第一篇：國家農業部調研湘潭縣農村土地承包工作情況匯報

湘潭縣農村土地承包工作有關情況的匯報

中共湘潭縣委 縣人民政府（2009年6月19日）

各位領導、同志們：

首先，我謹代表湘潭縣委、縣人民政府對各位領導的蒞臨指導表示熱烈的歡迎，向長期以來關心、支持我縣發展的各級領導致以誠摯的感謝。下面，我就全縣經濟社會發展特別是農村土地承包工作向各位領導作個簡要匯報。

一、湘潭縣縣情及經濟社會發展概況

湘潭縣位于湖南省中部偏東，湘江中下游，縣域總面積2512平方公里，轄6個鄉16個建制鎮，756個行政村、38個居委會?？h域全境均屬長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區范圍，其中1057平方公里區域為“兩型社會”建設核心區。位于縣城易俗河的天易示范區被國務院批準為長株潭“兩型社會”建設先行先試的五大示范區之一。湘潭縣歷史悠久、人文鼎盛、山川秀美，是最能代表湖南省基本地理特征、風土人情、經濟結構的縣（市）之一。我縣的基本縣情可以從四個方面來概括：一是農業大縣。全縣有農業人口103萬，多年來湘蓮生產加工量位居全國首位，有“中國湘蓮之鄉”的美稱；糧食和生豬產量均居全省第一、全國前列。二是人口大縣。全縣總人口115萬，人口總量居全省第五位，是全國為數不多的百萬人口大縣之一。三是人文大縣。我縣是湖湘文化發祥地，是一代偉人毛澤東、開國元勛彭德懷、世界文化名人齊白石的故鄉，也是臺灣地區政要馬英

九、宋楚瑜的祖籍所在地。四是資源大縣?？h內已探明儲量的礦產資源33種，煤、錳、海泡石等礦產儲量位列全國縣（市區）前列，其中海泡石儲量占全世界已探明儲量的五分之二。

2008年，我縣認真落實省委、省政府推進“一化三基”等各項決策部署，堅持“主攻工業，提升農業，加快發展第三產業”的發展思路，攻堅克難，開拓進取，推進了縣域經濟社會持續健康快速發展。全年完成GDP135億元，增長15%；完成工業總產值126億元，增長42.9%；實現社會消費品零售總額32.6億元，增長18.7%；實現財政總收入7.08億元，增長25.5%；城鎮居民和農村居民人均可支配收入分別達到13026元和5930元。根據今年湖南省縣域經濟工作領導小組的考核結果通報，在2008年度全省縣域經濟發展綜合考核中，我縣排名全省第10位，提前三年實現“進軍全省十強”的奮斗目標。

二、我縣農村土地承包工作開展情況

1、不斷完善第二輪土地承包工作。

我縣于1981年實施家庭承包經營責任制后，1983年進一步進行了穩定完善，并簽訂了“一包15年”的承包合同。第一輪承包于1996年陸續到期。從1995年底開始，我縣開始部署第二輪土地承包“再延長30年不變”的工作，并相繼下發了一系列文件，專門就如何進一步落實農村土地承包經營制度進行認真強調和部署。近幾年來，各地又根據中央和省市的要求，對二輪承包經營制度落實過程中出現的偏差和不足進行認真的糾正和補火。

2008年下半年我縣認真領會省、市有關文件精神，認真開展了第二輪土地承包經營權證補換發工作，并借換發證之機對過去土地承包工作中不盡完善的地方予以完善。縣里成立了由縣長任組長，常務副縣長、分管農業的副縣長任副組長、農辦、農經、財政、農業、國土、司法、法制、信訪等單位主要負責人為成員的第二輪土地承包經營權證補換發工作領導小組。通過認真組織調研，摸清底子；制定實施意見，明確措施和責任；認真搞好業務培訓，確保發證工作質量；廣泛宣傳發動，營造良好氛圍；明確經費，加強保障；積極開展試點，促進工作的全面鋪開等措施。按照“三不變”（起止年限不變、發包主體不變、第二輪土地承包的丘塊面積不變）、“四相符”（承包面積、承包合同、承包經營權證、登記簿相符）、“五到戶”（承包面積、承包地塊位臵、承包合同、承包經營權證、基本農田標注到戶）的要求，確保了農村土地承包經營合同全面簽訂完畢、權證全部發放到位，較完滿地完成了上級交給的任務。全縣共有22個鄉鎮，756 個村，28.54萬戶簽訂了農村土地承包合同，并補換發放好了新的農村土地承包經營權證，簽訂率100%。去年年底全面完成了換發證工作任務，信息錄入工作預計6月底全部完成。

2、穩妥推進農村土地承包經營權流轉。

近年來，我縣以科學發展觀為指導，認真落實黨的十七屆三中全會精神，以促進農業增效、農村發展、農民增收為出發點和落腳點，積極推動土地流轉，鼓勵適度規模經營，為全縣農業保持持續健康發展注入了強大動力。湘潭縣共有耕地面積86萬畝。據統計，截止目前，我縣水田流轉面積已達126298畝，占全縣耕地總面積的14.68%，涉及全縣90％以上村組，山地流轉18.38萬畝，占全縣山地總面積的10.74％，全縣水田和山地流轉面積占總面積的12.06％。特別是河口、譚家山、云湖橋、姜畬等鄉鎮，由于產業規模較大，土地集中連片流轉規模達1000畝以上，土地流轉的年限短的二、三年，最長的為第二輪土地承包的期限。從流轉土地受讓對象來看，農戶之間流轉83378畝，流向專業大戶25342畝，流向工商企業17578畝，分別占流轉總面積的66.02％、20.07％、13.91％。從流轉方式來看，轉包45280畝，占35.85%；互換35891畝，占28.42%；出租16887畝，占13.37%；入股14645畝，占11.60%；轉讓13595畝，占10.76%。從流轉的對象來看，由原來的本組內進行為主，擴展到本村、外村、外鄉甚至外縣。

3、加強農村土地承包經營服務體系建設。

近年來，我縣通過召開專題會議，并由縣電視臺、縣報、縣網等平臺，對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》等法律法規向廣大農民群眾進行宣傳講座。為公正、及時解決農村土地承包經營糾紛，維護農民的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。特別是今年，我縣克服財力、人力上的困難，在湘潭市率先成立了湘潭縣農村土地流轉服務中心，鄉村兩級的服務網絡也正在建立和完善之中?？h農經局還開辦了《湘潭縣農經信息網》，為廣大農民朋友提供了土地承包經營及土地流轉信息，為廣大農民專業合作組織提供了產供銷等信息服務。此外，我縣還率先成立了湘潭縣農村土地承包糾紛仲裁委員會，設立了湘潭縣農村土地承包糾紛仲裁庭。各鄉鎮正在陸續建立農村土地承包糾紛調解委員會，設立調解庭，為當地老百姓調解土地承包經營糾紛。

三、當前農村土地承包工作中存在的問題

1、理解認識有偏差。由于對《土地承包法》理解得不深不透，把握政策不準，尤其是對３０年土地承包關系保持不變規定的理解不透，特別是村民承包土地不均引發群眾上訪、干群對立，導致了一些鄉村干部對土地承包政策懷疑或迷茫，進而產生異議或抵觸。

2、土地調整有難度。農民要求調整承包地現象依然存 在。隨著農業稅的取消、糧食價格的上漲以及糧食直補的發放到位，承包土地可以獲得一定的收益，因此許多以前撂荒棄耕的土地現在又有人要求耕種。一些自行將土地放棄耕種的農戶也紛紛要求將土地收回，而一些在二輪土地承包時自愿放棄增加土地的農民，也都要求增地。在一些人地矛盾突出的村組，出現了“增人要增地，減人要減地”的呼聲，一些人甚至不斷上訪。但在現行的法律體制下，以下幾個原因造成調整土地的難度大。

一是缺乏法律支持。《土地承包法》明確規定耕地的承包期為３０年。排除該法第２７條規定，發包方不得調整承包地，這樣就在法律上堵住了調整承包地的通道。

二是沒有機動地。按照法律規定，新增人口的土地可以從機動地中解決。但現實情況是，村里的機動地多已發包，承包合同的期限也往往超過習慣上的土地“小調整”的期限（一般５年），造成了無地可調。一些村由于多種原因已經沒有機動地，同樣無地可調。

三是不及時調地。既然法律規定了耕地的承包期３０年不變，于是一些村隊干脆不調整土地或是不給新增人口及時分配土地，這樣就導致了“死人有地、活人沒地”，或是新婚婦女在新居住地不能及時獲得土地，而在原居住地承包權利喪失的現象，導致婆家和娘家兩頭沒地。

四是“農轉非”人員有要求?！锻恋爻邪ā芬幎ǎ?家轉為非農業的，可以依法收回其承包地，但對大中專學生“農轉非”后的土地問題未作規定。按常規做法，“農轉非”人員的土地由村里收回，然而這些學生“農轉非”后仍要靠家庭供讀，一些人畢業后也沒有固定工作，由于經濟條件的限制，這部分家庭仍有承包土地的要求。此外，我縣還有一部分就地“農轉非”的人員，沒有安排工作，一直生活在農村，也有承包本村土地的愿望。由于難以準確把握法律和政策規定，一些村為避免麻煩，索性不調整土地。

3、土地流轉不規范。農戶之間的土地承包經營權流轉多采取口頭協議的形式，隨意性大。即使簽訂書面合同，很多也沒有對流轉期限、流轉價格和違約責任等做出約定，留下糾紛隱患。無明文規定必須公正或鑒證。將土地發包給本集體經濟組織以外的單位或個人時，往往是村組織或個別村組干部“一錘定音”。還有的地方侵占農民土地承包經營權流轉收益。更有甚者，借承包經營權流轉改變土地的農業用途。

4、承包糾紛調處難。目前的土地承包合同糾紛，絕大多數都是《土地承包法》頒布前產生的，由于當時還沒有農村土地承包方面的法律、法規，《土地承包法》及相關司法解釋和國務院的一些指導性文件大多為近年頒布施行，當時的一些作法，很多與現行的法律法規不符，甚至是違反法律規定的，而大多數農戶卻是根據現行的法律規定來要承包 地。由于土地承包糾紛的訴訟、調解和仲裁制度不完善或不健全，導致矛盾發生時沒有相應的機構及時受理和解決，大量糾紛直接到法院起訴，而法院審理案件受相應法律程序的限制，有的法院不能受理，有的不能及時審結，往往造成延誤農時，使農村土地承包合同糾紛和農民權益得不到及時處理和保護。

四、有關建議

一是不能僵化理解和執行法律?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”在短時期內可以作為工作原則，但片面地將３０年不變理解為３０年內一成不變，只能人為地設臵工作障礙?？梢岳斫鉃椋捍蟾窬植蛔?，人口沒有變化的不變，有變化的可適當調整。要在不違背法律原則和立法精神的基礎上找到解決問題的突破口，適時調整土地。這是在遵守３０年不變總原則的基礎上解決法律缺陷的最好辦法。

二是堅持大穩定、小調整。在穩定農村土地３０年承包總的格局不變的情況下，如果機動地不能解決新增人口的土地問題，可以進行適當小調整。①.以５年為一個期限進行小調整。到了期限，經村民代表大會討論通過、鄉鎮政府批準后，村委會實施；未到調整期限的村，不得擅自調整。②.只對人口發生變化的村組、農戶進行小范圍的調整。人口未發生變化的，或村組沒有調整愿望的，土地承包關系不變。調整的村隊，做到有補（地）有收（地），妥善解決人地矛 盾。對因人口變化大、土地變化大或已沒有機動地等原因造成人地矛盾突出的村，可適時擇機進行大調整。哪些村進行調整，怎祥調整，應區別對待，不搞一刀切，條件不成熟的不強行違規調整。

三是合理解決“死人有地、活人沒地”的問題。根據實際，在土地小調整期間，“死人”土地可以收回，而不應局限于３０年的承包期，這樣可為小調整提供土地。大穩定、小調整即是解決“死人”占便宜、“活人”吃虧的有效辦法。婦女出嫁后，原居住地村委會不應急于收回土地。對新結婚婦女是否分得土地，原居住方和現居住方應建立溝通機制，“收回”或“分得”土地情況應通報對方，或開具證明由當事婦女帶到對方村隊，防止出現“兩頭沒地”或“兩頭有地”的問題。

四是妥善處理“農轉非”人員的要地請求。非農業戶口人員，如多年來無固定工作，且在村里生活，在征得村委會同意，戶籍管理部門批準后，可以“非轉農”繼續從事農業生產，享受與本村人同等的土地承包權利。對“農轉非”學生，在其就學期間不宜急于收回土地，可緩收或在其參加工作后在小調整期內收回；對無固定工作、回村與從事農業生產的，也可以“非轉農”的形式重新獲得土地。

第二篇：農業部國家檔案局關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見

農業部國家檔案局關于加強 農村土地承包檔案管理工作的意見

農經發[2010]12號

各省、自治區、直轄市農業（農牧）廳（委、局、辦、）、檔案局，新疆生產建設兵團農業局、檔案局：

農村土地承包檔案管理是農村土地承包管理十分重要的基礎工作，事關黨的農村土地承包政策的貫徹落實，事關農民土地承包權益的維護保障。長期以來，各級農業和檔案管理部門認真貫徹落實檔案法律法規，積極采取有效措施，加強農村土地承包檔案的收集管理，為做好農村土地承包工作打下了堅實的基礎。但近年來，隨著城鄉一體化和農業現代化進程加快，農村土地承包檔案的保護和管理面臨著許多新情況和新問題，有的地方土地承包和流轉的文件材料未能及時立卷歸檔，存在著丟失危險；有的地方在機構調整和人員變動中檔案移交不到位，存在著遺失問題；有的地方土地承包檔案保管條件簡陋，存在著損毀現象；有的地方土地承包管理不規范，存在著歸檔材料書寫不規范等情況。這既不符合檔案法律法規的規定，又不符合農村土地承包管理規范化、制度化的要求，也給穩定農村土地承包關系并長久不變帶來不利影響。為進一步加強農村土地承包檔案管理工作，決農村土地承包經營糾紛，依法維護農民土地承包權益奠定堅實的基礎。

二、準確把握農村土地承包檔案管理原則

農村土地承包管理部門要在檔案行政管理部門的監督和指導下，嚴格執行檔案工作法律法規，切實加強農村土地承包檔案管理，明確管理要求，健全規章制度，落實崗位職責，強化監督檢查。具體工作中要準確把握以下原則：

（一）堅持統一領導。農村土地承包檔案工作是事關黨的農村基本政策、國家農村基本經營制度和農民核心經濟利益的一項十分重要的基礎工作。各級農村土地承包管理部門必須嚴格執行農村土地承包與檔案法律法規和規定，在當地黨委政府的領導下，在檔案行政管理部門的監督指導下，實行統一領導，統一制度，統一標準規范。

（二）堅持分級管理。加強農村土地承包檔案管理是各級農村土地承包管理部門的重要職責，也是農村集體經濟組織和村（居）民委員會的重要任務。各級農村土地承包管理部門是本級農村土地承包檔案的形成機關，也是管護工作的第一責任人，要按照檔案工作的標準和要求，認真抓好本級農村土地承包檔案的收集、整理、保管和利用等工作，并監督、指導和幫助基層特別是鄉鎮土地承包管理機關和農村集體經濟組織、村（居）民委員會加強農村土地承包檔案管理。

（三）堅持集中保管。農村土地承包檔案是各級農村土

場勘界確認材料、公告材料、登記核準文件、登記臺帳、權屬變更登記材料、登記發證原始材料、登記管理信息系統備份等，由縣級人民政府農村土地承包管理部門歸檔保存；土地承包（流轉）合同、承包土地調整方案審核意見等檔案材料，由鄉鎮人民政府農村土地承包管理機關歸檔保存；土地承包工作小組名單、土地承包方案、承包土地調整方案、村民會議或村民代表會議關于土地承包問題的決議（意見）和會議記錄、土地承包臺帳、土地承包（流轉）情況統計表、土地承包（流轉）合同及備案（同意）的原始材料、承包土地轉讓（互換）申請書、土地流轉委托書等檔案材料，由村（居）民委員會或農村集體經濟組織歸檔保存；土地承包問題信訪、調解仲裁土地承包經營糾紛形成的原始記錄及調處文書等文件材料，由受理機關和單位歸檔保存。不具備安全保管條件的，應將檔案材料整理后，移交本部門（機關）檔案部門歸檔保存。

（二）明確保管期限。保管期限定為永久、定期兩種。土地承包方案、承包土地調整方案、土地承包臺帳、土地承包（流轉）合同、土地承包經營權登記簿及原始材料和文書及空間位置圖、糾紛調解仲裁文書、權屬證明文件及重要聲像材料等應定為永久保管。本機關、本單位政策性文件，重要會議、重大活動、重要業務文件，重要問題的請示與批復，重要報告、總結、統計、匯總材料，重要合同協議、憑證性

（五）確保檔案保管安全。要把土地承包檔案管理責任落實到崗、到人，根據工作需要配備檔案庫房或檔案專柜及相應的設施設備，采取各種防范措施，切實做好防火、防盜、防潮、防塵、防光、防污染、防鼠、防蟲霉等工作，確保檔案安全。村組檔案應指定專人進行保管，對不具備檔案安全保管條件的可由鄉鎮代為保管?？h鄉兩級檔案要按照國家有關法律法規規定，在保管一定期限后及時向縣級國家綜合檔案館移交。不具備檔案安全保管條件的單位，可提前移交。涉及國家秘密的，檔案保管和利用要符合國家有關涉密文件檔案管理的規定。

（六）強化檔案利用服務。農村土地承包檔案保管單位應當按照有關規定，為社會提供利用服務。要制定農村土地承包檔案利用管理制度，在提供檔案利用服務時，不得損害國家安全和利益，不得損害社會和其他組織的利益，不得侵犯他人合法權益，不得收取除復制成本費外的其他費用。檔案移交單位利用有關檔案資料時，各級國家綜合檔案館應做好服務工作，并為查閱檔案提供便利條件。

（七）推進檔案信息化管理。各級土地承包管理部門和檔案保管單位要積極爭取資金，配備必要的計算機及其他相關設備，與農村土地承包經營權登記管理系統相結合，建立農村土地承包檔案信息管理平臺，對農村土地承包檔案信息實行動態化管理，豐富檔案信息資源，實現更大范圍的農村

卷的要盡快立卷，缺損、殘破的要盡快修補，遺失、損毀的要盡快采取措施補救。要加強對下級單位的監督指導，派出專業人員指導基層建檔工作，組織開展多種形式的培訓活動，提高土地承包檔案管理人員的業務技能和水平。各級檔案行政主管部門要積極主動為土地承包檔案管理工作提供業務咨詢和技術服務，支持和幫助土地承包檔案管理人員提高業務素質。

（三）加強監督檢查。各級農村土地承包管理部門和檔案行政管理部門要相互配合，建立經常性的監督檢查機制。在結合日常工作進行督促檢查的同時，市、縣兩級要定期組織檢查，特別要加大對鄉(鎮)和村級檔案工作的指導督查力度，防止土地承包檔案損毀和丟失。對執行檔案管理法律法規不力、管理工作不到位的要限期整改；發現有檔不歸，擅自損毀、涂改、隱匿檔案的單位和個人，依法追究責任。要注意發現和總結各地的典型事跡和先進經驗，通過多種形式，加大宣傳和交流。對檔案管理和保護作出突出貢獻的單位和個人，要及時予以表揚和獎勵。

各地可根據以上意見，結合本地實際，制訂農村土地承包檔案管理辦法。

二〇一〇年九月二十五日

第三篇：農業部 農村土地承包經營權登記試點工作方案

農業部

關于印發《農村土地承包經營權 登記試點工作方案》的通知

農經發［2009］8號

遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、云南省農業（農林、農村）廳（委）：

為貫徹落實《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發［2009］1號）提出的“穩步開展農村土地承包經營權登記試點”的要求，我部決定委托你單位組織開展農村土地承包經營權登記試點。根據《物權法》、《農村土地承包法》的規定，我部制定了《農村土地承包經營權登記試點工作方案》，現予印發，請結合當地實際抓好組織實施。

聯系單位：農業部經管司

聯系電話：010-59193137 傳真：010-59193196

二○○九年七月二十一日

農村土地承包經營權登記試點工作方案

為貫徹落實《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發［2009］1號）提出的“穩步開展農村土地承包經營權登記試點”的要求，根據《物權法》、《農村土地承包法》的規定，現制定如下農村土地承包經營權登記試點工作方案。

一、試點目的

通過穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書等落實到戶，把現有土地承包關系穩定并長久不變的要求落到實處，進一步做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，依法保障農民對承包土地的占有、使用和收益等權利，為健全農村土地承包經營權登記制度探索經驗。

二、基本原則

開展土地承包經營權登記試點，要嚴格遵循農村土地承包法律和政策，堅持以下原則：一是保持穩定。要在保持現有土地承包關系穩定、保證農業生產正常進行的前提下開展登記試點，嚴禁借機調整和收回農民承包地。二是因地制宜。要根據試點村土地承包關系狀況，完善登記工作，登記簿未建立健全的要建立健全，承包地塊、面積、合同、證書未落實到戶的要落實到戶，承包地塊空間位置不明確的要予以明確，遺留問題未解決的要妥善解決。三是民主協商。要充分動員試點村群眾積極參與試點，試

點中的重大事項均應經本集體經濟組織成員民主討論決定，不得強行推動。四是依法規范。要嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》有關土地承包經營權登記的規定，參照《農村土地承包經營權證管理辦法》規定的登記內容和程序開展土地承包經營權登記。五是地方負責。開展登記試點，指導在省、責任在縣，承擔試點任務的縣（區、市）對試點工作具體負責，確保試點工作順利進行。

三、試點單位

經商有關省農業部門，確定在遼寧省清源縣草市鎮東大道村、吉林省靖宇縣三道湖鎮東溝村、江蘇省海門市常樂鎮頤生村、浙江省溫嶺市濱海鎮新民村、安徽省肥東縣石塘鎮火龍村、山東省滕州市姜屯鎮胡村、湖北省鄂州市鄂城區澤林鎮澤林村、云南省彌勒縣虹溪鎮密納村等八個村開展農村土地承包經營權登記試點。

四、試點內容

開展土地承包經營權登記試點，主要包括以下內容：

（一）把承包地塊、面積、合同、證書落實到戶，標明承包地塊的空間位置。承包地塊、面積、合同、證書不明確或者未到戶的，要在試點期間全部落實到戶。未簽訂承包合同的，要補簽；因承包合同丟失、殘破等原因需要補訂的，要補訂。未向農戶頒發土地承包經營權證書的，要頒發證書；因證書遺失、污損等原因需要補換發的，要予以補換；因承包地被國家全部征收等原因

需要注銷土地承包經營權證的，要予以注銷。標明承包地塊的空間位置，關鍵要明確承包地塊的四至。已明確四至的，要進一步核實；未明確四至的，要予以明確。

（二）建立健全土地承包經營權登記簿。登記簿由縣級人民政府農村土地承包管理部門依據《農村土地承包經營權證管理辦法》建立。已建立登記簿的，要結合試點工作進一步健全；未建立的，要在現有土地承包合同、證書的基礎上，建立登記簿。登記簿樣式參照《農村土地承包經營權證管理辦法》附件三。

（三）開展土地承包經營權變更、注銷登記。承包期內，因下列情形導致土地承包經營權發生變動或者消滅，當事人可以向縣級人民政府農村土地承包管理部門申請變更登記，并記載于土地承包經營權登記簿。一是因承包地被征收、占用導致承包地塊或者面積發生變化的；二是因承包農戶分戶等導致土地承包經營權分割的；三是因土地承包經營權采取轉讓、互換方式流轉的；四是因結婚等原因導致土地承包經營權合并的；五是因承包地塊、面積與實際不符的；六是因承包地滅失或者承包農戶因故消亡的；七是因承包地被發包方依法調整或者收回的；八是其他需要依法變更、注銷的情形。試點期間，凡申請變更、注銷登記的，縣級人民政府農村土地承包管理管理部門應當對申請變更或者注銷的每宗承包地塊組織核實。

（四）開展基本農田進證入戶工作。把基本農田落實到地塊、標注在土地承包經營權證書上，是中央的明確要求。要把基本農

田進證入戶工作與開展土地承包經營權登記試點有機結合起來，加強與國土資源部門的溝通協調，對照已設立永久保護標志的基本農田區塊，做好基本農田進證入戶工作。

采取招標、拍賣、公開協商等其他承包方式承包農村土地的，當事人申請土地承包經營權登記，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》的有關規定辦理，并向申請人依法頒發農村土地承包經營權證。

五、進度安排

農村土地承包經營權登記試點工作，自2009年8月正式啟動，分三個階段進行，到2009年底基本結束。

（一）前期準備階段（2009年8—9月）。承擔試點任務的省級農業部門要組織試點縣（區、市）制定實施方案，分解試點任務，落實分工責任，提出解決突出問題的預案，明確工作進度和保障措施。試點縣（區、市）要采取多種形式向農民宣傳開展土地承包經營權登記的重要意義、試點內容和工作要求；組織培訓縣鄉村三級參與試點工作人員，準確理解和把握政策，明確具體操作規程。

（二）組織實施登記階段（2009年10—12月）。試點縣（區、市）要認真組織清理試點村的土地承包方案、臺賬、承包合同等有關文件資料，做到賬冊相符、承包合同與證書相符，健全土地承包檔案。把承包地塊、面積、合同和基本農田落實到戶，把土地承包經營權證書發放到戶。以現有土地承包檔案為基礎，結合

現有土地承包實際情況，建立健全土地承包經營權登記簿。根據當事人的申請，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》的有關規定，開展土地承包經營權變更、注銷登記。

（三）試點工作總結階段（2010年1月）。承擔試點任務的省級農業部門要認真總結試點經驗，分析存在的突出問題，形成試點情況報告。農業部在總結各地試點經驗的基礎上，研究修訂《農村土地承包經營權證管理辦法》，進一步完善土地承包經營權登記制度。

六、工作要求

土地承包經營權登記管理是農村土地承包管理制度建設的重要內容。做好土地承包經營權登記工作，對確保土地承包關系長久不變、維護農民土地承包權益具有重要意義。承擔試點任務的各級農業部門要高度重視，積極穩妥地抓好試點工作。

（一）切實加強組織領導。農業部委托省級農業部門負責組織開展登記試點。省級農業部門要成立試點工作指導小組，加強試點工作指導，支持和幫助試點村解決遇到的困難和問題，保證如期完成試點任務。試點村所在的縣（區、市）要成立以政府主要領導為組長的試點工作領導小組，負責組織實施登記試點，農村土地承包管理部門承擔領導小組的日常工作。要根據試點工作方案編制實施方案，分解任務，落實責任，明確進度，定期檢查，抓好落實。

（二）準確把握政策界限。要嚴格執行農村土地承包法律政

策規定，在現有土地承包合同、證書的基礎上，開展土地承包經營權登記試點。不得隨意改變農戶承包地塊和面積，不得隨意調整以二輪延包面積為依據確定的農業補貼基數和農民承擔費用、勞務標準。對土地承包經營權權屬未確定或有爭議的，暫不列入登記范圍。群眾要求組織實測的，經試點縣（區、市）人民政府批準可以組織實測。實測結果經承包方、發包方簽字確認后，可作為土地承包經營權確認、變更、注銷的依據。未經承包農戶同意，禁止按實測結果變更、解除土地承包合同和變更、注銷土地承包經營權證。

（三）妥善解決突出問題。要組織力量對土地承包問題進行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法律政策有明確規定的，要嚴格執行；沒有明確規定的，要依照法律政策基本精神，結合當地實際作出規定。要引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經營糾紛，通過協商、調解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。

（四）加強試點情況交流。承擔試點任務的省級農業部門自試點工作啟動之日起，每月末向農業部報送一次試點工作進展情況，重大情況立即報告。上報情況要及時準確反映試點工作進展情況、干部群眾的反映、存在的突出問題及解決辦法、下一步工作打算和有關建議等。

試點實施方案和試點工作總結報告分別于2009年9月底和2010年1月底前報農業部農村經濟體制與經營管理司。

第四篇：2016農村土地承包糾紛案件調研報告

2016農村土地承包糾紛案件調研報告

近年來，土地承包合同糾紛的大量產生，有其深刻的歷史背景和社會原因。我國人多地少，戶籍制度又極大限制了農業人口的流動，農村土地一直是一種稀缺資源，且直接關乎農民的基本生活保障。但長期以來，農村土地承包經營權性質模糊不清，基層干部和廣大農民法律意識、合同意識淡薄，政府相關部門的監督管理缺位，加之國家近年來的惠農支農政策不斷出臺，農村土地承包引發的訴訟和信訪事件頻發不斷。及時掌握和準確處理此類糾紛，直接關系到農民的切身利益、農村的經濟發展乃至整個社會的穩定和諧。

一、農村土地承包糾紛案件的基本特點

（一）成訟時間上的集中性

一方面，由于農作物的種植與收獲受自然規律的制約和影響，90％以上的農村土地承包糾紛案件當事人往往選擇在農閑季節提起訴訟，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相對于其他方式承包的農村土地承包糾紛案件，家庭承包方式承包的農村土地承包糾紛在成訴的季節性尤為明顯。另一方面，從農村土地承包制度的歷史發展進程看，國家政策一直起到主導作用，相關立法只是將執政黨的意識上升為國家意識，使政策得到進一步的鞏固。因此，國家農村土地政策做出重大調整前后，也是農村土地承包糾紛案件集中發生的時期。如國家出臺“一免兩補”土地政策后，發包方起訴承包方要求解除合同和承包方起訴發包方要求繼續履行合同的大批糾紛訴至法院。

（二）訴訟主體上的群體性

作為農業大省，黑龍江省農業人口總數為1191萬，農業人口比例高達45.8%。但相當一部分農業人口在一系列惠農政策出臺前，因經營土地成本高、收益低而外出謀生。國家從收取“兩金一費”即公積金、公益金和管理費，調整為統一征收農業稅，再調整為免征農業稅，糧食直補、良種補貼并實行糧食收購最低保護價后，農民經營土地的成本減少，收益顯著提高。大批外出務工的農民紛紛要求回鄉務農。部分糾紛中，發包方違約明顯，承包方證據充分，勝訴率高，承包方往往選擇共同訴訟。還有很多案件，起訴時僅僅是個別村民提起訴訟，但涉及問題卻牽扯到其他村民或全體集體經濟組織成員的群體利益，相當一批農戶持觀望態度。一個案件處理不當，往往引起連鎖反應，波及整個村莊甚至鄉鎮。

另外，受傳統法律文化影響，農戶們往往愿意憑借人多勢眾，甚至集體上訪，贏得法院更多的理解和社會輿論的支持。

（三）糾紛類型上的多樣性

長期以來，我國的農村經濟發展模式較為單一，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善和新農村建設的不斷深入，農村經濟發展呈現出多元、快速發展態勢，農村土地承包也隨之在承包主體、承包方式和權利義務內容方面體現出多樣性。有的農戶在二輪土地承包時口頭放棄承包經營權或棄耕撂荒，村委會將上述土地另行發包，后為滿足該農戶的要地請求，村委會又在其他農戶的承包地中為其調劑，但其他農戶拒不接受調劑而引發糾紛等等。

二、農村土地承包糾紛案件的成因

（一）合同簽訂不規范

1.合同主體資格混亂。根據《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包?！钡窃诎l包過程中，有些村委會和村民小組的職責分工并不明確，有的村委會和村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，還有的村民小組將土地發包后，村委會收回村民小組已發包土地，重新對外發包或租賃，引發糾紛。

2.合同簽訂程序不規范。根據《農村土地承包法》第十八條規定，土地承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。但是在實踐中，村、組違反法律規定的民主議定程序進行違規發包的情況屢屢發生，圍繞承包合同效力產生的糾紛大量出現。有些村干部甚至在發包時搞暗箱操作，擅自以低價將土地發包給親朋好友。有些村委會任意制訂土地承包方案，以“優惠條件”將土地發包給非集體經濟組織成員，引起了村民強烈不滿。

3.合同約定內容不完善。有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協議，一旦發生分歧，極易引發糾紛。有的雖簽有書面合同，但條款不完善、不具體，有些條款甚至違反法律規定。如土地面積無約定或約定不清，甚至有的連土地的四至都未約定，僅明確了地塊名稱。由

于約定不明，雙方又各執一詞，事實和責任難以認定。有的合同沒有關于違約責任的約定，缺乏確保履行合同的制約機制，為當事人隨意違約提供了條件，出現了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費，隨意調整承包地，多留機動地不尊重農民的經營自主權，強迫種植、強迫流轉承包地等。

（二）合同履行不誠信

1.發包方違約。主要包括兩種情況，一是發包方非法變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地?！斑@是該法賦予農民長期、有保障的土地使用權的核心內容?！钡F實生活中，有些發包方為謀取利益，在不符合法律規定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農業用地用于營利性開發建設。二是發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權。依照《農村土地承包法》第十六條第一項的規定，承包方依法享有承包地使用、收益的權利。

2.承包方違約。主要包括承包方對土地進行破壞性、掠奪性經營，擅自改變土地的農業用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據《農村土地承包法》第十七條的規定，承包方有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。在審判實踐中，一些承包人未履行法律規定的審批手續，在承包地上建設永久性建筑，甚至容許他人在承包的土地內修建墳墓牟取利益。

（三）土地承包管理不規范

1.沒有土地清冊或記載不詳?，F實中，很多村委會沒有建立土地清冊，或者用手寫財務帳簿的方式代替清冊，其中不少帳簿有改動，無法確定記載事項。有的村委會建立了土地清冊，但是清冊記載不詳，承包經營的戶主有的記載為原承包人，承包人之間發生爭議時，村委會拿不出有力依據來證明土地使用權范圍及流轉詳情，當事人只能通過向法院起訴確認自己的權利，導致很多不必要的糾紛產生。

2.機動地管理不當。村集體在劃分土地時一般都會保留一些機動地不做分配，將其租賃給農戶經營，租期5至10年不等，且一般事先收取部分或全部租賃費。由于近年來國家

減免農業稅，農民負擔大幅度減輕，一部分租賃戶不愿意再承擔原租賃費，甚至要求退還已預交的租賃費，雙方發生糾紛。有些村集體為了收取租賃費用，預留機動地超過國家規定的標準，未受益的農戶發現當前種地效益好的形勢，要求重新分配機動地，但原來的承包大戶不愿意退出，產生糾紛。

（四）土地使用權流轉不規范

1.轉包轉讓型。稅費改革前，有的農戶覺得種地收益不高，便將自己的土地轉給他人承包，其稅費也相應由接受者承擔。稅費改革后，原承包戶要求現承包戶退還其土地時，雙方往往各執一詞，引起糾紛。

2.代耕代種型。以前不少農民放棄耕種，外出務工經商，不承擔村里和國家的稅費，村干部為了能完成國家稅收任務，讓其他農戶代耕代種。代耕代種農戶履行了繳費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種戶的計稅面積，現在原承包戶回村，找代耕戶或村集體索要自己的承包地，發生糾紛。

3.重新發包引發糾紛。前一段時期農民耕種收入較低，有些農戶棄耕拋荒，外出務工，土地長時間沒有人耕種。有些農戶甚至明確表示放棄承包，將土地交回，村集體據此收回承包地，并發包給其他集體經濟組織成員。稅費改革后，種地收益增加，原來放棄承包經營權的農戶回村要求繼續承包，與新承包人和村集體發生糾紛。

（五）土地征用補償不合理、不規范

城鎮化、工業化和公路建設需要征用大量農村集體土地，但因，征用土地上我國現行征地制度存在很多弊端，農村集體經濟組織并不能分享到農地增值的收益，被征地農民往往也得不到妥善安置和合理的經濟補償，這就弱化了土地對于農民的社會保障功能。另外，由于法律規定籠統，加之利益驅動，農村基層組織在發放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產生的糾紛大量產生。

（六）農業政策的變化

近年來，我國農業政策在不斷向惠農支農的方向調整。國家陸續出臺的一系列扶持糧食生產，促進農民增收的政策和措施，使得土地的現實收益和預期收益大大提高，農民承

包土地的熱情被重新點燃。許多在城鎮打工的農民陸續返回農村承包土地，許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，廣大農民紛紛主張自己的土地承包權益，導致大量糾紛產生。

（七）人多地少的現實

人多地少是我國的基本國情，大多數地方人均耕地原本就少，加之城鎮化、工業化的快速發展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”，再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。土地作為農民基本的保障和收入來源，在農民心目中的地位越來越重要，涉及土地的糾紛也越來越多。

（八）立法不足

1.立法的滯后與過分概括。目前，審理農村土地承包糾紛案件的法律依據主要是《農村土地承包法》，但該法作為農村土地承包的特別法是在2002年出臺。另外，2004年農村稅費改革后，關于農村土地承包經營權取得、流轉、變更等新型糾紛大量產生，但因涉及政策和法律的銜接，各地對很多問題莫衷一是、做法不一。直到2005年3月，最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，上述混亂狀況才得到了很大程度的緩解。從我們掌握的情況看，土地二輪承包和因農村稅費改革引發的糾紛，占近五年農村土地承包糾紛案件的70%以上。另外，《農村土地承包法》的內容比較原則,在實務中缺乏可操作性，法院對該法理解也不一致，不能得出一個令人信服的判決結果，無形中導致了土地承包糾紛案件數量的增加。

2.立法對現實考慮的不足。《農村土地承包法》規定，土地承包以戶為單位，土地承包30年不變。但如國按照“增人不增地、減人不減地”的基本原則執行，就會出現“一地多人用，多地一人種”，“亡者有土，生者無地”等現象。該法雖然規定用機動地對新增人口進行調整，但又規定，機動地超過5%的不再增加機動地，因此很多村集體現在已無機動地可調整，許多新形成的農戶不可避免地面臨著無地可種的現實。

3.土地承包經營權保障不力。理論界雖然一直將土地承包經營權定義為一種用益物權，但在《物權法》出臺前，相關法律一直沒有對此明確，土地承包經營權的物權權能無從發揮，從權利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權。這種混有債權性質的農村土地承包經營權“無法像真正物權那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發包人和

其他行政組織的干預”。雖然《農業法》和《農村土地承包法》賦予了土地承包經營權一些接近于物權的保護方法，但在上述法律和相關司法解釋中仍更多地體現了合同法的相關內容，弱化了農村土地承包經營權的絕對性，導致現實中承包地被擅自收回、隨意侵犯的現象大量存在。

（九）法律意識不強

農民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習慣、人情對行為的引導作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經，法律知識缺乏現實需求，風險責任和權利保護意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現象時有發生。一些鄉村干部的法律意識也比較淡薄，對耕地搞強制發包，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經營權落空，產生大量糾紛。

（十）糾紛調處機制不健全

根據《農村土地承包法》的規定，土地承包糾紛可以選擇協商、調解、仲裁、訴訟四種方式解決。如果協商、調解、仲裁等訴外解決爭議機制順暢，可以有效地減少訴訟，迅速化解糾紛，防止矛盾擴大。但是協商和非訴調解都要求雙方自愿，且結果不具有強制力，而仲裁則存在機構設置不健全，仲裁效力不明確的問題。而法院審理案件要受相應程序法的限制，審理周期較長，容易延誤農時，使農村土地承包合同糾紛和農民權益得不到及時處理和保護，引發農戶集體上訪，農戶維權的成本也隨之提高，形成惡性循環。

三、農村土地承包糾紛案件面臨的主要問題

（一）案件數量多，增長趨勢明顯

2004年國家實行農村稅費改革時，黑龍江省被列為全部免征農業稅和對種糧農民實行直接補貼試點省份，廣大農民種糧積極性空前高漲，許多在城鎮打工的農民走回家門承包土地。新一輪的土地承包熱與1998年農村土地二輪承包時的冷清形成鮮明對比，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農村土地承包糾紛案件數量日益增加。

（二）案件類型多，成因復雜

農村土地承包糾紛案件依訴訟標的劃分主要有以下四種類型：

1.土地承包合同糾紛。具體情況較為復雜。有的村集體經濟組織將機動地或荒地發包或用以抵償本集體經濟組織陳欠的債務，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價格或者解除合同。有的村集體經濟組織在發包土地時本村村民無人承包，通過廣告發包給其他村的農戶后，本村村民要求收回土地，迫使發包方起訴請求解除原承包合同。有的農戶遷出后到居住地落戶，遷出地發包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農戶承包土地后自行開荒使實際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發包方起訴要求農戶將新增面積上交并按承包合同約定的價格交付新增土地的承包費。有的村集體經濟組織在農戶承包期內違法調整或收回承包地，農戶訴請繼續履行原承包合同等等。

2.土地承包經營權侵權糾紛。主要表現為農戶之間搶種相鄰爭議地塊，農民強種村機動地或強種其他農戶承包經營的地塊，新增人口農戶強種村機動地、預留地。另有因發包方收回或調整農戶承包經營的土地引發的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農戶，服刑、勞教、被拘役的農戶，躲避計劃生育或村級債務的外出農戶，農村婦女結婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發包，造成這些農戶二輪承包時無地可分而產生糾紛。

3.土地承包經營權流轉糾紛。主要緣于農戶之間轉讓、轉包、互換、出租或將土地委托給親屬或他人代耕后因國家農村稅費改革，“一免兩補”政策出臺，使原約定的土地流轉價格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發糾紛。也有少數土地承包經營權流轉后，接受流轉一方（主要是次承包人）主張優先承包權引發的糾紛。

4.土地承包權繼承糾紛。此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經營的土地引發的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經營權，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經營權流轉合同。

（三）適用法律不統一

隨著國務院一系列農村土地政策的出臺，各省市根據自己的實際情況相繼制定了更為詳細的政策，對土地承包方及國家政策作出了具體解釋。但是，由于法律沒有明確規定，法院在審理案件時對概括性的法律條文可以作出不同的理解，對相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的選擇，突出表現為同樣事實不同裁判，結果或意見分歧明顯：

1.流轉合同解除與否不同。在同一市轄區內基層法院審理的案情基本相同的土地承包經營權流轉糾紛案件中，有的法院判決解除雙方當事人之間的流轉合同，有的法院則判決駁回原告解除合同的訴訟請求。

2.承包或流轉合同效力確認結果不同?！掇r村土地承包法》第十八條第二款第（三）項、第二十七條第二款、第四十八條第一款均規定了農村集體經濟組織的民主議定程序，在發包方違反這一程序與承包方簽訂的土地承包合同效力問題上，不同法院裁判結果相悖。又如《農村土地承包法》第三十七條中關于“采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發包方備案”的規定,在實踐中有的法院依據轉讓未經發包方同意或其他方式流轉未報發包方備案的事實確認流轉合同無效，有的法院則確認同樣的流轉合同有效。

3.承包經營權繼承與否不同。以家庭承包方式取得的土地經營權，有家庭成員之一死亡后，其承包地是否按繼承關系處理，《農村土地承包法》中雖有提及，但沒有深入論述，成為司法實踐的難點之一。除林地外的土地承包經營權繼承糾紛，有的法院判決耕地、草地的承包經營權在承包期內由繼承人繼續承包，有的法院則不支持當事人要求繼承承包經營權的訴訟請求。

4.一戶兩籍者與原居住地集體經濟組織簽訂的土地承包合同解除與否不同。在黑龍江省農村中，不少農戶持有兩份戶口簿且在兩戶籍地均享有土地承包經營權。案件審理過程中有意見認為，應依據公安機關就原戶籍應否注銷來確定原合同應否解除，另有意見認為應以一戶一地為原則，依據這些農戶在新戶籍地是否取得承包地的事實確定原承包地應否收回。

（四）政策、法律與現實之間存在矛盾 1.法律與政策之間的矛盾

《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條明確規定：“要嚴格執行《農村土地承包法》的規定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。但是依《農村土地承包法》及國務院政策的規定又要將承包地退還，立法本身就存在矛盾。農村土地承包法和土地管理法

是相同位階的法律，沒有效力優先之分，這種立法和政策之間的矛盾給法院審理案件造成很大困擾。

2.政策與現實之間的矛盾

農村土地承包經營三十年不變是我國為了維護土地承包穩定制定的政策，但這一政策進行必要調整，才能適應現實的需要。在土地承包經營過程中，村委會土地的面積數量和農戶的家庭人口處于一種動態變化過程，無論是土地被征用還是一段時間內農戶家庭發生人口增減的變動，發包方即村委會或村民小組對發包的土地進行調整是不可回避的。如果機械套用農村土地承包法第二十條的規定而不及時調整，勢必會使一部分新增農戶喪失耕地無田可種。

3.政策與民意之間的矛盾

在稅改之前部分農民將土地撂荒，外出打工。村委會為了完成稅收任務，一般都會找人代種或收回承包地重新發包。稅改后，外出農民開始返鄉要田，農戶與農戶及農戶與村集體之間的矛盾也相繼出現政策滿足逃稅戶返鄉要地的要求，是基于這部分人利益的考慮，但這只是部分民意，并且直接與其他依法納稅農民的利益相背，造成了社會不穩定的因素。

四、審理農村土地承包糾紛案件的意見和建議

（一）法律適用方面 1.訴訟主體的確定

一是農戶之間經營權流轉經村委會同意或備案的，村委會的訴訟地位如何確定。應以流轉雙方為訴訟當事人，村委會不宜作為訴訟主體。若原告堅持以村委會為被告或第三人，則依訴狀進入訴訟程序，但在判決主文中不判村委會承擔民事責任或單獨列項判決駁回原告對村委會的訴訟請求。二是一地數包糾紛案件中發包方與實際占有使用土地的農戶何者為被告。此類案件，各承包戶均持有與發包方村委會依法簽訂的土地承包合同。未實際取得土地的承包方往往以村委會和實際占有者為共同被告訴至法院，一方面請求村委會履行合同，另一方面請求實際占有者退還土地承包經營權。

2.為承包地被收回的拋荒土地農戶解決土地問題

根據《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條的規定，對《農村土地承包法》實施以前收回的農戶拋荒承包地，農戶要求繼續承包耕作原則上應允許。如果原承包土地發給本集體經濟組織以外人員，應將土地重新承包給原承包戶。但如果已將收回的土地分配給本集體經濟組織成員，新的承包合同繼續有效，只能由村集體在機動地中調劑或者通過流轉幫助解決。但是，如果現在村集體已經沒有機動地可以分配，也沒有其他農戶愿意進行土地流轉，要地農戶的權利如何得到保障。應該明確，《通知》規定的“幫助”農戶通過土地流轉獲得耕地，并不具有強制性，不能強制其他農戶將土地流轉給要地農戶。雖然現有法律和政策保護拋荒農戶的土地承包權，但因其存在土地拋荒行為，應承擔回來后沒有土地可以分配給他的風險。否則如果強行從其他農戶那里通過流轉為其解決耕地，違背了民法最根本的公平原則，將會引起更為嚴重的秩序混亂，影響社會穩定。

（三）幾點意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

1.完善立法，健全相關制度

一是科學完善《農村土地承包法》，規定土地承包糾紛仲裁前置程序。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

二是制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定。在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本，便于農村基層受眾實際操作。

三是建立嚴格的農用地保護制度。任何單位任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設及經營性項目建設占用土地，均辦理合法的征占用土地手續。

四是完善農村土地承包經營管理制度。各地應結合本地區農村集體經濟組織的歷史和現狀制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。對本地區土地承包經營權的享有和流轉主體,經營和流轉的程序及費用計算、法律責任等作出明確具體的規定。

五是健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。就現有法律來看，仲裁的性質和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應規定，農村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當事人對農村土地承包仲裁機構作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反應迅速、權責明確、程序簡便的特點，既便于當事人解決糾紛,又可緩解法院受理案件的壓力。

2.加強行政機關的管理職能

農村基層政府組織的行政管理服務行為直接涉及農村地區千家萬戶的切身利益。這些機關或組織行政不作為、管理不到位或服務跟不上是釀成糾紛的重要因素，故應從以下幾方面加以改進：

一是糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對二輪土地承包全面進行“回頭看”，切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。

二對農村土地進行普查，明確土地權屬并加強對村級土地工作的管理。政府應加強對村委會工作的監督和指導，特別是土地發包的全程監督，以維護村民的承包經營權。規范

土地合同樣本，指導村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責任。未了進一步搞好土地工作，政府部門依你更改依法進行土地普查，了解土地現狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增及權屬不明土地的權屬。

三是建立統一的戶籍管理網絡。由于戶籍管理存在漏洞，有些農民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務工時又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發部分農村地區土地承包糾紛的直接原因。因此，戶籍管理部門應嚴格管理，建立城鄉間、鄉際間統一、聯動的管理網絡，盡可能擴大網絡覆蓋面并切實發揮聯動功能，避免出現工作盲點，進而免除不必要的糾紛。

四是依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解體育的的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。目前，各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和鄉鎮經管站的調查、調處工作經費。

五是全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《農村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣傳力度?？h級司法行政部門和各鎮、村應充分發揮法制宣傳的作用,通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規,盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

六是建立健全農村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調整的，應妥善解決無地農民的生活問題。應盡快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。

第五篇：農村土地承包糾紛案件調研報告

農村土地承包糾紛案件調研報告

近年來，土地承包合同糾紛的大量產生，有其深刻的歷史背景和社會原因。我國人多地少，戶籍制度又極大限制了農業人口的流動，農村土地一直是一種稀缺資源，且直接關乎農民的基本生活保障。但長期以來，農村土地承包經營權性質模糊不清，基層干部和廣大農民法律意識、合同意識淡薄，政府相關部門的監督管理缺位，加之國家近年來的惠農支農政策不斷出臺，農村土地承包引發的訴訟和信訪事件頻發不斷。及時掌握和準確處理此類糾紛，直接關系到農民的切身利益、農村的經濟發展乃至整個社會的穩定和諧。

一、農村土地承包糾紛案件的基本特點

（一）成訟時間上的集中性

一方面，由于農作物的種植與收獲受自然規律的制約和影響，90%以上的農村土地承包糾紛案件當事人往往選擇在農閑季節提起訴訟，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相對于其他方式承包的農村土地承包糾紛案件，家庭承包方式承包的農村土地承包糾紛在成訴的季節性尤為明顯。另一方面，從農村土地承包制度的歷史發展進程看，國家政策一直起到主導作用，相關立法只是將執政黨的意識上升為國家意識，使政策得到進一步的鞏固。因此，國家農村土地政策做出重大調整前后，也是農村土地承包糾紛案件集中發生的時期。如國家出臺“一免兩補”土地政策后，發包方起訴承包方要求解除合同和承包方起訴發包方要求繼續履行合同的大批糾紛訴至法院。

（二）訴訟主體上的群體性

作為農業大省，黑龍江省農業人口總數為1191萬，農業人口比例高達45.8%.但相當一部分農業人口在一系列惠農政策出臺前，因經營土地成本高、收益低而外出謀生。國家從收取“兩金一費”即公積金、公益金和管理費，調整為統一征收農業稅，再調整為免征農業稅，糧食直補、良種補貼并實行糧食收購最低保護價后，農民經營土地的成本減少，收益顯著提高。大批外出務工的農民紛紛要求回鄉務農。部分糾紛中，發包方違約明顯，承包方證據充分，勝訴率高，承包方往往選擇共同訴訟。還有很多案件，起訴時僅僅是個別村民提起訴訟，但涉及問題卻牽扯到其他村民或全體集體經濟組織成員的群體利益，相當一批農戶持觀望態度。一個案件處理不當，往往引起連鎖反應，波及整個村莊甚至鄉鎮。另外，受傳統法律文化影響，農戶們往往愿意憑借人多勢眾，甚至集體上訪，贏得法院更多的理解和社會輿論的支持。

（三）糾紛類型上的多樣性

長期以來，我國的農村經濟發展模式較為單一，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善和新農村建設的不斷深入，農村經濟發展呈現出多元、快速發展態勢，農村土地承包也隨之在承包主體、承包方式和權利義務內容方面體現出多樣性。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農村土地承包法》，以法律的形式明確了土地承包、流轉、承包人的權利義務、發包人的權利義務、救濟方式和法律責任。首先，就承包土地的權屬而言，既有農民集體所有的土地，也有國家所有、依法由農民集體使用的土地，還有權屬不明的土地。從承包土地的使用狀況而言，既有耕地，也有林地、草地。從承包者的身份而言，除集體經濟組織內部的農戶外，還有外來人員以招標、拍賣、協商等其他方式進行的承包經營，且承包面積較大，贏利性明顯。糾紛類型除了常見的外出打工農民回鄉要地、出嫁女回原住所地要地及相鄰農戶之間爭地等糾紛外，還如，有的農戶因舉家搬遷到小城鎮，將所承包土地連同附著房屋一并轉讓他人，但未辦理土地承包經營權變更登記手續，后又反悔，要求受讓人返還承包地，但不要求返還房屋。有的農戶承包土地后又進行轉包，在轉包合同到期后，次承包人主張優先承包權。有的承包合同經鄉土地糾紛仲裁機構裁決予以解除，村委會在承包方未退出承包地之前，又將爭議土地另行發包，現承包戶因權利受損，起訴發包方和原承包戶要求村委會履行合同、原承包戶退出土地，產生合同之訴與侵權之訴的競合。有的農戶先起訴調整轉包費，經法院判決支持后，次承包人不履行法院生效判決，該農戶又另行起訴請求解除轉包合同。有的農戶在二輪土地承包時口頭放棄承包經營權或棄耕撂荒，村委會將上述土地另行發包，后為滿足該農戶的要地請求，村委會又在其他農戶的承包地中為其調劑，但其他農戶拒不接受調劑而引發糾紛等等。

二、農村土地承包糾紛案件的成因

（一）合同簽訂不規范

1.合同主體資格混亂。根據《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包?！钡窃诎l包過程中，有些村委會和村民小組的職責分工并不明確，有的村委會和村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，還有的村民小組將土地發包后，村委會收回村民小組已發包土地，重新對外發包或租賃，引發糾紛。

2.合同簽訂程序不規范。根據《農村土地承包法》第十八條規定，土地承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。但是在實踐中，村、組違反法律規定的民主議定程序進行違規發包的情況屢屢發生，圍繞承包合同效力產生的糾紛大量出現。有些村干部甚至在發包時搞暗箱操作，擅自以低價將土地發包給親朋好友。有些村委會任意制訂土地承包方案，以“優惠條件”將土地發包給非集體經濟組織成員，引起了村民強烈不滿。

3.合同約定內容不完善。有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協議，一旦發生分歧，極易引發糾紛。有的雖簽有書面合同，但條款不完善、不具體，有些條款甚至違反法律規定。如土地面積無約定或約定不清，甚至有的連土地的四至都未約定，僅明確了地塊名稱。由于約定不明，雙方又各執一詞，事實和責任難以認定。有的合同沒有關于違約責任的約定，缺乏確保履行合同的制約機制，為當事人隨意違約提供了條件，出現了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費，隨意調整承包地，多留機動地不尊重農民的經營自主權，強迫種植、強迫流轉承包地等。

（二）合同履行不誠信

1.發包方違約。主要包括兩種情況，一是發包方非法變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地。“這是該法賦予農民長期、有保障的土地使用權的核心內容?！钡F實生活中，有些發包方為謀取利益，在不符合法律規定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農業用地用于營利性開發建設。二是發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權。依照《農村土地承包法》第十六條第一項的規定，承包方依法享有承包地使用、收益的權利。有的鄉村干部不注意尊重農民的生產經營自主權，還習慣用計劃經濟時代的思維方式和行政干預的手段對農戶的土地承包經營權的行使濫加干涉，以發展集體經濟、搞規模經營等理由強行統一種植作物，或者強制收回承包地。

2.承包方違約。主要包括承包方對土地進行破壞性、掠奪性經營，擅自改變土地的農業用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據《農村土地承包法》第十七條的規定，承包方有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。在審判實踐中，一些承包人未履行法律規定的審批手續，在承包地上建設永久性建筑，甚至容許他人在承包的土地內修建墳墓牟取利益。有的承包方在承包地上建筑、取土等，()造成土地荒漠化，嚴重破壞耕種條件，使農用地難以恢復耕種。還有的承包方以各種理由逾期、拒絕交納承包費，構成違約。

（三）土地承包管理不規范

1.沒有土地清冊或記載不詳?，F實中，很多村委會沒有建立土地清冊，或者用手寫財務帳簿的方式代替清冊，其中不少帳簿有改動，無法確定記載事項。有的村委會建立了土地清冊，但是清冊記載不詳，承包經營的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉人；對各戶承包土地的面積、邊界記載不清，面積多為概數，諸如“道南邊”、“沙坑北邊”、“東房東邊”等劃分邊界的字樣十分常見。對于流轉方式及變更理由基本無記載，關于流轉土地的坐落、質量等級，流轉土地的用途、流轉期限沒有記載的現象更是十分普遍。承包人之間發生爭議時，村委會拿不出有力依據來證明土地使用權范圍及流轉詳情，當事人只能通過向法院起訴確認自己的權利，導致很多不必要的糾紛產生。

2.機動地管理不當。村集體在劃分土地時一般都會保留一些機動地不做分配，將其租賃給農戶經營，租期5至10年不等，且一般事先收取部分或全部租賃費。由于近年來國家減免農業稅，農民負擔大幅度減輕，一部分租賃戶不愿意再承擔原租賃費，甚至要求退還已預交的租賃費，雙方發生糾紛。有些村集體為了收取租賃費用，預留機動地超過國家規定的標準，未受益的農戶發現當前種地效益好的形勢，要求重新分配機動地，但原來的承包大戶不愿意退出，產生糾紛。

（四）土地使用權流轉不規范

1.轉包轉讓型。稅費改革前，有的農戶覺得種地收益不高，便將自己的土地轉給他人承包，其稅費也相應由接受者承擔。但這種農戶間自發性的土地流轉多是采用口頭協議，沒有書面協議來明確雙方的權利義務，或書面協議內容不具體，簽訂協議后往往也不通知集體經濟組織，更無法得到主管部門的備案。稅費改革后，原承包戶要求現承包戶退還其土地時，雙方往往各執一詞，引起糾紛。

2.代耕代種型。以前不少農民放棄耕種，外出務工經商，不承擔村里和國家的稅費，村干部為了能完成國家稅收任務，讓其他農戶代耕代種。代耕代種農戶履行了繳費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種戶的計稅面積，現在原承包戶回村，找代耕戶或村集體索要自己的承包地，發生糾紛。

3.重新發包引發糾紛。前一段時期農民耕種收入較低，有些農戶棄耕拋荒，外出務工，土地長時間沒有人耕種。有些農戶甚至明確表示放棄承包，將土地交回，村集體據此收回承包地，并發包給其他集體經濟組織成員。但上述情況又不屬于《農村土地承包法》關于承包期內發包人收回承包地的法定情形。稅費改革后，種地收益增加，原來放棄承包經營權的農戶回村要求繼續承包，與新承包人和村集體發生糾紛。

（五）土地征用補償不合理、不規范

城鎮化、工業化和公路建設需要征用大量農村集體土地，但因，征用土地上我國現行征地制度存在很多弊端，農村集體經濟組織并不能分享到農地增值的收益，被征地農民往往也得不到妥善安置和合理的經濟補償，這就弱化了土地對于農民的社會保障功能。農民失地后又失業，生活缺乏保障，引發了大量的群體糾紛和上訪。另外，由于法律規定籠統，加之利益驅動，農村基層組織在發放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產生的糾紛大量產生。

（六）農業政策的變化

近年來，我國農業政策在不斷向惠農支農的方向調整。1982年開始，中央連續五年以1號文件對農民的土地承包經營權進行保障。1991年12月7日，國務院出臺《農民承擔費用和勞務管理條例》，以行政法規的形式明確了農民應負擔的費用和勞務的范圍，減輕農民負擔。2004年，中央1號文件明確指出，著重讓農民減負增收，通過“一免兩補”大大減輕了農民負擔，提高了農民承包土地的積極性。2005年12月29日，全國人大全國人民代表大會常務委員作出《會關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》。國家陸續出臺的一系列扶持糧食生產，促進農民增收的政策和措施，使得土地的現實收益和預期收益大大提高，農民承包土地的熱情被重新點燃。許多在城鎮打工的農民陸續返回農村承包土地，許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，廣大農民紛紛主張自己的土地承包權益，導致大量糾紛產生。

（七）人多地少的現實

人多地少是我國的基本國情，大多數地方人均耕地原本就少，加之城鎮化、工業化的快速發展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”,再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。土地作為農民基本的保障和收入來源，在農民心目中的地位越來越重要，涉及土地的糾紛也越來越多。

（八）立法不足

1.立法的滯后與過分概括。目前，審理農村土地承包糾紛案件的法律依據主要是《農村土地承包法》，但該法作為農村土地承包的特別法是在2002年出臺。此前，此類案件審理的重要依據是國家政策、相關單項法律和最高人民法院1999年出臺的《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》。而截止2000年底，全國已有98%左右的村組完成了第二輪土地承包工作。另外，2004年農村稅費改革后，關于農村土地承包經營權取得、流轉、變更等新型糾紛大量產生，但因涉及政策和法律的銜接，各地對很多問題莫衷一是、做法不一。直到2005年3月，最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，上述混亂狀況才得到了很大程度的緩解。從我們掌握的情況看，土地二輪承包和因農村稅費改革引發的糾紛，占近五年農村土地承包糾紛案件的70%以上。另外，《農村土地承包法》的內容比較原則，在實務中缺乏可操作性，法院對該法理解也不一致，不能得出一個令人信服的判決結果，無形中導致了土地承包糾紛案件數量的增加。

2.立法對現實考慮的不足?！掇r村土地承包法》規定，土地承包以戶為單位，土地承包30年不變。但如國按照“增人不增地、減人不減地”的基本原則執行，就會出現“一地多人用，多地一人種”,“亡者有土，生者無地”等現象。該法雖然規定用機動地對新增人口進行調整，但又規定，機動地超過5%的不再增加機動地，因此很多村集體現在已無機動地可調整，許多新形成的農戶不可避免地面臨著無地可種的現實。而《農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人均不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”,這又間接增加了村集體在承包農戶間進行土地調劑的難度。

3.土地承包經營權保障不力。理論界雖然一直將土地承包經營權定義為一種用益物權，但在《物權法》出臺前，相關法律一直沒有對此明確，土地承包經營權的物權權能無從發揮，從權利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權。這種混有債權性質的農村土地承包經營權“無法像真正物權那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發包人和其他行政組織的干預”.雖然《農業法》和《農村土地承包法》賦予了土地承包經營權一些接近于物權的保護方法，但在上述法律和相關司法解釋中仍更多地體現了合同法的相關內容，弱化了農村土地承包經營權的絕對性，導致現實中承包地被擅自收回、隨意侵犯的現象大量存在。

（九）法律意識不強

農民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習慣、人情對行為的引導作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經，法律知識缺乏現實需求，風險責任和權利保護意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現象時有發生。在承包經營土地時進行掠奪性經營，破壞土地耕作層或造成土地鹽漬化，任意改變土地農業用途，不按約定交納承包費。一些鄉村干部的法律意識也比較淡薄，對耕地搞強制發包，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經營權落空，產生大量糾紛。

（十）糾紛調處機制不健全

根據《農村土地承包法》的規定，土地承包糾紛可以選擇協商、調解、仲裁、訴訟四種方式解決。如果協商、調解、仲裁等訴外解決爭議機制順暢，可以有效地減少訴訟，迅速化解糾紛，防止矛盾擴大。但是協商和非訴調解都要求雙方自愿，且結果不具有強制力，而仲裁則存在機構設置不健全，仲裁效力不明確的問題。至今仍有許多地區沒有成立仲裁機構，即使成立仲裁機構也沒有開展仲裁業務，導致大量土地承包糾紛當事人不得不選擇訴訟，增加了當事人和人民法院的負擔。而法院審理案件要受相應程序法的限制，審理周期較長，容易延誤農時，使農村土地承包合同糾紛和農民權益得不到及時處理和保護，引發農戶集體上訪，農戶維權的成本也隨之提高，形成惡性循環。

三、農村土地承包糾紛案件面臨的主要問題

（一）案件數量多，增長趨勢明顯

2004年國家實行農村稅費改革時，黑龍江省被列為全部免征農業稅和對種糧農民實行直接補貼試點省份，廣大農民種糧積極性空前高漲，許多在城鎮打工的農民走回家門承包土地。新一輪的土地承包熱與1998年農村土地二輪承包時的冷清形成鮮明對比，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農村土地承包糾紛案件數量日益增加，其中1998年至2003年期間流轉的土地承包經營權在2003年以后發生的糾紛逐年增加，所占比例居于首位。以黑龍江省哈爾濱市、齊齊哈爾市和綏化市為例。哈爾濱市兩級法院2003年受理農村土地承包糾紛一審案件537件，2004年受理1217件，2005年僅上半年就受理1459件，案件數量呈逐年大幅上升的趨勢。齊齊哈爾市兩級法院2004年受理土地承包糾紛案件579件，2005年受理1244件，2006年受理1447件，增加趨勢也較為明顯。綏化市2004年至2007年上半年全市兩級法院共審結一、二審各類農村土地糾紛案2316件，其中2004年325件，2005年782件，2006年801件，2007年上半年即達到408件。

（二）案件類型多，成因復雜

農村土地承包糾紛案件依訴訟標的劃分主要有以下四種類型：

1.土地承包合同糾紛。具體情況較為復雜。有的村集體經濟組織將機動地或荒地發包或用以抵償本集體經濟組織陳欠的債務，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價格或者解除合同。有的村集體經濟組織在發包土地時本村村民無人承包，通過廣告發包給其他村的農戶后，本村村民要求收回土地，迫使發包方起訴請求解除原承包合同。有的農戶遷出后到居住地落戶，遷出地發包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農戶承包土地后自行開荒使實際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發包方起訴要求農戶將新增面積上交并按承包合同約定的價格交付新增土地的承包費。有的村集體經濟組織在農戶承包期內違法調整或收回承包地，農戶訴請繼續履行原承包合同等等。

2.土地承包經營權侵權糾紛。主要表現為農戶之間搶種相鄰爭議地塊，農民強種村機動地或強種其他農戶承包經營的地塊，新增人口農戶強種村機動地、預留地。另有因發包方收回或調整農戶承包經營的土地引發的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農戶，服刑、勞教、被拘役的農戶，躲避計劃生育或村級債務的外出農戶，農村婦女結婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發包，造成這些農戶二輪承包時無地可分而產生糾紛。

3.土地承包經營權流轉糾紛。主要緣于農戶之間轉讓、轉包、互換、出租或將土地委托給親屬或他人代耕后因國家農村稅費改革，“一免兩補”政策出臺，使原約定的土地流轉價格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發糾紛。也有少數土地承包經營權流轉后，接受流轉一方（主要是次承包人）主張優先承包權引發的糾紛。

4.土地承包權繼承糾紛。此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經營的土地引發的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經營權，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經營權流轉合同。

（三）認定事實困難

對證據的分析與認定是認定事實的基礎，但農村土地承包糾紛案件中的證據在形式、內容和取得方式方面普遍存在不同程度的問題，另有管理、自然等其他因素摻雜，給認定案件事實造成了較大的困難。主要表現在以下五個方面：

1.證據形式上存在瑕疵

（1）土地承包經營權證書瑕疵。一些縣區至今未統一辦理土地承包經營權證書或者未將土地承包經營權證書發放到戶，以至糾紛發生時承包方不能出示其權利憑證。

（2）土地承包合同瑕疵。從卷宗反映的情況看，各地的土地承包合同大多為格式合同。有的發包方負責人未簽字，有的未加蓋發包方公章。有的承包方未簽字只捺押，有的承包方由農戶未成年家庭成員簽字。

（3）土地流轉合同瑕疵。有的承包經營權人將經營權轉包、互換、轉讓或交由他人長期代耕后未簽訂書面的流轉協議。有的以收取流轉費的收據代替協議。有的簽訂了書面流轉協議但手寫字跡不清。有的僅有一份流轉協議，因字跡不清雙方說法不一難以辨清。有的協議未標明簽訂日期。有土地承包經營權轉讓合同未經發包方同意。大多轉包、互換、租賃或其他方式流轉合同未報發包方備案。

（4）繳費票據瑕疵。有的票據上未載明繳費人姓名。有的票據繳費金額只有小寫無大寫數字。有的票據未寫明繳費明目。有的票據未標清繳費。有的票據未寫清繳費日期。有的票據未加蓋收款單位公章。

（5）證人證言瑕疵。有的證人出具了書面的證言后未出庭作證。有的證人與當事人一方有親屬關系或利害關系。

2.證據內容不詳

（1）土地承包合同內容不規范。許多土地承包格式合同缺少合同主要條款，如承包土地的坐落、質量等級，承包起止日期，承包土地的用途，違約責任。大量土地承包合同對發包方和承包方的權利和義務約定不明或利益失衡。

（2）土地流轉合同約定不明。關于流轉土地的坐落、質量等級，流轉土地的用途、流轉期限及違約責任約定不明的現象十分普遍。

（3）土地清冊記載不詳。承包經營的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉人，對于流轉方式及變更理由基本無記載。對各戶承包土地的面積、邊界記載不清，面積多為概數。

（4）書證之間存在矛盾。有的案件爭議涉及土地面積，而當事人提供的土地承包經營權證書與土地清冊上記載的土地面積不一致。還有的經丈量農戶實際耕種的土地面積與前兩者均不一致且出入很大。有的案件不僅雙方當事人提供的證據內容相互矛盾，而且同一當事人提供的證據也相互矛盾，難以自圓其說。

（5）證人證言隨意性大。有的證人礙于鄰居情面或出于感情因素完全按一方當事人的意愿出具證言，經出庭質證反映出其對相關事實一無所知。有的證人為雙方當事人出具內容相反的書面證言，爾后拒絕出庭作證。

3.舉證不能或不充分

土地承包或流轉合同約定的履行期限較長，少則三、五年，多則三、五十年。長期合同的承包方或受流轉方為培肥地力，提高農業生產能力，多根據合同約定的履行期限核算對土地的投入。調研中反映出旱地改水田的投入很高，但由于投入方未保留、全部或部分遺失相應證據，訴訟中舉證不能或舉證不力，有些甚至無法鑒定，以致法院難以認定其損失數額。

4.影響事實認定的其他因素

管理漏洞、自然因素、人為因素等也會影響事實認定。如因發包方承辦人或者負責人的變動或集體經濟組織的分立或合并時交接不清；長期風沙作用使原本作為土地承包邊界的沙坑或洼地被填平或房屋因年久失修倒塌；一些農戶的承包地被洪水淹沒后地界被毀；有的農戶私自移動地界標志物等等，給法院認定事實增加了難度。

司法作為解決社會矛盾的最后一道屏障，在面對大量涌出的、直接關系到農民根本利益和農村社會的穩定的這一類糾紛，盡管非常慎重，但仍然難以避免這樣的尷尬：重當事人舉證就難以保證審判結果公正；重個案的法律公正又難以兼顧審判的社會效果。有些案件盡管法院裁判并無不公，但敗訴的當事人會不斷上訴、申訴、上訪。這樣一來，法院不僅沒有解決糾紛，還成了被信訪的對象。而且當事人也因為自身的行為，使糾紛解決的成本不斷上升，成為基層穩定的隱患。

（四）適用法律不統一

隨著國務院一系列農村土地政策的出臺，各省市根據自己的實際情況相繼制定了更為詳細的政策，對土地承包方及國家政策作出了具體解釋。但是，由于法律沒有明確規定，法院在審理案件時對概括性的法律條文可以作出不同的理解，對相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的選擇，突出表現為同樣事實不同裁判，結果或意見分歧明顯：

1.流轉合同解除與否不同。在同一市轄區內基層法院審理的案情基本相同的土地承包經營權流轉糾紛案件中，有的法院判決解除雙方當事人之間的流轉合同，有的法院則判決駁回原告解除合同的訴訟請求。

2.承包或流轉合同效力確認結果不同?！掇r村土地承包法》第十八條第二款第（三）項、第二十七條第二款、第四十八條第一款均規定了農村集體經濟組織的民主議定程序，在發包方違反這一程序與承包方簽訂的土地承包合同效力問題上，不同法院裁判結果相悖。又如《農村土地承包法》第三十七條中關于“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”的規定，在實踐中有的法院依據轉讓未經發包方同意或其他方式流轉未報發包方備案的事實確認流轉合同無效，有的法院則確認同樣的流轉合同有效。

3.承包經營權繼承與否不同。以家庭承包方式取得的土地經營權，有家庭成員之一死亡后，其承包地是否按繼承關系處理，《農村土地承包法》中雖有提及，但沒有深入論述，成為司法實踐的難點之一。除林地外的土地承包經營權繼承糾紛，有的法院判決耕地、草地的承包經營權在承包期內由繼承人繼續承包，有的法院則不支持當事人要求繼承承包經營權的訴訟請求。

4.一戶兩籍者與原居住地集體經濟組織簽訂的土地承包合同解除與否不同。在黑龍江省農村中，不少農戶持有兩份戶口簿且在兩戶籍地均享有土地承包經營權。案件審理過程中有意見認為，應依據公安機關就原戶籍應否注銷來確定原合同應否解除，另有意見認為應以一戶一地為原則，依據這些農戶在新戶籍地是否取得承包地的事實確定原承包地應否收回。

（五）政策、法律與現實之間存在矛盾

1.法律與政策之間的矛盾

《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條明確規定：“要嚴格執行《農村土地承包法》的規定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。”但《中華人民共和國土地管理法》明文規定：“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地?！贝寮w按照土地管理法有收回承包地的權利，但是依《農村土地承包法》及國務院政策的規定又要將承包地退還，立法本身就存在矛盾。農村土地承包法和土地管理法是相同位階的法律，沒有效力優先之分，這種立法和政策之間的矛盾給法院審理案件造成很大困擾。

2.政策與現實之間的矛盾

農村土地承包經營三十年不變是我國為了維護土地承包穩定制定的政策，但這一政策進行必要調整，才能適應現實的需要。在土地承包經營過程中，村委會土地的面積數量和農戶的家庭人口處于一種動態變化過程，無論是土地被征用還是一段時間內農戶家庭發生人口增減的變動，發包方即村委會或村民小組對發包的土地進行調整是不可回避的。如果機械套用農村土地承包法第二十條的規定而不及時調整，勢必會使一部分新增農戶喪失耕地無田可種。

3.政策與民意之間的矛盾

在稅改之前部分農民將土地撂荒，外出打工。村委會為了完成稅收任務，一般都會找人代種或收回承包地重新發包。稅改后，外出農民開始返鄉要田，農戶與農戶及農戶與村集體之間的矛盾也相繼出現。依照農村土地承包法的規定，農戶有權要回自己的承包地，雖然政策明確規定對農戶所欠稅費，應列明債權債務，按照農村稅費改革試點工作中清理鄉村債務的有關規定妥善處理，但是對欠稅戶確權確地還是受到欠稅等問題的干擾。尤其是有能力繳納稅款卻逃稅者，這種“釘子戶”現象已經違背了大部分農民心目中對于公平觀念的認定，超出了農民的倫理界限。政策滿足逃稅戶返鄉要地的要求，是基于這部分人利益的考慮，但這只是部分民意，并且直接與其他依法納稅農民的利益相背，造成了社會不穩定的因素。

四、審理農村土地承包糾紛案件的意見和建議

（一）法律適用方面

1.訴訟主體的確定。一是農戶之間經營權流轉經村委會同意或備案的，村委會的訴訟地位如何確定。應以流轉雙方為訴訟當事人，村委會不宜作為訴訟主體。若原告堅持以村委會為被告或第三人，則依訴狀進入訴訟程序，但在判決主文中不判村委會承擔民事責任或單獨列項判決駁回原告對村委會的訴訟請求。二是一地數包糾紛案件中發包方與實際占有使用土地的農戶何者為被告。此類案件，各承包戶均持有與發包方村委會依法簽訂的土地承包合同。未實際取得土地的承包方往往以村委會和實際占有者為共同被告訴至法院，一方面請求村委會履行合同，另一方面請求實際占有者退還土地承包經營權。對此應結合具體案情向原告釋明要么變更訴請為請求確認發包方與實際占有者之間簽訂的土地承包合同無效，要么變更被告。若按合同糾紛訴訟則以村委會為被告，若按侵權糾紛訴訟則以實際占有者為被告，只能二者擇一，爾后根據原告的選擇做出相應的處理。三是農戶棄耕或撂荒后，村委會收回其承包地另行發包給其他農戶，原承包戶回鄉要地時村委會從其他農戶的承包地中為其調劑，而部分被抽取土地的農戶不履行與村委會簽訂的調劑合同引發的糾紛當中何者應作為原告主張權利。依據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《土地承包糾紛解釋》）第六條的規定，應由原承包戶作原告起訴請求確認村委會與其他農戶原來簽訂的承包原承包戶享有經營權的土地的合同無效，返還土地。

2.為承包地被收回的拋荒土地農戶解決土地問題

根據《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條的規定，對《農村土地承包法》實施以前收回的農戶拋荒承包地，農戶要求繼續承包耕作原則上應允許。如果原承包土地發給本集體經濟組織以外人員，應將土地重新承包給原承包戶。但如果已將收回的土地分配給本集體經濟組織成員，新的承包合同繼續有效，只能由村集體在機動地中調劑或者通過流轉幫助解決。但是，如果現在村集體已經沒有機動地可以分配，也沒有其他農戶愿意進行土地流轉，要地農戶的權利如何得到保障。應該明確，《通知》規定的“幫助”農戶通過土地流轉獲得耕地，并不具有強制性，不能強制其他農戶將土地流轉給要地農戶。雖然現有法律和政策保護拋荒農戶的土地承包權，但因其存在土地拋荒行為，應承擔回來后沒有土地可以分配給他的風險。否則如果強行從其他農戶那里通過流轉為其解決耕地，違背了民法最根本的公平原則，將會引起更為嚴重的秩序混亂，影響社會穩定。

（二）案件審理方法方面

農村土地承包經營權是農村生產關系的重要組成部分，是集體經濟組織成員的基本權利。能否妥善處理農村土地承包糾紛，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村經濟社會穩定，關系到社會主義新農村建設的進程。因此，對于案件的審理一定要注意方法，盡量平息當事人之間的矛盾，最大程度上解決糾紛。

一是要高度重視審理農村土地承包糾紛案件。審理中要堅持依法、客觀、公正的司法原則，正確適用法律，客觀認定案件事實，公正的作出裁判結果。

二是要做好當事人的疏導工作?；鶎臃ㄔ涸谑馨盖笆鑼М斒氯送ㄟ^非訴訟渠道化解矛盾，引導或幫助當事人通過行政機關解決爭議。有仲裁條款但未經仲裁的，告知當事人先向仲裁機構申請仲裁；集體經濟組織成員在起訴前并未實際取得土地承包經營權的，法院不予受理，告知其向有關行政主管部門申請解決。

三是要注意強化調解在審理農村土地承包糾紛案件中的作用。法院應該堅持以調解為主的原則，深入實地，全面掌握爭議土地的基本事實，找準穩妥解決糾紛的切入點，耐心、細致、深入地做好訴訟調解工作，注重發揮村委會、地方黨政有關部門的參與協調作用，努力實現法律效果與社會效果的有機統一。

四是要做到慎審快結。法院審理案件時應合理確定和把握時機，尊重本地農業生產的自然規律。對于涉及到土地承包經營權設立、調整、變更的案件，盡可能在當年農作物秋收后受理，在下年春耕前一、二審結案，不影響農民第二年的耕作。

五是科學認定和使用證據。農民的法律意識普遍不強，很少注意保留土地承包經營權設立、流轉時的相關證據，如果法院審理案件機械依照《證據規則》進行，很多農民的訴訟請求都無法得到支持。法院在審理過程中，應更多的注重實體正義，最大程度上保障農民的合法權益。

六是要著重做好判后息訪工作。法院應建立土地承包糾紛案件信息網絡和層層負責的信訪責任制，全面了解和協調此類案件審判狀況。裁判作出后當事人不服、不解或誤解并通過各種途徑信訪的，由主審法官、合議庭成員、審判庭長和主管副院長逐級接待處理，做好釋法工作，直至信訪人員滿意息訪。

七是要注重維護社會穩定。判決生效會對社會產生一定影響，如果對于所有回鄉要地的人都給予土地，勢必打破現有土地向種田能手、大戶轉包的集約趨式，對農村的經濟長遠發展不利，并且在村集體沒有足夠空余機動地的情況下，容易引起更大糾紛。因此，對于外出務工農民回鄉要地，應區分不同情況對待。對于確實回鄉種地的農民，要確保其有地可種，使其有生存的保障；對于只是因為國家土地政策變化回鄉維護自己的權利，并不打算實際耕種的農民，在確權確地的同時，應幫助其與實際耕種者簽訂租賃合同，這樣既保障了農民的土地承包經營權，也維護了現有耕地使用狀況的穩定，有利于實際耕種者收回土地投入，盡量減少對任何一方權利的侵害。

（三）幾點意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

1.完善立法，健全相關制度

一是科學完善《農村土地承包法》，規定土地承包糾紛仲裁前置程序。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

二是制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定。在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本，便于農村基層受眾實際操作。

三是建立嚴格的農用地保護制度。任何單位任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設及經營性項目建設占用土地，均辦理合法的征占用土地手續。

四是完善農村土地承包經營管理制度。各地應結合本地區農村集體經濟組織的歷史和現狀制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。對本地區土地承包經營權的享有和流轉主體，經營和流轉的程序及費用計算、法律責任等作出明確具體的規定。

五是健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。就現有法律來看，仲裁的性質和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應規定，農村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當事人對農村土地承包仲裁機構作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反應迅速、權責明確、程序簡便的特點，既便于當事人解決糾紛，又可緩解法院受理案件的壓力。

2.加強行政機關的管理職能

農村基層政府組織的行政管理服務行為直接涉及農村地區千家萬戶的切身利益。這些機關或組織行政不作為、管理不到位或服務跟不上是釀成糾紛的重要因素，故應從以下幾方面加以改進：

一是糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對二輪土地承包全面進行“回頭看”,切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。

二對農村土地進行普查，明確土地權屬并加強對村級土地工作的管理。政府應加強對村委會工作的監督和指導，特別是土地發包的全程監督，以維護村民的承包經營權。規范土地合同樣本，指導村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責任。未了進一步搞好土地工作，政府部門依你更改依法進行土地普查，了解土地現狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增及權屬不明土地的權屬。

三是建立統一的戶籍管理網絡。由于戶籍管理存在漏洞，有些農民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務工時又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發部分農村地區土地承包糾紛的直接原因。因此，戶籍管理部門應嚴格管理，建立城鄉間、鄉際間統一、聯動的管理網絡，盡可能擴大網絡覆蓋面并切實發揮聯動功能，避免出現工作盲點，進而免除不必要的糾紛。

四是依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解體育的的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。目前，各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和鄉鎮經管站的調查、調處工作經費。

五是全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《農村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣傳力度。縣級司法行政部門和各鎮、村應充分發揮法制宣傳的作用，通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規，盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

六是建立健全農村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調整的，應妥善解決無地農民的生活問題。應盡快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。

3.轉移農村勞動力人口

一是著力減輕農村土地的人口承載力。積極引導廣大農民向農業的深度開發、廣度開發進軍，發展（感覺不對）農業；大力發展打工經濟，多渠道、多途徑輸出農民，遠距離轉移農民；進一步引導、鼓勵各地發展農村二、三產業，加快建設城鎮步伐，就近轉移農民；加快小城鎮建設，就地將農民轉為市民；探索“股田制”的做法，引導農民以土地入股形式，將承包權與經營權分離開，使外出務工經商的“農民”,既可以獲得打工收入，又可以獲得承包權所帶來的收益，同時也可以提高土地適度規模經營、集約經營，一舉多得。

二是培育和發展多種形式的民間合作組織。要切實保護農民權益，必須允許在經濟領域、社會政治領域建立真正代表農民利益，表達農民意愿的農民組織。如農村基層調解組織、土地承包中介組織等。有關部門要加強對農村基層調解組織的指導，完善制度，明確職責，不斷提高農村基層調解組織處理農村承包糾紛的能力和水平，把村民之間、干群之間發生的易激化的農村承包糾紛及時解決在基層，防止影響農村社會穩定。還應當鼓勵支持鄉鎮以上的農民協會，使之作為農民的社會組織，作為政府聯系農民的橋梁，反映民意，依法保護農民的合法權利，促進農村的善治。

農業、農村、農民“三農”問題是近年來黨和政府關注的熱點和焦點問題，也是關乎國計民生和社會和諧穩定的關鍵問題。以土地為主要依托的農民生存和發展權益的維護具有長期性、復雜性和聯動性的特點，任務十分艱巨。我們還將在此基礎上開展更加廣泛、深入、細致的調查研究，為構建和諧農村做出積極的貢獻。