主要有黨的領導制度、黨的組織制度和黨內生活制度等，具體又可分為：黨對國家政權機關和其他非黨組織的領導制度，黨的集體領導制度，黨的民主集中制及黨的組織制度，干部制度，黨內監督制度，黨內生活制度，黨內統計制度等等。從類別來分，黨的制度主要分為實體性制度和程序性制度。實體性制度一般規定“是什么”的問題；程序性制度一般規定“如何做”的問題。二者相輔相成，缺一不可。從整體上看，黨的制度本身就是一個有機整體，其中每一類制度以至于每一項制度都是這個有機整體的一部分，各項制度往往互相制約、互相促進，如果一項制度沒有相應的配套制度，這項制度就不可能有效地貫徹執行。所以，在加強制度建設過程中，必須注意制度的系統性。加強黨內各具體制度之間在時空與內容上的協調，在新老制度交替時要搞好內容、范圍與效力上的銜接，同時，各制度條文在內涵上要協調統一，不能互相矛盾。

加強黨的制度建設，必須突出黨章的統領地位，系統構建黨的制度體系，不能僅停留在面上，不能僅強調實體性制度，更要有嚴格的程序和實施保障的嚴密措施，使制度本身形成一個完整的系統，以此強化制度的強制力、約束力、執行力。因而，從系統論的角度加強黨的制度建設，促使黨的制度體系成為有機整體，立體式、全方位鞏固黨的建設，惟其如此，才能充分發揮制度的整體績效。

第五，加強黨的制度建設，必須堅持以人為本，并以制度為準繩規范人的行為，嚴肅責任追究，在制度治黨、制度管人中樹立制度權威。

回顧黨90年的奮斗歷程，加強黨的制度建設，必須堅持以人為本，在制度建設中重視人的作用。從本質上講，制度是人類實踐活動的產物，是人們在政黨實踐和政黨處理社會諸種關系中逐步產生出來的。制度具有滯后性，人是最活躍的因素，要重視人的作用，人始終是制度的能動主體，人在遵守制度的同時又以自身的實踐創新著制度。因而，加強黨的制度建設，人與制度必須有機結合，切實維護正式制度，與潛規則作堅決的斗爭。“保持黨員隊伍的先進性，關鍵在于完善制度和機制，把黨的先進性要求轉化為黨員自覺遵守的行為準則。”

加強黨的制度建設的目的，是以制度為準繩規范全體黨員的行為，使全黨能達到集中統一。而要達到這個目的，必須嚴格執行黨的制度，嚴格區分責任，嚴肅責任追究，否則制度就可能成為一紙空文，因而，權威性是保證制度有效落實的關鍵所在。樹立制度權威，要大力改進領導體制，對一些不盡合理、完善的黨的制度，在黨的創新理論指導下，以改革創新的精神不斷加以推進；要逐步完善各項制度，切實做到責權利相統一，增強可行性，最大限度地發揮制度績效。此外，還要不斷完善黨的制度的運行、監督、懲戒機制，保證黨的各項制度具備應有的效力。“最重要的是要堅持和完善能夠保證黨的領導堅強有力和社會主義興旺發達的一整套制度，并運用法律、法規、政策、紀律、教育等手段來保障這套制度能夠得到嚴格遵守。”同時，必須建立一套具體明確、便于執行操作的懲處法規，明確違規違制行為懲戒措施，確保制度具有足夠的約束力、威懾力。“強有力的實施機制將使違法成本極高，從而使任何違約行為都變得不劃算，即違約成本大于違約收益。”惟其如此，才能使制度權威真正樹立起來。

第六，加強黨的制度建設，必須大膽吸收和借鑒人類制度文明的積極成果，不斷提高黨的制度建設科學化水平。

他山之石，可以攻玉。吸收和借鑒其他政黨的經驗，有助于提升制度創新水平，節約制度創制成本，黨的制度建設90年的歷程深刻證明了這一點。在加強黨的制度建設中，必須以開闊的胸襟、寬廣的眼界來看待人類創造的制度文明成果。制度文明在整個文明中具有重要的地位，它既是制度建設的結果，又通過制度建設及其過程體現。縱觀人類發展歷程，制度文明的內容也不是一成不變的，制度文明保證人類所從事的社會實踐活動按照規范的軌道前行，在人類實踐不斷深入中，人類對制度的認識不斷深化，制度體系也日益完善。它的進步具有時代的更替性。在制度文明中，政治文明居于重要的位置。政治文明是指國家政治制度的進步狀態，它的發展程度主要通過不同時期社會統治者或國家管理者對于國家的性質、職能、目的、組織形式及治國方略等問題的認識和實踐來體現，它是隨同制度文明以及整個人類文明一起發展起來的。從制度文明的演進歷程看，制度文明是人類所創造的共同文明成果，它具有共享性和可資借鑒性。

大膽吸收和借鑒人類制度文明的積極成果，吸收和借鑒一切對我們黨有用的東西，是加強黨的制度建設的內在要求。在依法治國和依法治黨中，制度建設問題帶有根本性、長期性、全局性和穩定性。它關系到執政黨整體利益和戰略目的的實現狀況，甚至關系到執政黨政權運作的相對穩定狀況。因而，加強黨的制度建設，要大膽吸收人類創造的文明成果，不斷提高黨的制度建設科學化水平。

改革開放以來，世情、國情、黨情都發生了重大變化，我們黨在這個變化過程中對人類文明成果的認識逐步加深。加強黨的制度建設，內在地要求我們黨必須不斷研究和借鑒人類制度文明的積極成果，結合我們的國情、黨情，為我所用。惟其如此，才能不斷開拓黨的制度建設的眼界，拓寬黨的制度建設的思路，豐富黨的制度建設的內容，提高黨的制度建設科學化水平。在實踐中，借鑒不等于照搬。吸收精華、棄其糟粕，批判地繼承人類制度文明的優秀成果，是我們黨加強制度建設所遵循的一條重要經驗。

綜上所述，90年來黨的制度建設走過了曲折的發展歷程，取得了輝煌的成就。特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨在深刻總結自身建設的歷史經驗的基礎上，堅持依法治國與從嚴治黨相統一，逐步建立起一套與我國社會政治生活相適應、與國家制度相銜接的黨的制度體系，推進了黨的政治生活的規范化和制度化。新時期新階段，我們必須在新的實踐中不斷總結黨的制度建設的根本經驗，吸收和借鑒人類文明的有益成果，進一步探索黨的制度建設的特點和規律，持續創新和豐富黨的制度建設的內容，不斷提升我們黨執政科學化水平。

【執筆：浙江省社會科學院 遲全華 陳華興 黃宇】來源《浙江日報》)

第二篇：中國共產黨九十年的奮斗歷程與基本經驗--從歷次黨章的修改看

中國共產黨九十年的奮斗歷程與基本經驗

—從歷次黨章的修改看

中國共產黨自誕生以來的近九十多年間，歷經十三次修改，共產生過十四部黨章，而每一部黨章的產生，每一次條文的改動，都曾經在黨內外、國內外引起廣泛而強烈的關注。因為，對黨內，它是團結和統一的法權基礎；對黨外，它是人們判斷共產黨理念和實踐活動的主要根據。這十四部滲透著歷史煙云的黨章文本，從一個獨特的角度，再現了中國共產黨從幼年走到成熟的全部過程，記錄著中國共產黨思想、理論和政治路線與時俱進的發展軌跡。

我們可以把中國共產黨誕生起后的中國歷史劃分為三個階段（1）民主革命的28年（1921-1949）（2）執政后的頭29年（1949-1978）（3）改革開放的32年（1978-2010）。我將從這三個階段內黨章的制定和修改來探討中國共產黨九十年的奮斗歷程與基本經驗。

一、民主革命的28年（1921-1949）

（一）中國共產黨創立初期（1919年5月－1923年5月）。

１９２１年７月在上海召開的中國共產黨第一次全國代表大會，討論和通過了《中國共產黨綱領 》。這是黨的歷史上關于黨的建設的第一個馬克思主義的光輝文獻。綱領規定我們的黨名為中國共產黨，同時確定了推翻資本家階級政權、承認無產階級專政、消滅資本家私有制等目標，明確了黨的發展方向。1922年7月，黨的第二次全國代表大會在上海舉行，會議討論通過了《中國共產黨章程》，是中國共產黨發展史上第一部完整的黨章，提出反帝反封建的民主革命綱領和實現社會主義、共產主義的黨的最高綱領。為中國各民族人民的革命斗爭指明了方向，對中國革命具有重大的深遠的意義。至此，中國共產黨人開始有了明確的奮斗目標和行為準則，中國共產黨的發展開始了嶄新的一頁。三大修正黨章基本是二大黨章原來的結構的內容，只是個別條文的改動。

在中國共產黨創立初的幾年里，我黨先驅們積極領導群眾運動，實踐著反帝反封建民主革命綱領，率領工人群眾。從1922年1月起，中國共產黨領導下的工人運動高潮開始興起，到1923年2月，持續了13個月之久。在此期間，爆發罷工斗爭100多次，參加罷工的人數達30萬人以上。工人運動的迅猛發展，極大地鍛煉了無產階級隊伍，鞏固了黨的階級基礎。這些罷工大多數都取得了勝利。在這段時期，我黨先驅們不畏艱險領導了許多工人運動取得了很大的勝利為工人階級爭得了許多利益，但由于中國工人階級不夠壯大，封建主義和帝國主義勢力不斷反撲，制造了 “二七慘案”等一系列慘案，各地工會大部分被反動軍警搗毀或封閉，許多工人領袖被逮捕或殺害。中國工人運動轉入低潮。中國共產黨從京漢鐵路大罷工失敗的事實中認識到：中國當時的反動勢力非常強大，僅靠剛登上政治舞臺的無產階級的力量，要想實現“打倒列強，除軍閥”的愿望是不現實的。必須團結一切可以團結的力量，建立起革命的統一戰線。中國共產黨１９２２年６月發表《中共中央第一次對于時局的主張》，明確提出了建立各民主階級聯合戰線的主張。討論了同國民黨建立革命統一戰線的問題，正式確立了建立民主聯合戰線的方針。為國共的第一次合作奠定了基礎。

（二）大革命時期（1923年6月-1927年7月）。

1925年四大召開，提出了無產階級在民主革命中的領導權問題和工農聯盟問題。四大的缺點和不足是：雖然提出了領導權的問題，但對于如何爭取領導權，缺乏具體明確的方針，只講對群眾運動的領導權，而完全忽視了對政權和武裝力量的領導權。提出了農民是革命同盟軍的問題，但沒有提出土地革命這一解決農民問題的根本思想。這為大革命的失敗埋下了種子。四大修正黨章在黨的歷史上第一次將黨的支部規定為黨的基層單位。并規定從四大開始對中央委員會委員長的職務，改稱為“總書記”；地方各級黨的執行委員會的委員長職務，改稱為“書記”。五大修正黨章第一次明確規定“黨部的指導原則為民主集中制”。這是在我們黨的根本法規上，第一次出現民主集中制的提法，可以說“五大”黨章最大的貢獻就是建立起民主集中制原則。

大革命期間我黨實現了與國民黨的第一次合作取得了北伐戰爭的勝利，推翻了北洋軍閥的統治，但1927年7月15日，汪精衛集團公開分共、叛變革命，屠殺工農群眾，大革命失敗。從中我黨深刻總結教訓，總結了兩條經驗：

1、共產黨要領導人民取得革命的勝利，就必須堅持無產階級對革命的領導權。陳獨秀在革命后期強調“一切工作歸國民黨”，對資產階級采取“一切聯合，否認斗爭”的右傾政策，以放棄無產階級領導權，壓制工農運動、犧牲工農根本利益的方法來維持國共合作。

2、共產黨要領導人民取得革命的勝利，還必須建立革命的武裝，堅持武裝斗爭，妥協退讓只會斷送革命。中國革命的主要形式，只能是武裝的革命反對武裝的反革命。沒有一支黨領導下的革命軍隊，就沒有共產黨的地位，也就沒有革命的勝利。

大革命雖然失敗了，但在這一時期，中國共產黨已對軍事問題作了初步的探索，為以后創建人民軍隊，獨立地領導革命戰爭作了必要的準備。正如毛澤東所說，中國大革命，“準備好了紅軍的種子，準備好了紅軍的領導者即共產黨，又準備好了參加過一次革命的民眾。”①

（三）土地革命時期（1927年8月-1937年7月）。

1928年六大黨章較以前幾部黨章，更加突出地強調了共產國際的領導。這主要是由于大革命失敗對我黨的打擊較大。十月革命的勝利是武裝起義的結果，所以我黨充分認識到了武裝的重要性，在蘇俄的領導下積極開展武裝革命。從1927年大革命失敗后到1928年底，全國各地的革命群眾，為了反抗國民黨反動派的白色恐怖和殘酷的屠殺政策，先后發動了100余次武裝起義。但我六大黨章中調了共產國際的領導，忽視了我國革命的具體實際。我國城市敵人的勢力比較強大，取得勝利難度比較大，所以許多起義因為敵人的殘酷鎮壓或準備不足而失敗。

以毛澤東為代表的一部分共產黨人開始把注意力轉向農村，建立從村革命根據地，實行從村包圍城市，在農村實行土地革命的策略。從此革命根據地在大江南北遍地開花，土地革命使廣大貧困人民政治上翻了身，經濟上分到土地，生活上得到保證。為了保衛勝利果實，他們積極參軍參戰，努力發展生產。我黨的階級基礎得到壯大。并在1931年成立了中華蘇維埃共和國，取得了一定的勝利。但由于共產國際對我黨的不切實際的領導導致了第五次反圍剿的失利，中國的革命險些遭到斷送。蘇俄經驗在我國的失敗為我國走上獨立自主的革命道路打下了① 《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年版，第189頁。

基礎。土地革命戰爭時期最重要的經驗教訓就是一切從實際出發,實事求是,堅持馬克思主義的普遍真理同中國革命的具體實踐相結合。

（四）抗日戰爭和解放戰爭時期（1937年8月-1949年9）

抗日戰爭時期為了戰爭的需要我黨繼續在農村開展土地革命，成為抗日戰爭的中流砥柱。從1928年6月18日的“六大”開始到1945年4月23日“七大”在延安的召開，長達17年的時間才召開下一次黨代會。在此期間我黨與國民黨實現了第二次“國共合作”，去國際社會的幫助下取得了抗日戰爭的勝利，為世界反法西斯戰爭的勝利做出了巨大的貢獻。在抗日戰爭即將取得勝利的時候我黨于1945年4月23日在延安召開了中共“七大”，制定了七大黨章。七大黨章是我黨獨立自主制定的第一部黨章。擁有以下四個特點：

第一，在黨章發展史上第一次增加了黨章的總綱部分。總綱是黨的最基本的政治綱領和組織綱領，是黨章的前提和總則，是每一個黨員“一切活動的準則”。總綱總結了黨成立二十四年來的斗爭經驗，以簡潔的文字闡明了黨的性質與理論，中國革命的性質、動力、任務和特點，黨領導中國革命的基本方針和必須具備的條件。

第二，確定了毛澤東思想為全黨的指導思想。

第三，特別強調了黨的群眾路線。

第四，更加完善了黨的民主集中制的原則，對擴大黨內民主和實行集中統一領導作了詳細的規定。毛澤東思想的提出，標志著馬克思主義在中國的發展進步，標志著中國共產黨思想體系的成熟。

中國共產黨在新民主主義時期制定過七部黨章。其中一大到六大制定的六部黨章，都是在共產國際直接指導幫助下制定的，反映出中國共產黨幼年時期黨的建設的一些特點。１９４５年七大制定的黨章，則是在１９４３年共產國際解散后由中國共產黨獨立自主制訂的，標志著中國共產黨在政治上和黨的建設上的完全成熟。

二、執政后的頭29年（1949-1978）

（一）建國初期社會主義建設（1949-1966）

1949年10月1日，中華人民共和國成立。至1956年上半年，全國的生產資料私有制改造基本完成，中國的社會關系和形勢與七大相比發生了巨大的變化。此時召開一次全國代表大會，來商討新形勢下黨的路線方針政策已經實在必行。在這種情況下，中國共產黨第八次全國代表大會于1956年9月在北京召開并通過了新的《中國共產黨章程》。

１９５６年９月２６日中共第八次全國代表大會通過的《中國共產黨章程 》，是中國共產黨執政以后制定的第一部黨章。新黨章根據執政黨的特點，提出了全面開展社會主義建設的任務。黨章對貫徹黨的民主集中制的根本原則做出了許多新規定，強調在執政黨的條件下進一步加強黨的自身建設。針對黨處于執政黨地位的情況，強調“必須不斷地發揚黨的工作中的群眾路線的傳統”。此外，八大黨章對黨的組織機構也作了一些新的規定。如中央委員會除選舉中央政治局以外，還選舉中央政治局的常務委員會；八大黨章還首次把“各盡所能，按勞取酬”的分配原則寫進黨章。

新中國成立以后，中央政府進行資本主義的社會主義改造，建立起了社會主義經濟制度，根據新黨章的闡述建立起了我國的政治制度并全面開展社會主義建

設：

1、開展國家的五年規劃，并超額完成了“一五”和“二五”的生產任務。

2、建立人民代表大會制度和監察部門，貫徹民主集中制原則。

3、加強通統一戰線的建設，團結一切可以團結的力量進行社會主義建設。中共八大黨章是繼七大黨章之后又一部把馬列主義建黨理論同建黨實踐緊密結合，指導黨的建設的根本大法。一方面，它符合黨的正確的政治路線和組織路線，另一方面，又符合黨的實際情況。

（二）文化大革命期間（1966-1978）

1969年，中國共產黨九大召開，1973年，十大召開。受十年文革影響，在九大體現了九大在思想上、政治上和組織上的錯誤方針。階級斗爭被無限放大，民主集中制的內容被取消，取消了五大以來設立的黨的監察委員會，取而代之的是盲目的個人崇拜，黨內民主遭到破壞。在九大黨章中，甚至寫入了“林彪同志是毛澤東同志的親密戰友和接班人。”之類的內容，否定八大已經明確的黨的工作重點的轉移和黨領導社會主義四個現代化的任務；在黨員條件上，取消了黨員權利和入黨預備期，把八大黨章規定的黨員十條義務改變為“活學活用馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想”等五項接班人的條件。在組織原則上，取消了八大黨章中關于發揚黨內民主，加強黨的集體領導，發揮下級組織的積極性、創造性等條文。十大黨章繼續肯定了“文化大革命”，并且強調“這樣的革命，今后還要進行多次。”1977年8月，中國共產黨第十一次全國代表大會召開，會議通過的黨章部分恢復了八大黨章的內容，但是由于當時文革的影響依然存在，十一大黨章并沒有從根本上糾正左傾錯誤，繼續沿用了“文化大革命”的錯誤理論、政策和口號。這些錯誤在黨的十一屆三中全會后才得到徹底的糾正

文化大革命給我們的經驗：

1.國家發展的綱領要以經濟建設為中心，不能“以階級斗爭為綱”。因為生產力決定生產關系，而生產關系的優越性會促進生產力的發展。

2.認清當前國家的主要矛盾：是先進的生產關系人民日益增長的物質文化需要和落后的生產力的矛盾，而非社會主義和資本主義的矛盾。

3.發揚黨內民主集中制，突出民主。反對個人崇拜尤其個人專斷，這對今后黨的制度建設有相當重要的教訓意義。

4.客觀評價一個歷史人物，要遵循客觀實際，不要認為誰掌握了“真理”，誰永遠就是正確的。因此，要時時遵循客觀歷史唯物主義原則，發揚馬克思主義，反對經驗主義。

三、改革開放的32年（1978-2010）

（一）文革后思想的撥亂反正——十二大黨章。

1982年9月，中國共產黨第十二次全國代表大會通過新的黨章。十二大黨章以八大黨章為基礎，從根本上去除了九大、十大的錯誤理論，并根據新時期執政黨的特點，提出了許多新的要求，對社會主義現代化建設的全面展開起到了巨大的推動作用。

十二大黨章確定，中國共產黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想作為自己的行動指南。十二大黨章指出：“以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人，把馬克思列寧主義的普遍原理同中國革命的具體實踐結合起來，創立了毛澤東思想。毛澤東思想是馬克思列寧主義在中國的運用和發展，是被實踐證明了的關于中國革命和建設的正確的理論原則和經驗總結，是中國共產黨集體智慧的結晶。”十二

大黨章擺脫了“九大”、“十大”個人崇拜的錯誤觀點，給出“毛澤東思想”科學的定義，這是十二大黨章重要的貢獻。另外把十一屆三中全會確立的“以經濟建設為中心”等重大成果正式確定下來，中國現代化建設的新局面開始出現。可以說十二大黨章是黨的建設史上最完備的一個黨章，以后歷次黨章的修改都是在十二大黨章的基礎上進行的，其歷史地是十分重要的。

（二）改革開放的突飛猛進——十三大--十六大的黨章修正

相比十二大黨章，十三大黨章修正沒有太多變化，主要對十個條款的部分條文內容進行修改。1992年十四大在京召開。會議通過了黨章修正案，把建設有中國特色社會主義理論寫入黨章：“建設有中國特色社會主義的理論，闡明了在中國建設社會主義、鞏固和發展社會主義的基本問題，繼承和發展了馬克思主義，是引導我國社會主義事業不斷前進的指針。”總綱指出：“中國共產黨在社會主義初級階段的基本路線是：領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家而奮斗。”“一個中心、兩個基本點”作為黨在社會主義初級階段的基本路線寫入了黨章。我國的社會主義建設，必須從我國的國情出發，走有中國特色的社會主義道路。十四大黨章為今后的經濟建設、社會發展指明了前進方向。

1997年9月十五大通過的中國共產黨章程，明確規定把鄧小平理論確立

為黨的指導思想。黨章規定：“中國共產黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論作為自己的行動指南。”同時黨章也對鄧小平理論有了明確的定義：“鄧小平理論是馬克思列寧主義的基本原理同當代中國實踐和時代特征相結合的產物，是毛澤東思想在新的歷史條件下的繼承和發展，是馬克思主義在中國發展的新階段，是當代中國的馬克思主義，是中國共產黨集體智慧的結晶，引導著我國社會主義現代化事業不斷前進。”鄧小平理論是以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人，總結建國以來正反兩方面的經驗，解放思想，實事求是，逐步形成的，是中國經濟騰飛的基礎，是改革開放宏偉大業的行動指南。

（三）21世紀美麗開端——十六大和十七大

十五大召開以后，我國改革開放和社會主義現代化建設取得歷史性進展，社會主義市場經濟體制初步建立，人民生活總體上達到小康水平。跨入新世紀，我國進入了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。2002年11月，十六大在京勝利召開。會議討論通過了新的黨章修正案，“三個代表”重要思想寫入黨章。新黨章規定：中國共產黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想作為自己的行動指南。“三個代表”重要思想是對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論的繼承和發展，反映了當代世界和中國的發展變化對黨和國家工作的新要求，是加強和改進黨的建設、推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器，是中國共產黨集體智慧的結晶，是黨必須長期堅持的指導思想。始終做到“三個代表”，是我們黨的立黨之本、執政之基、力量之源。

十六大以來，黨中央堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，根據新的發展要求，集中全黨智慧，提出了以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀。2007年10月，中國共產黨第十七次全國代表大會通過了《中國共產黨章程（修正案）》，科學發展觀作為馬克思主義中國化的最新成果新增入黨章。新的黨章還確定了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的中國特色社會主義事業總體布局，“和諧”一詞也被歷史性地寫入黨的基本路線，這說明，我們的黨真正做到了與時俱進，以人為本，全國各族人民在中國共產黨的領導下，奮發圖強，必將對促進國民經濟又好又快發展，奪取全面建設小康社會新勝利，提供強有力的政治保障。

黨的十七大代表們認為，２５年間，每一次黨章修改都體現出馬克思主義中國化的最新成果，彰顯出中國共產黨人與時俱進、勇于創新的品質。體現黨的理論創新成果，黨章修訂清晰地反映出中國特色社會主義理論體系形成發展的脈絡。

四、總結

黨章，是一個政黨公開樹立的旗幟，表達出全黨的理論基礎和政治主張，體現了全黨的整體意志和共同理想。正是順應全黨的意志和人民的愿望，32年前，黨的十一屆三中全會打開了一條一心一意搞建設的新路。解放思想，改革開放，開辟了中國特色社會主義道路。

參考文獻：

[1]中共黨校黨史研究室.中共黨史參考資料[M].北京：人民出版社，1979

[2] 新華網，中國共產黨大事記

http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/19/content_2108282.htm

第三篇：全x2014年城鄉規劃與建設工作會主持詞 2

全2014年城鄉規劃與建設工作會

主持詞

各位領導、同志們：

按省委、省政府工作要求，經xx委、政府同意，今天我們召開2013年住房和城鄉規劃建設工作總結及2014年工作安排會。這次會議的主要任務是：回顧總結2013年工作和全面安排部署2014年工作。

首先，我介紹出席會議的領導：分管我們住房和城鄉規劃建設工作的xxx，聯系我們住房和城鄉規劃建設工作的人大常委xxx副主任、政協xxx副主席，以及13縣（市、區）政府（管委會）分管領導，城鄉規劃局、住房和城鄉建設局、發改委、教育局、財政局、國土資源局、審計局、林業局等直相關部門負責同志，以及縣市城鄉規劃局、住房和城鄉建設局、城管局、全xx各國家級風景名勝區管理處負責同志，共100余人參加了今天的會議。

今天會議主要有四項議程：一是聽取城鄉規劃局的工作報告；二是聽取住房和城鄉建設局的工作報告；三是政府與各縣（市、區）政府（管委會）簽訂2014的工作目標責任狀；四是領導講話。

下面我們依次進行，請同志們集中精力開好會議，認真領會精神抓好落實：

會議進行第一項，請城鄉規劃局局長xxx同志作全城鄉規劃工作報告。

......會議進行第二項，請住房和城鄉建設局局長xxx同志作全住房和城鄉建設工作報告。

......會議進行第三項，請xxx代表人民政府與各縣（市、區）政府（管委會）簽訂《黔南住房和城鄉建設工作2014年目標責任書》。

簽訂順序：1、2、3、4、。

......會議進行第四項，請政府xxx領導作重要講話。請大家歡迎。

......各位領導、同志們：剛才xxx領導就我城鄉規劃與建設工作作了重要講話，xxx局長和xxx局長分別就2014年全住房和城鄉建設與規劃工作提出了具體的要求，人民政府與各縣（市、區）政府（管委會）簽訂了2014年城鄉規劃與建設工作目標責任書，請大家下來一并抓好落實。各縣（市、區）會后要抓緊落實此次會議的精神，特別是要細化分解目標任務，采取措施，切實提高認識，解放思想，凝聚共識，開拓奮進，攻堅克難、大膽實踐，迎難而上，全力推進我住房和城鄉規劃建設工作，加快推進全城鎮化步伐，為在2020年與全國同步建成小康社會而努力奮斗！

今天的會議到此結束，散會。

第四篇：地方人大法治建設和制度創新的30年光輝歷程與啟示

30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。面對新的歷史背景，一定要有發展的眼光，不斷創造條件實現人大的制度權威。

1.法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實踐中人大職能地位實現程度受制于極其復雜的因素。要從“文本—現實”坐標定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設在不斷推進，地方人大也在不

斷創新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設計和現實中的制度運行總是有很大的區別。作為地方國家權力機關，地方人大應該擔負憲法法律規定的諸多重要職權，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發，得出的結論往往是過于理想化的，而現實中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認識和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設的實踐觀察，得出的結論是，置于文本與現實兩個維度構成的坐標系中，既從理論層面思考，又從實踐層面觀察，才能較準確地把握地方人大的歷史方位和現實方位[1]。

國家政權機關的地位和職權必然由憲法和法律所規定。法律上賦予地方人大諸多重要職權，是社會主義民主法治的價值取向和目標，也表達了人民民主的發展方向和路徑。但是，實踐中地方人大地位和作用的實現程度，地方人大及其常委會某一職權的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機制的、觀念的，甚至經濟的和社會歷史文化等多種因素。政治體制改革的進程、黨政關系法治化的程度、特定時期黨的政策主張等，對其影響更直接；有的時候與權威領導人的看法和注意力以至作風、威望等也有很大關系。突發的社會和政治**，也會強烈地影響到對局勢的主流判斷，從而影響到人大制度的建設發展。如果對政治發展進程和制度變革的節奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會穩定的不確定性，使行動者（包括決策者和執行者）不會單純追求抽象的理念或強調落實法律文本之規定，而更傾向于采取規避風險的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權能，在當前以至今后相當長的時期，現實中依然受到很大制約[2]。

從這樣的角度審視地方人大的歷史和現實方位，就是不僅要堅定地方人大建設的方向和目標，也要理解人大制度前進的漸進性和階段性。人大制度建設既得符合人民民主發展的方向，也得考慮其現實的可能性。這樣才能清晰認識人大工作和人大制度建設中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續創造條件逐步實現的，哪些是超越現實許可暫時無法做到的，從而使地方人大的探索創新更有成效，更能發揮出它的價值[3]。

2.地方人大制度創新的力度和效果在不同地方和不同時期有很大區別，很大程度上緣于地方經濟政治社會條件的不斷變化。地方人大建設有待進一步穩定化和法制化。

正因為人大職能實現程度受制于復雜的因素，所以地方人大各項職能的行使在實踐中并不平衡，有的職能如立法權行使得相對充分，有的職能如對財政預算的監督事實上存在很大的伸縮性，有的職能如監督權的許多規定能否落實取決于各種環境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創新能否產生理想績效，與經濟社會條件成熟度相關。如果不能產生預想的績效，可能意味著不甚符合政治社會現實，或者政治經濟社會條件尚未成熟；如果地方人大進行的創新產生了預想的績效，必定是某一方面的政治經濟和社會條件已相對成熟。

回顧上世紀80~90年代地方人大創造出的那些監督方法，不能忽視這樣一個現象，就是那些制度“創新”大都回避憲法和法律規定的監督方式，而主要運用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監督手段而采用相對柔和的手段。憲法和法律明確規定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的工作報告、審查和批準計劃和預算多限于形式上的“行使”，質詢、特定問題調查、撤職和罷免等基本被“擱置”不用。這曾經被戲稱為“走小路不走大路”。出現這種情況，就是因為現實中地方人大在地方國家政權中的定位并不如憲法法律文本中那樣“清晰”，現實中黨政關系也不比“理論上”那樣容易理順，不僅僅是法律對地方人大監督職權的規定過于原則、缺乏可操作性，最關鍵的是地方人大行使憲法法律規定的“剛性”的監督手段的社會、政治條件尚不具備，把法律上的東西落實在現實中尚有很大的障礙。但是隨著我國政治經濟和政治文明建設的發展，人民群眾對加強監督，根治腐敗，建立廉潔、透明、高效政府，保證司法公平公正的愿望也十分強烈。為此一些地方開始探索在現行體制和現行法律狀況下也能運作，又能在一定程度上加強法律監督，保證法律的遵守和執行的形式，這就有了監督制度“創新”。而地方人大“創造”的這些監督方式，靈活性較大，可軟可硬，一般也不涉及處置，沒有嚴格的規定要求，“想出手時就出手”，這就給地方人大很大的操作彈性。正因為這樣，這些“新”的監督方式一時間向全國各地方推開。

但是，各地方人大使用

第五篇：地方人大法治建設和制度創新的30年光輝歷程與啟示

30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。面對新的歷史背景，一定要有發展的眼光，不斷創造條件實現人大的制度權威。

1.法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實踐中人大職能地位實現程度受制于極其復雜的因素。要從“文本—現實”坐標定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設在不斷推進，地方人大也在不斷創新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設計和現實中的制度運行總是有很大的區別。作為地方國家權力機關，地方人大應該擔負憲法法律規定的諸多重要職權，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發，得出的結論往往是過于理想化的，而現實中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認識和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設的實踐觀察，得出的結論是，置于文本與現實兩個維度構成的坐標系中，既從理論層面思考，又從實踐層面觀察，才能較準確地把握地方人大的歷史方位和現實方位[1]。

國家政權機關的地位和職權必然由憲法和法律所規定。法律上賦予地方人大諸多重要職權，是社會主義民主法治的價值取向和目標，也表達了人民民主的發展方向和路徑。但是，實踐中地方人大地位和作用的實現程度，地方人大及其常委會某一職權的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機制的、觀念的，甚至經濟的和社會歷史文化等多種因素。政治體制改革的進程、黨政關系法治化的程度、特定時期黨的政策主張等，對其影響更直接；有的時候與權威領導人的看法和注意力以至作風、威望等也有很大關系。突發的社會和政治**，也會強烈地影響到對局勢的主流判斷，從而影響到人大制度的建設發展。如果對政治發展進程和制度變革的節奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會穩定的不確定性，使行動者（包括決策者和執行者）不會單純追求抽象的理念或強調落實法律文本之規定，而更傾向于采取規避風險的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權能，在當前以至今后相當長的時期，現實中依然受到很大制約[2]。

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從這樣的角度審視地方人大的歷史和現實方位，就是不僅要堅定地方人大建設的方向和目標，也要理解人大制度前進的漸進性和階段性。人大制度建設既得符合人民民主發展的方向，也得考慮其現實的可能性。這樣

才能清晰認識人大工作和人大制度建設中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續創造條件逐步實現的，哪些是超越現實許可暫時無法做到的，從而使地方人大的探索創新更有成效，更能發揮出它的價值[3]。

2.地方人大制度創新的力度和效果在不同地方和不同時期有很大區別，很大程度上緣于地方經濟政治社會條件的不斷變化。地方人大建設有待進一步穩定化和法制化。

正因為人大職能實現程度受制于復雜的因素，所以地方人大各項職能的行使在實踐中并不平衡，有的職能如立法權行使得相對充分，有的職能如對財政預算的監督事實上存在很大的伸縮性，有的職能如監督權的許多規定能否落實取決于各種環境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創新能否產生理想績效，與經濟社會條件成熟度相關。如果不能產生預想的績效，可能意味著不甚符合政治社會現實，或者政治經濟社會條件尚未成熟；如果地方人大進行的創新產生了預想的績效，必定是某一方面的政治經濟和社會條件已相對成熟。

回顧上世紀80~90年代地方人大創造出的那些監督方法，不能忽視這樣一個現象，就是那些制度“創新”大都回避憲法和法律規定的監督方式，而主要運用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監督手段而采用相對柔和的手段。憲法和法律明確規定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的 總結地方人大法治建設和制度創新，有必要探究地方人大在什么條件下更能夠作為，在什么條件下能夠產生更大的績效。地方人大在民主法治建設中最突出的成效體現在地方立法方面，尤其是地方經濟立法成果輝煌，就是因為地方立法具備了大展宏圖的條件。比如執政黨原來依靠政策辦事和運動推動的執政方式正在向民主法治的方式轉變，改革開放后經濟社會建設對法制產生強烈需求，社會主義法制體系需要地方立法的推進和補充等。

十一屆三中全會以來，隨著現代化建設事業的發展，經濟立法工作越來越迫切；形勢要求我們抓緊制定各種經濟法規，來直接反映經濟基礎，調整經濟關系[4]。經濟體制的改革和國民經濟的發展，使越來越多的經濟關系和經濟活動準則需要用法

律形式固定下來[5]。但是我國各地經濟文化發展不平衡，各地差別很大。“各地方、各方面的具體問題很難都由中央規定，由地方根據中央總的方針，從自己的實際情況出發來規定，可以更好地解決本地的問題”[6]。國家的法律只能解決最基本的問題，不能規定太細。法律雖然盡可能地考慮了不同情況，但很多時候只能做統一的規定。法律制定后實施中還有很多問題要解決，需要各省級人大及其常委會制定地方性的實施細則[7]，通過制定實施性地方性法規，結合本地實際進一步細化、落實國家法律的規定。此外，經濟建設和社會發展需要制定許多方面的法律規范，形成成龍配套的法律體系，但全國人大不可能在短時期立即建立起這樣的完整的法律體系，因此對于只要是地方經濟建設和社會發展急需立法而國家尚未做出法律規定的、而又是非專屬中央立法的事項，有立法權的地方人大及其常委會可以通過先行立法，制定出地方性的規范，為最終制定全國性的法律積累經驗；還有一些本地區特有的不可能由國家做出統一規定的事項，也需要有立法權的地方人大及其常委會根據當地的具體情況和實際需要，做出創制性的規定。這樣地方人大在立法上就擁有了非常大的創新空間。而地方立法權的行使是圍繞黨的中心工作展開的，地方立法事項從屬于中央立法，一般也不涉及體制方面的問題，所以更容易作為。

隨著地方立法數量的急劇增長，立法的質量問題凸現出來。除了缺少地方特色和可操作性，部門利益法制化、部門利益侵犯公民權利的傾向更為人們所詬病。地方立法開始強調“有特色”和“可操作”，有立法權的地方人大在改進立法技術、提高立法質量方面做了探索，“立法聽證”等一些民主立法等制度和措施，相繼被引入地方立法工作中。從1999年開

始，一些地方人大在制定地方性法規過程中，開始嘗試舉行向社會公開的立法聽證會，聽取公眾對法規草案的意見，搜集有關的信息。為使立法聽證會有序進行和達到預期目的，有的地方人大制定了一次性的立法聽證會程序或舉行立法聽證會的具體方案[9]。3月立法法頒布一個月后，浙江省人大于4月率先制定了立法聽證會規則。此后，全國許多省市人大先后制定了立法聽證規則，并且就與人民群眾利益密切相關、受到普遍關心關注的立法，舉行了聽證。地方立法中采用“立法聽證”等，既是地方人大不斷探索的結果，也是我國經濟社會政治發展的必然。

4.發揮好人大職能作用符合人民民主建設的方向。要為發揮地方人大的作用和價值創造條件，絕不能虛化和矮化人大的法律地位。

充分發揮地方人大的職能作用，是發展人民民主的需要。“任何脫離中國國情，超前于經濟文化發展階段和發展水平的民主建設，只能是空想；任何固步自封，落后于經濟體制改革和經濟社會發展水平的民主建設，也不利于社會主義的順利發展。”[10]地方人大的探索創新，如果超越中國國情，超前于經濟文化發展階段和發展水平，在實踐中就可能發揮不出作用，以至于流產；但同樣，如果故步自封，落后于經濟體制改革和經濟社會發展水平，也不利于民主法治的順利發展。如果在地方人大工作和制度建設中可以做而且能夠做得更好的，我們沒有做或沒有做好，那就是“失職”；如果是需要創造條件逐步實現的，我們沒有積極地創造條件，而是消極等待，同樣是“失職”。比如面對全球金融危機，國家出臺了4萬億元的經濟刺激計劃，人民群眾期望了解這4萬億元的巨額資金如何使用、用到了哪里，而且期望把資金用到最該用的地方、發揮出其最大的效能。人大有財經監督的法定權力和手段，如果各級人大對此依然無所作為，就會“失職”，人民群眾就會不滿意。總體上來看，30年我國地方法治和人大制度建設不斷取得進步，說明我國的地方法治和人大制度建設基本上是適應了經濟社會發展和民主政治建設總的進程。

“一個國家的政治發展、經濟發展、文化發展是互為條件的。”[11]發揮地方人大各項職能的經濟社會條件，也是由不具備到逐步具備、由不成熟到成熟。要發展地看問題，不能因為現實的或暫時的原因虛化和矮化地方人大的職能和地位。很長一段時間在社會上甚至在人大內部，蔓延著一種人大無所作為的思想，或者認為人大工作無足輕重。有很多人

或者很多時候，只是口頭上講人大制度的重要性，在文件和領導講話上“發揮”人大的職能作用，而實際上對發揮人大作用顧慮重重，對人大制度建設不積極，甚至設置障礙。如果我們的思想和觀念被各種陳規陋習和條條框框所禁錮，不能跟上時代的步伐，就會成為前進和創新的束縛及障礙。改革開放30年，就是中國共產黨以巨大的勇氣不斷解放思想、一次次突破各種思想上的障礙和體制上的束縛的30年。30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。要有發展的眼光，不應該作繭自縛，因偏見而固執己見，因短視而拒絕變革，因狹隘而自以為是。面對新的歷史背景，一定要按照黨的十七大提出的深化政治體制改革、擴大人民民主的要求，不斷創造條件推動實踐發展和理論創新，實現地方人大的制度權威。