第一篇：論我國高速鐵路的兩種運營管理模式和我國鐵路基礎的改革與管理

論我國高速鐵路的兩種運營管理模式和我國鐵路基本建設的改革與管理

隨著我國國民經濟的快速發展和人民生活水平的日益提高，我國高速鐵路的建設將全面展開，這不僅要求我們在高速鐵路建設資金籌措、技術攻關等方面要克服重重困難，同時在高速鐵路的管理模式與管理水平等方面也面臨著巨大挑戰。選擇最佳的管理模式將是未來高速鐵路建設與運營成功的關鍵，同時對加強我國高速鐵路的運營管理將具有重要的現實意義。

一、高速鐵路運營的兩種管理模式

由于歷史原因，我國鐵路系統深受計劃經濟體制影響，多年來一直維持著高度集中、政企不分的管理體制，這種體制既不能滿足我國逐步建立起來的社會主義市場經濟的需要，又與鐵路運輸市場化改革的趨勢相背離，更不可能在我國未來高速鐵路的運營管理中發揮積極作用。結合我國未來高速鐵路運營管理的需要，現提出兩種高速鐵路的運營管理模式。

1．“網運分離”模式

“網運分離”就是把具有市場競爭性的客貨運輸經營和具有 自然壟斷性的鐵路路網基礎設施建設分離開。對于高速鐵路的運營管理來講“，網運分離”的模式有以下幾個特點：一是在此模式下，負責高速鐵路路網基礎設施建設的路網公司與負責運輸業務經營的客運公司是相互獨立的；二是相互獨立的路網公司與客運公司將各司其責，客運公司主要負責包括列車運營管理、市場開發、車票管理和其他技術管理等方面的旅客運輸業務，路網公司主要負責高速鐵路基礎設施的建設和維護，包括道路的維修、通訊設備的維護、電力的供應等；三是路網公司、客運公司、各地鐵路局之間會形成新型的經濟關系，客運公司與各地鐵路局是業務合作的關系，而路網公司與客運公司的關系則為市場交易關系。具體地說，高速鐵路的客運公司與其相關的鐵路局是合作經營的聯盟關系，他們向這些鐵路局支付代理銷售車票的費用，而高速鐵路的路網公司則向客運公司收取線路使用費。

“網運分離”的模式明確了公司與政府之間關系，真正體現了政企分開。不過，由于興建高速鐵路巨額投資的需要，以及出于對鐵路運輸所涉及公眾利益的考慮，政府將會對高速鐵路的建設提供必要的資金與政策的支持。但除此之外，政府僅負責制訂行業發展規劃和相關的政策法規，檢查監督運輸安全和服務質 量，規范運輸市場秩序，而對鐵路運營企業的生產經營不予干預，徹底實現政府宏觀管理、行業管理的職能。“網運分離”的模式還能夠使鐵路部門中的運輸企業從擁有與管理固定基礎設施的繁重負擔中解脫出來，從而允許這些企業參與市場的公平競爭，這不僅對鐵路運輸市場運行效率的提高有極大地促進作用，而且還會帶來較大的社會效益。另外，這種模式還有利于企業加強對成本的控制，從而提高其獲取利潤的潛在能力。

不過“，網運分離”的模式對高速鐵路的運營管理也有不利的方面，主要表現在獨立經營的各公司融資能力與融資渠道有限，工程建設的巨額資金籌措困難；客運公司、路網公司、鐵路局之間的關系復雜，政府的協調工作難度較大。

2．“網運合一”模式

“網運合一”就是鐵路路網基礎設施的建設、維修與客貨運輸經營全部由一個獨立實體實行統一管理。對于高速鐵路的運營管理來講，“網運合一”的模式有三個特點:一是采用合資入股的形式組建高速鐵路集團公司，這個公司應該是一個體現政企分開的法人實體;二是高速鐵路集團公司需要承擔高速鐵路的路網基礎設施的建設與維修、高速鐵路的運營管理等所有業務，其中包 括軌道與機車管理、客運管理、市場開發以及資產保值增值等;三是高速鐵路集團公司與各地鐵路局之間是業務合作的關系，即高速鐵路集團公司為了節省投資資金、提高經營效率，可以借用各地鐵路局的車站及站內有關設備、設施，還可以充分利用傳統鐵路站點的車票銷售網絡，不過為此要向各地鐵路局支付一定的代理費用。

需要說明的是，這里的“網運合一”，與我國鐵路系統的現有“網運合一”有著本質的區別。我國鐵路系統現有的“網運合一”是在目前鐵路系統嚴重政企不分背景下的一種管理方式，而這里提到的高速鐵路“網運合一”模式則是具有市場主體法人的一種管理方式?！熬W運合一”的模式有利于鐵路企業建立起經濟獨立的法人實體，從而使高速鐵路集團公司成為一個自主經營、自負盈虧的經濟實體，同時還有利于綜合管理高速鐵路的各項業務，以減少內部不同部門之間的交易成本。不過，“網運合一”模式的不足之處是工程建設所需資金巨大，不利于引入市場競爭機制，也不利于成本的分析與控制等。

二、兩種管理模式的比較

以上兩種管理模式在未來高速鐵路的經營管理中各有利弊，現從 以下6個方面對其進行定性分析與比較。

1． 融資

高速鐵路的建設工程與所需資金龐大，以京滬高速鐵路江蘇段為例，其投資估算額將超過200億元人民幣。所以，在高速鐵路的工程建設中，融資是關鍵因素之一?！熬W運合一”模式中的高速鐵路集團公司承擔著高速鐵路建設與運營的所有業務，易于形成規模大、實力強、經濟效益可觀的集團公司，因此在融資渠道、融資能力等方面都會較“網運分離”的模式有著更為便利的條件。

2． 成本控制

盡管“網運合一”模式中的高速鐵路集團公司總攬了高速鐵路的所有建設與經營方面的業務，減少了內部不同部門之間的交易成本，但是由于建設與運營業務均由一個經濟主體來完成，所以，其成本控制能力不如“網運分離”模式更強。

3． 資產保值增值

“網運合一”模式中的高速鐵路集團公司能夠根據客運需求的預測情況，更為有效地配置集團公司已有的資源，充分提高現有資產的使用效率，并通過合理開發、利用新資源而實現集團公司資產的保值增值。所以在這方面，“網運合一”模式較“網運分離” 模式更加優越。

4． 服務質量

提供高質量的運輸服務以滿足人們對客運的需求是鐵路運輸中較為重要的社會目標之一。在“網運分離”模式中，客運公司之間可以在同一線路上以不同的形式展開競爭。競爭的引入不僅提高了鐵路運輸市場的效率，更重要的是，競爭會極大地改善與提高鐵路運輸的服務質量。因此，對于高速鐵路運輸服務質量的提高來講，“網運分離”模式較“網運合一”模式更好。

5． 部門間的協調

鐵路運輸是一個涉及鐵路路網建設、各種設備設施維修、客貨運營等多方面業務的系統工程，如何協調好各方面的工作是鐵路運輸成敗的關鍵之一。在“網運分離”的模式中，路網公司與客運公司是相互獨立的，需要利用系統外界的力量協調他們之間的關系，以確保高速鐵路運營的順利進行。而在“網運合一”的模式中，高速鐵路路網的建設、維修與客運經營均由高速鐵路集團公司實行統一的管理，無需借助外界的力量來協調各部門之間的關系，僅需高速鐵路集團公司協調好內部工作即可。因此，考慮到鐵路運輸各部門之間協調的難度，“網運合一”模式較“網運分 離”模式將更為有效。

6． 未來發展趨勢

“網運分離”模式因其在運輸市場中引入了競爭機制，逐漸成為當今世界各國鐵路運營與管理改革的趨勢。我國鐵道部門也從我國國情、路情出發，借鑒國外鐵路改革的成功經驗，并在多方考證與充分調研的基礎上，確定了“政企分開、引入競爭、加強監管”的總體改革思路，準備用10年左右的時間在全鐵路系統內進行改造。所以，從鐵路系統未來改革的發展趨勢看，高速鐵路的“網運分離”模式應比“網運合一”模式更有前途。

結論

通過以上對高速鐵路兩種探索性經營管理模式的定性分析，可以得出如下結論：

首先，“網運合一”與“網運分離”這兩種模式的評價結果相差不大，各有所長、難分勝負。其中，“網運分離”模式在成本控制、運輸服務質量的提高、未來的發展趨勢等方面有著優勢，不過優勢并不十分明顯;“網運合一”模式在融資、部門間協調等方面的優勢卻較為明顯。但是，結合我國現階段的國情以及鐵路系統的實際情況，考慮到高速鐵路建設、運營的融資以及部門 之間協調的重要性，要比成本控制、運輸服務質量的提高、未來的發展趨勢等方面的重要性更大，尤其是考慮到我國發展高速鐵路尚處于初期的特定條件下，所以，“網運合一”應該成為我國現階段高速鐵路運營管理較為適合的模式。

其次，隨著我國綜合國力不斷增強和人民生活水平不斷提高，以及社會主義市場經濟體系的進一步完善，特別是在鐵路系統管理體制改革的推動下，“網運分離”模應該成為我國未來高速鐵路管運營理的最佳模式。

伴隨著國家建筑市場化的發展進程，鐵路運營企業在基本建設和更新改造管理工作中，不斷地進行制度化、規范化、法制化改革，逐步形成了系統完善的內部基本建設和更新改造建筑市場，但在此過程中，仍然存在著一些矛盾和問題需要認真研究，切實化解。

1鐵路基本建設和更新改造管理工作中存在的茅盾與問題 1.1基本建設和更新改造項目的統一規劃與單項基本建設和更新改造工程近期建設存在矛盾

目前，鐵路仍然實行鐵路局、鐵路分局、站段三級管理和三級財 務核算的體制，各種基本建設和更新改造投資項目經常是由下級單位向上一級單位申報，上級單位安排計劃進行實施。由于資金投入缺口大，某些項目不得不采取分攤投資的方式來解決。這種方式在投資計劃上通常叫投入包干建成方式。而這種方式又往往被包干建設實施方利用來做“釣魚工程”。如果項目不能完成，按照統一規劃的原則來分析，本項目就會殘缺不全，達不到理想的結果。這種現象除出現統一規劃與眼前實際效果發生矛盾外，還會滋生出另外兩個問題。一是包干余缺部分要么采取挪用其他項目資金辦法來填補，出現連環“殘缺”工程項目；要么就是違紀挪用運輸生產成本費用（從未發現有企業用工資或福利費用來投入生產性建設項目）。二是在無“魚”補“缺”的情況下，造成“爛尾工程”，使大量投資處于無產出狀態，給國家乃至企業本身都帶來很大的負面影響。這種包干方式還有一種形式，就是站段為了爭取到對企業有利的項目，往往盲目投資并開展大量的項目前期工作。當上級單位采取限量投入包干建設，而站段又不能作建設單位時，站段對該項目建設的積極性就會直線下降，造成項目無法收尾，導致前期工作中的投入無法收回，引起一系列的矛盾和財務問題。1.2基本建設和更新改造管理與企業管理的矛盾

目前基本建設和更新改造工程項目仍然沿用計劃管理的模式，即中長期規劃與發展規劃—預可行性研究—項目建議書—可行性研究—設計任務書（局管簡單項目）—項目設計—技術審查，在交付實施前有一個相當長的準備過程。由于設計計劃與施工投資計劃沒有分開，從時間上來看：項目從計劃下達到設計完成一般要用去半年時間，如果是局一級項目，最早也要在第一季度末才能正式下達計劃，早則第三季度可以出設計概算書，遲則要到年度末才能完成設計。個別單項更新改造工程可提前到第二季度進行設計技術交底。如果工程項目涉及面廣，參與專業部門多，技術質量要求高，要求在本年度完成竣工銷號幾乎沒有可能，就更談不上滿足財務計劃及審計提出的不準結轉基本建設和更新改造資金的要求。如果不準結轉基本建設和更新改造資金，又完不成工程項目，只有將項目計劃結轉下年度。這樣，就形成了目前鐵路運營企業基本建設和更新改造管理的兩難境地。

這里要特別談到當年計劃項目結轉到下年度再實施這一問題。從表面上看這是一項簡單的財務操作過程，實則不然。當某一鐵路企業在本年度接到上一級下達的鐵路基本建設和更新改造投資 計劃后，“計劃投資量”是解決這個企業本年度運輸生產過程中出現的問題和擴大再生產、提高運輸能力的固定投資量。在這個投資量的限制下，如果當年完不成投資計劃并要結轉的話，那么第二個年度的計劃中就會相對減少上年結轉的投資量，就可能使本企業因減少投資而減弱解決安全運輸生產中實際問題和降低擴大再生產的能力。假如某些項目是直接投入到解決影響企業生存及安全方面問題的，這種投入的減少（即結轉），將給企業造成深遠的影響。這就是很多單位冒著被審計重處的危險，在基本建設和更新改造工程項目沒有完工前就進行驗工計價、投入到應付款項目下，造成直接違反基建財務紀律的原因之一。

1.3基本建設和更新改造工程建設管理過程中出現的矛盾和問題

（1）基本建設和更新改造投入量大，投資時間跨度長的項目，往往由于主管工程技術人員或單位領導更替等因素，致使工程項目多次變更，反復投入，長時間處于“施工期”，無法進行固資轉移管理。個別工程還出現了設備大修后仍未組資現象，輕者造成設備資產管理混亂，重者出現無法組資、死帳、呆帳。

（2）企業計劃外自籌資金（如站段、多集經企業）項目的 立項，可研方案簡陋粗放，未進行設計招標，未納入統一規范的基本建設和更新改造程序中進行行業管理，致使項目的前期工作準備不充分，造成許多隱患。特別是一些為解決職工住房困難的住宅工程，開工、質檢等關鍵手續不完善，地方政府的審批手續不到位，致使職工自籌經費的住宅多年無法辦理產權手續，產生大量的不穩定因素。

（3）在目前路內基本建設和更新改造管理體制下，企業的基本建設和更新改造行業管理、建設工程管理、工程質量監督檢查仍然是一套人馬三塊牌子，職能不清，責任不明。出現了企業職能部門既要代表企業法人行使建設單位的職責，又要代表企業行使建設管理的職能，還要代表政府對基本建設和更新改造工程項目行使質量監督檢查的職責。

（4）基本建設和更新改造工程項目的施工招投標機制有待進一步完善。一是企業職能管理部門的招標資質存在問題。二是沒有取得國家建設施工資質的站段參加基本建設和更新改造工程項目的投標存在一定問題。三是目前部分企業仍然沒有在正式交易場所按法定程序公布交易內容和進行正規招投標交易工作。四是如何完善鐵路企業內部的基本建設和更新改造工程公平競爭 市場，解決好既有企業內部建筑施工隊伍資質等級低，面向社會大市場適應能力差的問題。

（5）鐵路企業基本建設和更新改造工程的職能行業管理部門由于企業崗位定編限制，在項目多、管理人員少的情況下，如何充分調動各專業技術部門參辦的積極性，共同確定方案，進行技術研討，審查施工圖紙，制定施工組織安全措施，從機制上完善協調配合體系和制約機制，仍有待加強。

2鐵路基本建設和更新改造管理應達到的“四個結合” 2.1用改革的思路處理好基本建設和更新改造管理遠近結合問題

鐵路運營企業基本建設和更新改造管理出現的問題和矛盾，是由于鐵路企業政企不分等因素造成的。解決上述問題和矛盾的惟一選擇就是加快改革。

基本建設和更新改造工作的遠期統一規劃在這一變革時期，需高瞻遠矚，超前預想，充分論證，完全按照鐵路進入市場經濟運作方式進行思考和規劃，這對運營企業未來的發展和占領市場尤為重要。統一規劃的前瞻性和先進性將會給企業近期建設實施帶來一些限制，但將大大提高企業整體的功能建設和企業總體能 力，避免為了建設“形象工程”而造成“交學費”現象的發生。在目前鐵路企業資金投入緊張，客貨運輸市場競爭激烈的情況下，認真作好遠近結合工作，顯得尤為重要。

2.2用走出鐵路，與國際接軌的方式處理好基本建設和更新改造管理的前后期結合問題

基本建設和更新改造的前期工作要引入業主投資機制，面向社會，由有資質的社會機構代行業主權力，代表投資業主對投資進行優化論證，讓有限的投入獲取最大的回報，這樣可以避免現有企業決策發生失誤。譬如，鐵路運營企業如要擴大貨運市場的占有份額，就必須認真思考規?；呢泩鼋ㄔO布局以及貨場作業成本等問題。目前，各企業都利用小貨場、小車站、零星專用線，以及站段級單位開發的到發線、聯絡線、站特線“貨場”增加貨運量，存在著能力、安全、防盜、管理不便等諸多隱患。通過這種小而全、遍地開花的方式來實現大客運、大貨運，顯然是不行的，必須要建設規模貨場。但在規模貨場建成之前，這種狀況仍然要存在相當長的一段時間，因此，必須考慮建設工程前后期的結合問題。

2.3用創新的思維處理好基本建設和更新改造管理的甲乙方 結合問題

鐵路運營企業基本建設和更新改造工程的甲乙方協調配合，重點是甲方的規范化招標管理，乙方高標準的安全、組織、質量、施工管理和第三方代表社會行使監理權利的施工監理管理。在現有鐵路運營企業內部，負責基本建設和更新改造工程施工的幾乎全部為鐵路內部施工企業，過去一直沒有生存的憂慮，當然也沒有大的發展。部分企業為了加強管理，也采用內部模擬市場形式進行招投標管理，取得了一些長足的進步，但這些施工企業仍然脫不開母體而獨立生存。這種行業保護、企業內部保護機制，阻礙了施工企業與國際市場接軌的進程，從而面臨喪失機遇、被市場淘汰的危險和政府行業規范化管理的巨大壓力。

所以，在鐵路加快整體改革，主輔分離后，這些內部施工企業應打破地域區劃，全面放開，進行重組，成立與現有“母體”完全分離的獨立施工公司，面向全路以及社會大市場。甲方應采用面對社會，公正、公平、公開的招標方式運作，真正形成有形的基本建設和更新改造工程競爭市場、管理機制和體系。乙方應按照高標準進行施工管理，在市場上形成競爭能力。另外，要真正發揮好甲乙雙方的積極性，乙方在承包方式上要變更創新，主 動幫助甲方（業主）開展好項目的前期工作，并在可能的前提下，協助甲方解決項目資金的融資問題。在一定條件下，帶資承包、承諾都有可能成為是否中標的可能條件。這將使非業主方提高建設工程實施的可能性和工程建設風險共擔的可能性。這將對規范建筑市場，提高乙方—施工企業整體管理水平起到積極作用。第三方工程監理公司應與業主以經濟契約方式相互依存，共同協商，在有限的資金投入前提下，確保工程的完美效果。

2.4要運用“精細化管理”理念來處理好基本建設和更新改造管理中行業職能管理與鐵路專業技術管理間“修、管、用”的結合

鐵路運營企業的基本建設和更新改造管理表面上由綜合部門負責（總工室、計劃、基建等），實際上應充分調動專業技術部門的積極性，使其參與到基本建設和更新改造管理中去，從運用管理角度去評價前期立項論證，介入項目施工的全過程，并確保建設項目投入使用的可靠性、經濟性、安全性、實用性，從各個方面提出“使用者”的意見和建議，使建設項目在修建、管理、使用的過程中都能達到理想效果。基本建設和更新改造應注意“修、管、用”的有機結合，更應注意另外一種傾向：使用高標準或過 分超前的項目能力預留而導致一次性投資膨脹；要防止專業技術標準與項目設計標準的差異而導致的小而全或者大而全的設計傾向，以及因設計年度與施工年度相差太久而造成的項目功能中的某些差異，如環保、安全要求等級提高而導致矛盾等。這就要求有精細化管理、健全的機制和可靠的操作辦法來保證，避免上述現象的發生。

3對策建議

3.1建立委托型的基本建設和更新改造投資咨詢服務體系 從企業的投資額度或者功能要求出發，劃定一個界限，對不影響企業投資產出效益的中小項目，落實專業技術管理負責機制。即由專業技術主管部門提出可行性投資報告，由綜合行業主管部門進行評估立項，并逐步過渡到委托評價立項方式上來。大中型項目，采取委托企業外有能力的咨詢中介服務機構，代表業主對項目進行前期論證，出具咨詢論證報告，供業主立項。現階段可以由現有的總工室、計劃等綜合部門模擬執行，并逐步試點推廣放開，積累經驗，為全面委托探索出路子。

3.2建立新型的投資項目管理體系

鐵路局、分局兩級單位對投資項目管理，可以按照安全管理的輕 重緩急程度，區分為紅、紫、黃、白四色，采用基本建設和更新改造投資項目庫方式進行分色管理。

原始報告申請書（下級申報）一律列為白色，由一定的委員會（安委會，辦公會等）審定后再分為急辦項目（紅色），準備辦項目（紫色），待辦或暫緩辦項目（黃色），其他項目為白色。對紅色項目立即組織委托咨詢立項論證，并投資實施。紫色項目也可以委托咨詢論證，作好立項各種準備工作，一旦有投資可能，便可實施。其他項目入項目庫儲存。這樣可以有效地將設計計劃和投資計劃區分開來，并解決遠近結合的諸多問題和矛盾。

3.3建立在政府指導下的基本建設和更新改造項目公平競爭招投標市場體系

現階段可以在鐵路局一級模擬內部市場，讓所有取得對應資質的施工企業在一個工作平臺上公開、公正、公平競標。打破現有的指令計劃方式，充分調動施工企業的主動性和積極性，逐步向全路放開，從局間準入到面向社會，建立鐵路運營企業基本建設和更新改造項目招投標交易市場并進行計算機管理。讓施工企業在市場中自動重組，優勝劣汰，形成健康的招投標市場環境體系。

3.4建立“修、管、用”分專業技術的基本建設和更新改造 竣工交驗資料庫管理體系，充分利用鐵路運營企業辦公自動化（OA）系統技術，建立基本建設和更新改造項目竣工交驗資料庫，并建成項目使用投產追蹤系統，對項目的投用實施綜合評價，為運輸生產設備的長壽命、高效率、少維護或零維護提供原始依據，并提供設備大修、中修的基礎狀態依據，為運營企業設備安全運轉提供可靠保證。

3.5建立基本建設和更新改造管理工作可靠的服務保證體系 首先是要有滿足國家會計制度、審計制度要求的財務保證制度。核心結算方式是打破投資年度的框框限制，采用流動投資方式，解決急辦項目—以優先解決運營安全生產中的關鍵問題為目的。打破上下級單位在投資上的年度投入量概念，就可以較好地解決計劃任務與年度投入量發生矛盾時無法處理的問題，也可解決基本建設和更新改造項目財務在項目審計和年度審計上產生的矛盾。更重要的是避免下級單位對上級單位投資總量的過分關注，而把主要精力放在準備辦項目的前期準備工作上去，努力爭取急辦項目的論證立項。

其次是決策者要有更高的判斷能力。這不僅僅體現在為業主提供決策咨詢服務的中介機構的選擇比較上，更重要的是體現在 決策者們對咨詢報告的審視和評價認知上，這對鐵路運營企業既是一種挑戰，更是一種勢在必行的要求。

作者：郭宏

2011-10-15 20

第二篇：淺談我國工程造價管理的改革與發展

淺談我國工程造價管理的改革與發展

2006-07-21

隨著我國建筑業體制改革和投資體制改革，近年來工程造價管理改革可以說突飛猛進，取得了明顯的效果，特別是造價工程師執業資格考試與注冊制度以及工程造價計價手段的改革。建設項目的造價管理漸漸走上動態管理和全過程管理，大大提高了我國工程造價人員的執業水平和工程造價管理水平。在當前形式下，有必要對一些新老問題進行重新認識。

1、對施工圖預算名稱的理解

在造價工程師執業資格考試培訓教材（第二版）中，對施工圖預算的定義是“施工圖預算是施工圖設計預算的簡稱，又叫設計預算。它是由設計單位在施工圖設計完成后，根據施工圖設計圖紙、現行預算定額、費用定額以及地區設備、材料、人工、施工機械臺班等預算價格編制和確定的建筑安裝工程造價的文件”。根據該定義，我們可以得出，施工圖預算計價的范圍是建筑安裝工程造價，從名稱上也容易得出這樣的結論，既然稱“施工圖”預算，那么想當然算的就是施工圖所表達的建筑工程和安裝工程的造價。

五十年代我國照搬前蘇聯的做法，逐步建立起工程概預算制度，這是一套適應計劃經濟的計價模式。盡管我國工程造價計價制度的發展過程經歷了許多的波折，施工圖預算這個詞已深入人心。隨著工程造價事業的發展，施工圖預算的內涵也在發生著變化。

從項目建設各階段計價文件的分布看，施工圖預算應該是施工圖設計階段，工程造價的計價文件。施工圖預算已不再也不應該再僅僅是建筑安裝工程的造價，而應該理解成是該階段整個項目的全部工程造價，盡管項目已經到了施工圖設計階段，有很多費用都已經或正在支付，也不影響施工圖預算的內涵。這是因為：

①

我國傳統的施工圖預算是特定時期產生的，當時由施工單位編制，設計單位、建設單位和建設銀行來審核，也因此才稱施工圖預算，在這以前一度稱為“設計預算”。

②?對施工圖預算的理解主要是由業主編制預算的主要目的決定的，業主編制預算的主要目的是：一是做為編制標底的依據；二是進行投資控制（與概算對比是否超概算，與合同價對比是否投資被控制?。┑囊罁ㄒ彩顷P鍵的一點）；三是目前我國仍然有些行業還在執行預算加簽證制度（即施工圖預算仍起著結算的作用）。

因此，我們可以得出結論，從業主的角度，如果在施工圖設計階段，要編制工程造價計價文件的話，應將施工圖預算的名稱改為設計預算，或只稱預算比較合適。另外，從與我國施工圖預算相對應的國際上主要發達國家該階段成本估算（盡管名稱不同）的內涵也可以得出同樣的結論。

2、新時期建設項目是否需要編制施工圖預算

我國按傳統的思想建設項目一般是線性的，即先有施工圖，再做預算，之后做標底、再進行招標。而目前由于建設項目管理體制的改革，特別是項目管理方式的變革，多種承發包模式的實行，再加上國際項目管理模式的引入，建設項目的思想已經不再是單純的線性模式，也可能是非線性的，比如ＣＭ模式，或者是設計/施工總承包，這樣就沒有必要編制施工圖預算了，所以可以肯定，并非所有的建設項目都需要編制施工圖預算。

另外，即使是按傳統思路即線性的方式建設項目，是否一定要編制施工圖預算呢，因為國家控制項目投資是按設計概算，而現在招標時，業主又可以不編制標底，所以這就意味著，也可以不編制施工圖預算了。如果沒有施工圖預算，那么施工圖預算做為該階段投資控制的基準作用也就失去了，這時只能按設計概算來進行控制了（這樣做的前提是概算要達到一定的精度）。在后期的投資控制中，將合同價做為控制的基準比以施工圖預算做為基準更具體、準確、有針對性。實踐證明，這樣做不僅沒有問題、而且有個好處就是可以節省業主很多的工作量，同時也縮短了項目的建設周期。

根據以上的討論，并不是說否定施工圖預算的作用，應該說在項目建設全過程中施工圖預算做為主要的計價文件，它的計價思想、方法和基礎作用是毋庸置疑的。它是進行工程計價的最基本的思想。由此可以得出結論：并非所有的建設項目都需要編制施工圖預算。

3、計算機應用帶來的問題

在“Ｅ變”時代，工程造價事業同樣也離不開計算機的應用，而目前在造價方面的應用大概處于這樣的狀況：第一類也是最基本的、技術上也是最成熟的應用，即預算軟件，一般是需輸入定額編號及工程量，由預算軟件直接套用定額消耗量及單價（定額價或市場價）；第二類軟件是專門針對工程量、鋼筋的計算，如工程量輔助計算軟件、鋼筋輔助計算軟件，這類軟件也需人工輸入圖紙的特征及尺寸；第三類是目前比較前沿的應用軟件，即以ＣＡＤ為平臺，將圖紙特征輸入計算機，由計算機直接計算工程量，并將計算的工程量直接套用工程預算軟件，亦即工程量計算與套量和套價一體化，這項技術對工程造價事業的發展勢必帶來巨大的變革。至少可以肯定對概預算人員數量上的需求將大大下降，在計算機應用日趨普遍的情況下，造價人員該如何面對，筆者認為造價人員的工作重心應該向如下幾個方向發展：

（1）因為大量繁雜的、基礎的工作被電腦所代替，從實踐角度應逐漸向市場信息的收集、定額的換算、補充定額方面發展，特別在工程量清單招標和投標制度下，還應向工程量清單的編制上發展，若在投標單位工作，應向報價（即清單項目單價估算）方面發展?？傊瑳Q不能再單純停留在只會做概預算的水平了。

（2）為最大限度發揮造價人員在建設項目管理中的作用，應盡可能向項目建設的前期工作發展，特別是應注重與設計的配合，如能動地去影響優化設計、工作重心放在對工程造價的控制上、提高造價工作的精確度上，工作精度越高越能代表造價工程師的工作水平，當然就越有利于業主的投資控制。

4、定額有沒有必要存在在目前條件下，特別是隨著我國越來越多地區的定額開始實行“量價分離”，有人提出是不是定額已經完成了它的歷史使命，取消定額，筆者認為：

（1）我國傳統“量價合一”的定額固然存在很大的缺陷，“單價法”的做法也已經失去了存在的市場環境。

（2）實行定額的“量價分離”，是我國工程造價計價方式改革的重大突破，也為“實物法”的做法提供了條件。定額的地位也在發生著變化，如最開始定額的性質是“法令性”，后來定位為“指令性”，目前的定位應該是“參考”，應該說這種變化是適應了我國市場環境變化的，提法也是恰當的。

（3）在工程量清單招標和投標的條件下，應該說只要有統一的項目劃分、統一的計量單位和統一的工程量計算規則就可以了，定額（這里指的是“量價分離”后的定額，即只規定單位產品消耗量標準）也就沒有必要了，或者最多可以起到參考作用（如對一些中小施工企業或新成立的施工企業，因為他們目前情況下一般不具備自己企業內部的各種數據，加之目前我國工程造價咨詢行業的發展也存在同樣的問題）。盡管如此，我國現階段不能說定額就失去了存在的必要，因為第一，招標投標僅僅是建設項目全過程造價管理的一個環節，比如對業主來說，大量的造價工作在項目的前期，如框算、估算、概算等，多數業主不是專業的公司，他們不具備管理造價所需的大量的造價方面的計價依據，特別是在沒有招標、沒有施工方案的條件下。業主一般會聘請專業的咨詢機構，但我國目前咨詢事業尚不發達，也不能不需要定額。第二，在我國國有投資的建設項目仍占主導地位，如果失去了定額，就等于失去了控制投資的基準，不利于國有投資項目的投資控制。第三，我國的定額管理一直由專門的機構進行管理，在這方面積累了大量的數據和寶貴的經驗。第四，從國際上主要發達國家的做法看，他們至少對政府投資項目的造價管理也仍通過定額進行嚴格的管理。

5、今后工程造價改革的建議

建筑產品價格，歸根到底是通過企業自主報價、合同定價，屬于企業行為。按ＷＴＯ規則和市場經濟的要求，政府應盡快從微觀的經濟管理中退出。企業生產中生產要素的價格不僅不應由政府來管，在生產中生產要素的消耗量是多少，因每個企業生產能力、技術條件、管理水平不同，也不應該由政府來統一確定。為符合ＷＴＯ規則和市場經濟的要求，從長遠角度考慮，對今后我國工程造價改革的方向提出如下建議：

5.1　區分政府投資工程和非政府投資工程

對兩類工程的造價管理區別對待，對非政府投資工程（如私營、民營、外商投資項目）的造價管理應適時地完全放開（不應再規定消耗量標準）。按市場經濟要求，完全由企業自主報價（根據具體施工組織設計和企業內部單價來確定），通過合同來定價。

為控制政府投資工程的投資，維護公眾利益，對其定價可以按目前做法，提供一個消耗量基準供參考，做為評標的基準或上限。政府投資工程專業復雜，我國目前有的行業仍按相當于“預算加簽證”制度的辦法進行結算，這種現狀必須改變。加入ＷＴＯ后，特別是按政府采購規則的規定，將由眾多國內外承包商來共同競爭，這將對政府投資工程的投資控制和國內承包商的競爭造成影響。

5.2　鼓勵和提倡承包商盡快積累施工項目成本消耗和造價方面的資料

由于長期以來我國評標辦法中，標底發揮著重要的作用，而標底又是以預算為基礎編制的，即使無標底招標、合理低標價中標的情況下，也不一定是報價最低中標，特別是一般都規定了有效標的上限和下限，這就使得承包商不是靠有競爭力的報價，而是如何能符合評標辦法，至少得首先想辦法在界限內，即

“入圍”，才有中標的前提和希望，致使很多承包商的精力轉移到這方面、甚至導致腐敗現象發生；另一方面，在“先拿到項目再說”的思想支配下，不顧施工成本或事先不能準確確定施工成本，就盲目壓價，惡性競爭，最后可能導致工程質量問題。基于以上原因，再加之由于長期按定額或參考定額進行施工項目成本管理，多數企業并不具備企業內部成本數據，特別是中小企業及新成立企業。

總之，承包商應注重施工成本消耗和造價方面資料的積累，努力提高我國承包商經營和管理水平，適應加入ＷＴＯ的新形勢，鞏固國內市場份額，參與國際競爭。

5.3　大力發展我國的工程造價咨詢事業

很多業主并不具備工程造價管理的能力，業主在工程管理中，一般聘請專業人士或機構如造價師事務所，招標代理機構等。我國外商投資的項目中大多數都是這樣，他們一般從境外聘請造價咨詢機構。加入ＷＴＯ后大量國外咨詢機構將涌入中國，勢必對我國造價咨詢機構構成挑戰。我國工程造價咨詢行業剛剛起步，有必要短時間內得到長足發展，以適應國際競爭的需要。

5.4　提高工程造價管理人員的水平

我國傳統的工程概預算制度，造就了一大批工程概預算人員，按傳統的習慣，一般只注重計算工程量、套定額（包括定額的消耗量和定額的單價），不大適應工程量清單報價的做法；長期以來我國技術與經濟相分離，使得多數從事概預算的人員不關心技術方面，技術人員又不關心經濟方面，使得投標單位在投標前的成本估算很難建立在快速、準確的基礎之上；因為有定額的存在，只要會用定額就可以了，制定定額有專門機構，所以平時不大注重工程造價計價資料的積累；多數人員一般只停留于會做概預算，很少參與項目前期工作，沒能完全投入到項目的全過程、全面的造價管理，使得為業主提供的服務范圍很有限，沒能發揮造價人員在項目前期控制項目投資中應有的作用；我國實行造價工程師執業資格制度的時間很短，造價師的數量很有限；由于我國一直受計劃經濟做法的影響，多數人員不熟悉現行國際工程、主要發達國家的做法，加入ＷＴＯ后我國工程造價改革要與國際接軌，一時間不大適應，加上國外工程造價機構的大量涌入，將使得競爭非常激烈，這就對我國的工程造價從業人員、工程造價咨詢行業都提出了嚴峻的挑戰。

工程造價工作，離不開合同，合同對參與項目建設的各方都非常重要，與企業的利益密不可分。在合同談判、合同簽訂過程中都離不開造價工作，在投標報價、工程結算中又都離不開合同，所以造價人員應努力成為合同方面的行家、真正成為企業的顧問、智囊團。同時也應盡量使自己具備法律、經濟、施工技術、信息交流等方面的知識。例如英聯邦國家的工料測量師，從最初的單純估價發展成后來的能動地影響設計，再后來發展成不僅僅是管造價，同時還為業主提供合同方面的服務，具體的作用已經發展到目前的二十多項工作內容。

為此，廣大工程造價從業人員，首先應轉換觀念，主動適應和努力提高自己的執業水平，與國際接軌，參與競爭；學習和拓展在工程技術、合同、法律方面的知識和經驗；主動參與項目前期工作，注重收集和積累工程造價資料；為我國工程造價咨詢事業的發展做出自己的貢獻。

參考文獻

[1]　陳建國。工程計量與造價管理[Ｍ].上海：同濟大學出版社，2001.2

[2]　全國造價工程師執業資格考試培訓教材。工程造價的確定與控制[Ｍ].北京：中國計劃出版社，2001

第三篇：我國編制管理的現狀與改革研究

我國編制管理的現狀與改革研究

機構編制工作是鞏固黨的執政地位和完善國家政權建設的一項基礎性工作，牽涉面廣，難度大，受多種因素制約。當前，行政管理體制改革的不斷深入和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等機構編制法規、政策的貫徹實施，為創新機構編制管理提供了有利的條件和機遇，同時也給新時期機構編制工作提出了新的課題。筆者圍繞新時期如何創新機構編制管理，貫徹踐行科學發展觀這一課題，對福建三明市梅列區機構編制工作進行了深入調查，認真研究了新形勢下創新機構編制工作的特點和規律，并對存在問題及對策思路進行了思考。

一、機構編制管理工作的現狀

福建省三明市梅列區地處三明市政治經濟文化中心，轄區土地總面積352.51平方公里，總人口17.9萬人，2007年地方級財政一般預算收入1.66億元，設有一類、二類鄉鎮各1個，街道3個，黨委政府工作部門26個，群團組織10個，事業單位145家。2000年以來，梅列區持續深化行政管理體制改革，嚴格控制機構編制，規范政府職能行為，建立健全管理制度，機構編制工作步入良性循環發展軌道，機關事業單位實有在編人數從2624人減至2384人，連續八年實現負增長，以實際業績踐行科學發展觀。主要體現在以下四個方面：

1、簡政——持續改革，科學設置機構編制。持續多年堅持改革，機關、事業單位設置日趨規范。開展行政管理體制改革，通過

2002年黨政、2005年城鄉體制改革和群團改革、2006年區級政府機構改革及2008年正在組織實施的鄉鎮機構試點改革，規范設置區級黨委工作部門8個、政府工作部門18個、群團組織機構10個，撤銷“城中鄉”原徐碧鄉，在街道統一設置黨政“五辦”、事業“五中心”，在鄉鎮綜合設置黨政“五辦”、事業“三中心”。開展公共管理體制改革，理順市區城市管理體制，成立區城監大隊；理順公共安全執法體制，成立區及鄉（鎮）、街道安全生產監察執法機構，組建區建設工程質量安全監督站；理順公共衛生應急管理體制，在衛生局內設立應急辦。開展事業單位改革，撤銷農稅稽查隊等36家部分職能消失和長期不開展業務的單位；歸并二輕集體工業聯社等26家工作任務相近或規模偏小、效益不高單位；改制列東飯店等19家經營性單位；接收8家上級下放及廠礦剝離醫院、學校單位；組建契稅征管中心等19家適應事業發展的單位。全區事業單位從188家減至145家，精簡22.87%。

2、精兵——持續控制，科學管理機構編制。堅持嚴格控制、嚴格管理、嚴格監督，機關、事業單位實有在編人員連續八年實現負增長。堅持嚴格控制。嚴格執行中央下達的行政編制總量，全面核銷地方自定編制，從嚴控制事業編制。全區黨政機關行政編制從2000年的430名減至338名，精簡21.40%；全部核銷地方自定編制93名。其中鄉鎮機關行政編制由90名減至44名，精簡51.11%。鄉鎮事業編制由102名減至55名，精簡46.08%。堅持嚴格管理。推廣“核編”管理，建立全區核編數據庫，掌握全區人員增減和人員結構動態情況；

推行“實名”管理，率先對鄉鎮、街道、林業、農業、建設等部分機關、事業單位人員進行定編定崗，初步緩解部分單位的混編混崗問題；推進“瘦身”管理，針對全區黨政機關行政整體超編的現狀，實行超編單位“只出不進”、滿編單位“先出后進”，缺編單位從區內科學調劑的辦法，緩解消化超編人員工作的壓力。堅持嚴格監督。認真執行《福建省機構編制監督檢查暫行辦法》，開展“三定”方案自查自糾、“吃空餉”人員專項督查，認真接待群眾來信、來訪、來電投訴，加強監督檢查，嚴肅處理部分機構掛牌不規范等違規行為，推動各項機構編制工作落到實處。

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3、規范——持續轉變，科學界定機構職能。合理界定機關、事業單位職能，逐步推動政府由管理型向服務型轉型。通過改革轉變政府職能。在持續多年的機構改革中，重新審核、下發各部門的“三定”方案，加強了政府綜合經濟部門、執法監察部門建設，轉移下放和劃出劃入區政府各部門職能158項，合理劃分區與鄉鎮、街道的事權，理順部門職能交叉職責，將部門與所辦的企業和經濟實體全部徹底脫鉤，實現政企、政事、政社分開。通過整頓明確事業職能。事業單位機構編制清理整頓期間，堅持政事、事企分開，重新明確全區145家事業單位的職能，初步理清行使行政管理職能和公益類、開發經營性三類事業單位。通過清理規范審批職能。認真做好2006年區級行政審批制度改革工作職能的及時接收和劃轉區發展和改革局的移交銜接工作，組織開展新一輪行政審批項目清理工作，扎實推進行政審批制度改革。全區共保留行政許可審批項目101項，非行政許

可審批項目53項，清理和減少審批事項52項，精簡34%，政府職能逐步向經濟調節、社會管理和公共服務轉變。

4、建制——持續運作，科學規范審批程序。認真落實《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，規范機構編制人員審批程序。“一會式”研究。嚴格履行《梅列區委機構編制委員會議事規則》及機構編制的專項申報、統一承辦等制度，區編委會負責研究涉及機構編制人員的相關事項，實行“一會式”研究?！耙恢ЧP”審批。堅持區編委主任“一支筆”審批制度。凡需提交區委編委研究審核、審批的事項，先由區委編辦研究提出意見，報區委編委主任同意后上會研究。經提交編委會研究的規范程序后，由區委編委主任審批。其他部門文件涉及機構編制事項的，一律不作為調整機構編制的依據?！耙粭l線”管理。注重建立健全機構編制“一條線”協調機制，凡未經編委會審批的，人事部門不予辦理調配、錄用及工資核定手續，財政部門不予列入財政預算范圍并核撥經費，衛生部門不予辦理醫療保險，勞動和社會保障部門不予辦理社會保險手續，公安部門不予辦理戶口遷移。

二、機構編制管理存在的主要問題

隨著體制機制改革的不斷深入和梅列社會經濟的發展，基層政府的責權關系、部門控制編制意識、協調配合管理機制及行政編制緊缺、人員結構等深層次問題逐步凸顯，與科學發展不相適應。在課題調研中，筆者走訪了2個鄉鎮、15個區直部門，通過調查、座談等方式、討論了有關梅列機關事業單位機構編制管理中的現實情況和

存在問題，分析研究了創新機構編制管理的意見、建議，從四個方面對當前機構編制工作存在的問題進行了思考。

1、體制機制和政府職能問題。一是亟需理順基層政府的責權關系，解決“塊塊管理”與“條條管理”問題?，F行法律、法規對市、縣（區）、鄉鎮職能劃分不夠明確，隸屬上級部門垂管的轄區派駐機構日趨增多，基層政府的人權、財權和事權配置不合理，社會管理和公共服務職能實際弱化，“弱肩膀挑重擔子”，影響基層政府的整體效能。二是亟需梳理部門間的職能關系，解決“職能交叉”與“相互扯皮”問題。部門之間有關農業農村工作、老干部管理與服務、社會保障等職能交叉問題仍然存在，部分事業單位之間的職能也有待梳理，如：關于水上船舶管理工作，漁船由農業局所屬的漁港監督管理，沙船由水利局所屬的水政監督大隊管理，采沙船舶隸屬交通局所屬的運管所管理，“多龍管船”，“十羊九牧”，職能交叉、相互扯皮現象比較明顯。三是亟需清理行政事業關系，解決“政事不分”與“事企不分”問題。部分機關和事業單位的職能比較混亂，一些主管機關的內設機構與所屬事業單位的名稱、職能相近甚至相同。截止2008年9月30日，梅列區事業單位實有在編人員1800人，占財政供養總數的78.40%。

如何理清政事、事企關系，推進事業單位的分類改革，已成為全區行政管理體制改革的重要問題。

2、機構管理和領導職數問題。在機構設置上，存在單位本身追求機構大而全的內在擴張沖動阻礙和上級有關部門牽制機構設

置的現象，有的單位為了爭取與上級條塊相應的專項資金、項目，要求通過設立或合署辦公、掛牌等途徑設立相應機構，部分機構設置小而全，與大部門體制改革要求不相適應。在機構管理中，機構編制工作面廣量大，改革的復雜性和管理的難度性及編辦獨立辦公時間較短、人手緊缺等諸多主客觀因素，機構編制部門自身存在“就機構論機構，就編制論編制”的問題，重事前審批輕后續管理、重數據管理輕督查監管。如：一些部門內設職能辦公室、事業單位機構撤并后，存在繼續使用原公章的問題。在領導職數上，有的上級部門強調自身工作的重要性，要求設置相應職數；部門有時為了安排干部，有時作為加強工作的手段，要求增配領導職數，職數管理壓力較大。

3、編制緊缺和人員管理問題。一是行政編制緊缺，編制使用“捉襟見肘”。全區黨政行政編制僅338名（含工青婦、鄉鎮、街道），鄉鎮、街道平均行政編制分別僅22名、16名，各部、委、辦、局平均行政編制僅5名，行政編制在3名及3名以下的單位有17個，占35.42％，一些部門行政編制竟少于內設機構數，編制緊缺問題凸顯。有的部門行政編制增加不了，轉向要求增加事業編制。二是基層分流困難，行政人員“代謝不暢”。核銷地方自定編制后，全區黨政機關行政人員整體超編，消化超編人員任務較重，但梅列作為1983年地市合并后組建的新區，歷經多輪機構改革精簡和持續嚴格控制，機關人員配備比較精簡。作為行政管理體系的基層單位，分流人員主要靠提前退休退養，其它渠道分流人員極其有限,而目前行政機關45歲以下的中青年干部占2/3，未來三年全區行政退休人員僅33人，人員分流客觀上存在一定難度。且梅列地處三明市區中心，選調生、軍轉等政策接收的區位壓力較大。繼續沿用原來有限的行政編制基數，行政人員整體超編，影響全區公務員正常招考，機關人員年齡結構趨于“老化”。三是管理問題凸顯，事業人員“混編混崗”。一些部門為緩解行政人員編制緊缺問題，借用事業人員頂崗，部分崗位“以事代政”；全區事業在編干部1382人、工人418人，干部與工人的比例為3：1，工人所占比例過高，部分崗位“以工代干”；由于歷史遺留因素部分事業單位人員結構不合理，有的事業單位超編但實際專業技術人員緊缺，專業崗位“虛席以待”。如：區屬各中小學校整體超編，但仍然存在緊缺學科教師。

4、共識共為和工作氛圍問題。一是部門主動控編意識有待增強。一些部門的主動控制編制意識缺失，新增工作職能和任務時，首先考慮增加機構、編制、人員，較少考慮通過整合內部資源、改革管理方式、創新工作機制、提高工作效率來解決，長此以往將導致機構編制陷入再度膨脹、循環改革的誤區。二是協調配合機制有待健全。嚴格按照職數和編制配備領導干部、事業單位參照公務員管理工作與下一步事業單位分類改革的銜接配合等問題有待研究，機構編制部門與組織、財政、人事相關部門間的協調配合和制約機制亟需健全完善。三是基層編辦實際困難因素值得關注。從編辦目前使用的編統、核編兩套軟件看，統計范圍基本相同，只是統計口徑不同；實名制管理軟件也在部分省市推廣使用。但區編辦及事業單位登記管理局實際配備在編人員僅4人，使用有一定重復意義的軟件實際增加基層工作量和

壓力。從區級編辦的運轉情勢看，由于獨立辦公時間短，沒有積累及其他經濟來源，近幾年改革任務加重，各項辦公經費逐年遞增等實際因素，辦公經費日趨緊張，在機構改革及日常管理中只能量力而行，在一定程度上滯約了工作的開展。

三、創新機構編制管理工作的對策與思考

黨的十七大報告關于行政管理體制改革的要求，為機構編制工作創造新的機遇和良好條件，同時也對創新機構編制管理提出了新的任務要求。通過調研，筆者感到，創新機構編制管理作為新形勢下一項當務之急的工作，是一項事關黨和政權建設的基礎保障工程。特別是在機構編制管理中應深入踐行科學發展觀，不斷創新理念、創新體制、創新機制、創新內容，與時俱進推進機構編制管理工作。

1、轉變觀念，創新管理理念。堅持以科學發展觀統領機構編制工作，是創新機構編制管理工作的本質要求。一要樹立發展理念。牢固樹立機構編制服務發展意識，圍繞“海西”建設、加快市區經濟發展、梅列“優三壯二精一”發展思路，把機構編制工作放到社會經濟發展大局中統籌考慮，努力發揮機構編制部門的職能作用，推動全區經濟又好又快發展。二要樹立優化理念。堅持樹立機構編制優化配置的理念，圍繞“和諧梅列”建設，把機構編制作為黨的執政資源進行適時合理地調整，積極研究涉及加強基層基礎建設、農業農村及文教衛、社會保障等關系民生民計的機構編制事項，促使職能配置、機構調整、編制使用、人員調配對各項社會事業發展產生積極作用，與全區社會經濟、文化發展水平相適應。三要樹立法治理念。始終樹立

依法管理機構編制的意識，深入貫徹《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等系列機構編制法規文件精神，重點要將機構編制工作列入各單位考核內容，明確單位一把手和組織人事干部在編制工作中的責任，從制度項層面上防止上級業務部門干預下級機構編制事項，保障各級各部門主動控制機構編制人員，不斷增強機構編制管理的權威性和約束力。

2、改革機構，創新管理體制。著力構建有利于科學發展的行政管理體制，是建設服務型政府的體制保障。一要規范基層政府的行政管理體制。加快新一輪地方政府機構改革步伐，規范設置轄區派駐機構，明確垂直管理部門和地方政府的權責關系。落實鄉鎮試點改革要求，加強基層政權建設。深化行政審批制度改革，規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，建設責權一致、高效運轉的縣（區）及鄉鎮基層政府。二要探索職能有機統一的大部門管理體制。加大機構整合力度，全面梳理部門之間存在的職能和權責問題，對一些職能相近的部門實行綜合設置，對一些職能交叉的部門，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項明確牽頭部門、分清主次責任，著力解決部門職責交叉問題，形成職能有機統一的大部門管理體制。清理規范議事協調機構和部門管理機構、合署辦公機構，規范精簡部門內設機構，提高政府的整體效能。三要推進事業單位體制改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，適時開展事業單位分類改革，認真研究確定各事業單位職能，對主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；對主要從事生產

經營活動的，加快轉企步伐；對主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，同時加強政府監管。配套推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關的財政政策。

3、健全規范，創新管理機制。主動適應科學發展的時代要求，探索建立管總量、管結構、管政策的機構編制管理新機制。一是創新宏觀管理機制，管好總量。立足梅列區情，綜合考慮轄區人口、面積、經濟社會發展水平、財政收入等因素，按照總量控制、適當發展、控導結合的原則，研究確定符合梅列實情的機關、事業單位人員的總量控制基數，研究制訂各類編制標準的范圍、方法和體系，逐步建立與經濟社會發展相適應的科學的總量控制管理方式。適應加強基層服務型政府建設的要求，積極爭取上級機構編制部門適時增加縣（區）、鄉鎮兩級政府的行政編制總量。二是創新動態管理機制，管好結構。根據編制標準調整人員結構，對新設事業單位嚴格按照規定的結構比例標準核定人員編制，嚴禁違反人員結構標準進人；對事業單位工人比例過高等已經形成不合理人員結構的，研究制訂調整控制及分流辦法；對部分滿編、超編但實際專業人員緊缺的事業單位，實行“先出后進”的辦法，先分流非專業人員，再調配緊缺專業技術人員。三是創新監督管理機制，管好政策。認真貫徹執行《機構編制監督檢查工作暫行規定》，健全機構編制管理與組織、人事、財政等部門的綜合約束機制，實行組織、人事、財政、編辦、勞保等“五位一體”的管理機制，堅持編制與財政預算、工資、養老、醫療保險掛鉤，做到凡是涉及機構編制事宜的必須由編制部門一家受理和行文，嚴禁

超編進人，嚴禁以任代調。認真履行機構編制監督檢查職責，會同紀檢、組織、人事部門，定期開展機構編制有關規定執行情況的監督檢查活動，形成以部門“三定”為主的機構編制管理綜合效能監督機制。

4、完善制度，創新管理內容。準確把握科學管理的實質要素，運用彈性調控手段管住管好、用好用活現有的機構編制人員資源。一是不斷完善核編制度，提高在編在崗人員管理水平。依托核編數據庫，加大核編軟件和編統軟件“合二為一”及升級開發力度，建立人員編制信息工作平臺，爭取實現機構編制與組織、人事、財政部門的信息資源共享，有效防止 “數出多門”、“一門一數”。督促各單位正確使用《機構編制核編證》，及時辦理變更事項，做到機構、編制、人員事項，機構編制管理部門和各級各單位人事主管部門“兩頭清”，由重事前審批轉向事前審批與后續管理并重。二是全面推行實名制管理，梳理超編混崗人員管理問題。全面推行機關、事業單位實名制管理，確保實際具體機構設置與按規定審批的機構相一致、實有人員與批準的人員編制和領導職數相對應。運用有增有減的調控手段，逐步解決部分機關事業單位超編問題，嚴格控制機構編制“膨脹”。明確編制調整必須以工作職能和工作量為衡量標準、依據，不以實有人員的超、缺編為增編依據，由重基礎數據管理轉向數據管理與職能管理并重。三是嚴格執行請假制度，解決在編不在崗人員管理問題。認真界定“吃空餉”的行業標準，嚴格規范與“吃空餉”對應的請假制度，制定行政、事業單位規范統一的請休假制度。

第四篇：我國中小企業團隊管理改革的方向與對策

我國中小企業團隊管理改革的方向與對策

[摘要]知識經濟迅速發展的背景下,團隊管理是一個十分重要的問題。對于中小企業而言,企業管理者能否將自己所帶的團隊建設成為高績效團隊，不僅是其企業管理水平的體現，也將直接影響著企業管理工作的成效以及企業的長遠發展。

文章在團隊管理理論基礎上，針對目前我國中小企業團隊管理存在的諸多問題，提出了今后我國中小企業的團隊管理的改革方向和對策。

一、團隊管理理論的基本內涵

當代關國著名管理學者斯蒂芬·羅賓斯(1994)認為，團隊是指一種為了實現某一目標而由相勺_協作的個體所組成的正式群體。所有團隊都是群體，但只有正式群體才能稱為團隊。正式群體，I，存在非正式群體，非正式群體對正式群體的目標的實現有積極作用。正式群體成員的許多心理需要是在非正式群體，I，得到滿足的。團隊是一種特殊的群體。它強調集體績效，表現出的作用往往是積極的。它的責任既可能是個體的，也可能是共同的。它卞張個體的技能相勺_補充。團隊的基本要素包括規模、目的、目標、技巧、方法和責任。對這此要素給予認真重視，才能形成產生團隊業績所必須的條件。因此，作為一支高效團隊應具有以下基本特征:一是明確的目標，團隊成員清楚地了解所要達到的目標，以及目標所包含的重大現實意義;_是團隊成員能力的勺_補，團隊成員都具備實現目標所需要的基本技能，并各有專民，在能力上是勺_補的，能夠良好合作;三是共同的諾舀，這是團隊成員對完成目標的奉獻精神;四是良好的溝通，團隊成員間擁有暢通的信息溝通;五是明確的責任，團隊，I，每個人都應該知適自己的責任。責任包括兩方而的意思:一是做好應該做好的，一是如果 做不好，要承擔相應的懲罰。六是合適的領份，高效團隊的領份往往擔任的是教練或起后后的作用，他們對團隊提供指份和支持，而不是試圖去控制下屬。團隊管理是以人的情感、歸屬、社交、尊重、自我實現等心理需要為前提的。組織采用團隊的原因，是因為團隊具有以下作用:一是團隊可以產生強大的凝聚力，發揮團隊智慧，使組織目標易于實現;_是使高層管理者集}I}精力進行戰略性思考;三是提高決策速度，團隊能夠促進員上參與決策過程，有助于管理人員增強組織的民卞氣氛，提高上人的積極性;四是團隊員上組成的多元化易于產生新穎的創意;五是提高業績，團隊注重績效，能夠提供更好的利用雇員才能環境，且比傳統的部門結構或其他形式群體更靈活，反應更迅速。

_、我國，I，小企業團隊管理的現狀分析

相對于大型企業而舀，'I，小企業在發展過程，I}要而對更多的融資困難、資訊閉塞、技術落后、人才相對缺乏、經營機制落后、管理水平差等影響和制約企業發展的問題，這此客觀因素無不成為，I，小企業持續發展的絆腳石。然而有個影響，I，小企業興哀成敗的關鍵因素卻往往被人們所忽略一一如何構建企業團隊，使團隊真正發揮其最大的效用已逐漸成為，I，小企業能否走向成功之路的決定性因素。具體而舀，我國，I，小企業在團隊管理過程，I，存在的問題卞要有以下兒個方而:

1.團隊的目標沒有形成共同的愿景

每一位個體都有個人的目標，而組織本身也有它的發展目標，只有彼此日標一致的情況下，形成共同的愿景，團隊的合作和十氣才能達到最佳狀態。我國許多，}，小企業內部缺乏這種共同愿景，企業領份者一味追求短期效益或者僅僅是追求利潤最人化、規模性擴張;也有的企業雖然制定了戰略愿景，但由于戰略愿景不切實際，很容易變成一紙空文或即使有愿景也不過是空洞的“口號”，蒼自無力，沒有真正灌輸到員}_的理念，}，去，使員}_在}_作，}，缺乏思想上的份向作川，沒有在員}_，}，形成共識，不利于形成統一的意志，往往會造成人心渙散的局而。團隊的共同日標的形成的難易度注定它們不會很人。,},i一個團隊的人數超過某一個限度，它就不丙是團隊，而變成了無法協調團隊成員間共同意

愿的鳥合之眾。更值得深思的事情是，實際上很多企業內部日標

不能達成共識的原因不是由于彼此日標真的不一致，而是缺乏一利，有效的溝通機制，,},i團隊或者組織逐漸走向“成熟”以后，每個個體自己的“行為模式”開始產生影響，而在這個時候，正是需要企業采取措施鞏固和強化“日標共識”的時候，遺憾的是，很多企業這一}_作做得太晚了。

2.“團隊規則”與“靈活性”的矛盾

一個團隊或者組織在逐步成熟以后，便有了它成文或者不成文的“游戲規則”。團隊的領份者希望每一名團隊成員遵循他自己習吸的團隊規則，但是，團隊成員差異較人，其動機、態度和個性難以一致是一種客觀事實，在運作過程，}，團隊領LS和成員的“搭便車”心理和矛盾沖突使注意力內斂，使團隊劉一外邊信息反應速度減慢;團隊成員只有在達成一致后，才能使組織具有劉-外部環境變化的反應能力，很多情況下，由于缺乏一種有效的機制，使得團隊領LS者過分強調自己習吸的“團隊規則”而忽視了其他團隊成員的需求，LS致團隊危機的產生，而在“團隊規則”和團隊靈活性之間保持平衡就劉一團隊領LS者提出了更高的挑戰。他必須學會把握千}么是最關鍵的。有此領LS者，可能信奉敬業精神、全心付出、一心為公的職業準則，可能認為把}_作視為生命的全部才最值得提倡，所以他經常以這樣一個高度要求員}_，希望他們和自己一樣，希望他們在}_作的時間全心投入，把}_作帶回家，在}1段日來公司加班，將}_作視為生命的重心。但是，劉-于人多數人來說，}_作并非他們生命的全部。在人性化管理被提倡的今天，這種領份者的“合作規范”越來越受到置疑。

3.缺乏團隊精神

企業要想取得成功，就要在企業內部形成強人的團隊合力，團隊合力則來自于企業團隊精神的不斷培養和建設?？梢哉f，團隊精神是團隊的靈魂，團隊精神使員}_有強烈的歸屬感，并由衷地把自己的命運與團隊的前途聯系在一起，愿意為團隊的利益與日標盡心盡力。，{，小企業由于企業規模小，企業領導多半只注重眼前利益，而淡化了團隊精神的塑造。事實上不是他們沒有認識到團隊精神的作川，而是他們沒有在企業牛存和團隊精神的塑造上找到平衡點，以至于沒有處理好_者之間的關系。企業領濘者關心企業的團隊精神，但更關心的是企業的既得利益。在企業團隊精神的塑造上，盲從心理嚴重，拿來卞義盛行。企業沒有結合自己的實際情況去塑造團隊精神是，}，國企業的通病。沒有團隊精神，沒有企業的核心價值觀，這此都劉一企業應劉一未來環境和企業團隊成員的潛力發揮不利。，}，國企業的團隊精神塑造應該在企業創業階段就應得到重視，這是團隊建設的關鍵問題，也是日前我國，}，小企業團隊建設，}，遇到的最人的問題。

4.缺乏有效的激勵

團隊激勵不是搞平均卞義，團隊的激勵要堅持公平原則，要根據不同團隊成員為團隊做出貢獻的人小以及團隊成員的利益需求來進行合理激勵。這是由于不同層次的人的利益需求是不完全一樣的。作為管理者和普通員}_劉一精神利益和物質利益的態度存在較人差異，人們在獲得自己的效益的時候，是富有創造力和天分的。人們不僅會為了錢，也會為了獲得忠誠、愛等心理收益想各種辦法，人們“‘飛然希望物質和精神收益都最人，這要求團隊的領濘者必須要針劉一問題的原因采取合理的激勵措施，根據劉一問題的分析決定是要加強員}_的交流和參與，還是要提高基本}_資，或是劉一獎金的獎勵條件做出修改、舉辦各種團隊文娛活動等等。許多，}，小企業團隊的領濘者劉一員}_努力}_作的程度以及團隊成員的利益需求往往認識不清，從而濘致劉一團隊成員缺乏合理有效的激勵，挫傷了成員的積極性，這樣的團隊或者說組織的牛命是難以民久的。

三、我國，}，小企業團隊管理改革的方向與劉一策

針劉一日前我國，}，小企業團隊管理存在的諸多問題，筆者認為應該從以下方而劉一我國，}，小企業的團隊管理進行改革:

1.強化溝通，鞏固和強化“日標共識”

團隊的日標賦予團隊一種高于團隊成員個人總和的認同感。這種認同感為如何解決個人利益和團隊利益的碰撞提供了有意義的標準，使得一此威脅性的沖突有可能順利的轉化為建設性的沖突，也正因為有團隊日標的存在，團隊，}，的每個人才知適自己的坐標在哪兒，團隊的坐標在哪兒。團隊每個成員總希望有這樣一種感覺，us就是他們正在干的事情劉一公司發展u標、劉-客戶有所裨益。團隊領，者一定要通過溝通明確地告訴團隊的每個成員公司的日標是千}么?實現我們這個企業的價值，每個部門、每個崗位關鍵的價值貢獻是千}么?并讓團隊每個成員明自他們正在干的事情的日的和價值。只有把握這一關鍵，才能不斷增強團隊的凝聚力和向心力，保持團隊在共同愿景的激勵下不斷前進。

2.平衡“團隊規則”與“團隊靈活性”間的關系

企業和團隊的發展壯人需要優秀的人才不斷加入，但不是每個新成員都能適應企業的“團隊規則”。這時作為團隊的領濘者，就需要判斷這種不適應是本質的還是折時的，劉一于前者通常只能“忍痛*vJ愛”，而劉一于后者，管理者可以考慮給予新成員充分的靈活性與施展空間，使其不斷適應和成民。另外，劉一于團隊管理者而臺，必須明自的是“團隊規則”不應該是一成不變的，客觀環境的變化、公司及團隊的壯人以及企業文化的豐富完善，可能都會要求“團隊規則”的進行調整甚至改變以適應企業成長的需要。把握好“團隊規則”與“團隊靈活性”間的平衡，是一個優秀團

〔隊不斷發展和壯人的重要前提。

3.士曾加團隊凝聚力，塑造團隊精神

1團隊精神是一個團隊的靈魂。團隊精神的核心是團隊的凝聚力，團隊的凝聚力是維持團隊存在發展的必要條件，是團隊1的粘合劑。如果一個團隊失去了凝聚力，劉一其成員沒有吸引力，二川S么，這個團隊實際上已失去了團隊的力量和功能。一般認為，二較高的凝聚力一定會帶來較高的團隊績效。而協同}_作、有效二的溝通、尊重團隊成員的自我價值等是營造和形成良好的團隊

凝聚力的前提。另外，注重感情投資是，}，小企業團隊精神建設的特殊課題。東方文化注重“人和”，}，國文化傾向情理相融。

一日本企業非常注意把企業辦成為一個人家庭，建立起企業內部了隋感維系的紐帶，如員}_牛日、結婚、牛孩子、喬遷、晉升等，企業都給予特別的祝賀，以增進員}_的歸屬感和向心力。，}，小二企業應從企業文化建設出發，從民遠發展的角度，增強團隊二聚力，塑造團隊精神。

(4.建立合理有效的團隊激勵政策

1，}，小企業領濘者要充分了解團隊成員的利益需求，根據成員l的努力程度給予不同層次的激勵，激勵制度要多樣化。丙一先，物 質激勵與精神激勵相結合。由于，}，小企業在資金方而很難與人企業抗衡，如果僅靠物質力量的激勵，不足以維持企業劉一團隊成員芝的吸引力，這時就要結合不同團隊成員的特征，給予精神力量的1激勵，如進修學習、參與管理決策、}_作輪換等等。其次，民期屯激勵和短期激勵相結合。，}，小企業的產權一般比較明晰，機制靈 活，所以劉一高層管理者以及核心員}_可以把期權激勵作為經濟激勵的一項重要內容來實施，把傳統的以現金為代表的短期經濟激，勵和以期權為代表的民期經濟激勵結合起來，體現人力資源的價值。丙者，團隊整體激勵和團隊成員個別激勵相結合。劉一于以團隊為卞體的，}，小企業，進行激勵應該以團隊為基本單位，同時劉-于優秀的團隊成員，則給與單獨激勵。團隊整體激勵以經濟激勵、為卞，與團隊業績直接掛鉤;團隊成員單獨激勵以精神激勵為卞，、休假、晉升等是很好的選擇。

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第五篇：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路論文

摘 要：預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同，并制訂了有關制度，初步建立了部門預算支出績效評價體系，部門預算監督也得到加強。但仍未實現我國政府預算績效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。

關鍵詞：部門預算；績效管理；部門預算編制；部門預算支出評價；部門預算監督

一、我國部門預算改革及其績效管理制度創新

20世紀90年代以來，隨著我國市場經濟體制的逐步確立，政府預算管理制度也經歷了一系列重大改革。改革的一個重要出發點是盡快實現政府預算管理活動的科學化，提高預算管理的績效。主要的改革內容包括：部門預算改革、復式預算改革、預算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預算改革作為其他預算管理改革的具體制度載體及其追求績效的改革方向與創新理念逐漸得到各級政府的重視，并已不同程度地付諸實踐。

1．我國部門預算改革進程

2000年是我國部門預算改革的起始之年，改革的主要內容包括：提前編制預算，延長預算編制時間，按照法定時間批復預算；將以往自上而下的代編方式轉變為自下而上的匯總方式，從基層預算單位開始編制預算；采取綜合預算編制方法，要求部門將所有收支統一納入部門預算；實現“一個部門一本預算”的統籌安排，將一個部門所有的收支都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映；開始向全國人大報送部門預算等。之后，我國部門預算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門基本支出預算和項目支出預算；按照新的政府預算收支科目細化部門預算編制；正式編制政府采購預算；加大預算外資金納入預算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門基本支出預算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預算管理的基礎工作；研究制定部門預算績效考評管理辦法。2007年，全面實施政府收支改革，積極進行項目支出經濟試點。［1］此外，項目支出預算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結余資金管理、加強資產管理與預算管理的有機結合等改革內容都在不斷完善和推進之中。

然而，我國部門預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，部門預算績效管理改革的滯后必將制約公共財政體制框架總體效能的發揮。因此，作為部門預算改革的延續、提升，乃至制度變革，部門預算績效管理制度的構建已經成為確保我國政府預算制度適應社會發展與財政體制制度改革新形勢并高效科學運行的重要管理措施。

2．部門預算績效管理改革的探索孫克競：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路

目前，我國部門預算績效管理改革的相關探索主要表現在以部門預算支出績效評價為代表的改革實踐。［2］［3］同時，將績效管理與部門預算改革相結合的理論研究與國外借鑒也正逐步深入。

我國推行部門預算改革后不久，部門預算績效管理改革的實踐探索也隨之展開。從2003年起，財政部就開始制定部分行業的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預算支出績效考評試點工作。這些實踐工作在一定程度上加強了對部門預算支出效果的管理，提高了財政資金使用效益，促進了績效管理理念的普及。2005年，財政部研究制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》；2006年，財政部選定了農業部“農業科技跨越計劃”等4個項目進行績效考評試點；2007年，財政部選擇了教育部“高校建設節約型社會”等6個項目繼續進行績效考評試點。此外，地方各級財政部門與部門預算單位也制定了一系列績效考評工作規范，并逐步擴大改革試點范圍。［2］［3］同時，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財政部門還是各部門預算單位以及相關研究機構和學者，都對部門預算績效管理改革制度創新等相關問題進行了各自深入的理論研究。

二、部門預算績效管理改革的總體評價

通過近幾年中央預算部門和各地方政府圍繞預算支出績效評價展開試點工作，我國部門預算績效管理改革實踐已經初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國特色的部門預算績效管理制度體系仍然任重而道遠。

1．改革取得的主要成效

首先，預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同。黨的“十六屆三中全會”明確提出建立預算績效評價體系，此體系的建立可使公共財政框架下的預算支出范圍更加具體化、準確化，有利于我國預算管理水平的提高，也是提高我國政府決策水平、轉變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經過近幾年的理論研究、經驗學習和改革試點，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統一的改革安排，都對部門預算績效管理理念有了必要的認識，并取得了廣泛的改革共識，這為改革的進一步推進奠定了良好的思想基礎。

其次，建立了部門預算績效管理的有關制度。開展改革試點工作以來，許多試點部門和地方相繼制定了部門預算績效管理或支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規則、中介機構參與部門預算績效管理或支出評價工作管理辦法、自評報告撰寫規則與上報復核程序以及評價結果審核標準等一系列工作規范。同時，初步形成了職責明確、分工合理的試點工作組織體系，加強了財政部門、試點部門、中介機構及有關專家的協調配合，目前，基本形成了財政部門統一領導、部門具體組織實施的改革分工體系。以上工作成果，為規范今后我國部門預算績效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎。

再次，部門預算支出績效評價體系初步建立，財政資金使用效益有所提高。當前，我國部門預算績效管理改革是以部門預算支出績效評價體系建設為主要內容，現已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評價指標體系構成和績效評價方法。指標評價體系主要分為共性評價指標和個性評價指標，共性指標又可分為績效目標完成程度、預算執行情況、財務管理狀況、經濟和社會效益、資產配置和使用情況等。同時，采用長期效益評價和短期效益評價相結合、定量和定性相結合、統一指標和專門指標相結合的評價辦法?？冃гu價體系的建立對提高部門預算資源配置效率、促進試點部門增強“成本—效益”觀念、及時發現項目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進一步深化部門預算績效管理改革奠定了技術基礎。

最后，部門預算監督得到加強，透明度有所提高。通過改革試點，部門加強了對預算資金落實情況、實際支出情況、財務信息質量、財務管理狀況等的績效管理與考評，更加清楚地掌握了預算資金的使用情況和流向，加強了對項目資金使用環節的監督。同時，一些部門在試點中將考評結果在部門內部公開，增強了部門預算管理的透明度。

2．改革中存在的主要問題

盡管目前部門預算績效管理改革的相關工作取得了一定成績，在部門預算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結實踐成效的同時，也應看到我國部門預算績效管理改革在理論研究、制度建設、基礎條件、組織實施、技術手段等方面存在的問題。

第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預算績效管理理論研究以借鑒國外經驗居多，適合我國國情的理論創新較少，特別是與我國現行政府預算管理制度改革緊密結合的預算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，這就急需用有中國特色的部門預算績效管理理論指導我國的改革實踐，讓改革者客觀理性地認識到我國部門預算績效管理改革的必要性及其改革目標與內容；同時，指導制定出現實可行的改革規劃，不但要避免人們對改革不切實際的過高期望，更應堅定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當前的部門預算績效管理改革探索與創新，仍未實現我國政府預算管理制度的根本變革，仍是傳統預算管理制度本身的調整與轉換，是形式與細節方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預算管理模式。一方面，部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經費申請部門之間的討價還價，預算編制帶有較重的經驗決策色彩，部門預算編制與部門事業發展目標之間缺乏直接的聯系，即沒有明確的部門預算產出和結果的要求。另一方面，部門預算管理重視對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價與考核則較為薄弱，結果往往是只管投放進度、不問投入效果，只管使用合規、不問效益大小，只強調支出的財務責任、不考核項目的執行效率與質量，從而造成部門預算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預算管理水平顯然不能適應我國社會經濟發展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。

第三，改革的基礎條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進一步樹立科學的部門預算績效管理觀念，轉變一些人內心深處認為部門預算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產品”以及支出編制與耗費使用只要合乎規定而不必考慮結果的錯誤觀念。二是財政體制改革還不到位，公共部門事權劃分仍不明確，制約了部門預算績效管理的目標選擇與考核體系的建立。三是部門預算編制更多的是依據政策法規、會議決定和黨政領導的批示，而不是部門的績效戰略目標和項目及資金運行的績效，預算編制的自主性和可預見性較差。四是在部門預算執行與監督上，真正追求和尊重預算產出與結果的制度、機制仍未建立起來，部門預算“只能做加法，不能做減法”，預算結余的績效概念未被理性認識。同時，預算監督體系不健全，缺乏績效追蹤問責，重投入、輕績效的監督手段還未根本改變。五是技術基礎與管理手段還需進一步完善。目前，以部門預算產出和結果為標準的數據信息收集系統還未建立，具體的績效指標和標準仍較難確定。同時，權責發生制政府會計制度改革仍未在我國全面展開，部門預算績效管理的會計基礎并未建立。

第四，改革的組織保障力度還需進一步加大。受傳統“重投入、輕產出”觀念的影響，一些政府部門對預算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協調配合不夠，改革尚未形成合力。當前，我國部門預算績效管理改革在很大程度上是財政部門提出來的，他們有更多的機會接觸發達國家的經驗，愿意在預算改革之路上走得快些。但由于傳統控制型政府治理理念的慣性，政府系統整體的改革動作相對財政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預算績效管理改革需要政府行政體系、制度建設的整體推進和思想改造，僅靠財政部門是無法完成的。

第五，部門預算績效管理的考核體系建設仍有待完善?，F行的績效考評實施程序同規范的程序相比仍有一定的差距，使得績效考評很可能成為事后預算執行情況的總結或項目竣工驗收?？冃Э荚u指標體系中依然存在定性考評指標較多而定量考評指標較少、投入考評指標較多而產出考評指標較少、合規性指標較多而結果性指標較少等問題。同時，受傳統思維方式的影響，績效考評結果的真實性也有待提高。

三、未來部門預算績效管理改革的基本思路

部門預算績效管理是我國深化部門預算改革、轉變傳統預算管理模式的重要制度創新，也是提高我國預算管理水平的關鍵步驟。通過推動試點，不斷總結經驗，未來我國此項改革的基本思路可以闡述為：按照建設公共財政的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入部門預算管理，依據“客觀真實、內容多樣、透明公開、廣泛參與、漸進推動、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。同時，要結合我國預算管理改革實際，分步實施，并為遠期績效預算探索道路。

1．基本原則

一是部門預算績效管理無論是績效目標的設定，還是產出結果的核實都必須滿足規劃客觀、數據真實可靠的要求。只有堅持這一基本原則，避免跟風式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現實意義，這還需要不斷建立健全相關法律法規體系予以保障。

二是由于政府部門職能分工的不同，各公共部門所要實現的績效目標與內容也就存在顯著區別，改革中應注意處理好改革基本要求與部門特點相融合的問題，鼓勵內容多樣的部門預算績效管理設計，充分發揮部門改革的積極性。

三是改革要堅持透明公開、廣泛參與的原則。政府部門為社會公共利益服務，其績效責任與目標的制定、結果的考核需要得到廣大公眾的認同，過程也需要民眾、媒體、政府、中介機構、監察部門的廣泛參與，只有真正做到部門預算績效管理的公開透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認可，也才能更有實效。

四是部門預算績效管理在我國還是一項全新的改革事業，需要穩步推進、先易后難、分步實施。應以部門預算改革為依托，項目支出為重點，統籌安排預算績效編制、支出評價、結果運用等改革步驟，注重試點改革的重要性，充分尊重我國預算管理改革的現實基礎，堅持漸進的改革方式。

五是此項改革應堅持前瞻性的原則。部門預算績效管理體現了我國預算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內涵，毋庸置疑，預算效率與效益的改進是建設公共財政必須要做，也是一定要做好的核心內容之一。雖然，當前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創新的精神，對改革進行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠充滿活力與生機。

2．范圍與內容界定

目前，我國部門預算績效管理改革的范圍與內容可界定為：以部門預算為基礎，以項目支出為重點，以產出績效為核心，兼顧結果績效。

從部門預算的具體結構來看，其編制主要是根據支出功能，包括基本支出和項目支出，其中基本支出由人員經費和公用經費組成。目前的人員經費是“養人”支出，與部門績效關系不大，所以，這部分支出可不作為績效管理的對象。公用支出是用來維持一個部門的正常工作和運轉的需要，和部門提供的一些公共服務密切相關，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經費由財政部門根據多重綜合的指標來核定，并且這部分經費的核算考慮了部門的工作性質和業務量，或者說公用經費與部門的產出或提供的服務相關。但是從實踐上看，公用經費包羅萬象，部門間也存在很大差異，對公用經費的績效管理很難大范圍開展。［5］首先，由于公用經費的復雜多樣，對每一項公用支出都作績效分析是不可能的，只會為預算績效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門抱怨公用經費不足的情況下，對這部分支出做過細的評價只會招來部門的反感。其次，有些公用支出和部門提供的公共服務并沒有直接的聯系，或者說很難確定它們之間的因果關系。例如，對部門的會議經費，有兩個建議：一是采用產出分析法，可用次數考察，不必一定要測量這些會議產生的成果；二是采用定性的方法，只需說明會議的召開有利于產生什么樣的效果。

和人員、公用經費相比，項目預算具有較為明確的支出目的和標準要求，是目前推行預算績效管理的最佳選擇。目前，我國部門對中長期和短期目標缺少明確的績效規劃，可能是沒有制度要求和操作習慣，更可能是沒有把握規劃實現的能力。部門只能對現實的產出負責，而對于結果績效應該由政策的制定者負責。而在我國現行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預算的決策是一個錯綜復雜的過程，政策制定者和預算決策人被淹沒在長而復雜的委托—代理關系鏈條中，在這種復雜的關系中很難用預算績效管理來評判和約束。所以，建議改革初期還是側重于對部門預算產出的評價，部門預算績效報告中必須明確產出，對支出結果，只要說明目標的產出有助于產生特定的結果就可以了，待改革進一步深入再研究部門對預算結果的責任問題。

3．改革步驟設想

我國部門預算績效管理改革從時間上可區分為近期改革與遠景規劃。目前，預算支出績效考評工作是改革探索的主要體現，應該明確其只是部門預算管理改革的一個組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項實踐工作的同時，要努力嘗試在部門預算績效規劃編制、產出與結果數據審計監督、績效報告撰寫、績效結果公示與運用等方面健全部門預算績效管理內容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實改革的技術基礎。一是部門要提高制定中長期戰略規劃和短期計劃的能力，加強對部門和項目產出、結果的定義；二是預算會計制度的轉變和預算賬戶的調整，將改革重點放在投入和產出的關系建立和調整上；三是培養部門領導和財務人員的績效概念，從技術層面培訓基層績效分析人員；四是要不斷完善績效管理的方法、指標與標準體系。最終，在近期內建立起包括以上內容的公共部門預算績效管理制度體系。

在遠景規劃方面，要徹底實現預算管理模式從投入控制型向產出結果型的轉變以及各預算管理參與者權利與義務的轉換，強調管理權利的靈活性對應的是更多的產出義務與效益責任。要進一步研究績效文化的形成問題，如果真能使預算績效管理對預算資源分配產生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續的文化變革的結果，要將績效文化滲透到政策制定過程中。同時，應注意各項配套措施的完善。一是建立健全部門預算績效管理的相關法律法規體系；二是加強部門運用預算績效管理的能力建設，包括組織能力、管理能力、學習能力、執行能力等。最終，不斷完善具有中國特色的部門預算績效管理制度體系，并通過預算績效管理改革實現中國式的“政府治理”模式創新。

最后，改革的具體路徑選擇應該發揮多方優勢。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術指導，發揮中央部委統籌全局的優勢，實現自上而下的縱向改革推動；同時，通過試點改革，鼓勵地方政府自下而上的改革創新；此外，各級政府內部部門間也要相互學習借鑒，并在此級政府的統一規劃下科學有序地橫向推動改革。