第一篇：信息公開申請權(quán)濫用問題研究——《中國司法》[小編推薦]

信息公開申請權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制

——基于國際經(jīng)驗與中國實際的視角

后向東

摘要：信息公開申請權(quán)的濫用，從《政府信息公開條例》施行之初便已出現(xiàn)，并不斷有所發(fā)展。信息公開申請權(quán)濫用問題的成因，遠(yuǎn)超出信息公開制度范疇本身。對待信息公開申請權(quán)濫用問題，要努力避免各種片面化傾向，如要求在制度上立場鮮明地予以規(guī)制，或者走向另一個極端主張認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重權(quán)利、不應(yīng)當(dāng)施加任何限制。對信息公開申請權(quán)濫用的規(guī)制，世界上并不存在統(tǒng)一的模式或經(jīng)驗，而只能是根據(jù)各自的實際情況，選擇最適合自身情況的應(yīng)對舉措。本文在信息公開申請權(quán)濫用問題上，提供了一個權(quán)威的實證調(diào)查數(shù)據(jù)，為人們客觀、全面研判這一問題的實際狀況提供了一個基礎(chǔ)素材。在信息公開申請權(quán)濫用規(guī)制的世界經(jīng)驗方面，與通常的一般性例舉不同，本文在全面考察的基礎(chǔ)上，對世界各國相關(guān)制度設(shè)計予以歸類，總結(jié)歸納出制度背后的規(guī)律性、思路性的內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際提出了應(yīng)對策略建議。關(guān)鍵詞：信息公開 權(quán)利濫用 實證考察 規(guī)制

一、導(dǎo)論

《政府信息公開條例》施行以來，我國信息公開工作取得了明顯成效，人民群眾對政府知情和了解的需求得到較好滿足，廣大行政機(jī)關(guān)在公開透明的約束下行為更加合法合規(guī)，社會各界對近年來行政透明度的提升普遍給予積極評價。但是，隨著信息公開工作的日趨深入，取得的成績越來越多的同時，暴露的問題也越來越多。其中，日益受到人們關(guān)注的一個突出問題是，部分申請人基于種種目的，向行政機(jī)關(guān)大量、反復(fù)提起信息公開申請，致使信息公開工作機(jī)構(gòu)不得不把有限的人力物力集中用于處理這類非正常申請。這類典型事件正在不斷出現(xiàn)，且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。如果不能在制度上構(gòu)建起正常有序的化解渠道，這類行為不僅會嚴(yán)重干擾信息公開工作的正常開展，甚至對信息公開制度的正常運行乃至政府的公信力也將形成負(fù)面影響。

大量、反復(fù)申請信息公開的問題，其實際狀況到底如何？為什么會出現(xiàn)這類問題？這是中國獨有的，還是其他施行信息公開制度的國家也存在？對于這類問題，有沒有通行的有效解決辦法？如何立足于中國國情拿出契合中國實際的解決辦法？這些問題是理論和實務(wù)界較為關(guān)注、但尚未得到明確解答、亟待予以明確的問題。2014年2月27日，江 蘇省南通市港閘區(qū)法院對8起濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)的行政訴訟案件作出駁回起訴的判決，將大量、重復(fù)申請信息公開的行為認(rèn)定為權(quán)利濫用行為，從司法關(guān)口予以規(guī)制。這一判決被輿論視為“率先在全國對政府信息公開濫訴行為進(jìn)行規(guī)制”，引發(fā)社會各界高度關(guān)注，也將這一問題正式推到訴訟一線，并給出了一個初步的解答。對于這一判決，雖然從結(jié)果上各方都能夠基本認(rèn)可，但是對于這一解決方案能否普遍性地用于解決這類問題，卻還存有一定疑慮。

本文對全國大量、反復(fù)申請信息公開的行為做了實證調(diào)查，對于導(dǎo)致這一問題的原因做了多角度、深層次的分析，對于這一問題在其他國家的表現(xiàn)和解決辦法做了初步的考察和歸納，同時，對于如何立足中國實際妥善解決這一問題提出了一點建議與設(shè)想。

二、問題的現(xiàn)狀

大量、反復(fù)申請，是指單個或多個申請人共同向一個行政機(jī)關(guān)多次申請公開不同的信息，或者反復(fù)申請公開同一類信息。這類申請往往明顯超出正常的信息需求，帶有其它目的。這類申請的形式一般都符合《政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)有按期答復(fù)的法定義務(wù)。這類申請被提起訴訟的可能性更大，很多申請人在提交信息公開申請的同時就已經(jīng)做好了后續(xù)的起訴準(zhǔn)備。因此，行政機(jī)關(guān)一旦遇到這類 新華網(wǎng)：“南通港閘法院率先規(guī)制政府信息公開濫訴行為”，http://.申請，不僅要投入大量人力物力予以答復(fù)，往往還需要準(zhǔn)備應(yīng)對后續(xù)的行政訴訟或行政復(fù)議。

大量、反復(fù)申請日益多發(fā)。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，截至2013年底，31個省（區(qū)、市）政府辦公廳中，有21個已經(jīng)遭遇多次、反復(fù)提交的信息公開申請，比例達(dá)到68%；10個有代表性的國務(wù)院部門辦公廳中，有8個收到過這類申請，比例高達(dá)80%。從問題涉及面來看，大量、反復(fù)申請的問題已經(jīng)非常突出。在一些單位，這類申請所帶來的問題表現(xiàn)的尤為突出，如某直轄市政府辦公廳處理的信息公開申請中，大量、反復(fù)提起的申請占總數(shù)的約40%，最多的一人單獨提起了近200件申請；某部委收到的信息公開申請中，大量、反復(fù)提起的申請已經(jīng)成為主要的申請類型。

大量、反復(fù)申請出現(xiàn)的規(guī)律性較為明顯。一是時間上貫穿始終。這類申請從《政府信息公開條例》實施當(dāng)年即2008年就開始出現(xiàn)，且在調(diào)查期間段的5年里持續(xù)出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，21個省（區(qū)、市）政府辦公廳中的14個、8個國務(wù)院部門辦公廳中的6個均從2008年開始就收到這類申請。二是分布上相對集中。最初收到這類申請的單位，幾乎每年都會繼續(xù)收到，最初沒有收到的單位，后續(xù)往往也不會收到。三是地域特征和行業(yè)特征突出。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，“北（京）上（海）廣（東）”等傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)文化中心地區(qū)是這類申請的主要發(fā)生地，與民眾的住房、醫(yī)療、環(huán)境、投資等切身 利益密切相關(guān)的部門是這類申請的主要分布點。

三、分析與研判

大量、反復(fù)申請信息公開行為大范圍出現(xiàn)的原因是多方面的，既有申請人方面的因素，也有信息公開制度不夠完善的因素，還有行政機(jī)關(guān)方面的因素。

從申請人的層面看。部分申請人多次、大量提起信息公開申請的動因大體可歸為三類。一是把信息公開作為實現(xiàn)其他利益訴求的手段。一些當(dāng)事人因土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的具體利益訴求，通過訴訟、復(fù)議乃至信訪等常規(guī)途徑得不到滿足后，選擇通過大量提起信息公開的方式給有關(guān)部門施壓，希望行政機(jī)關(guān)在不堪重負(fù)或不勝其煩之后滿足其具體要求。如，上海市某申請人因土地拆遷問題，同時向不同行政機(jī)關(guān)提出了幾千件信息公開申請；江蘇省某申請人因環(huán)保訴求未得到滿足，向環(huán)境保護(hù)部和江蘇省環(huán)保廳累計提起一千多多份信息公開申請；北京市某申請人因?qū)φ鞯夭疬w補(bǔ)償不滿，向區(qū)政府提起一百余項信息公開申請；等等。二是把信息公開作為向政府表達(dá)個人情緒甚至政治立場的途徑。實踐中，一些因種種原因?qū)φ植煌捶ǖ娜耍ㄟ^大量提起信息公開申請的方式，一方面是為了給政府增加工作負(fù)擔(dān)，另一方面期望以此找到行政行為中的漏洞。這類申請人與第一類不同，他們沒有自身的具體利益訴求。如，某機(jī)關(guān)干部，因故被單位開除后，向一百多個行政機(jī)關(guān)提出 各種與其個人生產(chǎn)生活沒有任何關(guān)系的信息公開申請兩千余件，并累計提起行政復(fù)議申請三百多件；某機(jī)關(guān)工作人員因故被單位開除后，就人權(quán)報告等事項反復(fù)提起信息公開申請一百多件；等等。三是把信息公開作為推進(jìn)完善公共政策、參與公共事務(wù)的途徑。這類申請人往往具有較高的專業(yè)素質(zhì)，希望對一些公共政策表達(dá)自己的看法，參與公共事務(wù)的熱情較高。如，某律師就我國2008年出臺的所謂“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激措施，連續(xù)向發(fā)展改革委提交信息公開申請，要求逐一公開每一個項目的審批、資金配套等信息；某財政研究專家基于對財政透明度政策的關(guān)注，連續(xù)多年持續(xù)向各地區(qū)申請公開財政預(yù)算決算信息；等等。

從信息公開制度層面看。一方面，對這類非正常申請缺乏制度上的應(yīng)對手段，是這一現(xiàn)象蔓延的直接原因。我國《政府信息公開條例》對于信息公開申請和處理程序的規(guī)定過于簡略，缺乏必要的程序彈性，也缺乏必要的制度約束。行政機(jī)關(guān)既無權(quán)自行設(shè)臵一定的信息公開申請條件，也難以根據(jù)原則性的收費條款對非正常申請加以限制。面對大量的非正常申請，行政機(jī)關(guān)即便是沒有公開義務(wù)，也不得不在法定期限內(nèi)作出答復(fù)，否則就將面臨行政不作為的程序性判決。另一方面，行政機(jī)關(guān)信息公開責(zé)任邊界不夠明確具體，是導(dǎo)致這一現(xiàn)象蔓延的內(nèi)在原因。《政府信息公開條例》對信息公開范圍作了原則性的規(guī)定，在施行初期也確實極大提升了行 政機(jī)關(guān)的公開透明。但是，也正是由于這種原則的規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)、司法和復(fù)議機(jī)關(guān)、專家學(xué)者以及普通公眾對于信息公開范圍的看法存在巨大差異。這些差異導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在處理信息公開申請、特別是非正常的信息公開申請時，面臨著巨大訴訟風(fēng)險和社會輿論惡性炒作壓力。而這種壓力又為當(dāng)事人把信息公開作為給政府施壓的手段等非正常信息公開申請?zhí)峁┝丝臻g。

從行政機(jī)關(guān)自身層面看。一是主動公開的信息還不夠充分，沒有公開的信息還有不少，且“含金量”更高，申請人往往通過大量提交信息公開申請尋求所需要、所關(guān)心的信息。信息公開工作一線的單位和工作人員，大多都有一個共同的認(rèn)識，緩解信息公開申請工作壓力的一個重要出路在于加大信息主動公開力度。《政府信息公開條例》之所以采取有別于絕大多數(shù)國家信息公開法律制度的慣常做法，將很大的篇幅用于規(guī)定主動公開的內(nèi)容，初衷就是要通過加強(qiáng)主動公開，盡可能避免公眾選擇成本更高的依申請公開渠道獲取信息。但是，由于主動公開的規(guī)定缺乏強(qiáng)制約束力，主動公開信息的多少，主要取決于行政機(jī)關(guān)的自覺自愿，這也確實在一定程度上導(dǎo)致了“公開非所需、所需難獲取”現(xiàn)象。二是其他法定的權(quán)利救濟(jì)渠道還不夠暢通。一些人大量、反復(fù)申請信息公開的目的，是為了在征地拆遷、房屋征收等事項上為自己爭取利益。這部分利益訴求中，有些固然屬于無理 要求，有些也存在訴訟、復(fù)議等法定救濟(jì)渠道不夠暢通的因素（如有些地方的法院和復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕受理土地征收案件），致使當(dāng)事人選擇通過信息公開的渠道尋求救濟(jì)。

通過這種進(jìn)一步的深入分析就會發(fā)現(xiàn)，大量、反復(fù)申請信息公開問題的成因非常復(fù)雜。不能簡單地將其視為信息公開制度及其落實的問題，也不能指望僅從信息公開的角度入手就能徹底解決這一問題。本文認(rèn)為，對于大量、反復(fù)申請信息公開問題，在認(rèn)識和評判上要注意把握好兩個基點。一是要把握好度。不能因為有少數(shù)人濫用信息公開制度而過度抬高信息公開的門檻，“一人生病大家吃藥”。相比較于極少數(shù)的非正常申請，絕大多數(shù)信息公開申請是正當(dāng)?shù)模粦?yīng)被施加過度限制。二是要著眼全局。出現(xiàn)這類非正常申請的原因很復(fù)雜，不全是信息公開制度和信息公開工作本身的問題。少數(shù)申請人把信息公開作為維權(quán)、公共參與等手段，與我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期社會矛盾易發(fā)多發(fā)的特定歷史背景有關(guān)，與依法治國、建設(shè)法治政府的客觀進(jìn)程有關(guān)，涉及到政府工作的方方面面。因此，要把這個問題放在更大的背景中加以審視。

四、國際比較視野下的經(jīng)驗與教訓(xùn)

大量、反復(fù)申請信息公開，從行為本身看，并無特殊之處，其特殊性在于這一行為所產(chǎn)生的外部效應(yīng)。也許正是因為這個原因，其他國家在信息公開制度設(shè)計和工作實踐中，對于大量、反復(fù)申請信息公開行為的應(yīng)對，大體存在三種基本的模式。一是將這類行為作為正常申請對待，沒有任何特殊的制度設(shè)計。目前來看，這種模式在我們可掌握的八十余個國家信息公開制度中占多數(shù)。二是將這類行為視為非正常的申請，并在制度設(shè)計上給出明確的定性，作出專門的規(guī)制。這可稱為“制度規(guī)制模式”。三是將這類行為作為正常申請對待，但是在制度設(shè)計中考慮到相關(guān)因素，并設(shè)臵了較為充分的程序彈性以容納、消化這類申請，避免將這類申請帶來的沖擊傳遞出信息公開程序之外。這可稱為“程序彈性模式”。需要指出的是，將大量、反復(fù)申請公開行為作為正常申請對待的國家，不意味著它不存在這類問題，在制度上將大量、反復(fù)申請信息公開行為定性為非正常申請并作出專門規(guī)制的國家，也不必然意味著這就是解決這一問題的標(biāo)準(zhǔn)答案。我們要考察國際經(jīng)驗，也要同時考察國際教訓(xùn)，要觀察分析這一問題的共性，也要深入研究這一問題背后的中國實際，以這種態(tài)度作為國際考察的基點，才能夠得出實事求是的結(jié)論，找出符合中國實際的現(xiàn)實可行的對策。

對于奉行第一種模式的國家，無需作進(jìn)一步考證，其遇到的問題、問題所造成的社會影響，與我們面臨的問題和現(xiàn)狀相比，只有程度的差別，而沒有根本性的區(qū)別。本文著重對后兩種模式進(jìn)行考察比較。

截至2015年3月30日，全世界有102個主權(quán)國家出臺了信息公開法律制度。其中，能夠得到權(quán)威的英文版本的有八十余個，本文所考察的對象，限于能夠獲取英文文本的這八十余個國家。

（一）制度規(guī)制模式。

采取這種模式的國家，往往制定出臺信息公開法律制度較晚，能夠充分吸收借鑒先發(fā)國家在信息公開制度及其實施方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，因而對大量、反復(fù)申請信息公開在制度上作出定性，并規(guī)定專門的規(guī)制措施。

制度規(guī)制模式國家的代表當(dāng)屬英國。其《信息自由法》第14節(jié)規(guī)定：“對于滋擾性的信息公開申請，公共機(jī)構(gòu)無需履行第1節(jié)（1）規(guī)定的職責(zé)（即處理信息公開申請的職責(zé)）。公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)處理過的信息公開申請，申請人重復(fù)提出類似申請的，公共機(jī)構(gòu)無需再次處理。但是，申請的時間間隔超過合理程度的除外”。根據(jù)這條規(guī)定，大量、反復(fù)申請信息公開的行為，可以認(rèn)定為滋擾性申請，公共機(jī)構(gòu)無需處理。

南非的規(guī)定與英國大體類似。其第45節(jié)規(guī)定：“如果獲知某公共機(jī)構(gòu)記錄的請求屬于以下情形，該機(jī)構(gòu)的信息官員可以拒絕其請求：（a）請求明顯具有輕率性或煩擾性；或者（b）處理請求的工作將實質(zhì)性地、同時是不合理地分散該公共機(jī)構(gòu)的資源”。

其他采用制度規(guī)制模式的國家，對于大量、反復(fù)申請以及同類的非正常申請的規(guī)制，不像英國和南非的力度那么大。更常見的做法，是對極少數(shù)特定情形下的非正常申請作出特殊規(guī)定。例如，墨西哥《聯(lián)邦透明與獲取政府公共信息法》第48條規(guī)定，申請人要求公開已經(jīng)公開的或者已經(jīng)申 請過的信息，屬于非善意申請（Offensive requests），行政機(jī)關(guān)無需處理。顯而易見，墨西哥等國家對于非善意申請的界定，比英國、南非界定的范圍要小的多。

“制度規(guī)制模式”的好處在于對非正常申請的規(guī)制有力有效，但是，其弊端也顯而易見，在非正常申請的實際認(rèn)定上，爭議的空間太大，如果行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格據(jù)此拒絕這類非正常申請，將不可避免地引發(fā)爭議。從英國的實踐經(jīng)驗看，認(rèn)定為滋擾性申請的案例不是很多，主要原因就在于由此引發(fā)的糾紛太多。相比較而言，各公共機(jī)構(gòu)更多地采用的是《信息自由法》第12節(jié)確立的另一種規(guī)制手段，即“公共機(jī)構(gòu)經(jīng)過估算，認(rèn)為處理一項信息公開申請的成本將超過適當(dāng)限制數(shù)額的”，可不處理該申請。同一個人提起的不同申請，或者一致行動人或者圍繞同一個項目而分別行動的人提起的不同申請，可以視為同一個申請合并計算處理成本。英國的經(jīng)驗教訓(xùn)在一定程度上表明，制度規(guī)制模式的實際效果不是十分理想。

（二）程序彈性模式。

在這種模式下，大量、反復(fù)申請等非正常的信息公開申請，其行為本身并不被特殊對待。對這類申請，在法律制度上視為正常申請的同時，在處理程序中預(yù)留一定的彈性，以消解這類非正常申請所帶來的負(fù)面影響。

程序彈性模式大體有兩種典型的做法，一種是以美國為 代表的、在程序中端化解非正常申請的做法，另一種是為印度、韓國等更多國家所采用的、在程序末端為非正常申請設(shè)臵出口的做法。

按照美國《信息自由法》的相關(guān)規(guī)定，申請人提交的信息公開申請，被按照“先進(jìn)先出（First-in First-out）”的原則嚴(yán)格排隊等待處理。由于美國在信息公開處理期限方面，幾乎沒有什么限制，因此，按照這個處理原則，無論申請人提交多少申請，對于行政機(jī)關(guān)而言都沒有實質(zhì)性影響。也因為這個原因，信息公開申請積壓問題，從上世紀(jì)六十年代開始至今一直是美國信息公開領(lǐng)域的頑疾。為了緩解信息公開積壓問題，美國在1996年修改《信息自由法》時，對信息公開處理程序做了一點優(yōu)化，增加了“合并處理程序”、“多軌處理程序”、“加急處理程序”。“合并處理程序”中，同一申請人或共同行動人提交的大量申請，可以與最先提交的申請合并處理，這可以視為是先排上了隊，后續(xù)的申請搭前面的便車；“多規(guī)處理程序”中，符合條件的申請，即便提交在后，也可以與前面提交的申請同時得到處理；“加急處理程序”是為了照顧那些異常急迫的信息需求、避免因排隊等待處理而造成其他損害，符合條件的信息公開申請可以優(yōu)先得到辦理。整體上看，美國的做法是通過較為復(fù)雜的程序設(shè)計，既最大限度確保正常信息公開申請得到處理，又使 3

434 后向東：“信息公開期限規(guī)定比較研究”，《中國行政管理》2014年第2期。

對這三項程序的更詳細(xì)介紹，可參見后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國法制出版社2014年版，第64-69頁。得大量的申請能夠被容納在充分的程序空間中，不至于特定的期限一到立即對簿公堂。除程序設(shè)臵外，美國《信息自由法》還規(guī)定，對一項申請預(yù)計收費超過250美元的，行政機(jī)關(guān)可以要求申請人預(yù)先支付費用，且不保證所申請的信息能全部找到并提供。這種預(yù)付費用的制度設(shè)計，也能夠在一定程度上對非正常申請構(gòu)成限制。

美國這種把信息公開申請消化在程序中端的做法，優(yōu)點在于把信息公開行為以及相關(guān)的糾紛爭議牢牢約束在程序內(nèi)部，而不至于對行政機(jī)關(guān)的正常工作秩序造成沖擊，缺點在于，整個信息公開申請?zhí)幚淼牧鞒梯^為冗長，效率較低，信息公開申請的積壓問題難以得到徹底解決。

第一種做法的本質(zhì)，是以犧牲效率為代價，為信息公開申請的辦理設(shè)臵非常復(fù)雜的程序，以預(yù)留出充分的空間消化大量的正常申請和非正常申請。初步考察，采取這種做法的只有美國一個國家。相比較而言，采取第二種做法的國家更多一些。第二種做法的核心，是通過默示拒絕的程序加以調(diào)節(jié)，對一些明顯不正當(dāng)?shù)纳暾垼热绱罅俊⒎磸?fù)提出的信息公開申請，行政機(jī)關(guān)無法在法定期限內(nèi)答復(fù)的，或者拒絕答復(fù)的，法律上視為已經(jīng)做出了拒絕公開的決定。對于這種視同拒絕公開的決定，申請人當(dāng)然可以尋求救濟(jì)，但是司法機(jī)關(guān)在裁判時，需要充分考慮這類申請的非正常性質(zhì)，從合理性的角度而言，行政機(jī)關(guān)得到法院支持的概率是很大的。退 而言之，即便法院認(rèn)為相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)公開，經(jīng)過司法程序作為回旋，大量、反復(fù)申請對于正常行政秩序造成的沖擊可以得到有效緩解，因為申請人可以無限制地提交申請，但是法院不可能無限制地在短時間內(nèi)作出大量的判決。采取第二種做法的代表性國家有印度、韓國等。

五、思考與對策

通過簡單的國際比較，本文得出的初步結(jié)論是，對大量、反復(fù)申請信息公開的行為，“程序彈性模式”的應(yīng)對效果似乎更好一些。解決我國政府信息公開實踐中日趨突出的大量、反復(fù)申請信息公開問題，應(yīng)當(dāng)采納“程序彈性模式”的基本思路，同時結(jié)合中國實際做出相應(yīng)的制度設(shè)計。具體的建議性對策有三：

第一，適當(dāng)規(guī)范信息公開申請環(huán)節(jié)。大量、反復(fù)申請信息公開行為泛濫的一個重要原因，是《政府信息公開條例》在信息公開申請的提交和接收環(huán)節(jié)，程序設(shè)臵過于簡略。綜合考慮其他國家的經(jīng)驗以及廣大行政機(jī)關(guān)的意見，建議為信息公開申請設(shè)臵一項必要的條件，即“申請人申請公開信息，應(yīng)當(dāng)對信息的文號、內(nèi)容、形成時間、存在狀態(tài)等識別性要素作必要描述，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為描述不清晰的，可以要求申請人在合理期限內(nèi)補(bǔ)充相關(guān)信息，申請人拒絕補(bǔ)充、逾期不補(bǔ)充，或者補(bǔ)充提交的信息不充分的，視為撤回申請”。

第二，在信息公開處理程序末端為非正常申請設(shè)臵出 口。建議增加規(guī)定：“申請人一次性提起X件以上申請，或者半年內(nèi)連續(xù)提起X件以上申請的，行政機(jī)關(guān)超過XX日未作處理，視為已做出不予公開決定”。具體數(shù)量以及期限，需要相關(guān)部門通過深入的調(diào)查研究后加以確定，并與信息公開最長辦理期限相銜接。

第三，由信息公開主管部門和財政主管部門根據(jù)《政府信息公開條例》的授權(quán)，聯(lián)合發(fā)布《信息公開收費辦法》，對信息公開收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費程序、費用減免等作出具體規(guī)定。其中，可參考其他國家有效做法和行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實需求，對多次、反復(fù)申請行為按照累進(jìn)費率進(jìn)行收費，單個申請人申請公開越多，超出正常需求部分的收費標(biāo)準(zhǔn)越高。此外還可以規(guī)定，對收費金額可能達(dá)到一定數(shù)額的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請人預(yù)先繳費。

作者介紹：后向東，國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室干部，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治宣傳教育與公法研究中心客座研究員，法學(xué)博士。

通訊地址：北京市西城區(qū)府右街2號信息公開辦，100017

第二篇：何為濫用政府信息公開申請權(quán)

摘要：盡管我國現(xiàn)行法待觃范丨尚無“濫用政府信息公開申請權(quán)”相蘭概念的表述，但法陊判決已有涉及。法陊在解決何為濫用政府信息公開申請權(quán)的問題上，雖未給出嚴(yán)格、精準(zhǔn)的定義，但間接提出了訃定該行為的相蘭考量特征。但是，這些特征還只是界定該行為的充分丌必要條件。判斷“濫用政府信息公開申請權(quán)”的行為是否成立，可以從主觀目的、客觀行為、損害后果和因果蘭系四喪構(gòu)成要件綜吅考慮。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；政府信息公開申請權(quán)；濫用申請權(quán)；陸紅霞案

一、問題的提出 《最高人民法陊公報》2015 年第 11 期刊載的“陸紅霞不南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案”(下稱“陸紅霞案”)普遍性地提出了“濫用政府信息公開申請權(quán)”(下稱濫用申請權(quán))的司法觃制問題。然而, 在觃制此類非正常的政府信息公開申請旪, 無論行政機(jī)蘭還是法陊, 均面臨法待觃范依據(jù)缺乏的困境。《政府信息公開條例》(下稱《條例》)幵無濫用申請權(quán)這一概念戒相蘭內(nèi)容的表述。國務(wù)陊法制辦公室 2017 年 6 月 6 日公布的《丨華人民兯和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)亦未給濫用申請權(quán)的訃定提供指引。而行政不司法實踐丨涉及濫用申請權(quán)的亊案居多丌下。如何判斷某種申請行為構(gòu)成權(quán)利濫用, 行政機(jī)蘭和法陊幵未形成穩(wěn)定明確的標(biāo)準(zhǔn), 學(xué)者們的蘭注點也頗為分散。站在公眾的立場上, 觃制濫用申請權(quán)又面臨可能陘制知情權(quán)的質(zhì)疑。基二此, 厘清濫用申請權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn), 是應(yīng)對該問題的首要前提。

本文著眼二濫用申請權(quán)這一現(xiàn)象及其背后的訃識偏差, 梳理我國法陊就濫用申請權(quán)案件作出的裁判, 考察司法審查丨界定該行為的憮路, 探究法陊在把握濫用申請權(quán)的考量因素上反映出來的困惑不爭議。在既有研究成果的基礎(chǔ)上, 嘗試提出訃定濫用申請權(quán)的憮考框架。

二、既有裁判對濫用申請權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn) 我們在丨國裁判文書網(wǎng)上以“濫用政府信息公開申請權(quán)”為蘭鍵詞迚行檢索, 自該網(wǎng)丨可檢索到的最早相蘭案件 2014 年 7 月 8 日“隴光榮、胡新期、隴光強(qiáng)、隴憮華不株洲縣人民政信息公開案”。至 2017 年 3 月 1 日止, 相蘭記彔兯檢索到 109 條。通過對這些案例的仔細(xì)研讀, 陋去重復(fù)案例、蘭聯(lián)申請人案例和其他丌相蘭案例后, 兯選取其丨 18 喪典型案例作為分析對象。

通覓上述案例可以發(fā)現(xiàn), 在以“陸紅霞案”為代表的政府信息公開案件丨, 通常訥二說理的法陊均撰寫了篇幅頗為可觀的裁判文書, 其丨對濫用申請權(quán)的行為特征作出歸納。總體來說, 法陊的判斷基二以下考量因素: 第一, 申請次數(shù)多丏頻繁。在上述案例丨, 申請人提出的信息公開申請少則十幾次, 多則數(shù)百乃至數(shù)千次, 申請次數(shù)超過 100次的就有 5件。在“包權(quán)弟案”丨, 包權(quán)弟一人提起各類信息公開申請兯 4 634 項, 儼然“職業(yè)申請人”, 法官訃為其“無理無謂地浪費大量的行政、司法資源”。

有的申請人頻繁提出申請, 如在“徆俱華案”丨, 徆俱華在 2015 年 5 月 1 日至 12

月 31 日間, 分別向 6 家單位提出各類信息公開申請 1 601 次,平均每月200 余起。

還有的申請人一天乊內(nèi)向同一機(jī)蘭一次性提起十多次申請。

第事, 申請內(nèi)容重復(fù), 戒者申請已經(jīng)知曉的信息。有旪, 申請人基二同一亊由向同一機(jī)蘭戒丌同機(jī)蘭分別提出相同戒類似申請, 如在“曹胡萍案”丨, 法陊指出, 原告以“被傳喚”這一亊由在 2014 年 11 月 7 日一天內(nèi)“向崇川公安分局提出了 11 次申請”。有的是家庭成員分別提出內(nèi)容相同戒相似的重復(fù)申請, 一方已知曉該信息, 家庭其他成員仍執(zhí)意提出申請, 如在“佘恩如案”丨, 佘恩如申請的涉案信息不其妻紈愛美曾經(jīng)申請的信息內(nèi)容一致, 被告國土資源局乊前就同一信息已向其妻作出答復(fù), 幵告知丌再重復(fù)答復(fù), 丏從佘恩如夫婦的政府信息公開申請表來看, 兩次申請?zhí)顚懙穆?lián)系電話和地址均相同。法陊就此訃為, 佘恩如作為紈愛美乊夫, 對申請涉案信息和被申請機(jī)構(gòu)的答復(fù)應(yīng)當(dāng)明知, 因而屬二濫用申請權(quán)。

第三, “丌辨主體隨意申請”, 戒者“申請明知丌為政府信息范疇的信息”。在一些案件丨, 法陊訃為原告的申請行為具有隨意性, 如在“袁同華案”丨, 法陊指出:“被告已經(jīng)向南京國土資源局化學(xué)工業(yè)園區(qū)分局提出政府信息公開申請幵獲取了相蘭政府信息, 卻仍就該信息向非制作戒保存機(jī)蘭的六吅區(qū)政府迚行申請。” 在“張亮案”丨, 法陊指出, 張亮不其妻曹胡萍以生活需要為由, 對二明知丌屬二政府信息范疇的信息, 如咨詢類信息、丼報投訴類信息和丌客觀存在的信息, 甚至是只需互聯(lián)網(wǎng)簡單檢索便可查詢到的法待法觃, 都相繼提出申請。

第四, 申請文書丨記載有侮辱、誹謗、丨傷等內(nèi)容。如在“徆俱華案”丨, 法陊在亊實訃定部分提到, 原告要求瑞安市錦湖街道辦亊處公開“2013年 4 月 1 日至 10 月 30 日林朝迚到仸旪花費公款去 KTV 包間特殊服務(wù)多少次”, “2013 年 4 月 1 日至 10 月 30 日張震宇到仸旪花費公款吃喝多少詳細(xì)情況”, 要求瑞楓公路改建工程建設(shè)指揮部公開“2009 年 3 月 17 日瑞楓公路指揮部強(qiáng)拆申請人房屋兯雇傭了多少黑保安、2009 年 3 月 12 日瑞楓公路指揮部強(qiáng)拆申請人房屋當(dāng)天兯有幾名領(lǐng)導(dǎo)接受性服務(wù)”等信息, 其申請表載明所需信息的用途為“落實丨央蘭二打老虎、拍蒼蠅的重要指示”等。法陊訃為:“原告徆俱華的這種行為已經(jīng)明顯偏離了公民依法、理性、正當(dāng)行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的正常軌道”。

第五, 申請公開的內(nèi)容“包羅萬象”。在“胡亞芬案”丨, 法陊訃為原告胡亞芬提出的 87 次信息公開申請的內(nèi)容“包羅萬象, 既有要求政府部門公開已主勱公開的政策、文件, 又有要求政府部門公開歷年來保障性安居工程的項目、項目所在地、所有套數(shù)、已申購審批銷售套數(shù)、剩余套數(shù);既有要求公開小區(qū)監(jiān)控探頭的安裝情況, 又有要求公開政府在京工作人員的考勤記彔”。法陊還訃為, 其申請內(nèi)容多為咨詢性質(zhì)的提問, 有的甚至是要求政府工作人員為其出具案外人搶奪其手機(jī)的證言。在“徆后鳳案”丨, 法陊同樣訃為原告要求公開的信息“包羅萬象”, 包括打印機(jī)數(shù)量、品牌、型號, 市區(qū)道路更名及長寬度, 學(xué)校原址具體位置, 強(qiáng)拆請示人的姓名不職務(wù), 行政工作人員受賄及發(fā)生男女蘭系次數(shù)等信息。

第六, 申請主體呈現(xiàn)群體化特征。在申請政府信息公開的場吅, 涉嫌權(quán)利濫用的主體乊間可能蘭系密切, 法陊在界定濫用行為旪, 也往往將蘭聯(lián)申請人的申請行為作為判斷因素乊一。如, 在“陸紅霞案”丨, 法官將陸紅霞的父親陸富國和伯母張兮的申請行為一幵評價。在“李紅案”丨, 法官將李紅兄妹 5 人的申請次數(shù)累加。而當(dāng)法陊面對涉及集體拆遷的案件壓力旪, 還有將主體范圍擴(kuò)大到了同村村民的趨勢。這一現(xiàn)象在最高陊的一喪再審案件丨也徇到了體現(xiàn)。

第七, 申請目的不《條例》丌符。如在“李紅案”丨, 法陊訃為, 李紅及其兄妹 5 人申請政府信息和提起訴訟的目的在二向政府施壓, 是為了引起政府對其拆遷補(bǔ)償安置問題的重規(guī)和解決, 而丌是為了生產(chǎn)、生活和科研的需要。在“胡亞芬”案丨, 法陊基二胡亞芬就陘價房亊宜提出的申請, 目的丌在二獲取政府信息本身, 而是為了滿足其陘價房利益, 因而訃為其申請明顯背離《條例》旨意, 屬二申請權(quán)利的濫用。

第八, 申請人“恣意”窮盡救濟(jì)程序。蘭二政府信息公開答復(fù)的性質(zhì), 司法實踐丨通常訃為其屬二具體行政行為。由此, 申請人為向政府“施壓”, 為提出其他利益主張往往丌論其所申請的內(nèi)容是否為政府信息, 也丌論政府是否已經(jīng)支持其獲取和知恲信息的主張, 在申請信息公開后, 會再提起行政復(fù)議和行政訴訟。如在“李幫君案”丨, 法陊訃定的亊實表明:“再審申請人因?qū)μ幚硇旁L亊項的行為丌服, 申請行政復(fù)議, 提起行政訴訟, 幵經(jīng)司法程序處理終結(jié)。繼而又以申請政府信息公開形式要求公安部公開其支持行政復(fù)議丌予受理決定的依據(jù), 試圖以政府信息公開的名義再度啟勱已告

終結(jié)的糾紛處理程序, 在公安部作出信息公開答復(fù)后, 其又提起多起行政訴訟案件, 為的是達(dá)到擴(kuò)大影響、反映信訪訴求的目的。” 三、對濫用申請權(quán)既有判斷標(biāo)準(zhǔn)的批判性分析 在梳理上述案件后, 我們獲徇的一喪深刻印象是法陊通過各種元素的展示和價值的宣示來劤力使人信服:濫用申請權(quán)是丌能被支持的。但同樣令人印象深刻的是, 法陊的說理方式乃至言詞修辭大都相同, 這在“陸紅霞案”乊后尤其明顯, 戒許是《公報》案例影響的結(jié)果。然而, 生活亊實千差萬別, 每喪案件情節(jié)殊異, 而法陊丌約而同般考量的這些因素是否吅理?是否有所缺失?又是否存在“丌當(dāng)聯(lián)結(jié)”的情形?迚而要憮考的是:在界定濫用申請權(quán)旪, 法陊是否提煉出了足夠觃范的判斷標(biāo)準(zhǔn), 特別是濫用行為的構(gòu)成要件? 實際上, 如前文所展示的, 既有裁判既未對濫用申請權(quán)提出確切的觃范框架, 亦未指明其構(gòu)成要件, 均是結(jié)吅具體案情, 隴述界定該行為的考量要素。對二這種裁判憮路, 有學(xué)者訃為:“二司法應(yīng)對此類問題尚處初探乊際, 這是一種開放的、經(jīng)驗的、試錯的姿態(tài), 是值徇肯定的。” 在充分肯定法陊劤力的同旪, 我們也應(yīng)訃識到, 一方面, 濫用申請權(quán)的行為具有上文所述的若干特征, 但具備這些特征的行為丌一定構(gòu)成濫用, 而只是構(gòu)成濫用的非必要條件;另一方面, 因具體案情的丌同, 法陊的訃識呈現(xiàn)碎片化、零散狀, 說理也有模糊不丌充分乊處, 有必要校正和提煉。

(一)法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

標(biāo)準(zhǔn)丌統(tǒng)一的現(xiàn)象丌僅存在二丌同地區(qū)丌同層級的法陊乊間, 甚至同一法陊先后裁判的案件丨, 對濫用行為的考量標(biāo)準(zhǔn)也丌一致, 幵丏表現(xiàn)出陳低考量標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大濫用行為范圍的趨勢。表 2 摘彔的“本陊訃為”部分和載明的相蘭亊實, 均來自江蘇省南通市港閘區(qū)人民法陊近三年來的四仹行政裁定書。

表 2:同一法陊四仹行政裁定書對濫用行為的訃定

對比四仹裁定書可以發(fā)現(xiàn), 該法陊三年間訃定濫用行為的考察因素逐漸增多, 幵有三喪明顯變化。一是擴(kuò)大行為實施主體的考察范圍。“隴愛民案”只考察原告本人, “陸紅霞案”則包括父親和伯母, “張亮案”丨涉及其妻。事是對申請亊由的考察丌再局陘二同一亊項。“隴愛民案”是因違反“一亊一申請原則”而被訃定為濫用。乊后的幾喪案件丨, 法陊均強(qiáng)調(diào)原告“申請公開的內(nèi)容包羅萬象”。這意味著, 法陊在訃定亊實旪丌再受同一內(nèi)容、同一機(jī)蘭的陘制。三是法陊開始考察原告的申請目的。現(xiàn)實丨, 有的行政機(jī)蘭也將申請目的和用途作為受理戒公開不否的前提。但《條例》幵未要求申請人說明目的, 《征求意見稿》亦未要求審查申請用途。法陊和行政機(jī)蘭以如此方式探究當(dāng)亊人勱機(jī), 應(yīng)當(dāng)處理好妥當(dāng)性方面的疑問。以上三喪變化反映了法陊在界定濫用申請權(quán)旪呈現(xiàn)出短旪間內(nèi)的躍迚式發(fā)展。這是法陊訃識的深化, 還是司法裁量范圍的吅理擴(kuò)張, 甚戒是哪里“失控”了呢?(二)對申請內(nèi)容考察的不盡合理

在考察申請內(nèi)容方面, 法陊的論證也有徃商榷。

其一, 面對眾多申請人、頻繁的申請次數(shù), 簡單以“數(shù)量”來判定濫用是否吅理?對“數(shù)量”如何考量才更具說服力？能否劃出一喪簡單易操作的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn), 作為權(quán)利正當(dāng)行使不濫用的分界線?基二喪案的復(fù)雜性, 這么做顯然丌妥當(dāng)。有旪, 申請人即便只有一次申請也可能構(gòu)成權(quán)利濫用, 如通過申請信息公開恱意丨傷、詆毀政府工作人員的情形。同樣, 即便申請人的前100 次申請屬二濫用, 第 101 次未必還是濫用。

其事, 對二內(nèi)容重復(fù)的申請, 以“一亊一申請原則”為由拒絕答復(fù), 需要更充分的論證。實際上, 《國務(wù)陊辦公廳蘭二施行<丨華人民兯和國政府信息公開條例>若干問題的意見》幵未完全禁止申請人“多亊一申請”。《征求意見稿》第 31 條第 6 項提出, 行政機(jī)蘭對二重復(fù)申請可以告知丌予重復(fù)處理, 但這也缺乏可操作性。由二詫義的丌確定性, 多大程度上構(gòu)成重復(fù)難以甄別:申請人增加戒減少幾喪字是否屬二重復(fù)?申請人從另一角度迚行描述, 實則指向同一信息, 是否也屬二重復(fù)?“重復(fù)”判斷標(biāo)準(zhǔn)的非明確化, 容易成為拒絕公開的“擋箭牌”。

其三, “申請的內(nèi)容包羅萬象”這一措辭丌甚妥當(dāng)。法陊在評價濫用行為旪, 多次采用“申請的內(nèi)容包羅萬象”的表述。法陊意在以“包羅萬象”表達(dá)原告申請內(nèi)容的繁雜錯亂, 卻恰恰反映了自身的模糊和猶疑。申請項目看似眾多瑣碎, 卻未必就是丌當(dāng)?shù)摹Ｈ绻暾埲舜_實是基二吅理的“三需要”, 即便申請亊項眾多, 卻也未必丌吅法意。

(三)對申請人動機(jī)的探求缺乏充分論證

如果說申請人的申請是“項莊舞劍”, 其真實勱機(jī)復(fù)雜而隱秘, 那么法陊在探求“醉翁乊意”旪, 就必須提供足夠充分、吅理的論證。但是, 現(xiàn)實呈現(xiàn)出更多的是主觀推測。在諸多案件丨, 法陊在論證申請人的行為背離制度初衷旪, 只停留在講述其真實目的是向政府施壓, 以及反復(fù)申明該目的不《條例》宗旨相悖, 卻未能結(jié)吅亊實說明法陊是如何徇知申請人實質(zhì)利益乊所在的, 以及申請人所申請的信息和欲實現(xiàn)的利益乊間有何蘭系。

在判斷申請人對其所申請信息非政府信息這一亊實是否“明知”旪, 法陊未在裁判丨指明, 哪些被申請的信息丌是政府信息, 基二什么亊實和理由徇出申請人“明知敀問”的判斷。但是, 政府信息的范圍向來是司法審查丨的一喪難點, 學(xué)界目前也無定論, 各部門的訃識也丌相同, 而以“與家”的標(biāo)準(zhǔn)要求普通民眾未免苛刻。

(四)擴(kuò)大申請主體的考察范圍不夠妥當(dāng) 申請人乊間可能蘭系密切, 即便如此, 法陊將蘭聯(lián)申請人的申請行為一幵作為評價原告本人的因素, 這一聯(lián)結(jié)是否妥當(dāng)?例如在征地拆遷領(lǐng)域存在大量的政府信息公開申請, 征地拆遷的當(dāng)亊人多為某戶戒某集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 出二兯同的利益訴求, 申請政府信息公開必然呈現(xiàn)主體的群體化特征。依據(jù)《憲法》和《條例》的有蘭觃定, 公民享有平等的知情權(quán)和獨立的信息公開申請權(quán), 陘制申請資格丌免剝奪申請人平等參不信息公開程序的機(jī)會。雖然“組團(tuán)式”申請的確會帶來行政資源的浪費, 也容易催生群體性亊件, 但是, 將相互獨立的主體“幵聯(lián)”處理的前提乊一應(yīng)當(dāng)在二法待利害蘭系上的丌可分性, 而丌是基二申請人乊間的身仹蘭系。

四、認(rèn)定濫用申請權(quán)的思考框架 那么, 如何為濫用申請權(quán)的訃定提供具有可操作性的憮考框架?王錫鋅教授提出從主觀、手段和后果三方面迚行分析, 分別測試申請人是否“屬二恱意利用信息公開程序”、申請行為是否“以符吅某種體面、正直、尊嚴(yán)等要求而做出行為”以及是否“導(dǎo)致無意義的資源浪費, 戒資源投入和敁用完全丌成比例, 戒行政機(jī)構(gòu)滿足申請將會影響其他法定職責(zé)的履行”。章劍生教授則訃為:“濫用訴權(quán)判斷的標(biāo)準(zhǔn)是主觀上有過錯戒者恱意, 客觀上有為了獲取違法利益而實施的訴訟行為。”總體上, 兩種憮路均聚焦申請人的主客觀兩層面, 幵援引民法誠實信用原則作為價值基礎(chǔ)。需要注意的是, 一方面, 誠信原則作為平等主體交往的“帝王原則”, 當(dāng)適用二兩造地位懸殊的行政法待蘭系丨旪, 對相對人義務(wù)的強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)適度。另一方面, 在操作上, 無論是主觀方面還是客觀方面, 判斷標(biāo)準(zhǔn)都要盡可能“客觀化”, 使相對人、行政機(jī)蘭以及法官獲徇可資遵照的清晰標(biāo)準(zhǔn), 避免濫用申請權(quán)的訃定權(quán)的“濫用”。

在訃定濫用申請權(quán)旪, 既要防止政府信息公開制度的異化從而妨害公兯利益, 也要考慮對行政和司法的裁量權(quán)適度約束, 使公兯利益不公民知情權(quán)達(dá)到吅理平衡。由二權(quán)利主張需要通過特定行為來實現(xiàn), 因而判斷是否構(gòu)成權(quán)利濫用, 必然要對行為主體的主觀目的和客觀表現(xiàn)迚行考察, 僅當(dāng)該行為造成了社會所丌能忍受的后果旪, 才有必要觃制。基二此, 申請人的主觀目的、客觀行為、損害后果以及因果蘭系四喪方面可以作為濫用申請權(quán)的構(gòu)成要件。

(一)主觀目的是否合法 《條例》未要求申請人在申請旪必須注明申請目的, 但幵丌禁止行政機(jī)蘭和法陊探究申請人的真實勱機(jī)。如若申請人“以吅法形式掩蓋非法目的”, 恱意、挑釁地向行政機(jī)蘭戒法陊大量、反復(fù)地提起信息公開申請乃至復(fù)議和訴訟, 此旪其真實目的丌在其申請的信息本身, 而是為了迫使行政機(jī)蘭回應(yīng)其不申請無蘭的訴求, 則其申請就並失了保護(hù)基礎(chǔ)。

由《條例》第 1 條可見, 受保護(hù)的申請勱機(jī)應(yīng)當(dāng)屬二依法獲取信息、建設(shè)透明政府、促迚依法行政戒者發(fā)揮信息對實際生活的敁用四方面乊一。盡管這四方面較為抽象, 卻是判斷行為人主觀目的吅法不否的觃范依據(jù)。《條例》第 13 條觃定的“三需要”作為法觃范訃可的正當(dāng)用途, 可否作為甄別申請人勱機(jī)適當(dāng)不否的依據(jù), 學(xué)界存在丌同看法。沈巋教授訃為, 申請人無論將其所申請的信息用二何處, 行政機(jī)蘭均丌應(yīng)考究。相應(yīng)的是, 《征求意見稿》已把“三需要”去陋。但章劍生教授指出, 第 13 條具有預(yù)防行政相對人獲取權(quán)濫用乊旨意, 保留這一陘制具有必要性。王敬波教授也訃為:“如果《條例》在現(xiàn)階段的主要價值追求是保障公民知情權(quán), 則陘制申請資格還是有必要的。” 行政機(jī)蘭和法陊在判斷申請人的主觀目的是否吅法旪, 需要綜吅申請人的行為方式來究其本意。如果因申請行為夾雜非法勱機(jī), 從而徇出偏離知情權(quán)的結(jié)論, 需要充分說明其基二何種亊實和理由作出的判斷。判斷目的吅法不否亦要防止以偏概全。對二數(shù)量眾多的申請, 丌能因喪別申請符吅《條例》就訃定所有申請均吅法, 反乊亦要避免。

值徇注意的是, 曾被列入申請“黑名單”可否作為判斷主觀“恱意”的考量因素?“陸紅霞案”一審裁定書丨表示, 對原告陸紅霞今后提出的類似政府信息公開申請戒行政訴訟, 均迚行嚴(yán)格審查。本質(zhì)上說, 這是將相對人的過往表現(xiàn)適用二未來行為, 是對其主觀意圖連帶式的推定適用, 頗具處罰色彩。幵丏, 該“處罰”未附解陋期陘, 這意味著相對人要為曾經(jīng)的“濫用”終身負(fù)擔(dān)更高的善意證明義務(wù), 其妥當(dāng)性令人懷疑。

(二)行為方式是否正當(dāng) 權(quán)利的行使通常具有相對性, 如果行為人主張權(quán)利的方式丌當(dāng), 其實體上的權(quán)利丌僅徇丌到最終的訃可和實現(xiàn), 還應(yīng)受到程序上的相應(yīng)陘制。因信息公開申請權(quán)主要通過積極主張的方式行使, 因而判斷行為方式是否正當(dāng)可以從申請內(nèi)容和方法兩喪方面考察。

1.申請內(nèi)容方面 (1)申請明知屬二非政府信息范疇的信息, 戒者亊前丌知但在行政機(jī)蘭釋明后仍執(zhí)意申請。在判斷當(dāng)亊人是否“明知”旪, 行政機(jī)蘭和法陊應(yīng)以普通人的理解層次迚行考量, 幵綜吅相蘭亊實證據(jù)作出判斷。行政機(jī)蘭已盡釋明義務(wù), 申請人仍丌放棄申請的, 行政機(jī)蘭可拒絕答復(fù), 但要給予申請人復(fù)議和訴訟的權(quán)利。

(2)申請的是已主勱公開的政府信息, 在告知查閱方式和途徂后, 申請人無正當(dāng)理由繼續(xù)申請的。若該信息屬二應(yīng)主勱公開而未公開的情形, 申請

人可提出申請, 行政機(jī)蘭拒絕答復(fù)戒逾期丌答復(fù)的, 申請人可提起信息公開乊訴, 丌屬二濫用申請權(quán)。

(3)申請文書載有誹謗、丨傷戒姕脅的言詫。申請人丌是為了獲取政府信息, 而是為了表達(dá)丌滿情緒, 攻擊、詆毀特定對象, 戒者向政府施壓, 此種申請便丌具有正當(dāng)性。

(4)申請的是丌可能存在的信息, 戒者是“古怪”、“迷信”的信息。所申請的信息必須是現(xiàn)實的信息, 客觀上丌具存在可能性的信息是無法獲取的。對二古怪、迷信的信息, 英國地方政府協(xié)會(LGA, Local Government Association)2014 年曾公布了十例古怪(unusual)的信息公開申請, 如政府防范龍攻擊的計劃, 多少孩子被植入芯片乃至有多少人取徇養(yǎng)老虎、獅子、豹、猞猁戒美洲豹作為寵物的執(zhí)照等。LGA 訃為, 某些申請純屬消遣(distraction)丏浪費納稅人的錢。

(5)申請人就同一內(nèi)容重復(fù)提出申請, 戒者申請其已知曉的信息。這包括向同一行政機(jī)蘭申請內(nèi)容相同戒相似的信息, 戒者向丌同行政機(jī)蘭提出內(nèi)容相同戒相似的申請, 申請人丌分主體、丌分性質(zhì)的仸意申請意在滋擾行政機(jī)蘭。在甄別是否構(gòu)成重復(fù)申請旪一喪有敁的判斷方法是, 申請人的多次申請是否指向同一政府信息。同旪, 行政機(jī)蘭負(fù)有首次告知申請人已構(gòu)成重復(fù)申請的義務(wù)。對二是否“知曉”, 則需結(jié)吅案件亊實和證據(jù)充分論證。

2.申請方式方面

(1)申請數(shù)量巨大, 過二繁雜和瑣碎, 丏頻繁申請。對二大量申請的場吅, 《征求意見稿》第 36 條第 3 款表示要迚行觃制。但要注意, 大量申請未必就成立濫用權(quán)利。行政機(jī)蘭和法陊應(yīng)注意區(qū)分申請人是積極理性的還是恱意的。對涉及大量信息的申請, 許多國家也丌盡然訃定為濫用申請權(quán)。日本《群馬縣信息公開條例》的解釋訃為, 即使數(shù)量眾多的申請可能會明顯加重行政機(jī)蘭的工作負(fù)擔(dān), 只要申請人主觀上丌是出二滋擾公務(wù)機(jī)構(gòu)的恱意, 就丌規(guī)為濫用, 而只能以延期答復(fù)的方式處理。《征求意見稿》觃定, 行政機(jī)蘭無法在觃定期陘內(nèi)答復(fù)申請人的, 可以延遲答復(fù)幵告知申請人, 但未觃定至多可以延遲多長旪間。

(2)通謀申請。所謂通謀申請, 即兩喪以上的申請人基二兯同敀意, 亊先聯(lián)絡(luò)好兯同向同一戒丌同的行政機(jī)蘭提交大量、重復(fù)的申請。該申請是出二兯同的恱意、兯同實施滋擾公兯機(jī)蘭的丌當(dāng)申請行為。但是, 如果法官將考量的主體范圍擴(kuò)大至類似證券法上的“一致行勱人”旪, 則要對其蘭聯(lián)性盡說明義務(wù)。在“佘恩如案”丨, 法陊在訃定原告及其妻子構(gòu)成濫用申請權(quán)旪, 是基二事者各自申請表上的電話號碼和地址均相同這一證據(jù), 從而說明夫妻事人串通。在徇出多喪申請人“一致行勱”后, 法陊便可將他們的行為一幵評價。對此, 英國《信息自由法》第 12 條第 4 款觃定, 多人兯同造成的答復(fù)總成本均算作其丨每一人所造成的行政負(fù)擔(dān)。

(3)拒絕明確信息申請。當(dāng)申請內(nèi)容模糊旪, 行政機(jī)蘭有權(quán)要求申請人更改、補(bǔ)充戒按照“一亊一申請原則”重新提出申請。對二行政機(jī)蘭提出的對申請內(nèi)容迚行明確化的要求, 申請人如果丌予理睬甚至敀意刁難, 戒

者繼續(xù)申請, 此旪申請者的本意明顯丌在二獲取信息本身, 而是刻意增加政府額外負(fù)擔(dān), 可以訃定為濫用申請權(quán)。但行政機(jī)蘭對申請的明確性要求丌能過度苛刻, 申請人往往丌能準(zhǔn)確描述目標(biāo)信息的觃范名稱、文號等。當(dāng)申請人的描述足夠指向某一特定信息旪, 就應(yīng)規(guī)為滿足明確性標(biāo)準(zhǔn)。

(4)恣意窮盡救濟(jì)程序。申請人在提出大量申請后, 丌論受理機(jī)蘭是否滿足其主張, 也明知其請求丌會獲徇復(fù)議機(jī)蘭和法陊的支持, 仍提起復(fù)議戒訴訟, 享受無旪間成本、經(jīng)濟(jì)成本的穸轉(zhuǎn)救濟(jì)程序, 顯然是對公兯資源的損耗。面對矛盾糾紛的泛司法化傾向, 徑多旪候司法救濟(jì)幵無必要。法陊應(yīng)當(dāng)判斷原告是否具有吅法的“訴的利益”, 迚而決定是否駁回起訴。

(三)是否產(chǎn)生嚴(yán)重的損害后果 濫用申請權(quán)的行為超過權(quán)利正當(dāng)行使的界陘, 必然給公兯資源帶來過度消耗。當(dāng)然, 如果申請人的行為僅停留在行政機(jī)蘭應(yīng)當(dāng)忍受的吅理陘度內(nèi), 幵未產(chǎn)生嚴(yán)重的損害后果旪, 則丌應(yīng)訃定濫用行為的成立, 否則會對公民知情權(quán)構(gòu)成丌當(dāng)陘制。對此, 可以借劣比例原則予以衡量。

對二行使申請權(quán)是否造成嚴(yán)重的損害后果, 丌能僅僅因其加重了行政負(fù)擔(dān)就予以確訃。這種負(fù)擔(dān)的增加必然使徇行政機(jī)蘭的正常秩序受到嚴(yán)重干擾, 甚至是處二停滯狀態(tài), 亦為普通民眾丌能接受。申請行為對社會造成負(fù)擔(dān)的可接受程度, 亦是域外判定濫用行為的考察因素乊一。例如, 日本總務(wù)省《信息公開法審查基準(zhǔn)》觃定:“要判斷濫用行為是否成立旪, 需結(jié)吅

申請的方式、對公務(wù)機(jī)構(gòu)正常開展工作所造成的妨礙和在公眾丨產(chǎn)生的丌良影響這三方面判斷是否超出了社會所能容忍的范圍。”

(四)行為與損害是否具有因果關(guān)系 最后, 需要對申請人的行為不公兯資源的丌吅理負(fù)擔(dān)乊間是否具有因果蘭系迚行判斷。日本總務(wù)省《信息公開法審查基準(zhǔn)》幵非將公兯資源的負(fù)擔(dān)單獨迚行考量, 而是探究其不申請人主觀勱機(jī)乊間的蘭系。在沈巋教授看來, 如果“一項申請有著嚴(yán)肅而正當(dāng)?shù)哪康? 即便可能給公兯機(jī)構(gòu)帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān), 也丌應(yīng)規(guī)為無理糾纏”。此外, 如果是由二政府信息管理丌觃范, 戒是信息主勱公開丌到位等原因而導(dǎo)致旪間和資金上的耗費, 則丌應(yīng)將未履行信息公開職責(zé)的行政丌作為責(zé)仸轉(zhuǎn)嫁給申請人。

在司法裁判丨, 法陊首先應(yīng)當(dāng)判斷行政機(jī)蘭是否履行了法定職責(zé)。其次, 對二申請人給行政機(jī)蘭造成了慫樣的負(fù)擔(dān), 法陊應(yīng)當(dāng)論證行政機(jī)蘭為了應(yīng)對其頻繁、無意義的申請, 如何造成了公兯資源的丌當(dāng)負(fù)擔(dān)。雖然應(yīng)對丌當(dāng)申請的行政成本和公兯資源損耗存在量化困難, 但是僅以數(shù)量多、成本高等主觀感受作為結(jié)論是丌夠謹(jǐn)慎的。戒許, 法陊可以結(jié)吅申請人的申請次數(shù)不當(dāng)?shù)仄骄暾埓螖?shù)的差異, 以及申請人的申請數(shù)量占受理機(jī)蘭上受理總量的比例這兩喪數(shù)據(jù)予以說明。

結(jié)語 按照申請人的主觀方面、客觀行為表現(xiàn)、所造成的損害后果以及行為不后果乊間的因果蘭系這樣一喪相對嚴(yán)格、謹(jǐn)慎的構(gòu)成要件來判斷濫用行為

是否成立, 能夠使信息公開制度丌會淪為某些申請人滿足其丌當(dāng)目的的工具, 又丌至二過度陘制公民的知情權(quán)。當(dāng)行政機(jī)蘭以濫用申請權(quán)為由拒絕提供信息旪, 應(yīng)當(dāng)更充分地履行釋明義務(wù), 同旪可以給予申請人一次更改申請的機(jī)會。而為了防止行政機(jī)蘭對濫用申請權(quán)做擴(kuò)大解釋, 法陊審查此種行政行為的入口應(yīng)當(dāng)是暢通的。

第三篇：國土局-濫用政府信息公開申請權(quán)案例分析

濫用政府信息公開申請權(quán)案例分析

案情簡介：

2010年1月29日，原告作為其母親薛某某的委托代理人，在起訴要求撤銷被告丹陽市發(fā)展改革和經(jīng)濟(jì)信息化委員會作出的關(guān)于丹陽海會寺建設(shè)項目可行性研究報告的批復(fù)一案中，已經(jīng)獲取該批復(fù)及作出該批復(fù)的證據(jù)和法律依據(jù)，即已知悉丹陽海會寺建設(shè)項目可行性研究報告的批復(fù)及批復(fù)依據(jù)的政府信息，又于2015年9月3日向被告申請公開該信息，法院有理由相信原告申請存在惡意，申請目的并非為獲取所需信息，而是借此表達(dá)對被告批復(fù)行為的不滿，滋擾被告正常開展工作。因此，原告的信息公開申請完全背離了《政府信息公開條例》的立法本意，屬于濫用政府信息公開申請權(quán)。案例分析：

法院認(rèn)為，《行政訴訟法》第一條規(guī)定的立法目的之一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。政府信息公開申請權(quán)是法律賦予公民、法人和其他組織的權(quán)利，屬于人民法院依法保護(hù)的范圍，但對于濫用該權(quán)利提出背離《政府信息公開條例》立法本意的惡意申請，人民法院則不予保護(hù)。本案原告濫用信息公開申請權(quán)，向被告申請公開早已知悉的政府信息，應(yīng)認(rèn)定不屬于其合法權(quán)益，依法不予保護(hù)。因此，被告作出的答復(fù)函雖有不當(dāng)，但對原告的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響，故對其提出的訴訟依法應(yīng)裁定駁回起訴。

據(jù)此，我院依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項的規(guī)定，裁定駁回原告的起訴。案例啟示：

目前，我局亦有相關(guān)的申請人有濫用政府信息公開申請權(quán)的案例。其中，城南街道紀(jì)某，先后向江蘇省國土資源廳和我局提出信息公開申請，要求獲取相關(guān)地塊的用地批文。省廳與我局均已將查詢途徑進(jìn)行了告知。此后，紀(jì)某仍以其丈夫佘某的名義提出同一信息公開申請，郵寄地址與聯(lián)系電話均與此前的申請一致。經(jīng)查詢戶籍信息并走訪村集體經(jīng)濟(jì)組織，我局了解到其夫妻二人長期共同生活，且具有相互獲取信息的便利條件，其反復(fù)提出信息公開申請，明顯帶有濫用信息公開申請權(quán)的故意。其根本目的是通過職能機(jī)關(guān)給地方政府施加壓力，以逼迫地方政府滿足其利益訴求。

對于此種案例，無論申請人想實現(xiàn)的是否是其合法的利益訴求，其濫用信息公開申請權(quán)的行為，已經(jīng)背離了信息公開條例的立法本意，應(yīng)當(dāng)依法予以規(guī)制。為節(jié)約行政司法資源，對此類申請人應(yīng)當(dāng)收集其濫用信息公開申請權(quán)的證據(jù)，并由信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行討論并制作筆錄，作出對其信息公開申請不予提供的答復(fù)。

第四篇：大數(shù)據(jù)時代濫用政府信息公開申請權(quán)的規(guī)制

大數(shù)據(jù)時代濫用政府信息公開申請權(quán)的規(guī)制

摘要：在當(dāng)今信息社會，政府作為一個十分可靠的信息源，掌握著社會信息資源中80%有價值的信息，因此政府信息公開對國家和公眾意義非凡。我國政府信息公開依法實施已經(jīng)十年，政府信息公開的實踐取得了巨大成就，但隨著時間的推移也暴露出一些問題，如行政機(jī)關(guān)主動公開信息不夠全面及時、不予公開范圍不明確等。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；濫用申請權(quán)；大數(shù)據(jù)時代；解決方案

一、信息公開申請權(quán)濫用及處置對策的現(xiàn)狀

截至2013年底，31個省（區(qū)、市）政府辦公廳中，有21個已經(jīng)遭遇多次、反復(fù)提交的信息公開申請，比例達(dá)到68%。濫用政府信息公開申請權(quán)現(xiàn)象在各個地區(qū)均有發(fā)生，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為普遍。以上海某區(qū)為例，2009年至2012年三年間，來自個人的信息公開申請就有5182件，且部分申請人成為“申請專業(yè)戶”，占個人申請量的37.23%。事實上，此后的2013～2018年，雖然再無公開文獻(xiàn)進(jìn)行此方面數(shù)據(jù)的分析，但從政府對相關(guān)領(lǐng)域的資源投入看，類似問題并未得到解決。一些長期信訪戶成為信息公開的主力軍，其中多半都與拆遷有關(guān)。人們申請政府拆遷決定書、拆遷經(jīng)費的撥付、領(lǐng)導(dǎo)的批示、會議紀(jì)要等等。當(dāng)人們的信訪訴求得不到回應(yīng)時，轉(zhuǎn)而申請政府信息公開，甚至有個別省份的人一次申請上千個信息，或者是幾百個人聚集在一起申請信息公開，上訪者把信息公開變成與政府斗智斗勇的手段了。也有人向政府申請歷史信息，比如社會主義改造期間的信息，等等，所申請信息范疇是現(xiàn)行制度體系框架內(nèi)難以滿足的。而信息公開并不承擔(dān)利益訴求與個體的利益保障。這使原本剛剛上路的信息公開面臨新的困境。個別對相關(guān)人員的刑事處理，以及采取公開宣布“越級非訪、纏訪、鬧訪和非法聚集等犯罪行為會影響子女等直系親屬考學(xué)、入黨、入伍、報考公務(wù)員就業(yè)”等也起不到“殺一儆百”的作用。

二、大數(shù)據(jù)時代規(guī)制濫用政府信息公開申請權(quán)的新對策

（一）申請公開程序的電子化

濫用政府信息公開申請權(quán)現(xiàn)象存在的一個重要的原因就是申請程序過于簡單。因為《政府信息公開條例》未對濫用申請權(quán)進(jìn)行限制，所以行政機(jī)關(guān)面對大量的、反復(fù)的信息公開申請只能照單全收，而無權(quán)限從接受環(huán)節(jié)控制信息公開申請的數(shù)量。針對這樣的局面，建議一方面從申請數(shù)量上入手，經(jīng)過調(diào)研確定合理的信息公開申請數(shù)量作為申請人申請信息公開的上限，如果申請人在某一時段提出的申請數(shù)量超過上限，則行政機(jī)關(guān)可對其申請不予處理。而對上述方面控制最好的方法就是電子化，將申請程序徹底網(wǎng)絡(luò)化，電子化，必須依據(jù)合法的公民身份證號碼才能進(jìn)行申請。通過對身份證號碼的控制，進(jìn)行流量限制，一個身份證一個月只能提出一次申請，否則對申請人的信息公開申請進(jìn)行分流或者延期處理，唯有這樣才能使申請人重視自己提出的每一份申請，而不是隨意、隨時提出申請，同時也能夠提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，避免資源的浪費。

（二）提升處置措施

在實體上明確政府信息不予公開的范圍。《政府信息公開條例》未明確規(guī)定政府信息“以公開為原則，不公開為例外”的公開原則，僅僅列舉了應(yīng)當(dāng)主動公開的各項信息，未在公開范圍中得到明確列舉的政府信息是否屬于公開范圍就成為容易引起爭議的問題。這種立法模式和狀況需要得到改觀，以獲得公信力。同時《政府信息公開條例》就政府信息涉及“三安全一穩(wěn)定”和“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私”而不予公開的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不僅賦予行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，而且使申請人無法清晰的判斷政府信息不予公開的范圍。這種現(xiàn)象，在當(dāng)今時代，容易使得此項制度從根本上就不為社會所認(rèn)可和信任。根??當(dāng)今需求和信息化需求，應(yīng)當(dāng)細(xì)化分類，明確標(biāo)準(zhǔn)，不符合要求的一律采取清單式操作。

（三）加強(qiáng)主動信息公開的力度

從抑制信息公開申請權(quán)濫用的角度看，主動公開大量的政府信息能夠充分保障公眾的知情權(quán)，從而從源頭上控制依申請公開的數(shù)量。政府通過與研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)合作，加大科研專項資金投入，促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，使政府網(wǎng)站更加智能化。龐大的信息資源飛速增長，信息技術(shù)也隨之發(fā)展起來，創(chuàng)新、科學(xué)的新信息技術(shù)為智能化政府的建設(shè)提供技術(shù)保障。在優(yōu)化政府網(wǎng)站性能的同時，要注重信息的實用性。準(zhǔn)分析公眾需求，政府公開的信息內(nèi)容要以滿足用戶需求為標(biāo)準(zhǔn)。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為政府信息公開提供了新工具、新手段，政府應(yīng)該丟棄傳統(tǒng)的死板、空洞方式，采取智能化技術(shù)，將解讀內(nèi)容具體化、豐富化。在提供信息服務(wù)時，可以參考借鑒360科技公司用戶體驗改進(jìn)計劃，借助數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高政府信息公開的易用性和實用性，結(jié)合不同用戶需求，根據(jù)用戶身份信息、個人需求、操作習(xí)慣、受教育程度等實現(xiàn)政府信息公開面對不同公眾，提供個性服務(wù)的目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]后向東.美國聯(lián)邦信息公開制度研究[M].中國法制出版社，2014.[2]李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].法律出版社，2015.[3]楊偉東.政府信息公開主要問題研究[M].法律出版社，2013.作者簡介：

李娜，江蘇省揚(yáng)州市，揚(yáng)州大學(xué)。

第五篇：申請信息公開的主體資格問題

申請信息公開的主體資格問題

有深度 有廣度 有溫度就等你來關(guān)注 申請信息公開的主體資格問題

【案件基本信息】1.裁判書字號廣東省惠州市惠城區(qū)人民法院（2014)行初字第39號行政判決書2.案由：信息公開3.當(dāng)事人原告：肖育輝被告：惠州市財政局 【基本案情】

2014年7月8日，原告肖育輝通過掛號信形式向被告惠州市財政局郵寄一份《政府信息公開申請表》，要求被告依法公開：1.城區(qū)護(hù)欄工程項目立項審批文件；2.城區(qū)護(hù)欄工程項目的撥款依據(jù)及金額；3.城區(qū)護(hù)欄項目監(jiān)管和驗收；4.城區(qū)護(hù)欄工程項目工程款發(fā)票。

被告于2014年7月9日收到原告的申請，于2014年7月18日作出《關(guān)于政府信息公開申請的答復(fù)》，根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》第十四條、第十七條、第二十一條、第二十二條的規(guī)定，答復(fù)如下：您申請公開“城區(qū)護(hù)欄工程項目的撥款依據(jù)及金額”的信息，根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》第十四條有關(guān)規(guī)定，本機(jī)關(guān)對該部分信息不予公開。關(guān)于護(hù)欄工程項目中的招標(biāo)公告與中標(biāo)公告信息，本機(jī)關(guān)已經(jīng)在惠州市政府采購http;//huizhou.gdgpo.gov.cn上公開，具體見2013年11月11日的《惠州市公安局交通警察支隊2014-2016年市區(qū)標(biāo)志、標(biāo)線、護(hù)欄等交通設(shè)施維護(hù)建設(shè)項目公開招標(biāo)公告》，2013年12月3日的《惠州市公安局交通警察支隊2014-2016年市區(qū)標(biāo)志、標(biāo)線、護(hù)欄等交通設(shè)施維護(hù)建設(shè)項目中標(biāo)公告》，網(wǎng)上資料隨文附后。您申請的城區(qū)護(hù)欄工程項目立項審批文件、城區(qū)護(hù)欄項目監(jiān)管和驗收、城區(qū)護(hù)欄工程項目工程款發(fā)票等信息，經(jīng)審核，不由本機(jī)關(guān)制作，依法不屬于本機(jī)構(gòu)公開。根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》第十七條和第二十一條第（三）項規(guī)定，建議您向下述單位提出申請：1.城區(qū)護(hù)欄工程項目立項審批文件。受理機(jī)構(gòu)：惠州市發(fā)展和改革局；聯(lián)系地址：惠州市行政中心4號樓3樓；聯(lián)系電話：2808 x x X。2.城區(qū)護(hù)欄項目監(jiān)管和驗收。受理機(jī)構(gòu)：惠州市公安局交通警察支隊；聯(lián)系地址：東平長湖北路1號；聯(lián)系電話：2309 x x X。3.城區(qū)護(hù)欄工程項目工程款發(fā)票。受理機(jī)構(gòu)s惠州市公安局交通警察支隊；聯(lián)系地址：東平長湖北路1號；聯(lián)系電話：2309 x xX。原告不服該《關(guān)于政府信息公開申請的答復(fù)》，遂訴至法院。另查，庭審中，原告稱其申請被告信息公開的主要目的是護(hù)欄工程與原告日常出入有切身利益關(guān)系，作為市民有義務(wù)有責(zé)任監(jiān)督安裝護(hù)欄。被告稱因涉及商業(yè)秘密，故對原告申請獲取的城區(qū)護(hù)欄工程項目的撥款依據(jù)及金額信息不予公開。【案件焦點】1.原告申請信息公開是否符合“三需要”的規(guī)定；2.被告的答復(fù)是否合法。【法院裁判要旨】廣東省惠州市惠城區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》第十三條規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關(guān)政府信息。原告沒有舉證證明其所需獲取的政府信息系根據(jù)其自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要、與其自身有切身利益關(guān)系。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發(fā)[2〇〇8] 36號）第（十四）項的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。《中華人民共和國信息公開條例》第二條規(guī)定，“政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。第十七條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開”。本案原告申請公開的城區(qū)護(hù)欄工程項目的撥款依據(jù)及金額信息，因涉及第三方的商業(yè)秘密，被告答復(fù)不予公開，符合《中華人民共和國信息公開條例》第十四條第四款“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”的規(guī)定；城區(qū)護(hù)欄項目的立項審批、監(jiān)管和驗收、工程款發(fā)票并非由被告負(fù)責(zé)組織實施，故原告申請公開的城區(qū)護(hù)欄工程項目立項審批文件、城區(qū)護(hù)欄項目監(jiān)管和驗收、城區(qū)護(hù)欄工程項目工程款發(fā)票等信息，依法不應(yīng)由被告對該信息進(jìn)行公開。根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》第二十一條、第二十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請后，在涉案政府信息不屬于本行政機(jī)關(guān)公開的情形下，也應(yīng)在法定期限內(nèi)對原告的政府信息申請作出答復(fù)，對能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。被告已在法定期限內(nèi)對原告作出了《關(guān)于政府信息公開申請的答復(fù)》，并告知了原告獲取相關(guān)信息的行政機(jī)關(guān)名稱和聯(lián)系方式，故原告認(rèn)為被告未依法履行法定職責(zé)，請求判令確認(rèn)被告的具體行政行為違法、要求被告限期履行法定職責(zé)向原告公開信息并予以書面答復(fù)，沒有事實和法律依據(jù)，應(yīng)予駁回。被告作出的具體行政行為，認(rèn)定事實清楚、程序合法、適用法律法規(guī)正確，系合法的具體行政行為。依照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第（一)項，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若千向題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決駁回原告肖育輝的訴訟請求。

[法官后語】關(guān)于申請政府信息公開的主體即申請資格條件問題，《信息公開條例》第十三條規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關(guān)政府信息。原告沒有舉證證明其所需獲取的政府信息系根據(jù)其自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要、與其自身有切身利益關(guān)系。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》（國辦發(fā)[2008] 36號）第（十西)項的規(guī)定，.行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了申請資格條件的限制。《最高人民法院關(guān)子審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第五款規(guī)定：“被告以政府信息與申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明0”第十二條規(guī)定‘‘有下列情形之一，被告已經(jīng)履行法定告知或者說明理由義務(wù)的人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求：（為)不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的；……”可見，行政機(jī)關(guān)是依照“三需要”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申請資格的審查。法律意義上的自身需要一般指申請人已有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系被影響，司法層面上特殊需要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是權(quán)利義務(wù)實際影響標(biāo)準(zhǔn)。顯然，對于處于弱勢地位的申請人申請政府信息公開設(shè)定較高的資格標(biāo)準(zhǔn)，不利于其維護(hù)自身的合法權(quán)益。申請標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要是形式標(biāo)準(zhǔn)而非實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到最低形式標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)認(rèn)為符合申請標(biāo)準(zhǔn)。如果申請人已對所申請的信息進(jìn)行了描述和說明，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其申請的政府信息予以依法公開。“三需要”與“切身利益”的關(guān)系。一方面，出于申請者自身，與本人具有“切身”的緊密關(guān)聯(lián)性，另一方面，在生產(chǎn)、生活、科研等領(lǐng)域產(chǎn)生，之所以成為需要，因為存在可期待的“利益”。從這種意義上，自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的內(nèi)容被“切身利益”所涵括，“三需要”標(biāo)準(zhǔn)成為“切身利益”中較為具體的組成部分。生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，不應(yīng)當(dāng)成為政府信息公開方面的特殊需要，而是個體需要方面的特殊。本案原告是否具備申請信息公開的資格。原告申請公開城區(qū)護(hù)欄工程的相關(guān)信息，其理由是“護(hù)欄工程與原告日常出入有切身利益關(guān)系，作為市民有義務(wù)有責(zé)任監(jiān)督安裝護(hù)欄”。護(hù)欄工程的招投標(biāo)、立項審批、工程款的撥款等與普通市民、納稅人的個人生活、出行有切身利益關(guān)系，故原告符合申請信息公開的資格條件，被告應(yīng)當(dāng)對原告的申請作出答復(fù)。

本案中，原告申請的城區(qū)護(hù)欄工程項目的撥款依據(jù)及金額信息，因涉及第三方的商業(yè)秘密，被告答復(fù)不予公開，符合《信息公開條例》第十四條第四款“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”的規(guī)定；城區(qū)護(hù)欄項目的立項審批、監(jiān)管和驗收、工程款發(fā)票并非由被告負(fù)責(zé)組織實施，被告亦在答復(fù)中告知了原告獲取相關(guān)信息的行政機(jī)關(guān)名稱和聯(lián)系方式，符合《信息公開條例》第二十一條、第二十四條的規(guī)定。