第一篇：一文帶你讀懂“雪亮工程”!

“雪亮工程”相關知識

一、“雪亮工程”

“雪亮工程”，即公共安全視頻監控建設聯網應用，是指以“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”為總目標，推動重點公共區域、重點行業、領域的視頻監控系統建設，指導、監督治安保衛重點單位公共安全視頻監控系統建設；推動公共安全視頻監控系統聯網，整合各類視頻圖像資源；開展視頻圖像信息在治安防控、城鄉社會治理、智能交通、服務民生、生態建設與保護等領域應用。充分發揮人民群眾利用視頻監控系統在社會治安綜合治理和平安建設中的作用。

二、建設依據

1.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 2.《“十三五”國家信息化規劃》（國發[2016]73號）

3.《公共安全視頻監控建設聯網應用“十三五”規劃方案》

4.《中華人民共和國反恐怖主義法》 5.《國家創新驅動發展戰略綱要》（中發[2016]4號）6.《關于加強社會治安防控體系建設的意見》 7.《關于印發國家電子政務總體方案的通知》（廳字[2017]7號）8.《國務院關于印發政府信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發[2016]51號）

9.《關于加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作的若干意見》（發改高技〔2015〕996號）

10.《關于印發加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作方案（2015-2020年）的通知》

11.《安全防范視頻監控聯網系統信息傳輸、交換、控制技術要求》國家標準（GB/T 28181-2016）12.《社會治安綜合治理基礎數據規范》國家標準（GB/T 31000-2015）13.《關于推進社會治安綜合治理信息化建設的若干意見》（中綜辦

〔2014〕27號）

14.《關于印發公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目管理辦法的通知》

三、《“十三五”國家信息化規劃》（國發[2016]73號）相關要求

堅持以惠民為宗旨,把增進人民福祉、促進人的全面發展作為信息化發展的出發點和落腳點，著力發揮信息化促進公共資源優化配置的作用，以信息化提升公共治理和服務水平，促進人民生活水平和質量普遍提高。

到2020年,“數字中國”建設取得顯著成效，信息化發展水平大幅躍升，信息化能力躋身國際前列，具有國際競爭力、安全可控的信息產業生態體系基本建立。信息技術和經濟社會發展深度融合，數字鴻溝明顯縮小，數字紅利充分釋放。信息化全面支撐黨和國家事業發展，促進經濟社會均衡、包容和可持續發展，為國家治理體系和治理能力現代化提供堅實支撐。

大力推進革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的網絡基礎設施建設，為人民群眾提供用得上、用得起、用得好的信息服務。發揮互聯網在助推脫貧攻堅中的作用，以信息化推進精準扶貧、精準脫貧，培育特色優勢產業，增強造血功能，促進人民生活明顯改善。

針對孤寡老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士、流動人口、受災人員、失獨家庭等特殊人群的實際需求，整合利用網絡設施、移動終端、信息內容、系統平臺、公共服務等，積極發展網絡公益，統籌構建國家特殊人群信息服務體系，提供精準優質高效的公共服務。

利用互聯網充分宣傳國家方針政策，豐富信息內容服務，確保及時傳遞到邊疆、基層和每一個居民。普及農業科技、文化、商務、交通、醫療、教育等信息化應用，優化邊疆地區生產力布局，打造一批有特色、可持續發展的“數字走廊”，促進邊疆地區開發開放。

建設社會治安綜合治理信息系統和公安大數據中心，加強公共安全視頻監控聯網應用，能夠有效提升對自然災害等突發事件和安全生產、社會治安的綜合治理水平，推進多元矛盾糾紛化解信息化平臺建設，有效預防和妥善化解各類矛盾糾紛，為社會風險防控提供支撐。

四、《中華人民共和國反恐怖主義法》中涉及視頻監控的相關規定

《反恐法》第二十七條第二款規定，地方各級人民政府應當根據需要，組織、督促有關建設單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區域的重點部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統等防范恐怖襲

擊的技防、物防設備、設施。

《反恐法》第三十二條第三款規定，重點目標的管理單位應當建立公共安全視頻圖像信息系統值班監看、信息保存使用、運行維護等管理制度，保障相關系統正常運行。采集的視頻圖像信息保存期限不得少于九十日。

《反恐法》第八十八條第一款規定，防范恐怖襲擊重點目標的管理、營運單位違反本法規定，有下列情形之一的，由公安機關給予警告，并責令改正；拒不改正的，處十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以下罰款：

（一）未制定防范和應對處置恐怖活動的預案、措施的；

（二）未建立反恐怖主義工作專項經費保障制度，或者未配備防范和處置設備，設施的；

（三）未落實工作機構或者責任人員的；

（四）未對重要崗位人員進行安全背景審查，或者未將有不適合情形的人員調整工作崗位的；

（五）對公共交通運輸工具未依照規定配備安保人員和相應設備、設施的；

（六）未建立公共安全視頻圖像信息系統值班監看、信息保存使用、運行維護等管理制度的。

五、《國家電子政務總體方案》（廳字[2017]7號）相關要求

國家電子政務由國家、省、市三級平臺構成。各級平臺主要支撐本級業務應用，也可根據需要承載上級縱向業務應用，或與上級縱向業務系統實現數據互通。鼓勵省（自治區、直轄市）利用云計算模式，建設集中統一的區域性平臺，推動基礎設施、數據共享。支持市縣兩級政務部門使用上級平臺資源實現本級業務應用。省直轄縣的政務部門可充分利用省級平臺資源，實現集約建設和資源共享。縣級以下（不包含縣級）政務部門可參考或利用上級平臺資源開展電子政務應用。

中央有關部門按照職責分工，完善人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息、社會信用信息等基礎數據共享機制，依托國家電子政務內網和電子政務外網，建設國家政務數據共享交換平臺。鼓勵省（自治區、直轄市）和有條件的市地充分利用本級電子政務平臺，建立數據共享交換平臺，完善共享機制，推進基礎數據共享及以跨部門協同應用為主要特征的主題數據共享。

六、視頻監控建設分類和管理

一般而言，視頻監控系統主要根據經濟社會發展實際需要和社會治安現狀進行分類建設和管理：一類視頻監控點主要安裝在重點公共區域，覆蓋主要道路、重點區域、重點部位、重點場所等，此類視頻監控點通常由政府出資統一建設，就近接入所屬轄區綜治網與公安視頻專網，視頻圖像由綜治組織與公安機關進行監控和管理；二類視頻監控點主要安裝在重點行業、領域，以及覆蓋次要部位、次要場所等，此類圖像采集點按照“誰使用、誰建設”原則，由相關政府部門或企事業單位建設并管理；三類視頻監控點主要安裝在一般企事業單位、住宅小區，以及覆蓋一般部位、普通場所等，同樣根據“誰使用、誰建設”原則，由相關政府部門或企事業單位建設和管理，相關視頻信息主要以本地錄像資料備查為主。

七、發展思路

按照中央一系列重要部署要求，在前期各地區、各有關部門建設成果和探索經驗基礎上，進一步加強中央層面頂層設計，建立跨部門工作機制，加強對公共安全視頻監控建設聯網應用工作的總體設計和指導監督，推動各地區將該項工作納入經濟社會發展和城鄉規劃，結合實際制定工作實施方案。進一步推動重點領域建設，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作，提高重點公共區域視頻監控系統覆蓋密度和建設質量。進一步加強資源整合，分級有效整合各類視頻圖像資源，促進點位互補、網絡互聯、平臺互通，最大限度實現公共區域視頻圖像資源的聯網共享，逐步拓寬應用領域。進一步加強機制創新，完善相關法律法規及政策，建立備案監管制度和日常管理機制，加強人才隊伍建設管理，促進長效規范發展。進一步加強科技創新，加大現代技術在視頻監控系統中的集成應用力度，提高視頻圖像信息的綜合應用水平，加強視頻圖像領域的關鍵技術攻關，嚴密安全措施，提升技術支撐能力。

八、基本原則

堅持依規建設、按需聯網、整合資源、規范應用、分級保障、安全可控，形成黨政領導、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作格局。依據國家相關法律、法規、政策和技術標準，應用安全可控的技術和產品，統籌公共安全視頻監控系統建設，避免重復投資；按照維護國家安全、社會公共安全的實際需要，推動公共安全視頻監控體系聯網，整合各類視頻圖像資源；加強部門間工作協作和業務協同，規范管理、確保安全，應用牽引、分步實施，推進和保障視頻圖

像資源的共享應用；權責一致，分級分類投入、社會參與，加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作的保障。

具體是：

1、統籌推進，因地制宜，整合資源；

2、重點建設，分步實施，分級管理；

3、深度應用，持續發展，系統安全。

九、總體目標

到“十三五”末，基本建成涵蓋中央、省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）、村（社區）的六級公共安全視頻監控聯網應用體系，實現視頻圖像信息交換共享平臺按需聯通、視頻資源有效整合。

到2020年，基本實現“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻監控建設聯網應用。

——全域覆蓋。重點公共區域視頻監控覆蓋率達到100%，新建、改建高清攝像機比例達到100%；重點行業、領域的重要部位視頻監控覆蓋率達到100%，逐步增加高清攝像機的新建、改建數量。

——全網共享。重點公共區域視頻監控聯網率達到100%；重點行業、領域涉及公共區域的視頻圖像資源聯網率達到100%。

——全時可用。重點公共區域安裝的視頻監控攝像機完好率達到98%，重點行業、領域安裝的涉及公共區域的視頻監控攝像機完好率達到95%，實現視頻圖像信息的全天候應用。

——全程可控。公共安全視頻監控系統聯網應用的分層安全體系基本建成，實現重要視頻圖像信息不失控，敏感視頻圖像信息不泄露。

十、重點公共區域

1．具有政治、歷史意義的廣場主要區域、周邊重要路段、路口；經常性舉辦重大群眾性集會、商業服務、文化宣傳等公共活動的廣場、活動中心、文化中心的主要區域、周邊重要路段、路口；紀念碑（館）、機場、車站、港口外廣場等主要區域、重要通道、周邊路段、路口、出入口。

2．城鎮主要路段、路口，黨政機關駐地周邊路口、路段；學校、醫院、涉及國計民生的企事業單位門口、周邊重要路段、路口；治安復雜的公共區域出入口，地下人行通道、隧道、過街天橋等主要通行區域。

3．省市縣際、城鎮道路主要出入口、公安檢查站、超限站等公路檢查站、收費站通道；高速公路、國道、省道上的治安卡口、卡點；

大型橋梁、隧道主要通行區域，城鎮商業金融聚集區主要入口、周邊主要路段、路口。

4．縣級以上人民政府確定的其他重點公共區域。

十一、重點行業、領域及涉及的公共安全區域

1．廣播電臺、電視臺、通訊社、報社等重要新聞單位的出入口、主要通道、人員聚集的廳（堂）等重要部位；

2．機場、車站、港口、碼頭、城市軌道等重要交通樞紐的人員聚集場所、出入口、主要通道等重要部位；

3．黨政機關駐地主要出入口等重要場所或重要部位；

4．電信、郵政、金融機構的營業和金融信息的運行、儲存場所；票據、貨幣押運車輛；

5．大型能源動力設施和城市水、電、燃氣、燃油、熱力供應設施的重要部位或者經營場所；江河堤防、水庫、人工湖、重點防洪排澇區域及其他重要水利工程設施重要部位；

6．大型物資儲備單位、大中型商貿中心、商業街和大型農貿市場的主要出入口、人員聚集的廣場等重要單位；

7．體育比賽場館、公園、教育機構、科研、醫療等單位公眾活動和聚集場所、主要出入口等重要部位；

8．博物館、紀念館、展覽館、檔案館和重點文物保護單位的主要出入口、通道、電梯等重要部位。

9．研制、生產、銷售、儲存危險品或者實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位的重要部位；

10．省市級監獄、看守所單位出入口、周界； 11．縣級以上人民政府確定的其他重點行業領域涉及公共安全區域。

十二、系統整體架構

系統總體按中央、省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）、村（社區）六級架構進行構建，分級逐步實現互聯。按資源分布以及應用環境的不同，公共安全視頻監控系統依托政府、綜治組織或公安機關現有的視頻圖像傳輸網絡等基礎設施進行構建。結合

各地實際，在黨委政府領導下，明確相關部門牽頭建設各級 公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，整合本級各方面視頻圖像資源，為本級提供可視化圖像資源與應用服務支撐能力。根據形勢任

務需要，逐步探索完善視頻信息協同計算等聯網應用模式，在有條件的地方推進以地市為單位的公共安全視頻監控統一建設聯網應用。根據各部門公共安全視頻監控使用需求，通過公共安全視頻圖像信息共享平臺的權限設置，靈活劃分圖像資源和應用功能，向不同部門提供相應的視頻圖像資源以及基礎服務。同時，為確保公共安全視頻監控聯網系統安全，互聯網、政務網等相關網絡間應采用滿足安全隔離要求的安全接入設備。

十三、聯網共享模式

1．建立統一的網絡體系結構和標準，中央與省級層面使用國家電子政務外網（完成相應改造擴容后）連接，實現各級政務外網與其他各類視頻網的互聯互通。各部門聯網共享根據業務需要選擇適當的方式接入。

2．除涉及維護國家安全、政權安全、公共安全等任務需要，原則上上一級部門不匯集存儲下一級的一般原始視頻，但可根據既定的應急或監督機制調用下一級視頻信息，并具備適當的臨時存儲能力。地方政府明確的建設與運維主要負責部門，可以對同一層級（以及部分下一層級）的視頻信息集中存儲、處理、應用、分發。各專業職能部門和村、社區等基層單位的視頻信息，原則上要求自行存儲。

3．政府各職能部門負責各自專業領域視頻監控的應用與業務深度開發，地方政府已明確的建設與運維主要負責部門應建立對應的視頻信息交換共享平臺和視頻信息處理應用中心，基層單位在視頻監控中直接使用具有簡便功能的應用軟件。

十四、工作運行機制

“十三五”期間，各地區各部門要從推進平安中國建設和創新社會治理工作實際需要出發，對已建的應用系統，綜合運用法規規范、政策引導、行政協調、技術支持等多種手段，推動互聯互通。對在建和新建應用系統，要根據互聯互通的技術標準和要求進行必要調整和統一。同時，將公共安全視頻監控建設聯網應用納入智慧城市建設規劃，同步設計、同步推進、同步實施，充分利用已有基礎設施，整合各類平臺資源，深度運用視聯網技術，實現業務應用可視化、扁平化。

按照目前“誰主管、誰負責，誰使用、誰建設”的原則，“十三五”期間尚不宜硬性要求一省或一市必須在其行政區域內按一種模式（完全由一個部門或單位）統一進行建設及運行，但可明確依照“統一組織、分

類實施”的基本要求，逐步實現一體化。具體措施如下：

1．由各級綜治組織牽頭協調，發揮公安部門的主責作用，各部門參與配合。根據不同區域、部位的社會治安風險等級，明確安全防護級別和視頻圖像信息屬性類別，指導開展示范建設，逐步實現城鄉視頻監控一體化。一方面，充分利用已有監控點，并要求同一監控覆蓋區域或位置取消相同作用的重復攝像機，移至新的監控點，協調聯網并共享職能業務所需的視頻信息；另一方面，協調設置公共區域新的監控點，避免重復，按需求統籌改造、更新原有攝像機，推動既有系統聯網升級，并設立各級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺。

2.針對視頻監控點在分類上相互轉化、動態調整的特點，各相關部門按照“誰建設、誰管理、誰維護”的原則開展視頻監控建設、管理、運維工作，綜治組織要發揮統籌與組織作用，并指導一般企事業單位商戶根據自身安全防范需求開展建設。

3．根據發改高技〔2015〕996號文件要求，推動各地根據實際明確建設與運維的主要負責部門，分步驟有重點推進實施，逐步實現統一平臺、統一聯網，集中處理、按需分發，統一建設、統一運維。注重通過開展示范建設，推動有條件的地市按照統一建設的理念，探索加強基礎網絡、數據存儲計算、應用技術等架構設計。探索在有條件的省級地區推進一個權限管理中心、分析處理中心建設。對于各部門已建系統繼續維持使用，待淘汰或必須更新時統一納入主要負責部門的建設工作。

“十三五”期間，結合既有的各級政府信息管理系統、綜治信息化業務系統、公安機關視頻監控系統等，建立全國公共安全視頻圖像傳輸網絡體系，并由地方各級人民政府建設公共安全視頻圖像信息交換共享平臺。允許各地結合業務實際，采取高效便捷的工作模式和運行機制，但視頻圖像信息交換共享平臺須實現各有關部門視頻資源的全面聯通接入，須實現與相應綜治信息化業務系統的有效對接，確保“最大限度實現公共區域視頻圖像資源聯網共享”工作目標的落地、落實。

十五、重點任務和時間節點

1.2016年12月底前，重點行業、重點領域的中央企業重要部位視頻監控覆蓋率達到80%，到2018年達到100%。建立定期報告制度。2017年12月底前，重點行業、領域的重要部位視頻監控覆蓋率達到80%，重點公共區域的視頻監控覆蓋率和新建高清攝像機比例達到100%。2020年，重點行業、領域的重要部位視頻監控覆蓋

率達到100%，重點行業、領域涉及公共區域的視頻圖像資源聯網率達到100%。

2.積極指導一般企事業單位、商戶根據自身安全防范需求開展視頻監控建設。2017年起，在全國逐步推廣城鄉視頻監控一體化工作。進一步加強人民群眾自身防范能力，2016年12月底前，新建住宅小區公共區域視頻監控覆蓋率達到100%。2020年，住宅小區公共區域視頻監控覆蓋率達到100%。

3.加快各級公共安全視頻信息共享平臺建設，完善公共安全視頻圖像聯網基礎設施。2017年12月底前，地方各級人民政府依托公安機關視頻監控系統、綜治中心等，建立本級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，實現跨地區、跨部門視頻圖像信息的聯網應用，視頻信息存儲時限要求至少達到1個月，其中重點區域與重要部位的視頻信息存儲期限為3個月。

4.推進視頻圖像資源聯網整合。2016年，各省（自治區、直轄市）人民政府相關部門應結合實際，建立視頻圖像資源共享應用機制和安全使用審核制度，實現視頻圖像資源最大限度的共享共用。2017年12月底前，重點公共區域視頻監控聯網率達到100%，重點行業、領域涉及公共區域的視頻圖像資源聯網率達到80%。

5.強化應用監督管理。2016年12月底前，制定出臺公共安全視頻監控管理的行政法規。2018年6月底前，完成地方配套立法和政策制定工作。創新專業運維服務機制。2016年12月底前，推動省（自治區、直轄市）人民政府出臺重點公共區域視頻監控系統運維辦法，將其納入政府年度預算，并按照城市公共基礎設施進行管理。2017年12月底前，重點公共區域安裝的視頻監控攝像機完好率達到98%。

6.嚴格落實屬地管理職責。2016年6月底前，建立重點行業、領域視頻監控系統的屬地管理、運維保障、資金投入等制度。2020年，重點行業、領域安裝的涉及公共區域的視頻監控攝像機完好率達到95%。

7.2016年12月底前梳理制定《公共安全視頻監控建設聯網應用國家標準體系框架》，從視音頻采集、編碼、傳輸、存儲、安全、應用等方面全面完善核心標準。推動搭建測試平臺，面向產業化組織開展標準性能、產品符合性測評。各地區、部門、行業、領域應嚴格執行《社會治安綜合治理基礎數據規范》《安全防范視頻監控聯網系統

信息傳輸、交換、控制技術要求》等關系視頻圖像聯網共享、安全使用的國家（行業）標準。

8.不斷加強網絡安全傳輸、系統安全保障、重要信息安全管理等技術手段建設，提升公共安全視頻監控系統安全防護能力。2016年12月底前，梳理制定公共安全視頻監控安全防護體系相關技術文件。2017年，建立、完善全國公共安全視頻監控系統的安全防護技術措施和管理機制。

十六、全域覆蓋的要求和重點

按照城鎮道路交叉口無死角，主要道路關鍵節點無盲區，人員密集區域無遺漏，以及要害部位、重要涉外場所、案件高發區域、治安復雜場所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作。切實加強民航機場、高鐵、主要鐵路干線、地鐵、港口、客貨運中心等交通運輸樞紐和危險化學品企業、煙花爆竹企業、尾礦等重點生產企業視頻監控建設聯網應用工作。加大城鄉接合部、農村公共區域、城鎮重點易澇部位、重點文物保護單位、重點林區、風景名勝區、自然遺產保護區以及省、市、縣級行政區重點界線界樁、界線重點地段等的視頻監控系統建設力度。推進城鄉社區、住宅小區、地下管廊在新建、改建、擴建過程中開展視頻監控系統建設。完善現有視頻監控系統，提高重點公共區域視頻監控系統覆蓋密度和建設質量，實現重點公共安全區域全覆蓋。

十七、任務區分

對于廣大城鄉社區和老少邊窮等欠發達地區，仍應以補點擴面、提高覆蓋率、大力發展聯網為主要工作；對于發達地區，應充分運用視頻結構化描述、數據挖掘、人像比對、車牌識別、智能預警、無線射頻、地理信息、北斗導航等現代技術，加大在公共安全視頻監控系統中的集成應用力度，提高視頻圖像信息的綜合應用水平。

十八、國家視頻圖像信息資源交換共享平臺建設模式

在中央各部委之間、中央與省級單位之間，視頻信息資源使用國家電子政務外網聯通，并根據聯網共享后視頻傳輸帶寬與數據交換要求對現有政務外網資源進行改造擴容或建設政務外網視頻傳輸網絡，初步估計帶寬需求在2G左右。在國家電子政務外網管理中心建設信息資源交換共享平臺，實現對各類視頻監控資源的匯聚和安全共享，具體包括視頻圖像安全認證管理、系統運維管理、視頻資源存儲等。

十九、中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺建設要求

按照發改高技〔2015〕996號文件關于“綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求，建設中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，依托全國社會治安綜合治理信息化綜合平臺，滿足中央領導同志對公共安全、社會治安重大、敏感事件綜合研判、決策分析支撐的要求，利用地理信息技術促進關鍵圖像信息資源的深度分析與互通共享，完善各級綜治組織間視頻通信、視頻圖像深度應用等功能，具備應急情況下視頻調用、存儲和指揮、控制能力，同時加強對各級各有關部門視頻監控建設聯網應用等工作的有效監督和綜合管理。

二十、公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺建設要求

按照發改高技〔2015〕996號文件關于“綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求，建設公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺。公安部門作為視頻監控應用的重要主體，要健全公共安全視頻圖像建設聯網應用標準，建立動態化、信息化條件下支撐各項公安工作的重要基礎信息資源智能服務系統，完善視頻圖像解析與應用、視頻資源云存儲等功能，形成立體化社會治安防控信息體系。二

十一、省級共享平臺建設的相關要求

一是要落實標準要求，加強頂層設計。執行統一體系下的技術標準與規范要求，嚴格落實國家（行業）相關標準規范。加強頂層設計和部門間協同建設，避免重復，統一接口和共享模式，推動各類信息基礎設施互聯互通，推進各類數據集成應用，發揮最佳效能。頂層設計直接關系到全省一張網共享模式的工作進度，中央《“十三五”規劃方案》中明確提出了中央層面頂層設計方案，提出了“統籌推進、分步實施、因地制宜”的原則。各省（區、市）應根據各地差異和實際情況進行統籌規劃，中央不做統一安排。有些省建在發改委，有些建在智慧城市辦公室，也有的建在公安廳（局）或綜治中心，這些方式都可以，可以有兩個平臺，也可以有三個平臺。二是要注重平臺建設，突出資源整合。省級共享平臺無論建在什么地方，各地和中央是通過電子政務外網聯接的，縱向聯通中央、市（地、州、盟）視頻監控共享平臺，橫向對接、聯通相關部門視頻監控資源。各地要在保障安全可控的前提下，逐步豐富接入數據類型，為不同部門提供可視化的政務管理支撐服務，并根據業務需求，合理設定省級平臺的容量和規模。三是要認真學習研究，搞好功能定位。要搞好本省內各層級平臺的功能定位和功能區分，要緊貼綜治業務設置各層級平臺的功能，要完善方案、優化結構實現平臺功能。堅持實戰實用、重心下沉，堅持互為

補充、互有差異，堅持基層重基礎應用、向上重深度應用，體現實戰性、差異性和前瞻性，實現建設效益的最大化。四是要著眼業務需求，建好綜治分平臺。省級平臺無論建在什么地方，必須保證綜治分平臺要建好，總平臺不能代替綜治分平臺，應確保綜治工作的共享共用。五是要強化職能應用，保障信息安全。應充分運用視頻結構化描述、數據挖掘、人像比對、車牌識別、智能預警、無線射頻、地理信息、北斗導航等現代技術，加大在公共安全視頻監控系統中的集成應用力度，提高視頻圖像信息的綜合應用水平。加強網絡安全傳輸、系統安全保障、重要信息安全管理等技術手段建設，提升公共安全視頻監控系統安全防護能力。嚴格公共安全視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術措施，確保安全共享、規范使用；嚴格執行安全準入機制，選用安全可控的產品設備和符合要求的專業服務隊伍。六是要把握時間進度，加快建設步伐。2016年確定的6個重點省（區）平臺建設進展順利，2017年將繼續選定幾個省級示范平臺建設，目的在于提高省級平臺建設積極性，加快中央、省與市地連接進度，解決中央和地方連通樞紐問題。

二十二、項目安排與資金計劃

按照分級、分類、分步實施的基本思路，根據中央與地方事權劃分的原則，地方政府要落實主體責任，中央資金主要用于重點地區、老少邊窮地區和示范地區。

統籌考慮需求條件，分類開展示范建設，及時總結示范點建設經驗，探索可復制、可推廣的公共安全視頻監控建設聯網應用工作新模式、新路子，充分發揮典型的示范引導作用，從整體上提高建設聯網應用工作水平。

2016年，在全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團共選擇45個市（區）作為全國第一批示范點。同時，在示范城市建設基礎上，引導和推動省級地區開展視頻共享應用示范建設，重點構建政府部門間視頻共享應用的體系與機制，提升向中央平臺高質量傳輸視頻圖像信息的能力水平。積極推動部分沿邊（海）省級地區開展邊/海防視頻聯網共享示范建設。

2017年至2020年，在總結推廣示范模式的基礎上，形成可復制、可推廣的公共安全視頻監控建設聯網應用模式，并繼續擴大建設聯網應用范圍，加強對視頻監控薄弱地區和經濟欠發達地區的支持力度，每年選擇一批市（地、州、盟）作為重點支持，加大經費投入力

度，引導各地將公共安全視頻監控系統建設、聯網和維護經費列入本級政府財政預算，充分發揮市場作用，引導社會力量參與，拓寬多元投資途徑，切實提高視頻監控建設聯網應用效果。力爭到2020年實現公共安全視頻監控建設聯網應用“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”目標。

二十三、法律法規及標準規范

加快推進視頻圖像信息安全、數據保護、個人隱私保護等方面的立法工作。完善政策法規，強化安全準入，規范重點公共區域和重點行業、領域公共安全視頻監控系統的建設、聯網與信息的安全使用。加強地方配套立法和政策支持，抓緊研究制定視頻圖像信息在安全使用、保護隱私等方面的具體辦法和落實措施。積極推進《社會治安綜合治理基礎數據規范》等國家（行業）標準的貫徹實施，盡快完成對現有視頻監控相關標準規范的修改完善。加強網絡安全保障，采用認證和檢測等方式，確保產品、系統質量可靠和安全可控。對違反相關規定嚴肅追究相關責任。

國家標準委負責牽頭完善相關標準規范體系。二

十四、GB/T 28181標準

GB/T 28181標準全稱為：安全防范視頻監控聯網系統信息傳輸、交換、控制技術要求（Security and protection video monitoring network system technical specification for information transport,switch and control），該標準由公安部提出，質檢總局和標準委于2016年7月12日共同發布，2016年8月1日開始實施。該標準規定了安全防范視頻監控聯網系統中信息傳輸、交換、控制的互聯結構、通信協議結構，傳輸、交換、控制的基本要求和安全性要求，以及控制、傳輸流程和接口協議等技術要求。該標準適用于安全防范視頻聯網監控系統及城市監控報警聯網系統的方案設計、系統檢測、驗收及相關設備的研發、生產，也可供其他信息系統參考采用。二

十五、職能分工

各級機關及相關組織應認真貫徹中央要求，確保各地從人力、物力、財力上保證工作的順利實施。各級綜治組織要在黨委和政府領導下，積極組織各有關單位參與該項工作，加強調查研究、組織協調、督導檢查、考評、推動，及時發現和分析問題，并協調解決。公安機關要充分發揮骨干作用，根據需要調整工作重點、系統部署和制度保障。其他有關部門要按照“誰主管、誰負責”的原則，結合自身職能，主動承擔相應工作。鐵路、高速公路部門應加快探索建立跨地區的業務協同工作模式，完善相關支撐、保障條件。

中央綜治辦、國家發展改革委、公安部會同有關部門，研究提出示范和重點支持項目建設各項具體要求，審核確定年度示范和重點支持城市（區），組織示范和重點支持項目申報及實施，對示范和重點支持項目進行中期檢查和項目驗收。

省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）會同本級有關部門，負責申報本地區示范和重點支持城市（區），并具體指導示范和重點支持城市（區）組織實施示范和重點支持項目，協助做好項目中期檢查和驗收。

獲批復的示范和重點支持城市（區）政府應將示范和重點支持項目納入本地區經濟社會發展和城鄉規劃，嚴格按照《“十三五”規劃方案》和經審批的示范和重點支持項目實施方案開展工作。二

十六、共享權限設置

各級權限部門對已經建成的視頻資源，可以按照安全等級、用戶等級與管理等級等要素進行合理分配。對于日常必用的單位，建議賦予高級權限，實現對視頻網絡的全權限管理與維護；對于區域性時段性應用的單位，建議賦予區域使用權限，對其負責的區域進行分時共享；對于偶發性需要的單位，按照按需使用原則，向高級權限部門申請，按時間段共享；對于互聯網應用型的共享需求，建議由建設管理方按專事專辦原則，以合同方法約束共享的范圍。二

十七、示范和重點支持城市（區）工作原則

實施公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目，應以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和總書記系列重要講話精神為指導，認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，圍繞建設平安中國、法治中國的總目標，堅持機制創新、管理創新和技術創新，結合智慧城市建設和網格化服務管理要求，遵循依法依規建設、按需聯網、整合資源、規范應用、分級保障、安全可控的原則，推動公共安全視頻監控建設集約化、聯網規范化、應用智能化。

實施公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目，應充分發揮地方的主動性與積極性。鼓勵、引導各地區根據實際情況明確建設與運維的主要負責部門，分步實施、逐步實現統一規劃、統籌建設、統一聯網、統一平臺、統一運維、集中處理、按需共享。

二十八、示范和重點支持城市（區）項目建設目標

按照分級、分類、分步實施的基本思路，根據中央與地方事權劃分的原則，“十三五”期間，全國公共安全視頻監控建設聯網應用工程要落實地方政府的主體責任，充分調動地方積極性。公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目以市（地、州、盟）或市轄區為基本單位，2016年為示范建設項目，建設周期為項目批復后24個月內；2017—2020年為重點支持建設項目，加強對視頻監控薄弱地區、經濟欠發達地區和重點地區的支持力度，資金和名額分配根據當年重要政治活動、重大安保任務等適度進行動態調整，建設周期為項目批復后24個月內。通過加強頂層設計與工作指導，總結示范和重點支持城市（區）建設經驗，探索可復制、可推廣的公共安全視頻監控建設聯網應用工作新模式、新路子，充分發揮典型的示范引導作用，從整體上提高公共安全視頻監控建設聯網應用工作水平。二

十九、示范和重點支持城市（區）項目建設要求

（一）創新管理機制，加強統籌規劃。構建黨委領導、政府主導、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作格局。建立健全工作領導體系和領導機構，落實跨部門工作機制。結合實際科學制定公共安全視頻監控建設聯網應用工程實施方案和項目建設方案，納入本地區經濟社會發展和城鄉規劃統籌推進。

（二）注重平臺建設，突出資源整合。分級有效地整合各類視頻圖像資源，建立市、縣兩級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，促進點位互補、網絡互聯、平臺互通，與上級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺聯網，并與各有關部門實現信息共享，最大限度實現公共區域視頻圖像資源的聯網共享。建立健全視頻圖像信息共享應用機制，與綜治網格化管理信息系統深度融合，加強部門協作和業務協同。

（三）以應用為引領，推進重點覆蓋。堅持以用促建和高起點規劃，按照城鎮道路交叉口無死角，主要道路關鍵節點無盲區，人員密集區域無遺漏，以及要害部位、重要涉外場所、案件高發區域、治安復雜場所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作。

（四）區別建設任務，保障信息安全。根據不同地區的實際情況，區別設定建設任務。依據國家相關法律、法規、政策和技術標準，應用安全可控的技術和產品，嚴格公共視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術措施，確保安全共享、規范使用。

三

十、示范和重點支持城市（區）項目管理與監督

各示范和重點支持城市（區）要建立和完善視頻監控聯網應用工作的監督檢查和評估機制，強化對實施執行進度和質量的跟蹤分析和監督檢查，加強對視頻監控聯網應用成效的量化評估，提高評估的科學性、公開性與透明性，形成不斷推進的正向激勵機制，促進工作預定目標的實現，并及時研究解決工作中存在的問題。

（一）示范和重點支持城市（區）政府負責協調落實項目建設資金、環保、規劃、節能等相關建設條件。示范和重點支持城市（區）綜治、發展改革、公安等部門按季度調度項目建設，及時推動解決存在的問題，并每半年將項目建設進展情況報省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）。省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）會同有關部門就補助資金使用、項目進展等情況加強監督檢查。每年度或遇到重大問題須及時上報中央綜治辦、國家發展改革委、公安部。

（二）示范和重點支持城市（區）項目建設單位應當嚴格執行國家有關政策要求使用中央預算內補助資金，嚴禁轉移、侵占或者挪用，不得擅自改變主要建設內容和建設標準。中央預算內資金必須專款專用，嚴禁虛報、冒領、截留、擠占、挪用。違反規定的，依照《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規規定予以處理。

（三）項目匯總申報單位要嚴格按照要求，對資金申請報告及相關附件（如銀行貸款承諾、自有資金證明、生產許可文件等）進行認真核實，對其合規性負責，并協調項目建設過程中的重大問題，督促按期實現建設目標，完成驗收。

（四）項目建設單位、項目匯總申報單位、評審專家、委托評估機構存在提供虛假材料、弄虛作假等行為的，國家發展改革委可以將其失信記錄納入社會信用體系，并可以根據情節輕重提請有關機關依法追究有關責任人的法律責任。已經獲得中央預算內資金的，應當予以追回。

（五）中央綜治辦、國家發展改革委、公安部會同有關部門在項目建設實施過程中期組織檢查評估，適時組織經驗交流。項目實施完成后，由中央綜治辦、國家發展改革委、公安部等委托第三方中介機構按照建設規劃方案進行項目驗收，驗收不通過的，項目實施主要負責人要書面陳述原因，并責令限期整改。

（六）中央綜治辦、國家發展改革委、公安部對各示范和重點支持城市（區）項目建設中存在的突出問題，采取通報、約談、暫停安

排中央預算內投資、取消示范或重點支持資格、收回項目等措施進行處理，加強責任督導和追究。中央綜治辦、國家發展改革委、公安部接受單位、個人對公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目在審批、建設過程中違法違規行為的舉報，并按照有關規定予以查處。

三

十一、項目申報原則

省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）按照“公開、公正、公平”的原則，擇優選擇申報示范和重點支持城市（區）。按照《“十三五”規劃方案》要求，2016年，在全國選擇一批市（地、州、盟）或市轄區作為示范城市（區），2017年—2020年重點支持城市（區）按照確定的分配數量等額申報。2020年重點支持城市（區）于2019年底前申報完成。申報示范和重點支持城市（區）政府應明確具體工作部門、機構作為項目建設單位，編制項目可行性研究報告，并經本級政府同意后，將可行性研究報告簡化修改為項目建設方案。項目建設方案加蓋本級政府公章后由省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）正式行文上報中央綜治辦。三

十二、項目審核原則

中央綜治辦、國家發展改革委、公安部等聯合組織專家對申報示范和重點支持城市（區）項目建設方案進行評審。評審根據申報區域條件、項目建設方案、組織保障、政策措施等進行獨立評價。中央綜治辦、國家發展改革委、公安部根據專家組評審意見，按照《“十三五”規劃方案》相關要求，結合專家組評審意見，審核確定公共安全視頻監控建設聯網應用示范和重點支持城市（區）。三

十三、產品安全技術要求

從安全可控的角度出發，加大對相關行業的扶持力度，推動國家發改委、科技部、工業信息化部等部門協調聯動，加強對傳感芯片設計、智能分析算法等核心技術的深入研究，支持技術成果的商業化、產業化應用及相關業務創新。按照國家法律法規要求，除人臉識別技術和人群行為分析等高端智能化應用外，本工程中儀器、設備、芯片、軟件與集成服務等均應選用國內廠家及品牌的產品。三

十四、管理和運維模式

各建設單位應及時總結各地管理和運維實踐，積極推廣成功經驗，主動探索嘗試PPP等新型模式，加大政府購買服務力度。推動有關部門指導本行業、領域依法依規履行安全責任，充分發揮市場作

用，獎勵、引導社會力量參與建設、運營、服務，拓寬多元投資途徑，鼓勵和支持有條件的企事業單位履行社會職責，承擔本單位周邊公共區域的視頻監控系統建設任務，提高視頻監控建設聯網應用效果。建立健全人才引進、培養、激勵機制，建立職業化視頻監控系統管理和監看隊伍，著重培養具有視頻圖像信息專業化分析處理研判技能的應用人才。

三

十五、資金保障機制

各地區應將公共安全視頻監控系統建設、聯網和維護經費列入本級政府財政預算，建立與經濟社會發展相適應的經費保障機制，根據實際工作需要，相關部門應指導本行業、領域依法依規履行安全責任，確保資金投入。各省（區、市）實施方案確定后，地方各級人民政府應出具相應的建設與運維資金承諾函并報部際協調工作組備案，以確保資金來源的落實，保障工程順利實施。同時，考慮到該項工程的特殊意義與重要作用，中央對示范點工程的建設給予一定規模的資金支持，補貼資金應主要用于重點公共區域、重點行業與領域的重要部位，并側重于老少邊窮地區的工程建設。三

十六、應用隊伍建設管理

建立健全人才引進、培養、激勵機制，建立職業化視頻監控系統管理和監看隊伍，著重培養具有視頻圖像信息專業化分析處理研判技能的應用人才。

三

十七、社會治安綜合治理信息系統

以綜合治理業務需求為導向，充分利用已有基礎設施，整合各類平臺資源，通過系統文本、圖像、音頻、視頻等各種信息數據進行集成、交換、共享等方式，建設的縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的信息系統。綜治信息系統總體框架采用“9+X模式”。9是根據現階段綜治業務需要，設置9大基礎應用模塊，包括綜治組織及綜合業務、實有人口、特殊人群、重點青少年、非公有制經濟組織和社會組織、社會治安、矛盾糾紛排查化解、校園及周邊安全、護路護線等，在此基礎上實現大數據挖掘、研判分析、統計報表、綜合查詢等深度應用。“X”是各地、各層級根據業務工作需要進行的個性化定制和擴展延伸。

三

十八、社會治安綜合治理視聯網

以綜治視頻綜合應用為目的，依托電子政務網絡和通信運營商提供的專線網絡，采用自主知識產權的視頻產品并集成信息安全防護技

術，圍繞社會治安綜合治理重點業務，將視頻會議、視頻監控、視頻通訊、視頻培訓、視頻點播、視頻調解、視頻信訪、視頻調研、信息發布等功能整合在同一個平臺上，實現跨地區、跨部門、跨行業指揮調度、分析研判、應急處置、服務管理等業務應用可視化、智能化、扁平化的綜合高清視頻網絡系統。三

十九、“雪亮工程”中云計算應用

云計算與大數據是緊密結合的，相當于一枚硬幣的兩個方面，對于“雪亮工程”中產生的大量視頻信息，在信息存儲、深度應用、數據智能傳輸等方面都需要用到云計算。比如在尋找失蹤兒童方面，對于失蹤兒童面部特征識別、衣物識別、攜帶物品識別、附近監控視頻調取、移動軌跡識別等方面都需用到云計算，從而可以正確判斷失蹤兒童的去向。四

十、“雪亮工程”中4G技術應用

“雪亮工程”除了固定監控攝像機外，還有大量移動監控設備、手持監控設備、車載監控設備、無人機監控設備等無法用有線方式進行視頻信息傳輸的監控方式，需要使用4G通信技術。對于一些地區不方便架設有線網的地方，也可以通過4G通信技術來進行視頻傳輸。對于4G網絡覆蓋不到的地方，如果遇到緊急事件，可以采用衛星視頻傳輸方式。

四

十一、雪亮工程地理信息系統（GIS）應用

當發生突發事件時，事件的相關責任部門需要迅速地進行信息匯總、綜合評估決策，用以指導一系列的反應動作，最終以最優方案解決事件。GIS以其得天獨厚的時空可視化優勢，結合對各種復雜地理數學模型的完美支持，能夠實現各種復雜場合下的輔助決策應用。底圖分辨率不夠高、立體效果不好的，可以采用虛擬現實地圖，將會帶來更加直觀、更易操作的應用體驗。另外，對移動目標監控，可以在地圖上清晰顯示軌跡，并有利于預判目標下一步的去向。四

十二、“雪亮工程”中“物聯網”應用

“雪亮工程”不只有視頻監控相關的設備，有些重要場所還加裝了入口控制系統，這主要是基于射頻識別技術，與物聯網基礎技術相同。物聯網與“雪亮工程”的結合可以在重大活動人流量管制、智能交通、智能醫療、社會公共設施維護等方面發揮重要作用，“雪亮工程”相關設備維護也需要物聯網的支持。

第二篇：雪亮工程質量管理

1質量保證措施

1.1目的

通過對項目質量保證措施的合力性進行評估得出質量保證的合理性。通過質量保證的輸出包括采取措施提高項目的效率和效益，為項目相關人員提供更多的利益。項目保證的結果是質量提高。在大多數情況下，完成提高質量的工作要求做好改變需求或采取糾正措施的準備，并按照整體變化控制的程序執行質量改進。質量改進包括達到以下目的的各種行動：增加項目有效性和效率以提高項日投資者的利益，改變不正確的行動以及克服這種不正確行動的過程。

1.2范圍

雪亮工程項目建設方案關于質量保證措施的相關內容。

1.3綜述

本項目建設方案中關于保證質量的措施描述較為簡單，沒有體現真實實際的項目情況，需要細化完善。根據實際項目情況，建議方案如下章節。

1.4建議方案

根據實際項目情況，建議保證質量措施如下：

一、質量技術管理班子組織架構

派駐現場的項目經理為工程質量第一責任人，全面負責工程的質量管理工作。成立工作質量管理領導班子，組織架構如下：

1、項目管理部質量崗位職責

負責現場的協調管理工作，還包括與單位內部各專業間、部門間的協作，保證施工用物料的及時供、技術支持、質量安全監督等的順利開展，保證對工程質量、安全進度的有效控制。

2、項目經理質量崗位職責

負責現場具體事務，包括與現場項目各方的協調，作為工程質量的直接負責人，合理安排調配人力、物力，組織各項工作的計劃與實施，對進度、工藝、安全等全面控制，定期向總經理匯報，解決施工過程中的各種問題，保證工程按計劃進行。

3、質量安全檢查員崗位職責

檢查督促制定的生產安全、防火、防盜，安全措施的落實執行，并作安全學習記錄及早消除隱患。按時統計匯報工程質量情況，按時填寫質量事故報表，對準確性負責。嚴格監督進場材料的質量、型號和規格。監督班組操作是否符合規范。

4、技術部、財務部質量崗位職責

分別負責技術支持及財務方面的工作，不符合技術要求，即退貨，沒有驗收合格的不付款。需要嚴格按照“質量管理體系”認證，以“IS09001”要求為藍本建立了質量管理體系，并編寫了《質量手冊》，它是工程施工的質量保證。需要建立健全的《技術質量文件》，《財務管理條例》是從源頭保證了工程質量。技術部和財務部嚴格執行有關規定，并對技術和資金的運作質量負責。

二、工程質量標準承諾

工程質量標準需要現行國家有關工程施工質量驗收規范和標準的要求。有關工程質量的特殊標準或要求符合業主的要求。

因建設單位原因造成工程質量未達到合同約定標準的，招標人有權要求我公司返工直至工程質量達到合同約定的標準為止，并由建設單位承擔由此增加的費用和（或）延誤的工期。

為保證總體質量目標的順利實現，結合本項目特點，對總體質量目標進行了分解、量化，使質量目標融于切實可行的日常管理工作中。將總體質量目標分解為分部、分項質量控制目標，通過對各個分部、分項質量的控制來確保整體項目質量目標的實現。

三、建立質量管理制度

為確保項目質量目標的實現，在施工過程中我們嚴格執行如下制度。嚴格按照施工圖及會審記要，技術變更通知等技術文件進行施工。嚴格按照國家頒發的有關規程、規范的技術標準進行施工。

建立以項目經理負責、質檢部門監督檢查、專業工程師和專業技術人員為核心的崗位責任制。

原材料、加工件、設備等具備合格證、技術說明書、材質證明等，絕不使用“三無”產品，把好進貨渠道關，進場材料一律經專職質量人員驗收合格后才使用。

堅持“三檢”制度，對存在的質量隱患及質量通病立即進行整改及根除。按施工階段劃分，適時的邀請市質檢站等監督部門會同設計單位、建設單位、工程監理單位對施工質量進行檢查、監督。

做好隱蔽工程的檢查驗收，隱蔽工程經專職質量安全員和甲方代表、監理工程師檢查認可后并在隱蔽資料上簽字后，才進行隱蔽。

設備安裝的外露部分，除了保證規范規定外，還注意外形尺寸的美觀。堅持向班組人員進行施工技術交底，教育全體職工提高質量意識和競爭意識，建立工程質量與職工工資、獎金掛鉤的分配制度，動員全體項目人員、施工人員為爭創優良工程而共同奮斗。

建立以項目經理為首的建筑質量、安全保證體系，配置專職質量安全檢查員。專職質量安全檢查員每天在施工現場巡視，隨時做好施工記錄，施工記錄包括：

常用記錄：開工、停工、竣工報告，中間交工驗收說明書，分部、分項、單位工程質量檢驗評定表、施工質量自檢表、工程竣工驗收證明等。設備安裝施工記錄：設備開箱檢查記錄、設備安裝隱蔽記錄、各種儀器儀表檢驗調試記錄、設備及配件合格證、材質證明書等。

施工現場工長每天填寫施工日志，根據每天的工作內容，及時、準確、認真地填寫，并且，總結可能出現的安全質量隱患，及時提醒施工操作人員注意。

四、確保工程質量的技術保證

1、實行質量管理責任制

擬定項目質量責任狀，充分發揮項目部全體管理人員及班組成員的工作積極性，努力提高其整體戰斗技能，消除人為因素對項目質量造成的不良影響。對重點部位施工實現隨工工藝卡記錄制，對施工過程的每一道工序執行人進行如實記錄，便于后期發現問題的“倒查”。對查出問題的實行懲罰制。

2、加強技術交底管理

堅持以技術進步來保證施工質量的原則。技術部門編制有針對性的施工組織設計或方案，積極采用新設備、新材料、新工藝、新技術；針對特殊工序要編制有針對性的作業指導書。每個工種、每道工序施工前組織進行各級技術交底，包括項目總工程師對班組長的技術交底、班組長對作業人員的技術交底，各級交底以書面進行，并進行簽字記錄。

3、加強材料進場檢驗

項目各類材料具有出廠合格證，并根據國家規范要求分批量進行抽檢，抽檢不合格的材料一律不使用。

4、貫徹執行“三檢制” 自檢

落實自檢：由施工組員對自己的施工作業或已經完成的工序進行自我檢驗、自我把關及時消除異常因素，防止不符合工藝要求的施工成果流入下道工序，同時做好自檢記錄，記錄有施工現場負責人填寫，施工工序結束后上交。

互檢

完善互檢：由同組施工人員之間按照工藝要求對所完成的作業或分項工程互相檢查，和由下道作業對上道作業的交接檢驗，是對自檢的復核和確認。確認后填寫工序交接書。

專檢

安排質量檢驗員對已完分項工程進行檢驗，以彌補自檢、互檢的不足。“專檢”記錄由相關質量檢查人員負責填寫，每周匯總。對檢查出的質量問題進行追究有關人員責任。

5、加強施工過程控制

對施工過程的質量控制是本項目質量管理體系中的關鍵環節，在本項目的施工中，我們將以事前控制、事中控制為主，事后控制為輔，充分達到質量預控目的，從而實現以過程保證結果的目標。

6、事前控制 對于用于項目建設的每個部件均要經過嚴格檢驗、首先進行符合性檢驗，一般檢查產品外觀、型號、規格、檢驗證書、合格證明等并填寫目檢記錄，會同建設單位單位指定人員現場開箱驗證，杜絕不符合合同書要求的產品和材料用于項目建設。

每件設備和配件安裝到現場之前均經過加電測試，測試通過后才能被用到項目上，測試過程填寫測試記錄。

事前控制是先導，項目開工前建立完善的質量保證體系、質量管理體系、質量創優計劃，制定現場的各種管理制度，完善計量及質量檢測技術和手段。分部分項項目施工開始前進行設計交底、圖紙會審、深化設計、組織編制施工組織設計、施工方案，并對施工班組進行交底。技術交底以《作業指導書》形式進行，作業指導書中有施工方法、質量控制要點、質量標準等內容。

7、事中控制

事中控制：指在施工進行中的質量控制，是質量控制的關鍵，主要為：完善工序質量控制，把影響工序質量的因素都納入管理的范圍，及時檢查和審核質量統計分析資料和質量控制圖表，抓住關鍵問題，進行處理和解決。

8、事后控制

事后控制是指對施工成品進行質量***，由專職質檢員按規定的檢驗方法、驗收標準進行檢測復核驗評。復核不合格返工整改，并對相關責任人給予處罰。

施工過程質量控制以人為核心，把對產品質量的檢查轉向對工作質量的檢查、對工序的檢查、對中間產品的質量檢查，質量檢查實行“三檢制”，實施跟蹤檢查，堅持用數據說話。

施工過程質量控制加強對設備、材料質量的管理。項目所用的材料設備符合國家規范和行業標準，進場材料設備有相的質量證明資料，確保材料、設備的質量能達到相的質量標準，設備材料的選用確保一致性。

9、持續改進

項目工作持續改進體現在服務和項目質量兩個方面，在服務方面，作為項目安裝施工單位，對于建設單位我們就項目質量對其負責，并對建設單位的其他合理要求予以滿足，為建設單位的技術人員進行培訓。

持續改進反映在項目質量上，主要是通過對產品實現的過程進行測量和監控，對工序產品和最終產品進行測量和監控，并對測量的數據進行統計分析，制訂相的改進措施。本項目將開展“QC”活動，通過“PDCA”有效循環，使項目質量不僅僅局限于滿足規范、標準，而且時時刻刻處于一種持續改進的良性狀態之中。具體的“QC”活動課題在項目施工前詳細制訂。

五、確保工程質量的組織保證

建立由項目經理領導，質量主管中間控制、專職質檢員檢查的三級管理系統，形成由項目經理到各班組的質量管理網絡。制定科學的組織保證體系，并明確各崗位職責。同時認真自覺地接受建設單位、監理單位對項目質量實施的監督檢查。通過項目質量管理體系協調運作，使項目質量始終處于受控狀態。全面、全方位控制項目施工全過程，嚴格控制每一個分項項目的質量，以確保項目質量目標的實現。

嚴格遵守施工現場“八個不得”管理規定（即設計圖紙不經交底和會審不得施工；安裝人員資質不經監理單位審查不得進場施工；施工組織設計或方案未經監理工程師審批不得施工；施工人員未經施工技術交底不得從事施工；材料設備及構配件未報驗審簽不得在項目中使用；上道工序質量未經監理工程師認可不得進行下道工序；每周定期向現場監理工程師提交進度計劃表及實物完成項目量，否則不得索取項目款項；未經總監理師認可不得進行項目竣工驗收）。

實行目標管理，進行目標分解，按項目及分部分項項目落實到責任人，從項目的各部門到班組，層層落實，明確責任，制定措施，從上至下層層展開，使全體職工在生產的全過程中用從嚴求實的工作質量，精心操作的工序質量來保證質量目標的實現。

制定各分部分項項目的質量控制程序，建立信息反饋系統，定期開展質量統計分析，掌握質量動態，全面控制各分項項目質量。

采取各種不同的途徑，用全面質量管理的思想、觀點和方法，使全體職工樹立起“質量第一、為用戶服務”的思想，以員工的工作質量保證項目的產品質量。

按照頒發的《質量管理體系手冊與程序文件》，結合本項目的實際情況，編制質量保證計劃。

優化施工方案和合理安排工序，作好每道工序的質量標準和施工技術交底工作，搞好圖紙審查和技術培訓工作。嚴格控制進場原材的質量，嚴禁不合格材料進入施工現場。

合理配備施工機械，搞好維修保養工作，使機械處于良好的工作狀態。對產品質量實現優質優價，使項目質量與員工的經濟利益密切相關。采用質量預控法，把質量管理的事后檢查轉變為事前控制工序及各項因素，達到“預控為主”的目標。

六、主要工序質量技術保證措施和手段

1、管線及基礎施工的質量保證措施

工程開工前，詳細勘察每個點位詳細情況，明確管路走向并繪制管路走向施工圖。

認真做好技術交底工作，把工程設計意圖要求、特點和注意的技術問題，以及為施工制訂的技術措施，向參與施工的操作人員作詳細的交底，尤其重視對班組的書面技術交底，使其明確各自施工任務要求，做到心中有數，以確保質量。

規范鋼管加工制作：鋼管煨彎時，用定型煨彎器，將管子的焊縫放在內側或外側，彎曲時逐漸向后方移動煨管器。必要時可將煨彎出局部均勻加熱，均勻用力，彎成所需弧度，減少出現扁、凹、裂現象。鋼管焊接嚴格遵循相關規范要求，做好防腐防銹處理。

2、配線質量保證措施

所有線纜的敷設均按相關規范和標準施工。

穿線的總截面面積不大于配管截面面積的40％，且導線不超過8根，不同電壓等級、不同用途線纜不穿在同一管道內。

敷設多條線纜的位置均用扎線帶綁扎，并做標識。扎線帶保持相間距，線纜扎線帶的綁扎適宜，不影響線纜的使用。

線纜布放時長度留有冗余。有特殊要求的按相關要求預留長度。

在同一線管內：除直流線路和接地線外，不在鋼管內穿單根導線，以免形成渦流。

導線的分色符合設計和規范要求，并要做好回路編號。

導線連接采用絕緣壓接帽新工藝，多股銅線理順直刷錫。嚴禁接頭處虛接或未用絕緣帶包扎，只用黑膠布纏繞的做法。采用鋁導線加強型絕緣鋼殼螺旋接線鈕時，按導線芯線直徑或根數選用，防止造成導線連接不牢，線芯裁剪后預留過長外露，嚴格按接線施工工藝要求施工。

本工程光纜施工量較大，在光纜施工過程中嚴格按照設計說明施工。光纜在敷設前進行單盤檢查測試，并檢查光纜外層有無裂縫斷裂、核對光纜端別。

由于光纜布放牽引長度較長，在敷設過程中沿線各點（拐彎、交通要道）安排專人監視，以確保出現意外時及時采取措施。

光纜敷設過程中曲率半徑大于光纜外徑的20倍。

3、設備安裝的質量保證措施

所有設備的安裝施工均遵從國家有關施工工藝規范和設備制造廠家的施工工藝要求。

所有線纜均單獨標簽，線纜的兩端及中途可為人接觸的地方加上標簽。所有使用的標簽為機器打印。標簽上的編號同時支持簡體漢字、英文字母、數字、標點。標簽上每個字母的高度不小于4mm。所有電纜或其芯線均按照交流相位、直流極性配色，配色方法一致。

系統布線所需敷設的線槽及線管采用金屬材料。除非已進入設備機架，所有線纜均放置于線槽、線管內，不外露。

機柜內的線纜排列整齊，并綁扎在機柜內的布線槽內，同時做出標識。線纜的敷設不影響機柜門的開啟或關閉、設備的更換。

4、系統調試的質量保證措施 制定調試原則

系統的調試依據是項目合同技術文件、施工圖設計文件、項目設計變更說明和洽商記錄、產品的技術文件，以及雙方約定的國家、行業或地方有關技術標準、規范。

系統的調試按“先分系統、后系統集成”的原則進行。

系統調試前編制完成系統設備平面布置圖、走線圖以及其他必要的技術文件。調試工作由項

項目目責任人或具有相當于工程師資格的專業技術人員主持，并編制調試大綱。交付使用前，安排用戶單位運行維護管理人員進場熟悉情況和進行技術培訓，以便順利進行系統調試、竣工驗收和運行管理。

安排有經驗的調試人員 系統調試人員熟悉所調試工程的方案、系統的各部件配置、各部件的安裝情況。

系統調試人員熟悉系統的工作原理，對系統線路中各連接線所傳遞的信號、用途有清晰的概念。

系統調試人員熟悉本系統各部件的作用、工作原理以及配置方法。系統調試人員熟練掌握本系統的設置內容、選項和操作方法。系統調試人員熟悉本系統的調試步驟和檢查內容。做好調試前的準備

檢查各部件是否已經穩妥安裝。

檢查線路連接情況，在確認沒有連接錯誤、短路后方可通電。

系統在通電前檢查供電設備的電壓、極性、相位等。通電后，先檢查系統電源指示燈是否正常，是否正常運行，出現異常立即斷電。

檢查工程的施工質量。對施工中出現的問題，如錯線、虛焊、開路或短路等及時予以解決，并有文字記錄。

按正式設計文件的規定查驗已安裝設備的規格、型號、數量、備品備件等。調試前按設計方案中配套清單，對安裝設備的規格、型號、數量、備品備件等進行核查。調試人員按規范的要求，逐項檢查系統工程的施工、安裝質量。根據質量管理和質量控制的原則與要求，下道工序是對上道工序的檢查，通過逐項檢查施工、安裝質量，可以避免事故，保證調試工作的順利進行。

系統通電前對系統的外部線路進行檢查，避免由于接線錯誤造成嚴重后果。規范調試步驟 第1步：檢查線路。

第2步：加電，檢查設備是否正常顯示，并測量電源電壓。第3步：根據工程要求，設置設備、軟件的參數。第4步：根據管理要求，設置設備的管理參數。第5步：進入調試運行狀態，啟動常用的調試選項。第6步：各分系統調試，檢查各項功能是否正常。

第7步：調試過程中，排除相的線路、設置錯誤以及部件故障，必要時調整電壓。第8步：對于具有特殊功能的系統，啟動相的調試選項，檢查該功能是否正常。

第9步：根據調試情況，排除聯網線路錯誤、設置錯誤以及故障部件。第10步：檢查系統功能是否正常。加強檢驗控制

通過檢測來來檢驗此項目的可靠性、合理性、穩定性，質量是否可靠、性能是否達到設計要求。

我公司在項目施工過程中由項目部編制《系統檢驗大綱》并提交建設單位審批。項目調試完成后，我公司會同有關人員依據《系統檢驗大綱》進行內部檢查，并向建設單位提交項目自檢報告及詳實檢驗數據。

《系統檢驗大綱》包括設備和材料及技術可靠性進場檢驗、隱蔽工程檢驗、安裝質量檢驗等內容，按項目進度進行階段檢驗，并在項目自檢報告中提交檢驗結果。

《系統檢驗大綱》一般根據合同技術文件和現場的具體情況制定，其內容包括檢測目的、檢測的內容與方法、測試所依據的標準規范、檢驗工具與測試結果的處理分析、測試結論及處理辦法、結論等項。

5、隱蔽工程質量保證措施

隱蔽工程質量的保證措施的關鍵在于過程控制及各次工程質量檢查和驗收程序與制度落于實處，嚴控把關。嚴格強調對于隱蔽工程設有監理工程師的簽字認可，決不擅自隱蔽。

(一)崗位責任制對于隱蔽工程嚴格建崗位責任制，實行定崗位人層層把關。

（二）加強管理措施

在隱蔽工程施工過程中，堅持技術人員現場跟蹤值班制度，及時發現問題糾正錯誤，確保工程內部質量的完好。

加強全體員工思想上的教育，牢固樹立積極配合監理工作的觀念。每一道需隱蔽的工序未經監理工程師的批準，不得進入下一道工序的施工，確保監理工程師有充分的機會對即將覆蓋的或掩蓋的任何一部分工程進行檢查、檢驗以及任何部分工程施工前對其基礎進行檢查。

每一道需隱檢的工序施作完畢后，施工隊自檢、經質檢工程師檢查合格后，經主管工程師檢查，上報監理工程師。監理工程師檢查批準后，方可進入下一道工序的施作，若檢查不合格，施工隊立即返工或返修，重新檢查直到合格為止。

實行質量責任制，制定出獎懲制度，嚴格施工操作程序。

當監理工程師發出對某一部位有疑議或特殊指示時，項目部立即組織人員施作，待監理工程師檢查認可后，方可施工下一道工序。

第三篇：雪亮工程簡介

雪亮工程

“雪亮工程“是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息化為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群眾性治安防控工程”。它通過三級綜治中心建設把治安防范措施延伸到群眾身邊，發動社會力量和廣大群眾共同監看視頻監控，共同參與治安防范，從而真正實現治安防控“全覆蓋、無死角”。因為“群眾的眼睛是雪亮的”，所以稱之為“雪亮工程”。

中文名

雪亮工程

基 礎

網格化管理

支 撐

綜治信息化

指揮平臺

縣、鄉、村三級綜治中心

屬 性

群眾性治安防控工程

[1] 黨的十八大報告強調“要深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系”。2016年6月，全國第一批50個公共安全視頻監控建設聯網應用工作示范城市先行先試；2016年10月，全國綜治“江西會議”，孟建柱書記再次指出，完善社會治安防控體系，核心是提高整體效能，中央已將公共安全視頻監控系統建設納入“十三五”規劃和國家安全保障能力建設規劃，部署開展“雪亮工程”建設。

什么是“雪亮工程”？

“雪亮工程”是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息化為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群眾性治安防控工程”。它通過三級綜治中心建設把治安防范措施延伸到群眾身邊，發動社會力量和廣大群眾共同監看視頻監控，共同參與治安防范，從而真正實現治安防控“全覆蓋、無死角”。因為“群眾的眼睛是雪亮的”，所以稱之為“雪亮工程”。

[1] 雪亮工程”建設的意義

充分發揮視頻監控系統的作用，推進社會治安防控體系建設。

當前，社會治安形勢日趨復雜，傳統的治安防控措施已經難以滿足現實需求。近年來，大力推進天網工程、視頻監控全覆蓋工程，群眾對這項工作非常認可，但仍然存在著一些薄弱環節，制約著視頻監控系統作用發揮和社會治安防控體系建設成效。實施“雪亮工程”建設，對視頻監控增點擴面，整合網絡信號，智能化運維，既是對天網工程、視頻監控全覆蓋工程的鞏固和延伸，也是“互聯網+”環境下加強和創新社會治安防控體系建設的重要途徑。

“雪亮工程”是一項群眾性的民安工程、民心工程。實施“雪亮工程”，是把治安防范措施進一步延伸到群眾身邊，發動社會力量和廣大群眾共同監看視頻監控，筑牢治安防控的“籬笆”，不僅為群防群治注入新的內涵，煥發新的活力，而且能夠增強群眾對社會治安的認同感和主體責任感，有效解決群眾安全感滿意度“最后一公里”的問題。

如何建設好“雪亮工程”？

堅持“四注重、四堅持”，加快重要部位、復雜場所和農村薄弱地區公共視頻監控系統建設，加大基礎信息的收集，努力完善立體化社會治安防控體系建設，有效提升防控體系的整體效能。

注重調查與研究相統一，堅持科學規劃布局

將“雪亮工程”建設列為重點工程，按照“保質保量、確保實用”原則，由地區綜治辦牽頭組織公安、廣電、電信、移動、城建等部門采取實地查勘方式，經過認真深入研究，制定完善試點工作方案。對試點地區電子監控設施進行整體規劃，確定了各監控點位、光纜、傳輸設備、匯聚點、線路走向，確保點位實用、布局合理、圖像采集清晰、品牌統一、兼容性高，切實保障了“雪亮工程”建設的科學性和實效性。

注重數量與質量相統一，堅持高位推進建設

按照“圈、塊、格、線、點”的布局要求。在區域內主要走道、公共區域安裝高清網絡槍機，以實現對人員流動走向有效監控；在廣場、密集樓宇拐角處安裝高清網絡球機，以實現對人員密集區靈活有效監控防范，進一步清除了監控盲區、縮小點位間距，視頻監控全覆蓋、無縫隙，確保人過留像、車過留牌，以有效提升社會治安防控體系的整體防控效能。

[1] 探索與實踐相統一，堅持常態運行維護

建立健全基層工作人員、網格員每日巡檢，網絡運營公司定期的維護保養常態機制，并在先期建設中，組織基層工作人員、網格員了解該地區雪亮工程線路、點位，學習設備運行及日常維護知識，以便于后期的日常巡線檢查工作，隨時的解疑工作，及時的維修調度工作好及時的運行故障報告工作等。網絡運營公司逐地確定維護責任人，公布聯系電話，對所有監控探頭、輔光燈等硬件設施定期保養，對發現的故障及時維修解決，確保視頻監控正常運轉、發揮作用。

注重效用與效率相統一，堅持強化督查調度

成立專班，由地區領導親自督查調度，將“雪亮工程”納入重點工程建設督查調度內容。政法委、公安局多次召開協調會、調度會具體解決有關問題，積極發揮督查督辦作用，定期組織工作組到施工現場、各區域、各單位等開展督查及時協調解決各類具體問題，確保“雪亮工程”建設順利進行。

[2] 中國有一句老話“平安是福”，富裕起來的人們都希望能在更加平安、穩定的社會環境中，安享美好生活。這樣的情況下，江油政府啟動了維護社會治安和穩定的民生項目——“雪亮工程”。

[1] “雪亮工程”守護平安

“雪亮工程”由當地政府與廣電網絡公司合作，通過技術，讓村民通過村務服務監督平臺，了解惠民政策、公開公示和共建工程動態。通過這套系統，村民們打開電視機便能看見村里幾個重要路口的實時影像。如果村民發現安全隱患，便可立即通過平臺與警務室進行視頻通話，直接報警。

因此，在當地政府看來，“雪亮工程”在保障村民安全、傳達村務通知等方面作用顯著。

通過干部和網絡公司的工作人員演示，記者注意到，雖然相對于當前農村以留守老人和兒童為主，這套系統對于他們而言有些繁瑣，很多時候或許不如直接打個電話更有效率，但對于村務監督，對于鄉村治安防控，事后破案留存依據，或震懾社會違法犯罪行為有著很好的效果。[2]

[3][3] 雪亮工程”保平安

“這個機頂盒安裝了一個程序，有多種功能，既可以看電視，也可以一鍵報警。”在四川省隆昌縣金鵝街道光照村7組，村民顏屏一邊做手工活，一邊看電視。她放下手中活，將遙控器一撳，電視畫面就顯示出治安防控畫面。“現在外出很放心，每天晚飯后去跳壩壩舞，門都不用關。”顏屏說。

金鵝街道地處縣城老城區，是隆昌工業園所在地，既有城區也有農村，由于特殊的地理位置、復雜的人員結構，治安形勢嚴峻，各種矛盾呈突發性、群體性、多發性發展，管理難度大。光照村就在城郊接合部，青壯年大多外出務工，村中留守的多為老人、婦女和兒童，農村治安防控能力薄弱。

“必須想辦法創新治安防控機制”，金鵝街道黨工委書記黃澤金介紹說，去年3月，街道決定在光照等10個村實施“雪亮工程”，構建起縣級指揮中心——街道指揮中心——派出所平臺——村級工作站——農戶終端五級平臺的響應機制。安裝200萬像素高清攝像頭76個，實現重要路口24小時360度全景監控，實現一鍵報警、信息值守、禁區抓拍等9大功能。

[3] 目前，光照村的5個進出路口和一些重要場所，共安裝有高清視頻監控攝像頭19個，配置有手動報警器、村村響和應急大廣播等。

在村委會一樓的治安防控工作站，記者看到，桌上一臺電腦，兩塊大顯示屏掛在墻上。“操作很方便，打開實時監控系統，村里交通要道、農家院落等公共場所，一目了然。”工作站的工作員李燕邊介紹邊給記者演示。“一旦有自然災害或社會治安等突發事件，第一時間就會反饋至上一級和派出所，得到及時處理。”

據了解，通過信息化平臺，“雪亮工程”可以下載安裝到每家每戶的電視和手機客戶端等終端。通過終端，農戶可以在家或者千里之外，看到實時監控畫面，查看相關信息，同時利用電視遙控器或手機進行報警。

在金鵝街道治安防控指揮中心，記者看到，一面高2.2米、長4.2米的大型顯示屏上，治安防控畫面清晰可見。

“不僅對治安起到防控，在安排部署工作、上傳下達等方面，依靠先進的實時數據傳輸信息，也實現了群眾少跑路，提高了工作效率。”金鵝街道群工辦主任羅尤飛說，街道正著手將基層黨建、村務公開、普法宣傳、遠程教育、農家書屋、就醫看病掛號、代繳水電費等整合到“雪亮工程”系統內，讓群眾足不出戶，就能了解政策法規、監督村務村情、開展法治教育、學習農技知識等，使黨務政務真正走進千家萬戶，讓“雪亮工程”不僅是“天網”工程向村級的延伸，更是公共安全向基層和服務群眾的延伸。[3]

[4] 人民網成都10月24日電（王軍）“雪亮工程”可以發動每一位群眾來監控自己的生活環境，一旦周圍發生違法或緊急情況，即可隨時聯動報警，讓治安防控工作無縫覆蓋。今年，作為成都市綜合智能信息服務運營商和信息化建設主力軍，中國電信成都分公司充分發揮千兆全光網、高清視頻監控、天翼高清視頻IPTV、天翼4G網絡的優勢，已在新都、都江堰、天府新區、蒲江、崇州等區縣開展建設試點，推進“雪亮工程”的全面普及。

“雪亮工程”是去年中央政法委推出的一項以三級綜治中心為平臺，以綜治信息化委支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的群眾性綜治工程。今年，四川省政法委綜治辦印發了《關于在幸福美麗新村建設中實施“雪亮工程”的指導意見》。

[4] 作為天網向農村延伸和深化的一項重要工程，“雪亮工程”充分運用信息科技手段構建起農村治安監控網絡，織密鄉鎮、村治安防控網。以“幸福美麗鄉村”為載體，在每一個村建設安裝監控平臺，通過發動群眾。專群結合，實現農村治安防控和群防群治工作無縫覆蓋，最終推進體系融合共享，與天網對接，與網格化服務管理融合，實現平臺互通、系統對接、信息共享、高效聯動。

在都江堰市青城山鎮大聯動指揮調度中心內，青田社區和新橋社區的39個監控點位，以及90個社會點位和90個天網點位均呈現在調度中心的大屏幕上。其中，新建的39個點位主要設置在萬人小區、天網無法覆蓋的區域、三岔路口等位置。

[4] “雪亮工程就是寓意群眾的眼睛是雪亮的，讓每一位群眾都參與到治安防控中來。”中國電信都江堰分公司政企客戶中心經理易珊玲介紹說，基于電信“超寬帶大視頻全智能”的核心信息服務體系，青城山“雪亮工程”整合了天網，將社區視頻點位接入公安天網平臺；整合了網格化管理系，以及天翼對講，可在視頻監控發現突發事件后第一時間指揮調度就近人員支援；整合了天翼高清視頻IPTV，每一戶居民在電視上可以實時觀看本社區的視頻監控信息，發現情況后可第一時間用電視機遙控器向平臺發出報警信息。此外，巡檢人員、網格人員還可以通過雪亮手機將現場音視信號從現場傳到村鎮可視化指揮中心。

[4] 在都江堰鎮青田社區長壽新居小區，2011年實現了全光網覆蓋，達到400多戶光網用戶。現在小區居民家中基本上都用上了IPTV電視。在小區治保主任鐘正民家，他打開電視選擇“雪亮工程”就可以查看監控視頻，“平時在家都會開著電視，隨時觀察周邊的治安情況。以前每天深夜都要出門巡邏，現在只需要打開電視機就可以?巡邏?，方便了不少。”

“調度中心運營兩個月處理了幾起事件，都得到了及時處理。比如9月3日晚上10點過，監控發現有人違規挖取沙石，我們立即趕到現場擋獲了兩輛施工車，扣留半個月，并且讓違規人員寫保證書。”青城山鎮黨委副書記曾慶全說，如果是在以前，執法人員不可能在第一時間發現，處置就更難了。

不僅如此，鄉村公路上很多沒有紅綠燈的路口經常發生交通肇事逃逸，曾慶全說，現在路口200萬像素紅外線星光級監控攝像頭，白天晚上車牌照都可以看清楚。“有了攝像頭車輛行駛速度也會減慢，發生事故逃逸后可以很快找到肇事者。”[4]

[5] 人民網太原6月16日電 6月14日下午，太原市公安局召開全市公安機關信息化建設暨“雪亮工程”推進會，總結近年來信息化建設成果，就全面加強公安信息化建設和“雪亮工程”建設進行安排部署。

會上，解讀了《關于全面加強公安信息化建設的實施意見》，婁煩縣公安局、萬柏林公安分局、人口管理支隊、科技通信支隊、信息中心等單位相繼作了交流發言。太原市委副書記、市政法委書記任在剛對太原市公安局信息化建設取得的成績給予充分肯定。他指出，今年以來，太原市公安局在以馬潤生為班長的市局領導班子的帶領下，各項工作取得了很大成績。特別是公安信息化建設不斷深化，意識超前，天網視頻監控系統建設不斷升級，充分體現了省會城市公安機關率先發展的理念，起到了很好的示范引領作用。下一步，要在市委、市政府的堅強領導下，在省公安廳的大力支持下，堅定方向，凝聚共識，對標一流，趕超發展，在新的起點上取得新的成績，以優異的成績迎接黨的十九大勝利召開。

他要求，要充分認識形勢，堅持問題導向，再接再厲，以信息化建設為引擎，大膽創新，全力做好新形勢下公安工作；要站在戰略高度，深刻認識“雪亮工程”建設的重大意義，排除一切困難和干擾，高質量、大力度推進工程建設，確保功能齊全、技術領先、運作高效，進入全國先進行列；以公安基礎信息化建設為牽引，輻射帶動全市政法工作科技信息化建設整體水平。

[5] 山西省公安廳副廳長段緒忠對太原市公安局信息化建設以及“迎接十九大、全警保平安”行動取得的成果給予充分肯定。他指出，太原市局深入開展交通違法行為整治、禁毒嚴打整治等一系列專項行動，成效顯著。特別是全省公安機關開展“迎接十九大、全警保平安”行動以來，站位高、行動快、力度大，得到省廳黨委的充分肯定。希望全市公安機關抓住機遇，緊貼實戰，進一步提升應對復雜社會治安局勢的能力水平，切實讓信息化成為克敵制勝的“殺手锏”和打擊破案新的“增長點”；要健全完善多部門合成作戰的警務合作機制，不斷提升公安機關的核心戰斗力；要健全完善一體運行的打防管控機制，提升打防管控整體水平；全力以赴推動好信息化建設各項工作，引領和帶動全省公安信息化建設水平整體躍升。

太原市副市長、市公安局局長馬潤生總結了全市公安機關近年來信息化建設經驗，要求全市各級公安機關特別是領導干部要認真學習貫徹各級領導的重要指示精神，全力以赴推進科技信息化建設。要加強頂層設計，統籌規劃，確保全局科技信息化建設有序推進。要突出工作重點，提升能力水平，以龍頭項目輻射帶動全局科技信息化工作向縱深發展，努力建設功能齊全、技術領先、運作高效的應急聯動指揮中心和“雪亮工程”指揮調度中心；迅速在嚴打整治等8個戰場掀起行動高潮，特別是要堅持不懈地抓好交通秩序整治、禁毒嚴打整治等重點工作的推進，堅決維護好省城政治和社會大局穩定，以優異的成績迎接黨的十九大勝利召開。[5]

[6] 據新華社成都電(記者吳光于、高蕾)“多虧了?雪亮工程?,每個村民都成了派出所的眼睛!”日前,四川省什邡市元石鎮箭臺村一位村民通過家里的電視監控,發現一場經濟糾紛事態升級,趕緊通過電視機遙控器按下報警鍵,元石鎮派出所隨即獲取了警情,出警民警及時趕到,避免了一場惡性事件的發生。

這是四川省“雪亮工程”發揮治安防控作用的一個縮影。截至2016年年底,該省已有4800個村(社區)完成建設并投入使用。

[6] “這項工程主要利用農戶現有廣播電視網絡以及手機APP等渠道,將公共安全視頻監控信息接入農戶的電視和手機上,發動村民實時監控視頻,要求看到險情立即一鍵報警。”四川省綜治辦副主任楊軍說。四川是農村勞動力輸出大省,農村留守人員多為老人和小孩,同時農村警力不足長期制約著農村安防工作的開展。“要做好農村安防工作,必須發動群眾力量,將人防和技防相結合。”楊軍說。

四川從2015年底開始逐步推廣“雪亮工程”建設——以縣為單位統籌,在道路岔口、農產品集散地等治安復雜場所安裝監控探頭,并確保每個村都有5個以上監控點。

為了廣泛發動群眾加入視頻監控隊伍,除了免費改裝村民家中電視機頂盒外,成都大邑縣王泗鎮還專門開辟了“雪亮工程”體驗區,手把手教村民如何監控視頻、一鍵報警。其他地區還通過“壩壩會”、發放宣傳資料、設立舉報獎勵機制等方法鼓勵村民參與。

“現在已建成?雪亮工程?并投入使用的村都有一支由村干部、網格員和綜治人員組成的基本監控隊伍以及村民自發組織的志愿隊伍。”四川省綜治辦基層處處長傅曉軍說。、據統計,在四川“雪亮工程”的覆蓋區域,可防性案件下降了約50%,破案率上升了約50%。“這一降一升,體現了?雪亮工程?在預警、預測、預防方面發揮的作用。”楊軍說。[6]

[7] 為進一步提升社會治安防控體系實戰效能，營造良好的社會環境，切實提高群眾的幸福感、安全感和滿意度，德江縣荊角鄉“三舉措”全力推進“雪亮工程”工作順利開展，加強領導，明確責任。成立由鄉黨委書記任組長，鄉長為常務副組長、分管領導黨委副書、政法委書記任副組長，相關單位主要負責人為成員的荊角鄉“雪亮工程”工作領導小組，統籌協調“雪亮工程”工作。召開“雪亮工程”專題會議，制定下發《荊角鄉“雪亮工程”建設實施方案》并制定推進節點。各村(社區)分別確定“雪亮工程”建設負責人，把責任落到實處，形成黨委政府統一領導、綜治部門牽頭協調、相關部門協作配合、社會各方共同參與的工作格局，有計劃、按節點推進工程建設。

宣傳動員，營造氛圍。精心打造宣傳陣地，利用發放宣傳資料、張貼宣傳海報、“村村響”廣播、進村入戶宣講等方式，積極深入村(居)、單位、企業等地，廣泛宣傳實施“雪亮工程”的重要意義，使“雪亮工程”建設家喻戶曉，人人皆知，動員各部門和廣大群眾共同參與和推動“雪亮工程”建設，形成群眾支持、社會參與的良好氛圍，從而確保提高群眾的“知曉率、參與率、滿意度”。

加強考核，落實責任。把“雪亮工程”建設納入社會治安綜合治理暨平安建設考評體系，將考核評價結果作為各社區、各村考核重要內容。采取督查、通報等形式，加強監督指導，及時掌握工作進展，扎實推動工作落實。簽訂工作目標責任書，嚴格獎懲，對因工作不重視、措施不到位導致發生重大影響社會穩定問題的，嚴格落實“一票否決”制，嚴肅追究相關單位和個人的責任，強化監督問責力度。[7]

[8] 2016年來，泉州市公安局圍繞創新社會治理、建設更高水平的“平安泉州”目標要求，強力推進便民利民惠民護民的“雪亮工程”，狠抓公安自建一類視頻監控的“建、維、管、用、研、戰”的一體化建設，加強城鄉結合部、農村地區公共區域視頻監控系統建設，實現重點區域、重點部位視頻監控全覆蓋。據統計，目前全市共有一類高清視頻監控近3萬路，村鎮視頻監控5萬余路，聯網總數總量居福建首位，占全省比例超50%。

[8] 城鄉結合部、農村地區公共區域視頻監控系統建設，是立體化治安防控體系的重要一環，也是實現重點區域、重點部位視頻監控全覆蓋的一大難點。泉州市公安機關按照“全市一張智慧天網”的頂層設計理念，在逐年擴建公安自建一類高清視頻監控的基礎上，借助泉州黨委、政府推進“智慧城市”、“美麗鄉村”建設的有利時機，通過“綜治發動、公安助推”的形式，積極推動社會化視頻監控網建設向鄉鎮（街道）、社區（村居）延伸。目前，泉州市“城安系統”視頻共享平臺已整合接入近30000路鎮、村級視頻監控，近6000路“全球眼”，近1000路交通視頻監控，以及近3000路社區（商家）自建二、三類視頻監控資源，為立體化防控體系建設提供強有力的科技支撐。

值得一提的是，泉州市將鐵路沿線視頻監控建設納入公共安全視頻監控整體規劃，與“平安泉州、智慧泉州”建設一起部署、同步推進。通過綜治部門的協調推動，公安機關為主建設，路地雙方協作配合，全力推進項目建設。臺商區分局主動協調鐵路派出所、電務、運營商及洛陽鎮鎮村政府，于7月底僅用2周時間，在轄區2公里多的路段完成布建9個智能高清監控監控探頭任務,實現轄區路段視頻監控全覆蓋，無縫對接。截至9月份，泉州轄區鐵路沿線重點部位共布建了230個高清智能攝像機，實現對可疑活動目標全天候，多角度的監測、識別、預警及跟蹤，大大提升了泉州鐵路的整體防控能力。

與此同時，泉州市公安機關深入推進視頻監控系統標準化建設，先后制訂下發《泉州市公共安全視頻圖像信息聯網與共享技術指導意見書》、《泉州市村鎮視頻建設與聯網技術指導意見書》、《住宅小區安全防范技術規范》等一批強制性、規范性的技術標準，推動視頻監控系統建設向“規范化、標準化、大整合、高共享”發展。[8]

[9] 今年來，泉州市公安局圍繞“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”總體目標，以打造“雪亮工程”的智慧天網為抓手，用新思維、新視角、新舉措，全面推進社會視頻資源整合和應用工作。目前，除公安自建一類高清視頻監控近3萬路，該局“城安系統”平臺還整合接入“鎮村級視頻監控”、“平安校園”、“智慧交通”等二、三類視頻監控近5萬路。今年9月，泉州市入選全國首批“公共安全視頻監控建設聯網應用示范城市”，是福建省唯一獲此殊榮的地級市。

泉州市委、市政府連續五年將“城安系統”納入為民辦實事項目，泉州市公安局以此為契機，積極推進為“平安泉州”建設，進一步加強立體化治安防控體系建設，在抓好公安自建一類高清視頻監控建設的基礎上，逐步整合政府部門、社會單位自建的視頻探頭，將公安視頻的觸角延伸到學校、醫院、企業、小區、村鎮等最基層的“點”上，使更多社會視頻資最大限度源地為公安機關所用，為政府職能部門所用，為立體化防控體系建設提供強有力的科技支撐。

[9] 為有效整合各類視頻資源，實現共享、共用效益最大化，泉州市公安局經過深入調研，結合本地實際，借鑒外地先進經驗，制定了《泉州市公共安全視頻圖像信息聯網與共享技術指導意見書》、《泉州市村鎮視頻建設與聯網技術指導意見書》、《住宅小區安全防范技術規范》。同時，按照“統一標準、統一規劃、統一管理”，由公安機關做好頂層設計與技術把關，對社會單位已建并符合聯網標準的監控探頭聯入公安視頻專網，對已建的但不符合標準的，先改造再聯網，對未建的組織新建再聯網，從而實現視頻圖像信息跨區域、跨部門、跨警種的高效、安全傳輸及共享應用。村鎮視頻建設是泉州市立體化治安防控體系的重要一環。

近年來，泉州市綜治辦、市公安局按照全市“一張智慧天網”的頂層設計理念，推動視頻建設向村鎮（社區）延伸，努力提高視頻監控的覆蓋面。全市各地堅持多渠道籌資、多元化共建，在市財政不出資的前提下，通過發動社會各界籌資，建設億元平安監控工程。目前，全市已建成約5萬路村鎮級視頻監控，為打造智慧天網的“雪亮工程”，實現對犯罪嫌疑人員、車輛“行知去向、動知軌跡”，建設“平安泉州”奠定堅實的基礎。值得一提的是，泉州鯉城公安分局以轄區臨江街道溪亭社區中山花園為試點，在全市率先使用“火眼”人臉識別系統，非小區業主進入時，小區入口處將亮起紅燈，語音提醒訪客主動登記，為小區居民們構建了一道“防火墻”。[9]

[10] 楊勇率隊調研我南充平安建設等工作

強化群防群控推進平安建設

6月15日至16日，省委政法委副書記、省綜治辦主任楊勇率調研組一行對我市社區網格化服務管理工作、平安建設和農村“雪亮”工程建設進行調研。

市委常委、市委政法委書記古正舉陪同調研。

[10] 15日下午，楊勇一行來到嘉陵區南湖街道泥溪口社區，詳細了解該社區網格化服務管理工作做法和成效。楊勇指出，網格化服務管理工作是基層社會治理的重要舉措，是適應現代社會信息化、動態化、多元化的管理新模式；街道（社區）要注重網格員素質和能力的培養，建立管理辦法和激勵機制；網格員要準確定位，處理好與社區干部、社區群眾的關系，發揮好發現矛盾糾紛、發現治安隱患、幫扶特殊人群的重要作用。

隨后，楊勇一行先后前往順慶區公安分局東南派出所、桑園路社區警務室等地，了解值班民警裝備配備、四級實戰指揮平臺建設以及法治街區平安建設等情況，并在順慶區1227廣場觀看了肇事肇禍精神病人處置演練。楊勇指出，要以法治為核心，以平安建設為目標，攻難點、補短板，加強社區治安防范，聯動社區群眾、治安巡邏隊，形成群防群控的格局。

16日上午，楊勇一行來到高坪區公安分局，察看了“行車衛士”電動車追蹤系統，并深入走馬鄉，實地了解“雪亮”工程建設情況。楊勇指出，“雪亮”工程是構建立體化社會治安防控體系的基礎工程，對維護農村社會治安和穩定起著重要作用，南充要把“雪亮”工程作為農村地區社會管理創新的有效載體，結合幸福美麗新村建設，按照“整體規劃、統籌推進、分類實施、先急后緩”的原則，以現代科技為引領，以多元共治為方法，以簡便實用為原則，引入市場競爭機制，加快平臺建設，激發群眾參與，力爭早日實現全覆蓋。[10-11]

[11] 新華網濟南3月22日電 3月21日上午，山東省政法委副書記、綜治辦主任李娥帶隊到平邑縣視察指導綜治“雪亮工程”建設工作。市委常委、政法委書記王行華，平邑縣委書記王君師，縣長包華及市、縣有關工作人員陪同。

[11] 李娥在溫水鎮宋河村觀摩了視頻監控一鍵報警和平安大喇叭，并實地深入居民家中，查看了“戶戶都是監控員”為主題的居家視頻巡查和手機視頻巡查治安監控系統，并詳細了解了村民利用監控系統進行值班監督、村級事務瀏覽等功能。在縣政務服務中心觀看了平安智慧城管平臺管理應用工作開展情況，對智慧城管平臺通過縣公共安全視頻監控平臺授權增設1500個監控探頭，進而橫向銜接住建、交通、交警等部門，縱向與鎮、街執法中隊、垃圾中轉站、公共自行車管理公司等單位的互聯互通的工作模式給予肯定。李娥一行最后視察了縣綜治中心規范化建設情況及觀看了《雪亮工程》宣傳片，聽取了該縣綜治“雪亮工程”建設工作情況匯報。李娥對該縣在“雪亮工程”建設工作方面取得的成果給予了充分的肯定，并指出，“平邑縣視頻監控工作已超出了視頻監控原本的功能，它的手機APP和家庭一鍵報警等智能化功能已經改變了老百姓的生活習慣，平邑縣的?雪亮工程?已經成為全縣人民的便民工程。”

同時，李娥對該縣“雪亮工程”建設工作提出了具體的要求：要不斷加強對村級綜治工作的人財物保障；要不斷加強綜治委成員單位與縣綜治中心橫向聯網，鎮、村兩級綜治中心與縣綜治中心縱向貫通工作；要將視頻監控單純的從社會治安層面擴展到社會治理層面，不斷深化視頻監控延伸應用。[11-12]

[12] 6月16日至17日，中央綜治辦綜治二室副主任李軍一行在省綜治辦副主任姜曉萍等陪同下來到信陽市，督察調研“雪亮工程”示范城市建設情況，并召開匯報會。市領導謝天學、詹玉鋒、邵春杰陪同調研或出席匯報會。

李軍一行先后深入市公安局指揮中心、羊山新區綜治中心、市城市數字化管理中心監督指揮大廳、光山縣公安局視頻監控中心和弦山街道辦事處綜治中心等地調研。每到一處，李軍都與基層工作人員親切交談，詳細查看各類臺賬資料、信息管理系統，仔細詢問綜治工作落實情況。

匯報會上，市委常委、政法委書記、市政府黨組成員謝天學簡要介紹了信陽市市情和“雪亮工程”建設進展情況。他說，“雪亮工程”是一項涉及部門多、技術要求高、投入資金大的系統性工程，信陽市作為首批“全國公共安全視頻建設聯網應用工作示范城市”，市委、市政府高度重視，搶抓機遇，統籌力量，整合資源，以“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可用”為總目標，高起點規劃、高標準建設，全面提升我市公共安全視頻監控建設聯網應用水平。今年4月，市委、市政府又將“雪亮工程”列為全市中心城區30個重點項目，按照PPP模式，強力推進項目建設。希望中央綜治辦在政策資金支持上多向信陽傾斜，同時，我市也將以此次督察調研為契機，進一步加大PPP模式推進力度，盡快付諸實施；加大市、縣、鄉、村視頻聯網整合力度，實現互聯互通；充分抓好“雪亮工程”應用，發揮好作用，讓每一位群眾都能共享平安建設成果。[12-13]

[13] 3月20日，我市召開“雪亮工程”建設推進會，安排部署下一階段工作，確保工程按時按期、按標準按要求建成竣工。市委常委、政法委書記穆偉利出席并講話，副市長、公安局長艾文慶主持會議。

據了解，“雪亮工程”是公共安全視頻監控建設聯網應用工程，是新形勢下維護國家安全和社會穩定、預防和打擊暴力恐怖犯罪的重要手段，對于提升城鄉管理水平、創新社會治理體制具有重要意義。去年，中央綜治辦、國家發改委、公安部下發通知，確定我市為全國第一批45個“雪亮工程”示范城市之一。

穆偉利強調，各縣（市、區）要盡快制定出本轄區的建設方案，方案的設計要詳實具體，切合實際；綜治部門要充分發揮“牽頭”作用，會同發改、公安、財政等有關部門，落實跨部門協調機制，建立領導機構和相關部門密切配合的協作平臺；公安機關要充分發揮“主力軍”作用，制定相關工作方案，扎實推進實施此項工作。[13-14]

[14] 人民網濟南3月21日電 “平邑縣視頻監控工作已超出了視頻監控原本的功能，其手機APP和家庭一鍵報警等智能化功能改變了老百姓的生活習慣，?雪亮工程?已經成為平邑人民的便民工程。”21日，山東省政法委副書記、綜治辦主任李娥在平邑縣視察指導綜治“雪亮工程”建設工作時表示。

李娥在平邑縣溫水鎮宋河村觀摩了視頻監控一鍵報警和平安大喇叭，并實地深入居民家中，查看了“戶戶都是監控員”為主題的居家視頻巡查和手機視頻巡查治安監控系統，并詳細了解了村民利用監控系統進行值班監督、村級事務瀏覽等功能。

在縣政務服務中心，李娥觀看了平安智慧城管平臺管理應用工作開展情況，對智慧城管平臺通過縣公共安全視頻監控平臺授權增設1500個監控探頭，進而橫向銜接住建、交通、交警等部門，縱向與鎮、街執法中隊、垃圾中轉站、公共自行車管理公司等單位的互聯互通的工作模式給予肯定。

李娥強調，平邑縣“雪亮工程”建設工作要不斷加強對村級綜治工作的人財物保障，不斷加強綜治委成員單位與縣綜治中心橫向聯網，鎮、村兩級綜治中心與縣綜治中心縱向貫通工作；要將視頻監控單純的從社會治安層面擴展到社會治理層面，不斷深化視頻監控延伸應用。[14-15]

[15] 本報訊（記者邸旭明通訊員郭偉）6月29日上午，忻州市組織收聽收看全國“雪亮工程”建設推進會，忻州市委書記李俊明，市委副書記、政法委書記王珍以及相關部門負責人認真收聽收看了會議，學習了山東“雪亮工程”的建設經驗。

“雪亮工程”即公共安全視頻監控建設聯網應用，是新形勢下維護國家安全和社會穩定的重要手段，平安建設的基礎工程。會議強調，要認真貫徹總書記關于樹立總體國家安全觀、建設平安中國、提高社會治理智能化水平的重要指示，深入落實中央關于推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作的總體部署，大力實施“雪亮工程+”，有效提升社會治理工作水平。要學習山東“雪亮工程”建設經驗，按照“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的目標大力推進“雪亮工程”建設，大大增強治安防控能力，提升人民群眾安全感。

在收聽收看全國“雪亮工程”建設推進視頻會時，忻州市全體參會人員均認真收聽收看，仔細記錄山東“雪亮工程”建設經驗[15]

[16] 2017年6月29日上午，魚峰區委政法委副書記、綜治辦主任于偉主持召開魚峰區“雪亮工程”建設工作協調會，公安魚峰分局副局長覃建恩以及運營商代表參加了會議。

會議傳達了全國“雪亮工程”建設推進會上中央綜治委副主任、中央政法委副秘書長、中央綜治辦主任陳訓秋的重要講話精神。陳訓秋主任對“雪亮工程”提出四點意見，一是提高思想認識，進一步增強“雪亮工程”建設的責任感、使命感、緊迫感；二是積極履行牽頭職責，堅決完成好中央交辦的重要任務；三是堅持圍繞中心、服務大局，深化“雪亮工程”應用，做到以用促建、以用促管；四是加強組織領導，確保各項措施落到實處。

隨后覃建恩副局長對公安分局近期做的“雪亮工程”社會面攝像頭建設選點工作進行了匯報，大橋派出所、箭盤山派出所等6個派出所民警，經過1個月的現場踩點，依據日常治安案件發生的頻率，選取了400個擬建設點，下一步將通過刑警支隊對老舊小區、案件高發區、三無小區等進行進一步踩點，盡可能減小天網盲區，做到視頻監控全覆蓋。于偉副書記對推進魚峰區“雪亮工程”提了三點意見，一是要根據實際情況、管控需要，最大限度減小天網盲區；二是公安分局和運營商要加強溝通協調，加快建設速度；三是按照建設標準要求，保質保量完成建設任務。運營商代表最后進行表態，一定按照要求，積極配合建設工作，保證完成建設任務。（區委政法委韋庭鑫供稿）[16-17]

[17] 中新網四川新聞5月26日電(王爵)26日，彭州市在敖平鎮舉行公共服務平臺暨雪亮工程入戶啟動儀式。通過群眾參與互動，親自體驗“雪亮工程”監控治安防范功能，大力宣傳信息化建設提升社會治理和服務公眾能力的新理念、新舉措，開啟彭州“互聯網+社會治理”新時代。

據悉，2016年3月，彭州全面啟動“雪亮工程”建設。政府每年投入1000多萬元，以購買服務的方式在全市20個鎮(街道)安裝了1443個監控探頭，今年5月份驗收完畢后，6月份將正式運行，“雪亮工程”將成為彭州立體化治安防控的“牛鼻子”。同時，該市將積極實施“幸福美麗新村”建設，109個省級“幸福美麗新村”三年內實現“雪亮工程”全覆蓋。

2016年底，彭州敖平鎮派出所通過“雪亮工程”監控，發現和掌握了什邡一個盜竊電瓶車團伙的線索和行蹤，彭州市公安局不僅抓獲了一個盜竊電瓶車的團伙，還破獲了一個案中案，打掉一起以吸食毒品控制人員作案的外地流竄團伙系列盜竊案，抓獲違法嫌疑人9名，帶破什邡等地系列盜竊案件8起。

彭州市委常委、政法委書記劉城說：“群眾的眼睛是雪亮的，舉行雪亮工程進村入戶啟動儀式，就是要動員千千萬萬的老百姓參與到監控巡邏中來，讓每一位群眾都參與到治安防控中來。我們的群眾通過電視、手機就可以監看監控視頻，監督村務公開，了解政策法規，我們的群眾也就從雪亮工程單純的受益者轉變為治安防控的參與者”。

[17] 敖平紅林友生聯合小區村民楊順華告訴記者：“我平時在家中，就能通過電視屏看到咱們小區治安環境的實況，還可以了解鎮上的便民服務信息、村上的財務公開，人人都來參與治安防控，我們小區的環境面貌、治安確實比以前好多了。”

線上大聯動、線下微治理。如何調動群眾參與積極性？彭州市出臺了《“紅袖套”群防群治隊伍及其他群眾舉報違法犯罪線索獎勵實施細則(試行)》和《彭州市網格員隊伍考核獎懲辦法(試行)》兩個獎勵文件，獎勵基金160萬元，獎勵金額從50元—50萬元不等，目前已經發放獎勵近20萬元。大力培養彭州的“朝陽群眾”、“西城大媽”，目前已健全“紅袖套”、網格員、治安巡防隊員等群防群治隊伍，配合參與公安等執法專業力量巡邏，從而織密市、鎮、村三級治安防控網，確保了社會平安穩定。

據彭州市相關負責人介紹，“彭州公共文化旅游服務平臺”由彭州市旅局發起，四川廣電網絡成都分公司、四川廣電網絡彭州公司實施，彭州電視臺、彭州公眾信息中心等單位參與，打造以文化、旅游、休閑娛樂場所布局為載體的服務平臺。2016年，以公眾文化旅游服務平臺為載體的“雪亮工程”建成并成功運行，為構筑平安彭州立體治安防控體系、打造美麗鄉村典范發揮了不可替代的作用。

彭州“十三五”規劃，明確了全面推進智慧城市的發展目標和路徑。2017年1月，彭州出臺加快構建現代公共文化服務體系的實施辦法，在“智慧城市”頂層設計指引下，該市將重點打造“彭州公共文化旅游服務平臺”升級版——“彭州公共服務平臺”。全方位為老百姓提供

[17-18]優質的信息服務，讓老百姓足不出戶就能辦成事，將公共信息服務平臺惠及入千家萬戶。

[18] 7月12日，黔西南州“雪亮工程”建設需求調度會在興義召開。“雪亮工程”是指天網工程走進農村，通過廣電網絡讓農村老百姓實現在自己家中通過電視就能看到視頻監控的目標，形成警力雖有限，民力卻無限，群防群治的多方共建局面。

會議指出，“雪亮工程”是維護社會治安和穩定的民生工程，也是構建信息化防控體系的基礎工程。“雪亮工程”建設，需求是前提。建設項目組要理清各部門建設需求，高起點規劃、高標準建設、高效率推進，統籌整合資源，合理部署建設方案，推動工作落地見效。

會議強調，要搞好“雪亮工程”建設，一是要眾籌，各部門、各行業和運營商要根據建設需求，統籌整合資源，挖掘整理需求項目，確保建設達到效益最好、成本最低;二是要統建，要統一調度，按照行業需求，實現公共視頻監控全覆蓋;三是要互聯，要將政府、行業建的公共視頻監控系統與企業、商戶、百姓自建的監控系統進行聯網，實現互聯互通;四是要共享，要通過共同努力建設，為各行各業和干部群眾提供信息化服務，使人民群眾生活越來越好、越來越方便、越來越安全。

會議要求，要按照有關要求橫向縱向建設好公共視頻監控系統，有效提升精確預警、精確控制、精確打擊、精確防范、精確指揮、精確處置水平，真正發揮公共安全視頻監控建設聯網應用的作用，提高社會治安綜合治理智能化水平，為創新社會治理、深化平安黔西南建設、維護社會穩定作出更大貢獻，不斷提升人民群眾的安全感。

會議傳達了九部委關于《加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作的若干意見》文件和全國“雪亮工程”建設推進會議精神，部署了黔西南州“雪亮工程”建設相關工作。[18-19]

[19] 永州日報訊（通訊員 潘志鵬）6月29日至30日，全國“雪亮工程”建設推進會在山東臨沂召開。會議分為兩個階段，6月29日上午，山東省臨沂市等地介紹“雪亮工程”建設經驗；6月30日上午湖南永州等14個市州（縣區）連線山東臨沂主會場推介典型經驗。6月30日上午，永州現場連線山東臨沂主會場，市委書記、市人大常委會主任李暉，市委副書記、政法委書記張嚴，市委政法委、綜治辦、政務中心，零陵區委、區政府以及相關單位負責人參加會議。

會上，李暉作為經驗介紹主持人，與中央綜治委副主任、中央政法委副秘書長、中央綜治辦主任陳訓秋等領導現場連線，推介永州創新社區崗位編制、深化網格化服務管理工作經驗。永州市委、市政府在全面推進城鄉網格化服務管理工作中，堅持問題導向，著眼于從根本上解決基層力量薄弱和服務供給不足問題，大膽創新探索，制訂了一系列激勵措施，讓“窮家人”辦成了“富家事”。2015年，市委、市政府出臺專門文件為全市城市社區工作人員（網格員）設置了“社區崗位編制”。同時，強化黨建引領，堅持“重心下移、力量下沉、權力下放”，構建“社區黨委－網格黨支部－樓棟黨小組”的組織體系，將2/3的街道干部下沉到社區，民政、社保等部門的69項公共服務事項下放社區（村）辦理。推行以網格為基本單元的“1+N”工作模式，得到群眾認可。

陳訓秋對永州網格化建設給予充分肯定和高度贊揚。他指出，永州不是全國最富的城市，但在探索網格化服務管理、創新社會治理體制上積極主動、措施有力。中央40多個部委會簽，近期有望出臺網格化服務管理國家標準，充分吸納了“永州元素”。

省委政法委（綜治辦）認為，永州市委、市政府對網格化服務管理工作高度重視，取得了卓有成效的成績。希望永州網格化服務管理工作在市委、市政府的領導下取得新的成績，創造新的經驗。[19-20] [20] 5月18日，昌都市及11縣（區）社會治安綜合治理視聯網系統全面建成并投入試運行。

該工程是在昌都市委政法委（綜治辦）、北京視聯動力國際信息技術有限公司與昌都電信公司三方的共同努力下，經過4個多月施工建設而成。

綜治視聯網作為“雪亮工程”的一部分，是以會議系統為基礎的集視頻會議、培訓、會商、巡查、調解、調研、督導等功能為一體的綜治組織可視化平臺，實現了綜治各項工作業務辦理可視化、指揮調度扁平化、工作運行高效化。

“這些無死角高清攝像頭24小時不間斷?值班?，真正架起了無所不在的?天眼?網絡，為社會提供了強有力的安全保障。”日前，隨著昌都市轄區內公共安全視頻監控攝像頭的不斷完善，市民們激動地對記者說。

“雪亮工程”是什麼工程？為什麼讓群眾對它如此信賴？

記者從相關部門了解到，“雪亮工程”是一項惠民、利民工程，它利用現有的電視網絡，將公共安全視頻監控信息接入單個家庭數字電視終端，通過實時監控，任何人、任何時間發現任何異常情況都可通過遙控器一鍵報警，公安機關將在第一時間接收到群眾反饋的信息，從而實現信息快速傳遞、警民互聯互通，確保了信息在第一時間收集、第一時間處理，牢牢掌握了社會治安防控主動權。

昌都市作為全國45個“雪亮工程”示范城市之一，實行“統一建設、統一平臺、統一標準、統一聯網、統一管理”，為全市公共安全視頻監控建設聯網應用提供了歷史機遇。昌都市委、市政府高度重視，市委主要領導多次作出重要批示，先后召開3次會議專題研究，對實施好示范項目提出了明確要求。[21]

通過這次全面摸底調研，摸清了底數。截至4月底，昌都市轄區內有公共安全視頻監控攝像點位8501個，其中，公安視頻監控點位1259個，建立了市公安局一級指揮中心和11縣（區）公安指揮中心﹔全市涉及公共領域行業及社會資源監控攝像點位7327個，監控平臺610個，主要覆蓋加油?氣站、政府機構、炸藥庫、娛樂場所、超市商店、酒店賓館、學校醫院、銀行金融機構等。

通過掌握全市公共安全監控建設現狀，依照國家、自治區和實施“雪亮工程”示范項目要求，由昌都市綜治辦牽頭，聯合公安、工信、發改、住建等部門，編織了《昌都市公共安全視頻監控建設及聯網應用“十三五”規劃》，統籌各縣（區）、各部門相關建設需求，整合各類監控資源，建設公共安全視頻專網和公共安全視頻共享平臺（社會資源接入網），建立綜治視聯網分平臺，用統一的標準、模式建造，形成互聯、互通，確保視頻監控共享聯網有效運行，信息共享。

按照中央綜治辦、國家發改委對“雪亮工程”示范城市項目部署和《公共安全視頻監控聯網應用工程示范和重點支持項目管理辦法》，結合藏東實際，昌都市提出了實施“三大項目”建設的目標。

“三大項目”包括立項建設市級、縣（區）公共安全視頻監控共享總平臺（社會資源接入平臺）項目﹔立項建設市級、縣（區）綜治中心視聯網及社會資源監控接入分平臺建設項目﹔重點推進重點縣、重點寺廟和重點區域（場所）視頻監控建設。當前，昌都市將結合綜治中心建設和“雪亮工程”示范項目，將全力實施二期視聯網平臺建設，把視角向鄉鎮延伸，整合基層力量，建立市、縣（區）、鄉鎮三級綜治視聯網系統，逐步擴大連線范圍，形成聯防、聯治、聯動的工作局面，最大限度地發揮現代科技手段在社會治理中的先導性、預警性作用，不斷提高社會治理智能化、精細化、現代化水平，為百姓編織起一張安全網。[20]

[22] 為切實提升全縣社會治安科技防范水平和智能化社會治理能力。嫩江縣按照統籌規劃、分布實施的總體建設原則扎實推進“雪亮工程”建設。目前，已完成視頻監控規劃布點工作，監控點位主要是在原有平安城市視頻監控系統基礎上，將城鄉監控盲點填空補齊，包括棚戶區周圍的進出口、各小區進出口、涉及民生事業的公共安全設施、鄉鎮中心村、重點村屯等。[22]

[23] 為完善東城區“雪亮工程”總體設計方案，貫徹中央綜治辦對“雪亮工程”中關于綜治視聯網部分提出的具體要求，7月19日下午，東城區召開了“雪亮工程”綜治視聯網設計工作推進會，會議由東城區雪亮工程辦公室主持，區綜治辦、區信息辦、網格中心等單位參加了會議。

會上，東城區雪亮工程辦公室通報了區領導對雪亮工程建設的整體要求，網格中心牽頭匯報了“雪亮工程”中綜治視聯網部分的設計方案。與會單位就設計方案提出了五點意見：一是綜合設計方案，形成合力，設計出有創新、有亮點的方案。二是立足原有綜治大數據，結合雪亮工程總體需求，進一步挖掘大數據分析應用功能。三是緊貼“6+3+X”的建設要求，既要完成上級綜治部門的要求，也要突出東城特色。四是設計方案最終要形成實際功能，簡便易用，為基層提高效率。五是爭分奪秒的推動設計工作，確保進度，確保工作任務按期完成。[23-24]

[24] 7月31日，全省“雪亮工程”建設推進會在益陽市召開，傳達貫徹落實全國“雪亮工程”建設推進會精神，總結推廣經驗做法，研究加快推進“雪亮工程”建設，全面提升我省綜治工作智能化水平，為黨的十九大勝利召開營造良好的社會政治環境。省委政法委副書記熊曉強，益陽市委副書記黎石秋，市委常委、政法委書記董嵐出席。

今年以來，全省各級綜治部門強化綜治領導責任，積極推進網格化、信息化、法治化、實名制等重點工作，深化平安湖南建設，探索創新社會治理，取得了一定成效。益陽市已將“雪亮工程”融入“智慧益陽”建設整體規劃，未來兩年，還將配套投入3.2億元，新建8000個視頻監控點位，至2019年，實現“全域覆蓋、全網可享、全時可用、全程可控”的總體目標。會議通過綜治視聯網系統開至縣級綜治辦及部分鄉鎮（街道）。

會上，董嵐介紹了益陽市“雪亮工程”建設情況，長沙、永州等市作了典型經驗介紹，南縣做了現場連線發言。下午，與會人員還參觀了益陽高新區、赫山區泉交河鎮、資陽區長春鎮紫薇村等地的綜治中心和益陽市“雪亮工程”城市治理分平臺。[24]

黎石秋表示，“雪亮工程”在完善社會治安防控體系，提升城市治理水平等方面發揮了重要作用。益陽市將以此次推進會為契機，認真對照目標時限，搶抓“智慧益陽”建設機遇，聚焦“建設、聯網、應用”三個關鍵環節，擴大覆蓋，推進共享、注重應用，讓“雪亮工程”更亮，讓人民群眾更安全。熊曉強要求，要進一步提高責任感和緊迫感；要進一步加大力度，扎實推進“雪亮工程”建設各項工作，做好統籌協調、完善機制工作，高標準推進工程建設，高質量推進聯網共享，高要求強化安全管理，高水平深化拓展應用；要進一步壓實責任，通過督導考評抓落實，扎實推進建設工作，努力確保“雪亮工程”建設任務落地見效。[24]

[25] 視頻監控系統(“雪亮工程”)建設是新時期新形勢下推進立體化社會治安防控體系建設的一項重要舉措,對于增強預警預防、打擊犯罪、整體防控、基礎管控和破解社會管理難題的能力,提高平安建設的現代化水平具有十分重要的意義。為此,市公安局黨委緊緊抓住“全省立體防控體系建設信陽現場會”和被列為“全國公共安全視頻監控建設聯網應用示范市”的機遇,以“平安三項工程”建設為抓手,圍繞“全域覆蓋,全網共享,全時可用,全程可控”的總體目標,強力推進視頻監控系統建設。

項目概況

截至2017年6月底,全市已建成公安監控中心15個、標準化監控平臺188個,搭建起三級聯網四級平臺的整體架構,安裝一類監控設備6482個、正在建設1134個、已經招標5314個、重要部位安裝了40個報警求助點。同時,匯接社會視頻資源2400余個,建設完成智能卡口225個。據不完全統計,今年上半年全市利用視頻破案2708起,其中刑事案件814起、治安案件852起、交通案件1042起,抓獲犯罪嫌疑人168名,服務群眾2346次,有力支撐了平安信陽建設。

項目意義

“雪亮工程”旨在從整體入手,統一規劃,構筑一個功能完善、兼容并包、互聯互通的音視頻共享資源體系,可以充分發揮一體化資源整合優勢,合成作戰。市公安局將充分利用好與公安部第三研究所的戰略協作關系,在高端技術引進,人員技能培訓,戰術戰法提煉固化推廣等方面發揮積極作用,全力打造具有信陽特色的“雪亮工程”。

項目進展

“雪亮工程”項目建設周期為2017年——2018年。第一階段從2017年1月至2017年6月,完成市、縣、鄉三級承載網絡建設,市縣兩級綜治公共安全視頻監控管理平臺建設,市治安視頻監控系統(二期)工程第一階段建設及市行政執法局、市安監局、市衛計委、市教育局公共安全視頻監控管理平臺建設和聯網任務。

第二階段從2017年7月至2017年12月,完成市縣兩級綜治公共安全視頻監控管理平臺的聯網對接,完成市環保局、市民政局、市水利局、市國土資源局公共安全視頻監控管理平臺建設和聯網任務。

第三階段從2018年1月至2018年12月,完成市治安視頻監控系統(二期)工程第二階段建設,市區及7縣共1.3萬個一類監控點的建設。[25-26]

[26] 18個高清攝像頭覆蓋全村主要街口，坐在村辦公室就能監控村里安全，還能收看市、區、鄉組織的各類會議。11日上午，參加全省“雪亮工程”建設佳木斯現場推進會的與會人員，在佳木斯郊區西格木鄉平安村等地考察，對這個村乃至全市“雪亮工程”建設工作給予肯定。

“雪亮工程”即公共安全視頻監控建設互聯網應用工程項目，織就了守護百姓安全的一張網，對刑事打擊、交通管治、網吧管理、市場監管、水務監察、校園周邊安全整治等方面均發揮了重要作用。佳木斯是我省第一個全國示范城市，自2016年11月以來，按照“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的總體要求，整合現有資源與新項目同步推進，截至7月末，全市已累計完成投資4300多萬元，建成監控點位8588個，搭建53個傳輸環網，整合安全生產、視頻接訪系統、政務云存儲系統、電子認證系統等10余個子項目，實現了23個部門分平臺聯網共享。[26-27]

[27] 揚州網訊（揚政法瑞琳）昨天，市綜治委召開全市社會治安防控體系暨“雪亮工程”建設推進會，貫徹落實全國“雪亮工程”建設推進會和省基層社會治理創新推進會精神。市委常委、政法委書記、市綜治委主任孔令俊出席會議并講話。市人大常委會副主任楊正福，副市長、市公安局局長宮文飛，市政協副主席董玉海出席會議。[27]

[28] 坐在家里，通過電視機頂盒就能看到自家周邊的實時錄像；在家里要是遇到突發事件，可以使用機頂盒的一鍵報警功能；要是出門在外，還能用手機設置啟動防盜功能……7月15日上午，大連市甘井子區大連灣街道蘇家村村民王浩俐邊說邊演示她的“高科技生活”。

“雪亮工程”即公共安全視頻監控聯網應用，是一項維護社會治安和穩定的民生工程。王浩俐就是“雪亮工程”向農村延伸的受益者。

去年5月開始，蘇家村村委會在該村第二平房小區中選擇10戶，建成技防入戶試點項目，可視化防范系統自此開始走進這個村子的試點家庭。

蘇家村治保主任王進源表示，“雪亮工程”源于“群眾的眼睛是雪亮的”這句話，現在高清探頭不光是覆蓋繁華商業區、城市重要交通路口等重點區域，如今也延伸到了村民家中。

“我家在村里把道邊兒，以前晚上一有點動靜兒就擔心有小偷，要是出遠門的話更是老惦記家里，這下可好了，有了這套系統，心里踏實多了。”王浩俐說。

據了解，試點項目在蘇家村建成后，村里沒有發生一起入室盜竊案件，同時還為公安機關提供了多條破案線索。

“治安環境好了，生活更安心了。”村民們由衷贊嘆。

說起“雪亮工程”，甘井子區泡崖街道康馨社區居民劉桂芝連連稱贊：“我們這是老小區，也是發生盜竊的重災區，夏天晚上開窗睡覺簡直是種奢望，可那都是過去時了。”劉桂芝抬頭指著社區內路燈桿上安裝的監控探頭表示，這都是它們的功勞，24小時“不眨眼”地給大家保平安。

自“雪亮工程”在泡崖街道全面鋪開，僅一年多時間，轄區內就增設了226個高清攝像頭，同全市1.3萬個視頻監控探頭一起，全部接入大連市綜治中心。這些架在高空的“天眼”為老百姓編織了一張安全網。據介紹，我省啟動“雪亮工程”以來，各級政府積極推動，目前已完成了省、市、縣三級公安視頻專網建設，全省累計共有監控攝像頭約110萬個。僅去年，全省八類嚴重刑事案件、五類刑事侵財案件、可防性案件分別下降33%、17%、21%，群眾的安全感和滿意度大幅提升。據悉，我省將進一步推動“雪亮工程”，力爭早日實現“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的建設目標。

[22-23]

參考資料

? ? ? ? 1.淺談“雪亮工程”建設

．搜狐網．2017-03-27[引用日期2017-06-07] 2.“雪亮工程”點亮鄉村的未來

．四川法制報．2016-03-16[引用日期2017-06-14] 3.“雪亮工程”保平安

．人民網．2017-06-14[引用日期2017-06-21] 4.成都千兆光網助力“雪亮工程”進村入戶讓治安防控無縫覆蓋

．人民網．2016-10-24[引用日期2017-06-22] ? ? ? ? ? ? 5.太原召開全市公安機關信息化建設暨“雪亮工程”推進會

．人民網．2017-06-16[引用日期2017-06-22] 6.四川“雪亮工程”破除農村安防頑疾

．新華網．2017-01-03[引用日期2017-06-26] 7.德江縣：荊角鄉“三舉措”全力推進“雪亮工程”建設

．貴州省人民政府．2017-06-13[引用日期2017-06-27] 8.泉州公安強力推進“雪亮工程”建設實現重點區域視頻監控全覆蓋 ．新華網．2016-12-24[引用日期2017-06-29] 9.泉州：公安機關整合社會視頻監控資源傾力打造“雪亮工程”

．新華網．2016-11-24[引用日期2017-06-29] 10.楊勇率隊調研南充平安建設等工作

．四川新聞網．2016-06-17[引用日期2017-06-30]

第四篇：一文讀懂政府引導基金

標簽： 分類： 風投私募

財經

作為政府參與創業投資的重要手段，引導基金是伴隨著政府鼓勵創業投資以及戰略新興產業發展的戰略舉措而產生的，其作為一種政策性產物會一直長期存在下去。但是政府引導基金未來是繼續以發揮政府職責為目的參與創業投資，還是向市場化的FOFs轉變，以市場化的方式進行運作，這取決于每一支政府引導基金自身的戰略定位。

當然，不同的運作方式對于引導基金本身的運作能力也提出了不同的要求：

以市場化方式運作的引導基金，其與政府化運作的引導基金相比具有更高的活力，同時也帶來了巨大的壓力與挑戰：市場化的運作方式對于基金的運作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設計、專業化的基金管理團隊以及市場化的團隊激勵機制等等。國內現有引導基金向市場化變革的內容應包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構成等一系列因素。

基金的原則：引導基金的轉型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學問題，特別是在“政府化”和“市場化”兩條道路上進行抉擇。當從政府引導基金的背景轉變為市場化FOFs時，首先需要轉變基金的根本原則，即以實現政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據自身特點創新出一條符合自己發展的中間路線。

基金的募資策略：市場化首先從多元化的募資策略開始，即不再完全依賴政府資源的募資和談判能力，逐漸轉變為依靠政府支持，獲得投資人對FOFs已經具備的資產管理能力和機會判斷能力的認可，從而獲得出資承諾。當然，對于引導基金而言，在初期缺乏實際的募資能力，完全可以考慮和具備相應能力的市場化機構進行合作和資源互補，通過基金管理人合作等方式，結合市場化募資能力和政府公共關系，分階段實現的市場化之路。

基金的投資策略：關于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導基金既有的政策性限制，制定相關投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設計基金的投資組合及其他相關策略時，應結合基金自身的能力，進一步突破引導基金關于地域、行業、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場化的競爭，需要建立FOFs相關的工作體系和流程，包括行業信息和數據庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監測流程，投資組合管理和風險管理流程等等。

基金的團隊組建：在引導基金思路下的團隊組建是政府+外部合作機構的方式，而在FOFs思路下，團隊組建是有經驗的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團隊的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內容。

基金的退出策略：目前，引導基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，且缺乏實際的退出經驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是PE實現資本退出的重要方式，而引導基金卻極少觸及，在引導基金的市場化過程中，上市和并購也應成為引導基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導基金市場化之路充滿艱辛，但引導基金向市場化的轉型，將為引導基金自身提供長久發展的源動力。目前我國189家引導基金中以市場化方式運作包括蘇州工業園區創業投資引導基金(該引導基金I期以及II期中的國創元禾母基金均由元禾控股負責管理)以及成都銀科創投，其中，蘇州園區引導基金作為國內引導基金的另類，其在成立初始便定位為市場化運作的母基金，其I期引導基金目前已與國內著名GP機構合作設立了16支子基金。

相對來說，以政府化原則運行的引導基金由于其在基金的治理以及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業機構合作以彌補其不足，如在基金成立初期委托第三方機構協助引導基金制定各類管理制度、在基金投資時對子基金進行盡職調查、在基金投資完成后對子基金進行投后監控、在基金退出期協助引導基金完成退出等等。另外，目前國內某些引導基金通過委托某些專業機構來對引導基金進行管理，如安徽省創業投資引導基金、荊州市引導基金均曾委托浦東科投作為引導基金的托管機構，但是成效有限，且會產生管理人的代理成本以及投資意見分歧等各類問題。

一、引導基金概述

1、引導基金的定義與特點

2008年由國家發改委、財政部和商務部聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中指出：“創業投資引導基金(以下簡稱“引導基金”)是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。”

從廣義上來說，引導基金是由政府設立的政策性基金，政府產業引導基金、創業投資引導基金以及科技型中小企業創新基金等都屬于引導基金。狹義上的引導基金主要是指政府創業投資引導基金。

根據《指導意見》的要求，引導基金應具備以下三個特點：

第一，非營利性。引導基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業性基金;

第二，不直接參與創業投資。引導基金“主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”，其本身并不直接參與創業投資;

第三，市場化、有償方式運作。引導基金應按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設立引導基金的作用與意義

作為創業投資領域的重要主體之一，政府對于一國的經濟發展和產業推動起到非常重要的作用，其應充分發揮宏觀指導與調控職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應”的發生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導并規范資本市場的投資行為。

具體來說，政府參與創業風險投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創業風險投資的方式

近年來，政府參與創業風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再設立創投公司，而是設立創業投資引導基金，引導更多的民間資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題，扶持創新型中小企業的發展。

具體來說，政府設立引導基金的意義主要表現在以下幾個方面：

引導社會資金集聚，形成資本供給效應

引導基金的設立能夠有效地改善創業資本的供給，解決創業投資的資金來源問題。創業投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創業投資等股權投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創業投資領域，這為創業投資提供一個很好的資金來源渠道。

優化資金配置方向，落實國家產業政策

政府引導基金的投資對象是以創新型企業為主體，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。目前，我國創業投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領域項目，而對于成長期較長的生物醫藥、節能環保等領域項目投資偏少，這與國家科技發展規劃所鼓勵的方向不協調，創業投資不能有效地發揮其對產業調整和發展的促進作用。

通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向生物醫藥、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利于我國產業結構的調整升級。

引導資金投資方向，扶持創新中小企業

政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前，國內很多創業投資機構及海外基金均出現投資企業階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經能看到上市前景(Pre-IPO)的企業。而處于種子期與初創期的企業具有很高的風險，正處于生死存亡的關鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創業早期企業存在融資困難，而中后期企業資金供給相對過剩。

通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處于初創期的企業，從而可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業化創業投資機構進一步投資規避一定的風險，引導其后續投資，用“接力棒”方式將企業做強做大，最終實現政府目標的創業投資機構和商業化的創業投資機構共同發展，建立起政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。

引導資金區域流向，協調區域經濟發展

市場機制的作用會擴大地區間的創業投資資源不平衡現象，經濟條件優越，發展條件越好的東部地區，越容易獲得創投資本;而經濟條件惡劣，發展越落后的中西部地區，越難獲得創投資本。創業投資資本分布的不平衡進一步擴大了區域經濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資于中西部地區，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區域間經濟發展不平衡，對促進區域經濟協調發展有好處。

二、引導基金的發展歷程與政策環境

中國創業投資引導基金的發展經歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發展(2007年-2008年)，以及規范化設立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰略的鼓舞，我國創業投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創業投資公司。這些政府主導型創業投資機構，很快成為我國創業投資行業的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導型創業投資機構雖然沒有被稱為“創業投資引導基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導基金——中關村創業投資引導資金成立(由于中關村創業投資引導資金成立時，國內尚未出現“引導基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導資金是由北京市政府派出機構——中關村科技園區管理委員會設立。目前，該基金的運作主體為北京中關村創業投資發展中心，資金來源于中關村管委會，總規模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創業投資企業的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創業投資的不足，2005年11月，國務院十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規定：“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創業投資企業的設立與發展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導基金第一次以法規的形式出現。在此文件中，概括規定了引導基金的設立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導基金的概念，確立了引導基金的法律地位。2007年，為貫徹《國務院關于實施<國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯合制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》。，該辦法對科技型中小企業創業投資引導基金的設立目的、資金來源、運作原則、引導方式和管理方式等進行了規定。科技型中小企業創業投資引導基金專項用于引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資，屬于典型的風險投資引導基金。

隨后在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業園區、北京海淀區、上海浦東新區和無錫新區相繼設立引導基金，根據投中研究院統計，截至2006年底，全國共設立引導基金6只，基金總規模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導基金設立情況

2、快速發展階段

2007年開始，國內創業投資進入高速發展期，政府引導基金也得到了快速發展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設立創業投資引導基金。除了京津、江浙地區引導基金不斷涌現之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區也相繼設立了政府引導基金。根據投中研究院統計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導基金33只，總規模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業創業投資引導基金，首期規模為1億元。

表2 2007-2008年中國政府引導基金設立情況(部分)

但是，在引導基金設立后，有關引導基金的性質、宗旨、管理、運作模式、監管考核和風險控制等很多關鍵問題并沒有得到解決，導致許多地方政府引導基金雖已設立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導國務院有關部門及地方政府規范設立和運作創業投資引導基金，2008年10月18日，國家發改委聯合財政部、商務部共同出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，該意見第一次對引導基金的概念進行了詳細地定義，并對引導基金的性質與宗旨、設立與資金來源、運作原則與方式、管理、監管與指導及風險控制等進行了要求。

《指導意見》指出，“引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。”

3、規范化設立與運作階段

為了對引導基金股權投資收入的收繳工作進行規范，2010年，由國家財政部、科技部聯合印發了《科技型中小企業創業投資引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》。根據《辦法》，引導基金股權投資收入包括：引導基金股權退出應收回的原始投資及應取得的收益;引導基金通過跟進投資方式投資，在持有股權期間應取得的收益;被投資企業清算時，引導基金應取得的剩余財產清償收入。

2011年8月，為了加快新興產業創投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發展改革委制定了《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應集中投資于節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設備制造、新能源汽車、高技術服務業等戰略新興產業和高新技術改造提升傳統產業領域。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰略新興產業的發展以及中小型創業企業的發展，發揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以及《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。全國各地政府迅速地作出了反應和對策，不但很快設立了一批地方引導基金，還相應地制定了一系列地方實施辦法，引導基金進入一個繁榮時期: 江浙地區政府引導基金的設立繼續保持快速發展勢頭，不僅數量上快速增長，而且新成立引導基金在規模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內蒙古等地區也相繼出現了規模在30億元的大型引導基金。根據投中研究院統計，2009年到2013年12月期間，全國共設立政府引導基金150只，基金總規模超過700億元。

表3 2009年至今中國政府引導基金設立情況(部分)

表4 政府引導基金管理相關政策法規一覽

三、引導基金的運作模式分析

引導基金在中國的出現，借鑒了國外政府扶持股權投資的行業實踐與成熟經驗。作為政府參與創業風險投資的重要手段，引導基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經濟中去。我國引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結了引導基金在設立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導基金的設立模式 1.1 引導基金的資金來源

根據三部委聯合發布的《指導意見》要求，引導基金的資金來源主要為：支持創業投資企業發展的財政性專項資金;引導基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業和社會無償捐贈的資金等。

目前，國內的政府引導基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯合出資設立。絕大多數已設立的引導基金資金均來源于政府財政出資，只有少數的早期政府引導基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金以及山西省創業風險投資引導基金;由地方政府聯合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創投及重慶市科技創業投資引導基金等。1.2 引導基金的法律結構

在引導基金設立的法律結構上，《指導意見》指出：引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。

目前，各地引導基金的運作主體除了獨立事業法人之外，亦有部分引導基金以企業法人制(公司制)設立，在不同的法律結構下，引導基金的運作模式、監管模式以及考核激勵體制均有所不同。

獨立事業法人制引導基金，因其事業單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構，少數成立事業編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業類似，相對缺乏有效的利益驅動。

企業法人制引導基金多采用公司制，由于對國有資產負有保值增值的義務，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經在向專業的市場化FOFs轉型。

2、引導基金的管理模式

對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，比如深圳市創業投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區別，因此其權利重心也不相同，發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸口發改委和科技部門兩大系統，前者主要導向是推動本地創投業發展，后者則主要致力于推動中小科技企業融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業單位或外部機構管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創業投資引導基金，專門成立了深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室(市創投辦)，負責引導基金的日常管理工作;南京市創業投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創業投資發展中心負責。

二是委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區創業投資引導基金是以石景山區國有資產經營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作;石家莊市創業投資引導基金委托石家莊發展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創投企業負責引導基金管理運作。如蘇州工業園區創業投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創業投資引導基金由上海創業投資有限公司作為管理機構，廣州市創業投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發展基金管理有限公司、浙江省創業風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創業投資有限公司等，由公司內部團隊負責基金管理運作，內部治理按照《公司法》執行。

五是委托外部專業管理機構負責引導基金管理。如上海楊浦區人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區、閔行區創業投資引導基金委托盛世投資，紹興市創業投資引導基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創業(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創業(產業)投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業機構管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創業投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構獲得業績分成的情況并不常見。

少數引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創業投資引導基金規定，按照市場通行規則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內商業銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，并對基金運作負有一定的監管職責;大部分引導基金的資金的監管、撥付等工作劃歸當地財政局，引導基金管理機構的資金賬戶僅起到資金中轉的作用，如深圳市創業投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創業投資機構進行盡職調查及各類審計工作。

3、引導基金的投資方式

根據《指導意見》要求，引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定程序備案的在中國境內設立的各類創業投資企業。引導基金本身不直接從事創業投資業務。

目前來說，我國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

階段參股：是引導基金目前的主要運作模式，是指引導基金向創業投資企業進行股權投資，并在約定的期限內退出，主要支持發起設立新的創業投資企業。在該模式下，引導基金按照創投母基金(FOFs)的方式運作，與創業投資機構合作成立子基金，然后子基金投向創業企業，在此過程中，引導基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發起設立創業投資基金引導民間資本投資初創期企業，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進投資：是指對創業投資機構選定投資的初創期科技型中小企業，引導基金與創業投資機構共同投資。一般來說，創業投資機構在選定投資項目后或實際完成投資一年內，可以申請跟進投資。引導基金應按創業投資機構實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導基金跟進投資形成的股權委托共同投資的創業投資機構管理。

風險補助：是指引導基金對已投資于初創期科技型中小企業的創業投資機構予以一定的補助。《引導基金管理暫行辦法》規定，引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創業投資損失。

投資保障：是指創業投資機構將正在進行高新技術研發、有投資潛力的初創期科技型中小企業確定為“輔導企業”后，引導基金對“輔導企業”給予獎勵。《引導基金管理暫行辦法》規定，引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

4、引導基金的投資條件

對于參股基金，政府引導基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創投機構決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導基金要求在所扶持創投機構的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應的權利;河北省中小科技企業引導基金以及石家莊市引導基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權利執行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制

出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規定。多數引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省。基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等，上海市創投引導基金甚至要求新參股設立的創投基金規模不少于2億元(種子期基金規模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業創投引導基金、青海省中小企業創投引導基金等。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊，如深圳市創業投資引導基金及安徽省創業(風險)投資引導基金，多數則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區域上，多數基金要求參股基金主要投資于本地轄區，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業引導基金要求投資于北京區域內創業期中小企業的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創新型企業的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創業投資引導基金要求投資湖北省內企業的資金總規模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業園區引導基金在最初發布管理辦法中，要求參股基金對園區企業的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現了市場化運作，參股基金并未受限于這一規定;2010年成立的青島市創投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區企業不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業限制

行業方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產業、高科技產業、地方優勢產業等都在鼓勵范圍內，如深圳市創業投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物、互聯網、新能源、新材料、文化創意、新一代信息技術等戰略性新興產業及其他重點鼓勵發展的產業，且每支參股自基金投資與上述約定產業領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業與創投基金自身投資策略較為契合，因此，行業要求很少對創投基金構成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體，其服務中小企業發展的政策導向十分明顯，因此，多數引導基金對于其參股基金投資中小企業的比例有明確要求，比如江蘇省新興產業創投引導基金、浙江省創投引導基金等要求投資初創期創業企業的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創投引導基金要求子基金投資于種子期、初創期、早中期投資對象的資金規模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創意產業引導基金要求投資于創業早期文化創意企業的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創業投資引導基金要求投資于初創期、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍。

5、引導基金的退出方式

由于引導基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據《指導意見》的要求，引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現退出。目前來說，引導基金的退出方式主要有兩種：

一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權;

二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。

引導基金投資形成股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導基金的參股期限為5-10年，在被調研的50家引導基金中，尚無退出案例。

四、引導基金的設立情況

自從2005年十部委《創業投資企業管理暫行辦法》發布，尤其是2008年國務院辦公廳轉發《關于促進創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以來，地方政府設立引導基金的積極性顯著提高。根據投中研究院統計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導基金，累計可投資規模接近1000億元(以基金首期出資規模為準)，參股子基金數量超過270支。其中，2010年成立的蘇州創業投資引導基金二期預期規模為150億元，若其募資完成，將成為國內規模最大的政府引導基金，另外，2009年成立的北京股權投資發展基金規模達50億元，2011年成立的杭州市產業發展投資基金規模達40億元，2010年成立的大連市股權投資引導基金規模為30億元。根據投中研究院統計，目前成立的多數引導基金規模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導基金超過50支。

從地區分布來看，浙江省設立引導基金數量最多，包括縣區級引導基金在內共有35支，其次是江蘇省，共設立引導基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區域，由此可以看出，當地資本活躍度也是設立引導基金的重要基礎。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區域，政府部門也積極擔當引導角色，三地已披露設立引導基金數量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區中，有29個省(市、自治區)已設立引導基金，既有省級引導基金，也有由地市或縣區級政府主導的引導基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導基金披露。

表5全國政府引導基金區域分布情況

圖2 2006年至今全國政府引導基金分布情況

引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導基金，其運作過程中一般會以發揮政府引導職責為主，對于子基金的投資區域、投資行業、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導基金，如由中新創投聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯合出資設立的成都銀科創投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區域、投資行業、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經驗，與一般的政府化引導基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

五、案例分析

1、國內案例——深圳引導基金與同創偉業

深圳市創業投資引導基金

深圳市創業投資引導基金成立于2009年，總規模為30億元，是由深圳市人民政府出資設立的按市場化方式運作的政策性基金。其定位是發揮財政資金的杠桿放大效應，通過參股創業投資基金，引導社會資金加大對深圳市戰略性新興產業的投資，并重點投資處于初創期、早中期的創新型企業，促進相關產業和科技的發展，形成新的經濟增長點。截至2012年9月，深圳市引導基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創投機構，如深創投、同創偉業、松禾資本、力合創投、達晨創投等均保持了良好的合作關系。

深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室作為深圳市創業投資引導基金管理委員會下設機構，為深圳市政府直屬事業法人單位，是引導基金的日常管理部門，對外行使引導基金的權利并承擔相應義務。

深圳市同創偉業創業投資有限公司

深圳市同創偉業創業投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊資本1億元人民幣，管理資產規模約80億元，是中國第一批專業創業投資公司，到目前為止，同創偉業已完成對國內超過150家企業的投資，其中，上市企業有24家，并購轉讓回購20家，項目成功退出率超過50%。該公司為深圳和全國多家中小型企業提供創業資金，協助企業規范運作、改善治理結構、參與企業戰略決策、提高企業的盈利水平，并策劃企業上市，從而與企業實現共同成長。同創偉業成立14年以來，旗下共設立了5支南海成長系列基金，如下表所示：

表6 同創偉業旗下主基金基本情況

今年7月份，同創偉業與深圳引導基金共同出資合作設立了一支創投子基金(深圳市同創偉業創新節能環保創業投資企業)，該子基金為有限合伙制，基金規模為2.5億元，主要投向節能環保行業。

2、國外案例——以色列引導基金與Infinity

以色列政府引導基金

為了推進本國高科技產業的發展，幫助國內初創期企業實現融資，促進本國創業投資的發展，以色列政府于1993年1月撥款1億美元設立了Yozma政府引導基金，主要宗旨在于建立以色列本土風險投資市場，募集國內私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業的成長。Yozma政府引導基金由政府獨資設立的Yozma公司負責運營管理，主要通過與國際知名的創業投資機構合資在以色列發起創業投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資于早期階段的技術創新型企業，作為補償，政府給予私人投資者一項期權，私人投資者可以在子基金成立5年內以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創投子基金投資于通信、IT、生命生物科學、醫藥技術等領域的企業，重點是基礎設施和專利技術的企業。

以色列政府創業投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利于資源的優勢互補。以色列政府創業投資基金的引導模式對于推動以色列本土創業投資業的發展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創業投資機構輸送了資本;學習國外經驗，培養國內創業投資人才;吸引了一些非常著名的機構投資者進入以色列;充分利用國際資本市場，推動了國內科技產業的快速發展。

英菲尼迪股權基金管理集團

英飛尼迪股權基金管理集團(Infinity Group)是一家以色列私募股權投資基金，是世界領先的專注于中國市場的跨境基金管理集團，透過旗下18支基金(其中16支基金位于中國)管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國際投資者如以色列最大的多元化產業集團IDB集團和中國國家開發銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以兩國政府的有力支持。英飛尼迪集團的目標是充分利用其在以色列、中國和北美所擁有的商業網絡、知識產權、技術專利以及創業和經營管理經驗，與中國市場上的領先企業建立牢固的合作關系、對其進行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團的第一支中國概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國最早的中外合作人民幣創業投資基金，獲得中國政府頒發的第一張非法人制中外合作創業投資基金的營業執照。設立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開始，英飛尼迪在中國主要城市和高新技術開發區設立了16支合作PE基金并通過引入成熟的技術和專利以支持中國地方經濟的發展。新基金的設立標志著繼2004年設立第一支人民幣基金和2009年設立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進入了其“中國十年計劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導基金合作設立子基金情況

六、引導基金發展過程中存在的現象與問題

1、引導基金規模普遍偏小募資渠道亟需擴充

目前，我國政府設立的引導基金規模普遍偏小，據我們統計，全國29家省級引導基金中規模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經濟欠發達地區，引導基金的規模相對偏小，無法起到其應有的引導作用。除此之外，目前國內的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

基于以上現象，投中研究院認為，在引導基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發展尚不成熟，國開行、社保基金、保險等大型機構LP偏少，民營企業和個人LP偏多，而且多數LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導基金的資金來源狹窄，專業水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導致政策的連續性差，影響引導基金后續出資;第三，引導基金的投資人地域性強，全國性、產業性投資人少。引導基金投資人主要為當地政府和企業，利益訴求復雜且限制條目繁多，協調困難，較難推動全國性的行業并購整合。

2、引導基金投資限制條件偏多“擇地不擇優”

通過對各地區引導基金已出臺管理辦法的研究，我們發現目前多數引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創業投資企業的管理團隊在不同的地區均設立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導基金基于政府扶持當地的創業投資以及戰略新興產業發展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產生了“擇地不擇優”的現象。

投中研究院調研發現，一般運作時間不長、相對不成熟的引導基金對于投資階段及領域的限制更為嚴格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現沉淀、閑置現象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當地找不到好的投資項目，導致一些優秀的創業投資企業不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創業投資的目的。

另外，由于多數引導基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現資金“左手倒右手”現象，從而使引導基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導基金政策導向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導基金“社會服務”及“讓利于民”的特點，其政策導向與參股基金的收益導向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4、引導基金專業能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導基金是政府主導而非市場環境下自發成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調查等許多工作均需要借助第三方的其他機構來完成，因此引導基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導基金多以事業法人制成立，引導基金管理團隊內部激勵機制基本無實現的可能性。作為政府全額撥款事業單位，引導基金的的經費、部門預算和引導基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現在兩個方面：一是給予引導基金負責人提升行政級別的預期，享受政府待遇;二是對普通員工的待遇適當提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業型引導基金最可行有效的激勵機制。

對于少部分以公司制成立的引導基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業現行的管理制度和規范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

七、引導基金與市場化FOFs的區別

1、引導基金與市場化FOFs的異同

目前來說，國內的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質原因在于，引導基金其本質源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權投資市場在進化過程中的產物。

首先，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎上，引導基金是以實現各種既定的政策目標如創業扶持、經濟振興或產業戰略轉型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現利益最大化為目標，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環節上，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區別。

表8 引導基金與市場化FOFs的區別

2、引導基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權投資行業向專業化細分的產物，是具有豐富經驗的行業精英站在行業資源整合的最高端對行業資源進行資源優化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監控等方面具有較高的專業化水平。相對而言，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現在以下幾個方面：

第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。

雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務機構的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統化的工作積淀而成，其行業信息知識庫和行業標桿數據庫資源極少向外界透露。對行業一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎，而在這方面能力的競爭上，引導基金幾乎不占有任何優勢。

第二，政策導向導致的限制過多，無法在市場中占據主動地位。

由于引導基金的政策性導向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業、全部區域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導基金的市場機會。不僅如此，由于大多數引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構選擇范圍也極度縮小，引導基金不能在市場范圍內篩選合作機構，而只能對有興趣與其合作的機構進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設需加強。

與完全市場化運作的FOFs相比，引導基金是以政府財務投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導基金的投資手段，但實際上限制了引導基金在股權投資方面的深入和專業化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構，引導基金自身的管理團隊能力及經驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業的基金監控流程，基金監控失靈。

引導基金在進行基金談判時，由于不具優勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構建立關系，因此在基金監控過程中與投資機構的監控邊界較為模糊。而FOFs作為專業化的LP，能夠更為熟練且專業地運用各種談判手段和監控工具向GP施加壓力。而且，FOFs還具有長期監控的流程和能力。除此之外，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監控手段失靈。

第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確。

引導基金不設定明確的盈利目標，一方面導致激勵機制設置上缺乏利益驅動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素。同時，雖然引導基金在與市場化機構合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業，及優先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失。（來源：投中集團

第五篇：一文讀懂棚改（推薦）

一文讀懂棚改

本文綱要

第一部分 一波三折的棚改傳聞與波瀾 第二部分 快速理解什么是“棚改” 第三部分 棚改與央行貨幣政策

第一部分 一波三折的棚改傳聞與波瀾

一、近期新聞回顧

這幾天，棚改相關的媒體報道、業內傳聞和各路小道消息均不絕于耳。6月25日，一則關于國開行“棚改貸款審批權收回總行，全國一刀切暫停棚改”的傳聞驚動了整個市場。

當日晚間，國開行新聞辦公室回應稱，今年以來，開發銀行嚴格執行國家有關棚改政策，在國務院相關部委指導下，配合地方政府依法合規開展棚改融資工作。

6月26日，21世紀經濟報道稱國開行分支行暫停棚改項目審批，且審批權限上收總行屬實。此次棚改項目審批暫停，或與財政系統整治地方政府負債有關。不排除相關部門在調研后，將地方政府的棚改項目融資視為隱性債務，需控制其總量。

6月26日稍晚，證券時報稱國開行內部近日正在重新全面梳理授信白名單，強化業務風險管理，受此影響，不少尚未審批通過的新增項目被暫停，但已獲批的存量項目仍在繼續執行中。國開行此次并非針對棚改項目。目前，新棚改項目基本暫停審批，但已經在放款的存量項目還會正常發放。

6月27日即今天，澎湃新聞上午還發布了一篇有關“海通證券邀請國開行相關領導參與電話會議”的報道。其中提到了以下幾點：

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? 權限的上收主要是處于兩方面的考量。一是國開行分行在審批時違規現象嚴重，總行擔心后期的風險隱患；二是棚改的貨幣化推高了房價，中央對棚改有一定的看法。

? 現階段處在停擺狀態，下一步怎么走在等高層的下一步決策。其個人感覺不會特別嚴重，此后對棚改的政策肯定會收緊些，但不太可能一刀切直接暫停，這樣后果不太可控。

? 此后貨幣化安置的比例會受到一定的限制，因為和地方債務問題相關。

不過就在下午，就有媒體發布報道澄清此事。據中新社北京6月27日電（記者 王恩博），針對“中國國家開發銀行將收緊棚戶區改造融資”等市場傳聞，國開行27日發布澄清聲明稱，從未授權任何人員代表該行發表相關言論。

國開行在聲明中強調，經核實，國家開發銀行從未授權任何人員參加該電話會議并代表該行發表言論，有關言論不代表國家開發銀行。

目前，澎湃新聞已經刪除了上午關于電話會議的報道。

雖然不知道明天還會不會有其他的說法再出現。不過值得我們深思的是，為何這個國開行棚改貸款的傳言，引發了如此大面積的關注，而且對于市場造成了可觀的沖擊。

二、政策調整原因猜想

雖然今天，國開行27日發布澄清聲明稱“未授權任何人員參加該電話會議并代表該行發表言論，有關言論不代表國家開發銀行。”

不過其實這個電話會議報道的信息，其實也正是多方推測的近期政策調整的原因。

1、三四線城市房產價格非理性暴漲歸因于棚改貨幣化安置

自2005年至今，棚改已在中國實施12年之久。作為黨中央國務院重大民生戰略，棚改確實為困難群眾解決了實實在在的居住問題。

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而近年來，為解決三四線城市房地產庫存商品房積壓問題，中央提出棚戶區改造貨幣化安置方案，期冀在解決居住問題的同時，順帶解決掉部分商品房庫存積壓。于是國務院、財政部、住建部等出臺了若干政策鼓勵棚改貨幣化補償。主要包括如下政策：

? 《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）提出：積極推進棚改貨幣化安置。各省要摸清存量商品住房庫存，制定棚改貨幣化安置的指導意見和安置目標。

? 《關于進一步推進棚改貨幣化安置的通知》（建保〔2015〕125號）明確：落實棚改貨幣化安置目標和項目，按照原則上不低于50%的比例確定本地區棚改貨幣化安置目標。

? 《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜 [2016]11號）提出：推進棚戶區改造貨幣化安置，化解庫存商品住房。

棚改貨幣化安置完全契合了地方政府偏好，通過貨幣化安置既能很好地解決了商品房庫存問題，同時也能拉動本地房產價格上升，很多三四線城市貨幣化安置率高達90%以上。所謂的貨幣化安置，其實很多地方的貨幣化安置是給拆遷戶“房票”，而這個“房票”不能夠直接兌換成現金，而是只能到開發商那里兌換成房子，只有開發商才能拿“房票”找政府兌現成現金，拆遷戶不是按需買房，而是按房票的多少買房。

于是，隨著棚改貨幣化安置的推進，三四線房價出現非理性上漲，即使是人口凈流出的城市，房價也在快速上漲。

2、PSL使用有限

PSL（Pledged Supplementary Lending）抵押補充貸款，作為一種貨幣政策工具，名義上是央行借給商業銀行的一種抵押貸款，實際上是央行直接

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為商業銀行提供基建、民生領域的長期限、低成本資金支持。其成本相當低，有時甚至不足1%。

為解決國開行棚改的資金難題，央行通過PSL工具向國開行貸款，國開行借到錢后，再通過棚改貸款向棚改主體貸款，棚改主體通過貨幣化安置向拆遷戶發放補償款，地方政府拆遷賣地支付款項，棚改主體償還國開行貸款，國開行償還央行貸款。整體是這樣的一個資金閉環。

未來三年，還有1500萬套棚戶區改造目標任務，棚改資金需求約7.5萬億，PSL同時作為基礎貨幣政策工具，海量投放將會影響整個金融市場的流動性供給，影響央行貨幣政策靈活性。

3、棚改貸款增加地方政府隱性債務，與地方政府化債背道而馳

當前，棚戶區改造主要采取政府購買棚改服務模式。在該模式下，雖然舉債主體不是地方政府，不會增加地方政府債務，但是卻會增加地方政府隱性債務。

其實，財政部很早就認識到上述問題，在財預〔2017〕87號文中，就已經將工程、服務工程打包等作為政府購買服務負面清單。但其中將黨中央國務院統一部署的棚改和易地扶貧搬遷作為例外。

另外，2018年3月下發的財預〔2018〕28號文《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》，政策開宗明義提出棚改專項債出臺目的：規范棚戶區改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量。對比土儲專項債、收費公路專項債政策，出臺目的都沒有提及“遏制地方政府隱性債務”這一目的。

但棚改專項債沒有明確堵死政府購買服務這一模式。專項債實施力度也遠小于土儲及收費公路、土儲專項債均明確排除了其他聚焦債務的形式：“地方政府為土地儲備舉借債務采取發行土地儲備專項債券方式”。收費公路專項債明確“地方政府為政府收費公路發展舉借債務采取發行收費公路專項債券方式”，但棚改

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專項債正式稿刪除了原征求意見稿中的“地方政府為棚戶區改造舉借政府債務采取發行棚改專項債券方式”。且棚改專項債通篇都是“采取自愿試點”方式。

4、政府購買棚改服務面臨的調整

2016年財政部、住房城鄉建設部聯合發布了《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜 [2016]11號），通知明確，對棚戶區改造安置住房建設用地，按規定實行劃撥方式供應的，除依法支付征地補償和拆遷補償費用以外，免繳土地出讓收入。2016年新開工棚戶區改造項目，由政府主導運作的，要按照規定實施政府購買服務，一律不得通過融資平臺公司等企業舉借政府債務。

目前，實際上而言，政府購買服務是主要渠道，這也是87號文的例外。但是目前，該渠道面臨地方政府不顧自身財政支出能力采購棚改政府服務，構成“隱性負債”棚改購買服務的問題。如此一來，該渠道勢必將面臨收縮的趨勢。

此前，在今年5月，財政部青島專員辦也在一篇報告中明確：

“棚改業務的融資存在多種方式，多采取政府購買服務的方式。部分政府購買服務協議內容存在只標注購買服務總金額，卻不對應具體棚改項目的情況。實際操作中，政策性開發銀行要求政府購買服務的項目必須列入當全國棚改計劃，而其他類金融機構則要求不一，容易造成政府債務的劇增。……在2020年棚改計劃完成后，重新評估棚改任務量，多采用新增棚改專項債或置換的方式融資，量入為出，嚴格管控和壓縮政府購買棚改服務的融資模式，并使其逐步納入政府債務限額管理，接受監督。”

近期有傳聞有地區要求政府購買棚改服務的期限需要限定在三年以內，這個在財政部最新修訂的《政府購買服務管理辦法(征求意見稿》中就有所體現，改辦法明確所有政府購買服務都需要滿足中期財政預算約束，并沒有給棚改例外，87號文也不滿足總體法律和行政法規的例外情形（因為87號文只是規范性文件）。另

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外，也有一種傳聞是后續監管部門將要求發過棚改專項債的將不允許開展政府購買服務。

三、結果猜想

房子是用來住的，不是用來炒的，這是一個顛撲不破的真理。一切違背這一法則的行為都是在耍流氓，棚改也不例外。試想一下，中央層面怎么能容忍三四線房價非理性暴漲呢？

防范地方政府債務風險，已成為2018年乃至未來三年主要目標，PPP模式因政府融資擔保問題已反復被虐多遍，現在就只剩下棚戶區改造這一領域，棚改專項債是一個不錯的選擇，今年新增政府債券額度2.18萬億中專項債券為1.35萬億，遠高于一般債券新增額度，意在“開前門、堵后門”規范地方政府舉債。

去杠桿大背景下，適度從緊的貨幣政策應該是首選，而且當前處于多事之秋，中美貿易戰、實體企業低迷、消費增速下降，央行需要更多、更精準的貨幣政策工具實施定向寬松政策，而棚改PSL影響了央行這一貨幣政策目標。

? 不排除，國開行調整棚改信貸政策，有可能是有關高層進行窗口指導的結果。

? 不排除，住建部、財政部等部門后續會調整棚戶區改造相關政策，如安置方式。

由此看來，棚戶區改造，是到了該調整一下業務模式的時候了。

第二部分 快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚戶區改造？

1、棚改的定義

“棚戶區”這一名詞“起源”于遼寧。由于歷史和現實的原因，棚戶區的居住條件長期沒有改善，房屋結構簡陋，缺乏必要的市政基礎設施，居民生活不便。“棚戶區改造”這一概念，則首先出自時任遼寧省委書記。

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可以看出，這一概念并不是一個嚴格的法律定義，因其更多的是政策性項目，相關定義也是根據多年的實踐活動歸納總結出來的，多見于政策文件當中。

根據《關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知》（建保[2010]58號）、《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）及《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）規定：

“棚戶區是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域；具體包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區和國有林場危舊房、國有墾區危房”；

棚戶區改造范圍包括居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，其他工程不納入（即不含工業廠區、商業設施建設的拆遷等）。

2、棚改的范圍

棚戶區改造范圍是逐步擴充的，由最初的煤礦棚戶區，擴展到城市棚戶區和鐵路、鋼鐵等行業棚戶區以及國有林區、國有墾區，由最初的成片棚戶區，向非成片棚戶區、城市危舊住房拓展，將棚戶區改造與舊城改造、城中村改造結合在一起。

棚戶區改造范圍增加的領域及政策依據如下： 一是城市棚戶區（危舊房）。

《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）規定，“十二五”期間，城市棚戶區（危舊房）改造范圍內的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，統一納入國家城鎮保障性安居工程規劃計劃，其他工程不納入規劃計劃。

二是2011年延伸到建制鎮。

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《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發[2011]1號）規定，有條件的地區，可以把建制鎮納入住房保障工作范圍。

三是2013年延伸至城中村改造。

《關于做好2013年城鎮保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號）進一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項目也納入了棚戶區改造范圍。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）把城市危房改造納入棚改政策范圍。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分為實物安置和貨幣安置。其中實物安置，包括異地安置和原地安置，貨幣化安置包括居民購買、國家購置、貨幣補償這三種形式，居民購買是指政府引導開發商將普通商品房轉為安置房，讓居民自行購買，國家購置是指政府購買商品房轉賣給棚改戶，貨幣補償是指政府直接給予棚改戶以貨幣補償。

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早期的棚改基本以實物安置為主，而實物安置又分為原地安置和異地安置，力度也不能和現在相提并論。2008年以來，棚改逐漸從實物化安置轉向貨幣化安置。

二、棚改政策的發展階段

自2005年遼寧省探索棚戶區改造以來，我國棚戶區改造已實施12年之久。從現在回過頭來看，棚改政策可以分為三個階段。

1、起步和探索階段（2005-2007年）

2005年，遼寧省率先探索實施城市棚戶區改造，提出用兩到三年時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚戶區改造任務。當年建設部印發《關于推進東北地區棚戶區改造工作的指導意見》（建住房[2005]178號），提出因地制宜，多種方式推進棚戶區改造，加大基礎設施配套力度。

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2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號）提出加快集中成片棚戶區改造，對棚戶區改造、舊住宅區政治一律免收各種行政事業性收費和政府性基金。棚戶區改造進入起步和探索階段。

2、大力推廣階段（2008-2012年）

2008年，為應對國際金融危機，中央出臺擴大內需十項措施，其中明確提出加快建設保障性安居工程，棚戶區改造全面啟動。

2009年，住建部印發《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號），提出棚戶區改造實行實物安置與貨幣補償相結合，加大稅費政策支持力度。

2009年年底，國務院在山西大同召開全國城市和國有工礦棚戶區改造工作會議。

2010年，《關于中央投資支持國有工礦棚戶區改造有關問題的通知》（建保[2015]56號）出臺。

2012年9月，當時的副總理在全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續發展，推動獨立工礦區轉型，加大棚戶區改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內部二元結構難題，帶動內需擴大和就業增加，走可持續的新型城鎮化道路。

2012年12月，《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）將鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業棚戶區納入棚改政策支持范圍。

3、加速落地階段（2013年-至今）

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2013年，十二屆全國人大一次會議決定，今后5 年再改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000 萬戶，棚改力度持續加大。同年7 月，國務院辦公廳印發《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發[2013]25號），提出擴大棚改范圍，將非集中連片棚戶區、城中村改造統一納入城市棚改范圍，加大政策支持力度，該文件被認為是棚戶區改造工程加速的標志。

2014年國開行專門成立金融事業部辦理棚改相關貸款業務，央行則創設抵押補充貸款（PSL）這一貨幣政策工具為棚改提供長期低利率的資金支持。就是在2014年這一年，PSL的問世，與MLF/SLF等定向調整工具一起，成為了央行創造性貨幣調節工具。

2014年，國務院辦公廳印發《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發[2014]36號），要求重點安排資源枯竭型城市、獨立工礦區和三線企業集中地區棚戶區改造。

2015年提出三年棚改計劃，即2015-2017年完成1800萬套棚改任務，并積極推進棚改貨幣化安置，包括發放購房券、政府購買存量商品房安置、一次性貨幣補償等，2017年我國各類棚戶區改造開工609萬套，完成投資1.84萬億，棚改貨幣化安置比例高達60%。

2016年，第十二屆全國人民代表大會第四次會議開幕，國務院總理在政府工作報告中指出，今年棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。完善支持居民住房合理消費的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產庫存。

2017年再次提出第二個三年計劃，即2018-2020年再改造棚戶區1500萬套目標。

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三、棚改的資金來源

棚改項目的融資方式包括政策性銀行貸款、項目收益債/企業債、政府購買服務和棚改專項債等。

根據《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）、《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發〔2014〕36號）、《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）等文件的規定，棚戶區改造的資金來源包括：

1、財政資金

棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統籌，可以從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區改造支出。各地區除上述資金渠道外，還可以從國有資本經營預算中適當安排部分資金用于國有企業棚戶區改造。有條件的市、縣可對棚戶區改造項目給予貸款貼息。

2、政策銀行貸款

國家開發銀行成立住宅金融事業部，重點支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。開發銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。

3、銀行信貸

鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造項目。

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4、項目收益債、棚改專項債等社會資本

鼓勵和引導民間資本根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區改造。推進債券創新，支持承擔棚戶區改造項目的企業發行債券，優化棚戶區改造債券品種方案設計，研究推出棚戶區改造項目收益債券；與開發性金融政策相銜接，擴大“債貸組合”用于棚戶區改造范圍；適當放寬企業債券發行條件，支持國有大中型企業發債用于棚戶區改造。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目。

最近首單棚改專項債于6月20日在天津落地，該專項債通過天津市省財政局招標發行，金額共計15億元，期限五年。

第三部分 棚改與央行貨幣政策

一、為何PSL和棚改息息相關？

抵押補充貸款（PSL，PledgedSupplementary Lending的縮寫），PSL作為一種新的儲備政策工具，主要是通過商業銀行抵押資產從央行獲得融資的利率，引導中期利率。

PSL發放對象為國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，主要用于支持三家銀行發放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民幣“走出去”項目貸款等。就實際體量來看，其中以棚改貸款為絕對主力，主要是從政府信用和融資需求來看，尤其是貨幣化安置的棚改項目操作簡單，政府信用以確定性的合同法律義務進行綁定，所以具備短期大規模風險可控情況下進行操作！

棚改的參與方包含了地方政府、平臺公司、房地產開發商，在資金來源上還包括了政策銀行PSL、以及商業銀行貸款等。以下為貨幣化安置為例，其中“資金閉環”示意圖：

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二、財政性質的“貨幣政策”

抵押補充貸款的合同期限為一年，可以展期，展期金額和展期次數由中國人民銀行確定。貸款利率由中國人民銀行確定，但并沒有對市場公開。

從設立初衷和使用途徑看，PSL的作用以支持特定產業發展為主，影響中期政策利率為輔。

1）透明度，該工具并沒有明確公開規則。

2）政策對象：只有政策性銀行獲得該流動性工具。

3）政策目標：打造中期政策利率，降低融資成本，同時兼具定向信貸投放條款目標。

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抵押補充貸款（PSL）反映了央行希望同時完成保增長和調結構兩項任務。但是，貨幣政策不應該是否應該過多承擔結構調整的任務？原本而言即便要做，結構調整的任務應該主要由財政政策和產業政策承擔。

貨幣政策是總量工具。通過各種貨幣政策措施，央行可以控制貨幣供給的閘門，至于貨幣最后流入哪個溝渠，一般情況下是不應由央行控制的。定向再貸款等貨幣政策措施到底能否在適度放松貨幣政策的同時達到結構調整的目的，還有待時間的檢驗。

所以PSL是否應該作為央行貨幣政策選擇工具仍值得商榷，央行是否應該過度干預微觀層面貨幣流向及利率？商業銀行的定位在風險定價，資金微觀流向；央行定位在宏觀貨幣政策，通過調節貨幣數量或短期貨幣價格實現其貨幣政策目標。PSL恰恰是混淆商業銀行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜資金流向特定領域。

三家銀行的改革方案實質則是貨幣政策為財政政策買單新途徑。傳統來講，為保持貨幣政策相對獨立性，政府一般忌諱直接由央行為財政政策買單（比如大規模購買國債）。但央行通過向政策性銀行注入流動性，政策性銀行又隱含政府擔保特征，實施類似政府意志的擴張意圖。這是一個相對而言各方可以接受的擴張方式。

三、PSL在基礎貨幣投放體量

實際上PSL就是相對穩定的基礎貨幣投放方式，過去三年3.1萬億的余額基礎貨幣投放通過這個渠道，成為央行過去4年來僅次于MLF的第二大基礎貨幣投放渠道，和5次降準所釋放的基礎貨幣基本相當。但PSL的信息披露非常少，政策

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需求不透明，因此一直以來PSL作為央行的放水的暗渠。成為貨幣和宏觀研究學者么用來解釋短期市場流動性無法解釋的部分。從央行的資產負債表看，和MLF（約4.8萬億）一起體現在央行資產端的“對其他存款性公司債權”。

根據公開報道的數據，國開行棚戶區改造發放的貸款2012、2013、2014、2015分別為778億、1060億、4086億和7509億。最近的2018年6月1日，央行公布5月份對國開行、進出口銀行、農發行凈增加PSL共801億元，5月末PSL余額為3.12萬億元。

此外，根據中國社會科學院世界經濟與政治研究所經濟發展室主任徐奇淵的測算：2018年1季度，PSL余額的增量是3038億，比2017年同期的1632億幾乎增長了一倍。結合昨日國開行官方給出的數據，可以估算出2018年2季度PSL增量與去年同期相比，增速幾乎為0，與一季度翻一番的數據形成鮮明對比。

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