第一篇：XX市農村土地承包情況調研報告

洮南市農村土地承包情況調研報告

根據吉農經字[XX]154號文件的要求，我們對全市農村土地承包情況進行了調研，現將調研情況匯報如下：

一、農村土地承包基本情況

洮南市是一個以農業為主的縣級市，全省商品糧主產區之一，被列為國家商品糧基地縣、畜牧業大縣和全省生態農業示范縣。全市轄6個鎮、10個鄉、2個農村街道辦事處，農戶7.6737萬戶，農業人口27.2539萬人，勞動力15.2563萬人。農村集體農用地402.649萬畝，耕地285.9253萬畝，實行家庭承包經營的耕地1718803畝，實行家庭承包經營的農戶73138戶。沒有實行家庭承包經營地的4400戶。目前，我市土地資源如機動地、冊外地。新增復墾耕地等都已經納入到“三資”管理，發包程序、發包期限嚴格實行“六步工作法”。

在調研中也發現了一些不容忽視的問題，主要表現為：一是農村土地承包經營方面，由于少數基層干部、農民群眾法律意識比較淡薄，對法律法規及相關政策理解不透，造成少數村至今沒有落實30年承包期，并依然存在違規調整土地現象。二是流轉規模小，數量少且不平衡。三是流轉行為 不規范，手續不完善。目前土地流轉，特別是農戶之間的轉包、轉讓和互換，多數情況是私下口頭交易，不履行正常手續，不簽訂書面協議或合同，對承包戶、經營戶和村集體的權利、義務界定不清，極易引發矛盾糾紛。

我市農村土地問題成因復雜，歷史遺留問題較多，矛盾錯綜復雜。處理農村土地問題應堅持既全面落實有關政策，又要考慮到可操作性；既要尊重歷史，又要照顧現實；既要就事論事，又要綜合治理；既要照顧全面，又要抓住主要矛盾；既要積極穩妥，又要耐心細致。為保持現在土地承包關系穩定并長久不變，建議如下：

一是以保持現狀為前提、探索解決問題的新方法。1997年以后多次調整土地，有的是鄉村干部不能全面地掌握中央和省有關農村土地承包政策，按照對政策的片面理解和部分農民代表意愿，違背中央和省“增人不增地，減人不減地”的政策規定，在農民不掌握政策的情況下，將因婚嫁、戶籍遷出或死亡人口的土地抽出，承包給婚嫁、出生、新增人口。有的村是一年一動，有的是三、五年調整一次。土地變動比較頻繁的村社，可探索保持現狀，但要防止少數人享受兩處以上二輪延包土地。這樣，有利于農村社會穩定，防止矛盾激化。對于洮府鄉東郊村的情況，符合省提出的“成員分類、經營權折股、股份到戶”的方式，可予以認可。

2、進一步宣傳貫徹實施《農村土地承包法》、《吉林 省農村土地承包經營管理條例》。

開展土地法律政策落實情況的專項檢查，切實增強廣大農民群眾運用法律維護自身合法土地承包權益的意識。

3、加強農村鄉村兩級黨組織建設，充分調動和發揮鄉鎮黨委的領導核心和黨支部的戰斗堡壘作用。深入實際，依靠群眾，不回避矛盾和問題，做深入細致耐心的群眾思想工作，求得群眾的理解、支持，努力化解各種糾紛和矛盾。

二、土地流轉及規模經營情況

近三年土地流轉、形式及年度增減變化。XX年全市農村承包經營權流轉面積112183畝，轉包107242畝、出租965畝、轉讓2956畝、其他1020畝，流轉給本能集體農戶的面積111687畝、流轉給農業產業化龍頭企業的面積136畝、流轉給其他工商企業的面積360畝；XX年全市農村承包經營權流轉面積87838畝，轉包82767畝、出租875畝、轉讓3316畝、其他880畝、流轉給本集體農戶的面積87702畝、流轉給其他工商企業的面積136畝；XX年全市農村土地承包經營權流轉面積77320畝、轉包77320畝。流轉給本集體農戶的面積77144畝、流轉給城鎮居民的面積176畝。

土地流轉及規模經營情況。經年初最新統計，我市土地流轉面積已達 5155公頃，涉及農戶4137戶。縣級流轉服務機構1個，鄉級18個。土地流轉期限1年以下的涉及農戶185戶、耕地 169公頃 ；2年—5年的涉及農戶2837 戶、耕地 4124公頃 ；6年—10年的涉及農戶817戶、耕地 632公頃 ；10年以上涉及農戶298戶、耕地 23公頃。流轉后用于糧食作物的面積 4792公頃，經濟作物和蔬菜面積 363公頃。

第二輪土地延包情況。我市沒有按規定開展第二輪土地延包的涉及4個鄉鎮的16村社、4400戶、耕地面積 6624.6公頃。根據4個鄉鎮的情況，歸納起來主要有四種情況。一是短時間內能夠落實二輪延包的。福順鎮的吉安村，1996年末開展了二輪延包工作，土地進行了調整并分配到戶，但由于更換村干部，合同簽訂工作至今沒有繼續進行。二是洮府辦事處東郊村人多地少，在XX年經村民代表會議討論、鄉黨委、政府研究決定，由于人多地少，采取少數人承包土地繳納承包費，群眾平均分配收益，但未簽訂合同，今年市里修立交橋又要占用東郊村土地，東郊村的土地又將減少，更不利于家家戶戶承包。三是由于土地分配不均而不能落實二輪延包工作，萬寶鎮前進村的1社和宏山村的2社，群眾認為要簽訂二輪延包合同必須重新丈量，弄清土地面積，重新進行分配。四是那金鎮的12個村由于1997年以后進行多次調整土地，有的村甚至一年一調，將死亡和遷出人口承包地收回，補給新增人口，一直到XX年才停止這種錯誤做法。有的村出現了沒有承包地還有糧食直補，有承包地沒有糧食直補的現象，甚至將冊外地作為二輪延包地承包給1996年 沒分得土地的農戶，現狀非常復雜，XX年又下發了土地經營權證書，如果現在落實二輪延包工作，簽訂剩余年限的承包合同，群眾接受不了，很容易引發大規模上訪，不利于農村社會穩定。

對進一步加強農村土地承包管理、推進土地流轉、發展規模經營的意見和建議

探索建立農村承包土地隨人口增減變動的利益調節機制。隨著國家扶持糧食生產、減免農業稅等促進農民增收政策的出臺，農民群眾承包土地的積極性空前高漲。由于二輪延包后人口增減變動較大，探索建立農村承包土地隨人口增減變動的利益調節機制已成為擺在我們面前的重大課題。建議：一是經濟實力較強的村級組織從集體收益中給予新增無地人口適當經濟補償，或優先安排其在本集體組織企業中就業。二是對新增無地人口通過受讓土地解決人地矛盾的，各級政府給予適當補助。三是對新增無地人口就業培訓給予補助并優先安排就業。四是各級政府盡快出臺相關信貸、稅收優惠政策，鼓勵新增無地人口自主創業。五是注重政策支持,加強部門協調。各級應探索制定支持農村土地承包經營權流轉的政策措施，并積極爭取國土、財政、金融、工商、勞動保障等有關部門的配合和支持，研究制定加大勞動力轉移、完善社會保障體系等促進土地流轉的制度規范，促進全市農村土地承包經營權流轉健康發展。

三、農村土地承包仲裁情況

(一)成立機構。根據全市人事變動情況，對仲裁委員會成員進行適當調整，調整后的仲裁委員會有成員16人，其中主任一名，副主任二名。以農經局為主體，設立仲裁庭，為市仲裁委日常辦事機構，設專職仲裁員6人，仲裁員均為具有相應的工作經驗和業務能力的在編干部，并通過相應考核取得資格證和上崗證。仲裁文書實行檔案管理，并按統一程序裝訂歸檔。調解仲裁檔案做到一案一卷，分類歸檔，專人管理。

(二)建立健全配套制度。依據相關法律、法規，結合工作實際需要，制定了《農村土地承包糾紛仲裁委員會制度》、《農村土地承包糾紛仲裁回訪工作制度》、《檔案管理制度》、《仲裁員紀律》、《仲裁員職責》等一系列工作制度，做到仲裁有章可循。

(二)依法仲裁。為規范農村土地糾紛仲裁程序規范合法，依照《農村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有關法律法規，制定了《洮南市農村土地承包合同糾紛仲裁辦法》，統一仲裁程序。經實踐，其仲裁程序無論是在案件申訴與受理、還是仲裁庭人員的組成及開庭審理等仲裁工作的各個環節都合法適用，能較好的應用于實際工作，至仲裁委成立以來，共處理土地糾紛案件440起，結案418起，其中通過仲裁解決糾紛21起。對符合受理條件的案件全部依 法受理，仲裁結果都能夠很好的得到執行，多數當事人比較認可。

幾點體會。調解和仲裁農村土地承包合同糾紛仲裁，是穩定農村土地承包關系的重要手段，也是確保農村社會穩定的一項重要工作。做好此項工作意義大，難度也大，通過對農村土地承包合同糾紛仲裁工作的開展，我們對如何開展做好此項工作有幾點體會。

一是領導要重視，機構要加強。洮南市從XX年就著手開展農村土地承包合同糾紛仲裁工作，市委、市政府高度重視，主要領導明確表態，全市農村承包合同糾紛處理以農經仲裁為主，各部門必須密切配合，全市農經工作力度明顯得到加強，為工作的順利開展打下了堅實的基礎。

二是管理要規范、制度要合理。農村土地承包合同糾紛仲裁工作相對政府部門的其他工作而言更具法律嚴肅性，這要求從仲裁程序到檔案管理及工作制度等方面要規范合法，同時因農村地域廣闊、情況復雜，這又要求制定的仲裁程序要充分考慮到適應實際情況，為農民便于申訴著想。

三是加強培訓、嚴格考核。農村土地承包合同糾紛仲裁工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地承包政策都有不同的變化，對仲裁員的業務要求極高。為此，在開展仲裁工作時，務必要抓好仲裁員的培訓工作，不僅要加強仲裁員的業務能力培訓，還要抓好其思想作風管 理，對初任仲裁員要通過考核后發證上崗，每年定期或不定期對在任仲裁員進行考核。

四是多方協調、密切配合。農村土地承包合同糾紛仲裁工作難度極大，不是一個部門就能完成勝任的，需要相關部門密切配合，協調行動，共同努力方能確保農村土地仲裁工作的順利開展。

XX.6.20

第二篇：農村土地承包糾紛案件調研報告

農村土地承包糾紛案件調研報告

近年來，土地承包合同糾紛的大量產生，有其深刻的歷史背景和社會原因。我國人多地少，戶籍制度又極大限制了農業人口的流動，農村土地一直是一種稀缺資源，且直接關乎農民的基本生活保障。但長期以來，農村土地承包經營權性質模糊不清，基層干部和廣大農民法律意識、合同意識淡薄，政府相關部門的監督管理缺位，加之國家近年來的惠農支農政策不斷出臺，農村土地承包引發的訴訟和信訪事件頻發不斷。及時掌握和準確處理此類糾紛，直接關系到農民的切身利益、農村的經濟發展乃至整個社會的穩定和諧。

一、農村土地承包糾紛案件的基本特點

（一）成訟時間上的集中性

一方面，由于農作物的種植與收獲受自然規律的制約和影響，90%以上的農村土地承包糾紛案件當事人往往選擇在農閑季節提起訴訟，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相對于其他方式承包的農村土地承包糾紛案件，家庭承包方式承包的農村土地承包糾紛在成訴的季節性尤為明顯。另一方面，從農村土地承包制度的歷史發展進程看，國家政策一直起到主導作用，相關立法只是將執政黨的意識上升為國家意識，使政策得到進一步的鞏固。因此，國家農村土地政策做出重大調整前后，也是農村土地承包糾紛案件集中發生的時期。如國家出臺“一免兩補”土地政策后，發包方起訴承包方要求解除合同和承包方起訴發包方要求繼續履行合同的大批糾紛訴至法院。

（二）訴訟主體上的群體性

作為農業大省，黑龍江省農業人口總數為1191萬，農業人口比例高達45.8%.但相當一部分農業人口在一系列惠農政策出臺前，因經營土地成本高、收益低而外出謀生。國家從收取“兩金一費”即公積金、公益金和管理費，調整為統一征收農業稅，再調整為免征農業稅，糧食直補、良種補貼并實行糧食收購最低保護價后，農民經營土地的成本減少，收益顯著提高。大批外出務工的農民紛紛要求回鄉務農。部分糾紛中，發包方違約明顯，承包方證據充分，勝訴率高，承包方往往選擇共同訴訟。還有很多案件，起訴時僅僅是個別村民提起訴訟，但涉及問題卻牽扯到其他村民或全體集體經濟組織成員的群體利益，相當一批農戶持觀望態度。一個案件處理不當，往往引起連鎖反應，波及整個村莊甚至鄉鎮。另外，受傳統法律文化影響，農戶們往往愿意憑借人多勢眾，甚至集體上訪，贏得法院更多的理解和社會輿論的支持。

（三）糾紛類型上的多樣性

長期以來，我國的農村經濟發展模式較為單一，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善和新農村建設的不斷深入，農村經濟發展呈現出多元、快速發展態勢，農村土地承包也隨之在承包主體、承包方式和權利義務內容方面體現出多樣性。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農村土地承包法》，以法律的形式明確了土地承包、流轉、承包人的權利義務、發包人的權利義務、救濟方式和法律責任。首先，就承包土地的權屬而言，既有農民集體所有的土地，也有國家所有、依法由農民集體使用的土地，還有權屬不明的土地。從承包土地的使用狀況而言，既有耕地，也有林地、草地。從承包者的身份而言，除集體經濟組織內部的農戶外，還有外來人員以招標、拍賣、協商等其他方式進行的承包經營，且承包面積較大，贏利性明顯。糾紛類型除了常見的外出打工農民回鄉要地、出嫁女回原住所地要地及相鄰農戶之間爭地等糾紛外，還如，有的農戶因舉家搬遷到小城鎮，將所承包土地連同附著房屋一并轉讓他人，但未辦理土地承包經營權變更登記手續，后又反悔，要求受讓人返還承包地，但不要求返還房屋。有的農戶承包土地后又進行轉包，在轉包合同到期后，次承包人主張優先承包權。有的承包合同經鄉土地糾紛仲裁機構裁決予以解除，村委會在承包方未退出承包地之前，又將爭議土地另行發包，現承包戶因權利受損，起訴發包方和原承包戶要求村委會履行合同、原承包戶退出土地，產生合同之訴與侵權之訴的競合。有的農戶先起訴調整轉包費，經法院判決支持后，次承包人不履行法院生效判決，該農戶又另行起訴請求解除轉包合同。有的農戶在二輪土地承包時口頭放棄承包經營權或棄耕撂荒，村委會將上述土地另行發包，后為滿足該農戶的要地請求，村委會又在其他農戶的承包地中為其調劑，但其他農戶拒不接受調劑而引發糾紛等等。

二、農村土地承包糾紛案件的成因

（一）合同簽訂不規范

1.合同主體資格混亂。根據《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。”但是在發包過程中，有些村委會和村民小組的職責分工并不明確，有的村委會和村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，還有的村民小組將土地發包后，村委會收回村民小組已發包土地，重新對外發包或租賃，引發糾紛。

2.合同簽訂程序不規范。根據《農村土地承包法》第十八條規定，土地承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。但是在實踐中，村、組違反法律規定的民主議定程序進行違規發包的情況屢屢發生，圍繞承包合同效力產生的糾紛大量出現。有些村干部甚至在發包時搞暗箱操作，擅自以低價將土地發包給親朋好友。有些村委會任意制訂土地承包方案，以“優惠條件”將土地發包給非集體經濟組織成員，引起了村民強烈不滿。

3.合同約定內容不完善。有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協議，一旦發生分歧，極易引發糾紛。有的雖簽有書面合同，但條款不完善、不具體，有些條款甚至違反法律規定。如土地面積無約定或約定不清，甚至有的連土地的四至都未約定，僅明確了地塊名稱。由于約定不明，雙方又各執一詞，事實和責任難以認定。有的合同沒有關于違約責任的約定，缺乏確保履行合同的制約機制，為當事人隨意違約提供了條件，出現了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費，隨意調整承包地，多留機動地不尊重農民的經營自主權，強迫種植、強迫流轉承包地等。

（二）合同履行不誠信

1.發包方違約。主要包括兩種情況，一是發包方非法變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地。“這是該法賦予農民長期、有保障的土地使用權的核心內容。”但現實生活中，有些發包方為謀取利益，在不符合法律規定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農業用地用于營利性開發建設。二是發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權。依照《農村土地承包法》第十六條第一項的規定，承包方依法享有承包地使用、收益的權利。有的鄉村干部不注意尊重農民的生產經營自主權，還習慣用計劃經濟時代的思維方式和行政干預的手段對農戶的土地承包經營權的行使濫加干涉，以發展集體經濟、搞規模經營等理由強行統一種植作物，或者強制收回承包地。

2.承包方違約。主要包括承包方對土地進行破壞性、掠奪性經營，擅自改變土地的農業用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據《農村土地承包法》第十七條的規定，承包方有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。在審判實踐中，一些承包人未履行法律規定的審批手續，在承包地上建設永久性建筑，甚至容許他人在承包的土地內修建墳墓牟取利益。有的承包方在承包地上建筑、取土等，()造成土地荒漠化，嚴重破壞耕種條件，使農用地難以恢復耕種。還有的承包方以各種理由逾期、拒絕交納承包費，構成違約。

（三）土地承包管理不規范

1.沒有土地清冊或記載不詳。現實中，很多村委會沒有建立土地清冊，或者用手寫財務帳簿的方式代替清冊，其中不少帳簿有改動，無法確定記載事項。有的村委會建立了土地清冊，但是清冊記載不詳，承包經營的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉人；對各戶承包土地的面積、邊界記載不清，面積多為概數，諸如“道南邊”、“沙坑北邊”、“東房東邊”等劃分邊界的字樣十分常見。對于流轉方式及變更理由基本無記載，關于流轉土地的坐落、質量等級，流轉土地的用途、流轉期限沒有記載的現象更是十分普遍。承包人之間發生爭議時，村委會拿不出有力依據來證明土地使用權范圍及流轉詳情，當事人只能通過向法院起訴確認自己的權利，導致很多不必要的糾紛產生。

2.機動地管理不當。村集體在劃分土地時一般都會保留一些機動地不做分配，將其租賃給農戶經營，租期5至10年不等，且一般事先收取部分或全部租賃費。由于近年來國家減免農業稅，農民負擔大幅度減輕，一部分租賃戶不愿意再承擔原租賃費，甚至要求退還已預交的租賃費，雙方發生糾紛。有些村集體為了收取租賃費用，預留機動地超過國家規定的標準，未受益的農戶發現當前種地效益好的形勢，要求重新分配機動地，但原來的承包大戶不愿意退出，產生糾紛。

（四）土地使用權流轉不規范

1.轉包轉讓型。稅費改革前，有的農戶覺得種地收益不高，便將自己的土地轉給他人承包，其稅費也相應由接受者承擔。但這種農戶間自發性的土地流轉多是采用口頭協議，沒有書面協議來明確雙方的權利義務，或書面協議內容不具體，簽訂協議后往往也不通知集體經濟組織，更無法得到主管部門的備案。稅費改革后，原承包戶要求現承包戶退還其土地時，雙方往往各執一詞，引起糾紛。

2.代耕代種型。以前不少農民放棄耕種，外出務工經商，不承擔村里和國家的稅費，村干部為了能完成國家稅收任務，讓其他農戶代耕代種。代耕代種農戶履行了繳費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種戶的計稅面積，現在原承包戶回村，找代耕戶或村集體索要自己的承包地，發生糾紛。

3.重新發包引發糾紛。前一段時期農民耕種收入較低，有些農戶棄耕拋荒，外出務工，土地長時間沒有人耕種。有些農戶甚至明確表示放棄承包，將土地交回，村集體據此收回承包地，并發包給其他集體經濟組織成員。但上述情況又不屬于《農村土地承包法》關于承包期內發包人收回承包地的法定情形。稅費改革后，種地收益增加，原來放棄承包經營權的農戶回村要求繼續承包，與新承包人和村集體發生糾紛。

（五）土地征用補償不合理、不規范

城鎮化、工業化和公路建設需要征用大量農村集體土地，但因，征用土地上我國現行征地制度存在很多弊端，農村集體經濟組織并不能分享到農地增值的收益，被征地農民往往也得不到妥善安置和合理的經濟補償，這就弱化了土地對于農民的社會保障功能。農民失地后又失業，生活缺乏保障，引發了大量的群體糾紛和上訪。另外，由于法律規定籠統，加之利益驅動，農村基層組織在發放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產生的糾紛大量產生。

（六）農業政策的變化

近年來，我國農業政策在不斷向惠農支農的方向調整。1982年開始，中央連續五年以1號文件對農民的土地承包經營權進行保障。1991年12月7日，國務院出臺《農民承擔費用和勞務管理條例》，以行政法規的形式明確了農民應負擔的費用和勞務的范圍，減輕農民負擔。2004年，中央1號文件明確指出，著重讓農民減負增收，通過“一免兩補”大大減輕了農民負擔，提高了農民承包土地的積極性。2005年12月29日，全國人大全國人民代表大會常務委員作出《會關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》。國家陸續出臺的一系列扶持糧食生產，促進農民增收的政策和措施，使得土地的現實收益和預期收益大大提高，農民承包土地的熱情被重新點燃。許多在城鎮打工的農民陸續返回農村承包土地，許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，廣大農民紛紛主張自己的土地承包權益，導致大量糾紛產生。

（七）人多地少的現實

人多地少是我國的基本國情，大多數地方人均耕地原本就少，加之城鎮化、工業化的快速發展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”,再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。土地作為農民基本的保障和收入來源，在農民心目中的地位越來越重要，涉及土地的糾紛也越來越多。

（八）立法不足

1.立法的滯后與過分概括。目前，審理農村土地承包糾紛案件的法律依據主要是《農村土地承包法》，但該法作為農村土地承包的特別法是在2002年出臺。此前，此類案件審理的重要依據是國家政策、相關單項法律和最高人民法院1999年出臺的《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》。而截止2000年底，全國已有98%左右的村組完成了第二輪土地承包工作。另外，2004年農村稅費改革后，關于農村土地承包經營權取得、流轉、變更等新型糾紛大量產生，但因涉及政策和法律的銜接，各地對很多問題莫衷一是、做法不一。直到2005年3月，最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，上述混亂狀況才得到了很大程度的緩解。從我們掌握的情況看，土地二輪承包和因農村稅費改革引發的糾紛，占近五年農村土地承包糾紛案件的70%以上。另外，《農村土地承包法》的內容比較原則，在實務中缺乏可操作性，法院對該法理解也不一致，不能得出一個令人信服的判決結果，無形中導致了土地承包糾紛案件數量的增加。

2.立法對現實考慮的不足。《農村土地承包法》規定，土地承包以戶為單位，土地承包30年不變。但如國按照“增人不增地、減人不減地”的基本原則執行，就會出現“一地多人用，多地一人種”,“亡者有土，生者無地”等現象。該法雖然規定用機動地對新增人口進行調整，但又規定，機動地超過5%的不再增加機動地，因此很多村集體現在已無機動地可調整，許多新形成的農戶不可避免地面臨著無地可種的現實。而《農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人均不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”,這又間接增加了村集體在承包農戶間進行土地調劑的難度。

3.土地承包經營權保障不力。理論界雖然一直將土地承包經營權定義為一種用益物權，但在《物權法》出臺前，相關法律一直沒有對此明確，土地承包經營權的物權權能無從發揮，從權利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權。這種混有債權性質的農村土地承包經營權“無法像真正物權那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發包人和其他行政組織的干預”.雖然《農業法》和《農村土地承包法》賦予了土地承包經營權一些接近于物權的保護方法，但在上述法律和相關司法解釋中仍更多地體現了合同法的相關內容，弱化了農村土地承包經營權的絕對性，導致現實中承包地被擅自收回、隨意侵犯的現象大量存在。

（九）法律意識不強

農民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習慣、人情對行為的引導作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經，法律知識缺乏現實需求，風險責任和權利保護意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現象時有發生。在承包經營土地時進行掠奪性經營，破壞土地耕作層或造成土地鹽漬化，任意改變土地農業用途，不按約定交納承包費。一些鄉村干部的法律意識也比較淡薄，對耕地搞強制發包，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經營權落空，產生大量糾紛。

（十）糾紛調處機制不健全

根據《農村土地承包法》的規定，土地承包糾紛可以選擇協商、調解、仲裁、訴訟四種方式解決。如果協商、調解、仲裁等訴外解決爭議機制順暢，可以有效地減少訴訟，迅速化解糾紛，防止矛盾擴大。但是協商和非訴調解都要求雙方自愿，且結果不具有強制力，而仲裁則存在機構設置不健全，仲裁效力不明確的問題。至今仍有許多地區沒有成立仲裁機構，即使成立仲裁機構也沒有開展仲裁業務，導致大量土地承包糾紛當事人不得不選擇訴訟，增加了當事人和人民法院的負擔。而法院審理案件要受相應程序法的限制，審理周期較長，容易延誤農時，使農村土地承包合同糾紛和農民權益得不到及時處理和保護，引發農戶集體上訪，農戶維權的成本也隨之提高，形成惡性循環。

三、農村土地承包糾紛案件面臨的主要問題

（一）案件數量多，增長趨勢明顯

2004年國家實行農村稅費改革時，黑龍江省被列為全部免征農業稅和對種糧農民實行直接補貼試點省份，廣大農民種糧積極性空前高漲，許多在城鎮打工的農民走回家門承包土地。新一輪的土地承包熱與1998年農村土地二輪承包時的冷清形成鮮明對比，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農村土地承包糾紛案件數量日益增加，其中1998年至2003年期間流轉的土地承包經營權在2003年以后發生的糾紛逐年增加，所占比例居于首位。以黑龍江省哈爾濱市、齊齊哈爾市和綏化市為例。哈爾濱市兩級法院2003年受理農村土地承包糾紛一審案件537件，2004年受理1217件，2005年僅上半年就受理1459件，案件數量呈逐年大幅上升的趨勢。齊齊哈爾市兩級法院2004年受理土地承包糾紛案件579件，2005年受理1244件，2006年受理1447件，增加趨勢也較為明顯。綏化市2004年至2007年上半年全市兩級法院共審結一、二審各類農村土地糾紛案2316件，其中2004年325件，2005年782件，2006年801件，2007年上半年即達到408件。

（二）案件類型多，成因復雜

農村土地承包糾紛案件依訴訟標的劃分主要有以下四種類型：

1.土地承包合同糾紛。具體情況較為復雜。有的村集體經濟組織將機動地或荒地發包或用以抵償本集體經濟組織陳欠的債務，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價格或者解除合同。有的村集體經濟組織在發包土地時本村村民無人承包，通過廣告發包給其他村的農戶后，本村村民要求收回土地，迫使發包方起訴請求解除原承包合同。有的農戶遷出后到居住地落戶，遷出地發包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農戶承包土地后自行開荒使實際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發包方起訴要求農戶將新增面積上交并按承包合同約定的價格交付新增土地的承包費。有的村集體經濟組織在農戶承包期內違法調整或收回承包地，農戶訴請繼續履行原承包合同等等。

2.土地承包經營權侵權糾紛。主要表現為農戶之間搶種相鄰爭議地塊，農民強種村機動地或強種其他農戶承包經營的地塊，新增人口農戶強種村機動地、預留地。另有因發包方收回或調整農戶承包經營的土地引發的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農戶，服刑、勞教、被拘役的農戶，躲避計劃生育或村級債務的外出農戶，農村婦女結婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發包，造成這些農戶二輪承包時無地可分而產生糾紛。

3.土地承包經營權流轉糾紛。主要緣于農戶之間轉讓、轉包、互換、出租或將土地委托給親屬或他人代耕后因國家農村稅費改革，“一免兩補”政策出臺，使原約定的土地流轉價格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發糾紛。也有少數土地承包經營權流轉后，接受流轉一方（主要是次承包人）主張優先承包權引發的糾紛。

4.土地承包權繼承糾紛。此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經營的土地引發的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經營權，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經營權流轉合同。

（三）認定事實困難

對證據的分析與認定是認定事實的基礎，但農村土地承包糾紛案件中的證據在形式、內容和取得方式方面普遍存在不同程度的問題，另有管理、自然等其他因素摻雜，給認定案件事實造成了較大的困難。主要表現在以下五個方面：

1.證據形式上存在瑕疵

（1）土地承包經營權證書瑕疵。一些縣區至今未統一辦理土地承包經營權證書或者未將土地承包經營權證書發放到戶，以至糾紛發生時承包方不能出示其權利憑證。

（2）土地承包合同瑕疵。從卷宗反映的情況看，各地的土地承包合同大多為格式合同。有的發包方負責人未簽字，有的未加蓋發包方公章。有的承包方未簽字只捺押，有的承包方由農戶未成年家庭成員簽字。

（3）土地流轉合同瑕疵。有的承包經營權人將經營權轉包、互換、轉讓或交由他人長期代耕后未簽訂書面的流轉協議。有的以收取流轉費的收據代替協議。有的簽訂了書面流轉協議但手寫字跡不清。有的僅有一份流轉協議，因字跡不清雙方說法不一難以辨清。有的協議未標明簽訂日期。有土地承包經營權轉讓合同未經發包方同意。大多轉包、互換、租賃或其他方式流轉合同未報發包方備案。

（4）繳費票據瑕疵。有的票據上未載明繳費人姓名。有的票據繳費金額只有小寫無大寫數字。有的票據未寫明繳費明目。有的票據未標清繳費。有的票據未寫清繳費日期。有的票據未加蓋收款單位公章。

（5）證人證言瑕疵。有的證人出具了書面的證言后未出庭作證。有的證人與當事人一方有親屬關系或利害關系。

2.證據內容不詳

（1）土地承包合同內容不規范。許多土地承包格式合同缺少合同主要條款，如承包土地的坐落、質量等級，承包起止日期，承包土地的用途，違約責任。大量土地承包合同對發包方和承包方的權利和義務約定不明或利益失衡。

（2）土地流轉合同約定不明。關于流轉土地的坐落、質量等級，流轉土地的用途、流轉期限及違約責任約定不明的現象十分普遍。

（3）土地清冊記載不詳。承包經營的戶主有的記載為原承包人，有的記載為受流轉人，對于流轉方式及變更理由基本無記載。對各戶承包土地的面積、邊界記載不清，面積多為概數。

（4）書證之間存在矛盾。有的案件爭議涉及土地面積，而當事人提供的土地承包經營權證書與土地清冊上記載的土地面積不一致。還有的經丈量農戶實際耕種的土地面積與前兩者均不一致且出入很大。有的案件不僅雙方當事人提供的證據內容相互矛盾，而且同一當事人提供的證據也相互矛盾，難以自圓其說。

（5）證人證言隨意性大。有的證人礙于鄰居情面或出于感情因素完全按一方當事人的意愿出具證言，經出庭質證反映出其對相關事實一無所知。有的證人為雙方當事人出具內容相反的書面證言，爾后拒絕出庭作證。

3.舉證不能或不充分

土地承包或流轉合同約定的履行期限較長，少則三、五年，多則三、五十年。長期合同的承包方或受流轉方為培肥地力，提高農業生產能力，多根據合同約定的履行期限核算對土地的投入。調研中反映出旱地改水田的投入很高，但由于投入方未保留、全部或部分遺失相應證據，訴訟中舉證不能或舉證不力，有些甚至無法鑒定，以致法院難以認定其損失數額。

4.影響事實認定的其他因素

管理漏洞、自然因素、人為因素等也會影響事實認定。如因發包方承辦人或者負責人的變動或集體經濟組織的分立或合并時交接不清；長期風沙作用使原本作為土地承包邊界的沙坑或洼地被填平或房屋因年久失修倒塌；一些農戶的承包地被洪水淹沒后地界被毀；有的農戶私自移動地界標志物等等，給法院認定事實增加了難度。

司法作為解決社會矛盾的最后一道屏障，在面對大量涌出的、直接關系到農民根本利益和農村社會的穩定的這一類糾紛，盡管非常慎重，但仍然難以避免這樣的尷尬：重當事人舉證就難以保證審判結果公正；重個案的法律公正又難以兼顧審判的社會效果。有些案件盡管法院裁判并無不公，但敗訴的當事人會不斷上訴、申訴、上訪。這樣一來，法院不僅沒有解決糾紛，還成了被信訪的對象。而且當事人也因為自身的行為，使糾紛解決的成本不斷上升，成為基層穩定的隱患。

（四）適用法律不統一

隨著國務院一系列農村土地政策的出臺，各省市根據自己的實際情況相繼制定了更為詳細的政策，對土地承包方及國家政策作出了具體解釋。但是，由于法律沒有明確規定，法院在審理案件時對概括性的法律條文可以作出不同的理解，對相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的選擇，突出表現為同樣事實不同裁判，結果或意見分歧明顯：

1.流轉合同解除與否不同。在同一市轄區內基層法院審理的案情基本相同的土地承包經營權流轉糾紛案件中，有的法院判決解除雙方當事人之間的流轉合同，有的法院則判決駁回原告解除合同的訴訟請求。

2.承包或流轉合同效力確認結果不同。《農村土地承包法》第十八條第二款第（三）項、第二十七條第二款、第四十八條第一款均規定了農村集體經濟組織的民主議定程序，在發包方違反這一程序與承包方簽訂的土地承包合同效力問題上，不同法院裁判結果相悖。又如《農村土地承包法》第三十七條中關于“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”的規定，在實踐中有的法院依據轉讓未經發包方同意或其他方式流轉未報發包方備案的事實確認流轉合同無效，有的法院則確認同樣的流轉合同有效。

3.承包經營權繼承與否不同。以家庭承包方式取得的土地經營權，有家庭成員之一死亡后，其承包地是否按繼承關系處理，《農村土地承包法》中雖有提及，但沒有深入論述，成為司法實踐的難點之一。除林地外的土地承包經營權繼承糾紛，有的法院判決耕地、草地的承包經營權在承包期內由繼承人繼續承包，有的法院則不支持當事人要求繼承承包經營權的訴訟請求。

4.一戶兩籍者與原居住地集體經濟組織簽訂的土地承包合同解除與否不同。在黑龍江省農村中，不少農戶持有兩份戶口簿且在兩戶籍地均享有土地承包經營權。案件審理過程中有意見認為，應依據公安機關就原戶籍應否注銷來確定原合同應否解除，另有意見認為應以一戶一地為原則，依據這些農戶在新戶籍地是否取得承包地的事實確定原承包地應否收回。

（五）政策、法律與現實之間存在矛盾

1.法律與政策之間的矛盾

《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條明確規定：“要嚴格執行《農村土地承包法》的規定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。”但《中華人民共和國土地管理法》明文規定：“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。”村集體按照土地管理法有收回承包地的權利，但是依《農村土地承包法》及國務院政策的規定又要將承包地退還，立法本身就存在矛盾。農村土地承包法和土地管理法是相同位階的法律，沒有效力優先之分，這種立法和政策之間的矛盾給法院審理案件造成很大困擾。

2.政策與現實之間的矛盾

農村土地承包經營三十年不變是我國為了維護土地承包穩定制定的政策，但這一政策進行必要調整，才能適應現實的需要。在土地承包經營過程中，村委會土地的面積數量和農戶的家庭人口處于一種動態變化過程，無論是土地被征用還是一段時間內農戶家庭發生人口增減的變動，發包方即村委會或村民小組對發包的土地進行調整是不可回避的。如果機械套用農村土地承包法第二十條的規定而不及時調整，勢必會使一部分新增農戶喪失耕地無田可種。

3.政策與民意之間的矛盾

在稅改之前部分農民將土地撂荒，外出打工。村委會為了完成稅收任務，一般都會找人代種或收回承包地重新發包。稅改后，外出農民開始返鄉要田，農戶與農戶及農戶與村集體之間的矛盾也相繼出現。依照農村土地承包法的規定，農戶有權要回自己的承包地，雖然政策明確規定對農戶所欠稅費，應列明債權債務，按照農村稅費改革試點工作中清理鄉村債務的有關規定妥善處理，但是對欠稅戶確權確地還是受到欠稅等問題的干擾。尤其是有能力繳納稅款卻逃稅者，這種“釘子戶”現象已經違背了大部分農民心目中對于公平觀念的認定，超出了農民的倫理界限。政策滿足逃稅戶返鄉要地的要求，是基于這部分人利益的考慮，但這只是部分民意，并且直接與其他依法納稅農民的利益相背，造成了社會不穩定的因素。

四、審理農村土地承包糾紛案件的意見和建議

（一）法律適用方面

1.訴訟主體的確定。一是農戶之間經營權流轉經村委會同意或備案的，村委會的訴訟地位如何確定。應以流轉雙方為訴訟當事人，村委會不宜作為訴訟主體。若原告堅持以村委會為被告或第三人，則依訴狀進入訴訟程序，但在判決主文中不判村委會承擔民事責任或單獨列項判決駁回原告對村委會的訴訟請求。二是一地數包糾紛案件中發包方與實際占有使用土地的農戶何者為被告。此類案件，各承包戶均持有與發包方村委會依法簽訂的土地承包合同。未實際取得土地的承包方往往以村委會和實際占有者為共同被告訴至法院，一方面請求村委會履行合同，另一方面請求實際占有者退還土地承包經營權。對此應結合具體案情向原告釋明要么變更訴請為請求確認發包方與實際占有者之間簽訂的土地承包合同無效，要么變更被告。若按合同糾紛訴訟則以村委會為被告，若按侵權糾紛訴訟則以實際占有者為被告，只能二者擇一，爾后根據原告的選擇做出相應的處理。三是農戶棄耕或撂荒后，村委會收回其承包地另行發包給其他農戶，原承包戶回鄉要地時村委會從其他農戶的承包地中為其調劑，而部分被抽取土地的農戶不履行與村委會簽訂的調劑合同引發的糾紛當中何者應作為原告主張權利。依據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《土地承包糾紛解釋》）第六條的規定，應由原承包戶作原告起訴請求確認村委會與其他農戶原來簽訂的承包原承包戶享有經營權的土地的合同無效，返還土地。

2.為承包地被收回的拋荒土地農戶解決土地問題

根據《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條的規定，對《農村土地承包法》實施以前收回的農戶拋荒承包地，農戶要求繼續承包耕作原則上應允許。如果原承包土地發給本集體經濟組織以外人員，應將土地重新承包給原承包戶。但如果已將收回的土地分配給本集體經濟組織成員，新的承包合同繼續有效，只能由村集體在機動地中調劑或者通過流轉幫助解決。但是，如果現在村集體已經沒有機動地可以分配，也沒有其他農戶愿意進行土地流轉，要地農戶的權利如何得到保障。應該明確，《通知》規定的“幫助”農戶通過土地流轉獲得耕地，并不具有強制性，不能強制其他農戶將土地流轉給要地農戶。雖然現有法律和政策保護拋荒農戶的土地承包權，但因其存在土地拋荒行為，應承擔回來后沒有土地可以分配給他的風險。否則如果強行從其他農戶那里通過流轉為其解決耕地，違背了民法最根本的公平原則，將會引起更為嚴重的秩序混亂，影響社會穩定。

（二）案件審理方法方面

農村土地承包經營權是農村生產關系的重要組成部分，是集體經濟組織成員的基本權利。能否妥善處理農村土地承包糾紛，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村經濟社會穩定，關系到社會主義新農村建設的進程。因此，對于案件的審理一定要注意方法，盡量平息當事人之間的矛盾，最大程度上解決糾紛。

一是要高度重視審理農村土地承包糾紛案件。審理中要堅持依法、客觀、公正的司法原則，正確適用法律，客觀認定案件事實，公正的作出裁判結果。

二是要做好當事人的疏導工作。基層法院在受案前疏導當事人通過非訴訟渠道化解矛盾，引導或幫助當事人通過行政機關解決爭議。有仲裁條款但未經仲裁的，告知當事人先向仲裁機構申請仲裁；集體經濟組織成員在起訴前并未實際取得土地承包經營權的，法院不予受理，告知其向有關行政主管部門申請解決。

三是要注意強化調解在審理農村土地承包糾紛案件中的作用。法院應該堅持以調解為主的原則，深入實地，全面掌握爭議土地的基本事實，找準穩妥解決糾紛的切入點，耐心、細致、深入地做好訴訟調解工作，注重發揮村委會、地方黨政有關部門的參與協調作用，努力實現法律效果與社會效果的有機統一。

四是要做到慎審快結。法院審理案件時應合理確定和把握時機，尊重本地農業生產的自然規律。對于涉及到土地承包經營權設立、調整、變更的案件，盡可能在當年農作物秋收后受理，在下年春耕前一、二審結案，不影響農民第二年的耕作。

五是科學認定和使用證據。農民的法律意識普遍不強，很少注意保留土地承包經營權設立、流轉時的相關證據，如果法院審理案件機械依照《證據規則》進行，很多農民的訴訟請求都無法得到支持。法院在審理過程中，應更多的注重實體正義，最大程度上保障農民的合法權益。

六是要著重做好判后息訪工作。法院應建立土地承包糾紛案件信息網絡和層層負責的信訪責任制，全面了解和協調此類案件審判狀況。裁判作出后當事人不服、不解或誤解并通過各種途徑信訪的，由主審法官、合議庭成員、審判庭長和主管副院長逐級接待處理，做好釋法工作，直至信訪人員滿意息訪。

七是要注重維護社會穩定。判決生效會對社會產生一定影響，如果對于所有回鄉要地的人都給予土地，勢必打破現有土地向種田能手、大戶轉包的集約趨式，對農村的經濟長遠發展不利，并且在村集體沒有足夠空余機動地的情況下，容易引起更大糾紛。因此，對于外出務工農民回鄉要地，應區分不同情況對待。對于確實回鄉種地的農民，要確保其有地可種，使其有生存的保障；對于只是因為國家土地政策變化回鄉維護自己的權利，并不打算實際耕種的農民，在確權確地的同時，應幫助其與實際耕種者簽訂租賃合同，這樣既保障了農民的土地承包經營權，也維護了現有耕地使用狀況的穩定，有利于實際耕種者收回土地投入，盡量減少對任何一方權利的侵害。

（三）幾點意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

1.完善立法，健全相關制度

一是科學完善《農村土地承包法》，規定土地承包糾紛仲裁前置程序。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

二是制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定。在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本，便于農村基層受眾實際操作。

三是建立嚴格的農用地保護制度。任何單位任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設及經營性項目建設占用土地，均辦理合法的征占用土地手續。

四是完善農村土地承包經營管理制度。各地應結合本地區農村集體經濟組織的歷史和現狀制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。對本地區土地承包經營權的享有和流轉主體，經營和流轉的程序及費用計算、法律責任等作出明確具體的規定。

五是健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。就現有法律來看，仲裁的性質和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應規定，農村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當事人對農村土地承包仲裁機構作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反應迅速、權責明確、程序簡便的特點，既便于當事人解決糾紛，又可緩解法院受理案件的壓力。

2.加強行政機關的管理職能

農村基層政府組織的行政管理服務行為直接涉及農村地區千家萬戶的切身利益。這些機關或組織行政不作為、管理不到位或服務跟不上是釀成糾紛的重要因素，故應從以下幾方面加以改進：

一是糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對二輪土地承包全面進行“回頭看”,切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。

二對農村土地進行普查，明確土地權屬并加強對村級土地工作的管理。政府應加強對村委會工作的監督和指導，特別是土地發包的全程監督，以維護村民的承包經營權。規范土地合同樣本，指導村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責任。未了進一步搞好土地工作，政府部門依你更改依法進行土地普查，了解土地現狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增及權屬不明土地的權屬。

三是建立統一的戶籍管理網絡。由于戶籍管理存在漏洞，有些農民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務工時又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發部分農村地區土地承包糾紛的直接原因。因此，戶籍管理部門應嚴格管理，建立城鄉間、鄉際間統一、聯動的管理網絡，盡可能擴大網絡覆蓋面并切實發揮聯動功能，避免出現工作盲點，進而免除不必要的糾紛。

四是依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解體育的的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。目前，各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和鄉鎮經管站的調查、調處工作經費。

五是全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《農村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣傳力度。縣級司法行政部門和各鎮、村應充分發揮法制宣傳的作用，通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規，盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

六是建立健全農村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調整的，應妥善解決無地農民的生活問題。應盡快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。

3.轉移農村勞動力人口

一是著力減輕農村土地的人口承載力。積極引導廣大農民向農業的深度開發、廣度開發進軍，發展（感覺不對）農業；大力發展打工經濟，多渠道、多途徑輸出農民，遠距離轉移農民；進一步引導、鼓勵各地發展農村二、三產業，加快建設城鎮步伐，就近轉移農民；加快小城鎮建設，就地將農民轉為市民；探索“股田制”的做法，引導農民以土地入股形式，將承包權與經營權分離開，使外出務工經商的“農民”,既可以獲得打工收入，又可以獲得承包權所帶來的收益，同時也可以提高土地適度規模經營、集約經營，一舉多得。

二是培育和發展多種形式的民間合作組織。要切實保護農民權益，必須允許在經濟領域、社會政治領域建立真正代表農民利益，表達農民意愿的農民組織。如農村基層調解組織、土地承包中介組織等。有關部門要加強對農村基層調解組織的指導，完善制度，明確職責，不斷提高農村基層調解組織處理農村承包糾紛的能力和水平，把村民之間、干群之間發生的易激化的農村承包糾紛及時解決在基層，防止影響農村社會穩定。還應當鼓勵支持鄉鎮以上的農民協會，使之作為農民的社會組織，作為政府聯系農民的橋梁，反映民意，依法保護農民的合法權利，促進農村的善治。

農業、農村、農民“三農”問題是近年來黨和政府關注的熱點和焦點問題，也是關乎國計民生和社會和諧穩定的關鍵問題。以土地為主要依托的農民生存和發展權益的維護具有長期性、復雜性和聯動性的特點，任務十分艱巨。我們還將在此基礎上開展更加廣泛、深入、細致的調查研究，為構建和諧農村做出積極的貢獻。

第三篇：2016農村土地承包糾紛案件調研報告

2016農村土地承包糾紛案件調研報告

近年來，土地承包合同糾紛的大量產生，有其深刻的歷史背景和社會原因。我國人多地少，戶籍制度又極大限制了農業人口的流動，農村土地一直是一種稀缺資源，且直接關乎農民的基本生活保障。但長期以來，農村土地承包經營權性質模糊不清，基層干部和廣大農民法律意識、合同意識淡薄，政府相關部門的監督管理缺位，加之國家近年來的惠農支農政策不斷出臺，農村土地承包引發的訴訟和信訪事件頻發不斷。及時掌握和準確處理此類糾紛，直接關系到農民的切身利益、農村的經濟發展乃至整個社會的穩定和諧。

一、農村土地承包糾紛案件的基本特點

（一）成訟時間上的集中性

一方面，由于農作物的種植與收獲受自然規律的制約和影響，90％以上的農村土地承包糾紛案件當事人往往選擇在農閑季節提起訴訟，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相對于其他方式承包的農村土地承包糾紛案件，家庭承包方式承包的農村土地承包糾紛在成訴的季節性尤為明顯。另一方面，從農村土地承包制度的歷史發展進程看，國家政策一直起到主導作用，相關立法只是將執政黨的意識上升為國家意識，使政策得到進一步的鞏固。因此，國家農村土地政策做出重大調整前后，也是農村土地承包糾紛案件集中發生的時期。如國家出臺“一免兩補”土地政策后，發包方起訴承包方要求解除合同和承包方起訴發包方要求繼續履行合同的大批糾紛訴至法院。

（二）訴訟主體上的群體性

作為農業大省，黑龍江省農業人口總數為1191萬，農業人口比例高達45.8%。但相當一部分農業人口在一系列惠農政策出臺前，因經營土地成本高、收益低而外出謀生。國家從收取“兩金一費”即公積金、公益金和管理費，調整為統一征收農業稅，再調整為免征農業稅，糧食直補、良種補貼并實行糧食收購最低保護價后，農民經營土地的成本減少，收益顯著提高。大批外出務工的農民紛紛要求回鄉務農。部分糾紛中，發包方違約明顯，承包方證據充分，勝訴率高，承包方往往選擇共同訴訟。還有很多案件，起訴時僅僅是個別村民提起訴訟，但涉及問題卻牽扯到其他村民或全體集體經濟組織成員的群體利益，相當一批農戶持觀望態度。一個案件處理不當，往往引起連鎖反應，波及整個村莊甚至鄉鎮。

另外，受傳統法律文化影響，農戶們往往愿意憑借人多勢眾，甚至集體上訪，贏得法院更多的理解和社會輿論的支持。

（三）糾紛類型上的多樣性

長期以來，我國的農村經濟發展模式較為單一，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善和新農村建設的不斷深入，農村經濟發展呈現出多元、快速發展態勢，農村土地承包也隨之在承包主體、承包方式和權利義務內容方面體現出多樣性。有的農戶在二輪土地承包時口頭放棄承包經營權或棄耕撂荒，村委會將上述土地另行發包，后為滿足該農戶的要地請求，村委會又在其他農戶的承包地中為其調劑，但其他農戶拒不接受調劑而引發糾紛等等。

二、農村土地承包糾紛案件的成因

（一）合同簽訂不規范

1.合同主體資格混亂。根據《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。”但是在發包過程中，有些村委會和村民小組的職責分工并不明確，有的村委會和村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，還有的村民小組將土地發包后，村委會收回村民小組已發包土地，重新對外發包或租賃，引發糾紛。

2.合同簽訂程序不規范。根據《農村土地承包法》第十八條規定，土地承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。但是在實踐中，村、組違反法律規定的民主議定程序進行違規發包的情況屢屢發生，圍繞承包合同效力產生的糾紛大量出現。有些村干部甚至在發包時搞暗箱操作，擅自以低價將土地發包給親朋好友。有些村委會任意制訂土地承包方案，以“優惠條件”將土地發包給非集體經濟組織成員，引起了村民強烈不滿。

3.合同約定內容不完善。有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協議，一旦發生分歧，極易引發糾紛。有的雖簽有書面合同，但條款不完善、不具體，有些條款甚至違反法律規定。如土地面積無約定或約定不清，甚至有的連土地的四至都未約定，僅明確了地塊名稱。由

于約定不明，雙方又各執一詞，事實和責任難以認定。有的合同沒有關于違約責任的約定，缺乏確保履行合同的制約機制，為當事人隨意違約提供了條件，出現了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費，隨意調整承包地，多留機動地不尊重農民的經營自主權，強迫種植、強迫流轉承包地等。

（二）合同履行不誠信

1.發包方違約。主要包括兩種情況，一是發包方非法變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地。“這是該法賦予農民長期、有保障的土地使用權的核心內容。”但現實生活中，有些發包方為謀取利益，在不符合法律規定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農業用地用于營利性開發建設。二是發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權。依照《農村土地承包法》第十六條第一項的規定，承包方依法享有承包地使用、收益的權利。

2.承包方違約。主要包括承包方對土地進行破壞性、掠奪性經營，擅自改變土地的農業用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據《農村土地承包法》第十七條的規定，承包方有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。在審判實踐中，一些承包人未履行法律規定的審批手續，在承包地上建設永久性建筑，甚至容許他人在承包的土地內修建墳墓牟取利益。

（三）土地承包管理不規范

1.沒有土地清冊或記載不詳。現實中，很多村委會沒有建立土地清冊，或者用手寫財務帳簿的方式代替清冊，其中不少帳簿有改動，無法確定記載事項。有的村委會建立了土地清冊，但是清冊記載不詳，承包經營的戶主有的記載為原承包人，承包人之間發生爭議時，村委會拿不出有力依據來證明土地使用權范圍及流轉詳情，當事人只能通過向法院起訴確認自己的權利，導致很多不必要的糾紛產生。

2.機動地管理不當。村集體在劃分土地時一般都會保留一些機動地不做分配，將其租賃給農戶經營，租期5至10年不等，且一般事先收取部分或全部租賃費。由于近年來國家

減免農業稅，農民負擔大幅度減輕，一部分租賃戶不愿意再承擔原租賃費，甚至要求退還已預交的租賃費，雙方發生糾紛。有些村集體為了收取租賃費用，預留機動地超過國家規定的標準，未受益的農戶發現當前種地效益好的形勢，要求重新分配機動地，但原來的承包大戶不愿意退出，產生糾紛。

（四）土地使用權流轉不規范

1.轉包轉讓型。稅費改革前，有的農戶覺得種地收益不高，便將自己的土地轉給他人承包，其稅費也相應由接受者承擔。稅費改革后，原承包戶要求現承包戶退還其土地時，雙方往往各執一詞，引起糾紛。

2.代耕代種型。以前不少農民放棄耕種，外出務工經商，不承擔村里和國家的稅費，村干部為了能完成國家稅收任務，讓其他農戶代耕代種。代耕代種農戶履行了繳費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種戶的計稅面積，現在原承包戶回村，找代耕戶或村集體索要自己的承包地，發生糾紛。

3.重新發包引發糾紛。前一段時期農民耕種收入較低，有些農戶棄耕拋荒，外出務工，土地長時間沒有人耕種。有些農戶甚至明確表示放棄承包，將土地交回，村集體據此收回承包地，并發包給其他集體經濟組織成員。稅費改革后，種地收益增加，原來放棄承包經營權的農戶回村要求繼續承包，與新承包人和村集體發生糾紛。

（五）土地征用補償不合理、不規范

城鎮化、工業化和公路建設需要征用大量農村集體土地，但因，征用土地上我國現行征地制度存在很多弊端，農村集體經濟組織并不能分享到農地增值的收益，被征地農民往往也得不到妥善安置和合理的經濟補償，這就弱化了土地對于農民的社會保障功能。另外，由于法律規定籠統，加之利益驅動，農村基層組織在發放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產生的糾紛大量產生。

（六）農業政策的變化

近年來，我國農業政策在不斷向惠農支農的方向調整。國家陸續出臺的一系列扶持糧食生產，促進農民增收的政策和措施，使得土地的現實收益和預期收益大大提高，農民承

包土地的熱情被重新點燃。許多在城鎮打工的農民陸續返回農村承包土地，許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，廣大農民紛紛主張自己的土地承包權益，導致大量糾紛產生。

（七）人多地少的現實

人多地少是我國的基本國情，大多數地方人均耕地原本就少，加之城鎮化、工業化的快速發展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”，再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。土地作為農民基本的保障和收入來源，在農民心目中的地位越來越重要，涉及土地的糾紛也越來越多。

（八）立法不足

1.立法的滯后與過分概括。目前，審理農村土地承包糾紛案件的法律依據主要是《農村土地承包法》，但該法作為農村土地承包的特別法是在2002年出臺。另外，2004年農村稅費改革后，關于農村土地承包經營權取得、流轉、變更等新型糾紛大量產生，但因涉及政策和法律的銜接，各地對很多問題莫衷一是、做法不一。直到2005年3月，最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，上述混亂狀況才得到了很大程度的緩解。從我們掌握的情況看，土地二輪承包和因農村稅費改革引發的糾紛，占近五年農村土地承包糾紛案件的70%以上。另外，《農村土地承包法》的內容比較原則,在實務中缺乏可操作性，法院對該法理解也不一致，不能得出一個令人信服的判決結果，無形中導致了土地承包糾紛案件數量的增加。

2.立法對現實考慮的不足。《農村土地承包法》規定，土地承包以戶為單位，土地承包30年不變。但如國按照“增人不增地、減人不減地”的基本原則執行，就會出現“一地多人用，多地一人種”，“亡者有土，生者無地”等現象。該法雖然規定用機動地對新增人口進行調整，但又規定，機動地超過5%的不再增加機動地，因此很多村集體現在已無機動地可調整，許多新形成的農戶不可避免地面臨著無地可種的現實。

3.土地承包經營權保障不力。理論界雖然一直將土地承包經營權定義為一種用益物權，但在《物權法》出臺前，相關法律一直沒有對此明確，土地承包經營權的物權權能無從發揮，從權利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權。這種混有債權性質的農村土地承包經營權“無法像真正物權那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發包人和

其他行政組織的干預”。雖然《農業法》和《農村土地承包法》賦予了土地承包經營權一些接近于物權的保護方法，但在上述法律和相關司法解釋中仍更多地體現了合同法的相關內容，弱化了農村土地承包經營權的絕對性，導致現實中承包地被擅自收回、隨意侵犯的現象大量存在。

（九）法律意識不強

農民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習慣、人情對行為的引導作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經，法律知識缺乏現實需求，風險責任和權利保護意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現象時有發生。一些鄉村干部的法律意識也比較淡薄，對耕地搞強制發包，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經營權落空，產生大量糾紛。

（十）糾紛調處機制不健全

根據《農村土地承包法》的規定，土地承包糾紛可以選擇協商、調解、仲裁、訴訟四種方式解決。如果協商、調解、仲裁等訴外解決爭議機制順暢，可以有效地減少訴訟，迅速化解糾紛，防止矛盾擴大。但是協商和非訴調解都要求雙方自愿，且結果不具有強制力，而仲裁則存在機構設置不健全，仲裁效力不明確的問題。而法院審理案件要受相應程序法的限制，審理周期較長，容易延誤農時，使農村土地承包合同糾紛和農民權益得不到及時處理和保護，引發農戶集體上訪，農戶維權的成本也隨之提高，形成惡性循環。

三、農村土地承包糾紛案件面臨的主要問題

（一）案件數量多，增長趨勢明顯

2004年國家實行農村稅費改革時，黑龍江省被列為全部免征農業稅和對種糧農民實行直接補貼試點省份，廣大農民種糧積極性空前高漲，許多在城鎮打工的農民走回家門承包土地。新一輪的土地承包熱與1998年農村土地二輪承包時的冷清形成鮮明對比，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農村土地承包糾紛案件數量日益增加。

（二）案件類型多，成因復雜

農村土地承包糾紛案件依訴訟標的劃分主要有以下四種類型：

1.土地承包合同糾紛。具體情況較為復雜。有的村集體經濟組織將機動地或荒地發包或用以抵償本集體經濟組織陳欠的債務，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價格或者解除合同。有的村集體經濟組織在發包土地時本村村民無人承包，通過廣告發包給其他村的農戶后，本村村民要求收回土地，迫使發包方起訴請求解除原承包合同。有的農戶遷出后到居住地落戶，遷出地發包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農戶承包土地后自行開荒使實際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發包方起訴要求農戶將新增面積上交并按承包合同約定的價格交付新增土地的承包費。有的村集體經濟組織在農戶承包期內違法調整或收回承包地，農戶訴請繼續履行原承包合同等等。

2.土地承包經營權侵權糾紛。主要表現為農戶之間搶種相鄰爭議地塊，農民強種村機動地或強種其他農戶承包經營的地塊，新增人口農戶強種村機動地、預留地。另有因發包方收回或調整農戶承包經營的土地引發的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農戶，服刑、勞教、被拘役的農戶，躲避計劃生育或村級債務的外出農戶，農村婦女結婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發包，造成這些農戶二輪承包時無地可分而產生糾紛。

3.土地承包經營權流轉糾紛。主要緣于農戶之間轉讓、轉包、互換、出租或將土地委托給親屬或他人代耕后因國家農村稅費改革，“一免兩補”政策出臺，使原約定的土地流轉價格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發糾紛。也有少數土地承包經營權流轉后，接受流轉一方（主要是次承包人）主張優先承包權引發的糾紛。

4.土地承包權繼承糾紛。此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經營的土地引發的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經營權，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經營權流轉合同。

（三）適用法律不統一

隨著國務院一系列農村土地政策的出臺，各省市根據自己的實際情況相繼制定了更為詳細的政策，對土地承包方及國家政策作出了具體解釋。但是，由于法律沒有明確規定，法院在審理案件時對概括性的法律條文可以作出不同的理解，對相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的選擇，突出表現為同樣事實不同裁判，結果或意見分歧明顯：

1.流轉合同解除與否不同。在同一市轄區內基層法院審理的案情基本相同的土地承包經營權流轉糾紛案件中，有的法院判決解除雙方當事人之間的流轉合同，有的法院則判決駁回原告解除合同的訴訟請求。

2.承包或流轉合同效力確認結果不同。《農村土地承包法》第十八條第二款第（三）項、第二十七條第二款、第四十八條第一款均規定了農村集體經濟組織的民主議定程序，在發包方違反這一程序與承包方簽訂的土地承包合同效力問題上，不同法院裁判結果相悖。又如《農村土地承包法》第三十七條中關于“采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發包方備案”的規定,在實踐中有的法院依據轉讓未經發包方同意或其他方式流轉未報發包方備案的事實確認流轉合同無效，有的法院則確認同樣的流轉合同有效。

3.承包經營權繼承與否不同。以家庭承包方式取得的土地經營權，有家庭成員之一死亡后，其承包地是否按繼承關系處理，《農村土地承包法》中雖有提及，但沒有深入論述，成為司法實踐的難點之一。除林地外的土地承包經營權繼承糾紛，有的法院判決耕地、草地的承包經營權在承包期內由繼承人繼續承包，有的法院則不支持當事人要求繼承承包經營權的訴訟請求。

4.一戶兩籍者與原居住地集體經濟組織簽訂的土地承包合同解除與否不同。在黑龍江省農村中，不少農戶持有兩份戶口簿且在兩戶籍地均享有土地承包經營權。案件審理過程中有意見認為，應依據公安機關就原戶籍應否注銷來確定原合同應否解除，另有意見認為應以一戶一地為原則，依據這些農戶在新戶籍地是否取得承包地的事實確定原承包地應否收回。

（四）政策、法律與現實之間存在矛盾 1.法律與政策之間的矛盾

《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條明確規定：“要嚴格執行《農村土地承包法》的規定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。但是依《農村土地承包法》及國務院政策的規定又要將承包地退還，立法本身就存在矛盾。農村土地承包法和土地管理法

是相同位階的法律，沒有效力優先之分，這種立法和政策之間的矛盾給法院審理案件造成很大困擾。

2.政策與現實之間的矛盾

農村土地承包經營三十年不變是我國為了維護土地承包穩定制定的政策，但這一政策進行必要調整，才能適應現實的需要。在土地承包經營過程中，村委會土地的面積數量和農戶的家庭人口處于一種動態變化過程，無論是土地被征用還是一段時間內農戶家庭發生人口增減的變動，發包方即村委會或村民小組對發包的土地進行調整是不可回避的。如果機械套用農村土地承包法第二十條的規定而不及時調整，勢必會使一部分新增農戶喪失耕地無田可種。

3.政策與民意之間的矛盾

在稅改之前部分農民將土地撂荒，外出打工。村委會為了完成稅收任務，一般都會找人代種或收回承包地重新發包。稅改后，外出農民開始返鄉要田，農戶與農戶及農戶與村集體之間的矛盾也相繼出現政策滿足逃稅戶返鄉要地的要求，是基于這部分人利益的考慮，但這只是部分民意，并且直接與其他依法納稅農民的利益相背，造成了社會不穩定的因素。

四、審理農村土地承包糾紛案件的意見和建議

（一）法律適用方面 1.訴訟主體的確定

一是農戶之間經營權流轉經村委會同意或備案的，村委會的訴訟地位如何確定。應以流轉雙方為訴訟當事人，村委會不宜作為訴訟主體。若原告堅持以村委會為被告或第三人，則依訴狀進入訴訟程序，但在判決主文中不判村委會承擔民事責任或單獨列項判決駁回原告對村委會的訴訟請求。二是一地數包糾紛案件中發包方與實際占有使用土地的農戶何者為被告。此類案件，各承包戶均持有與發包方村委會依法簽訂的土地承包合同。未實際取得土地的承包方往往以村委會和實際占有者為共同被告訴至法院，一方面請求村委會履行合同，另一方面請求實際占有者退還土地承包經營權。

2.為承包地被收回的拋荒土地農戶解決土地問題

根據《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條的規定，對《農村土地承包法》實施以前收回的農戶拋荒承包地，農戶要求繼續承包耕作原則上應允許。如果原承包土地發給本集體經濟組織以外人員，應將土地重新承包給原承包戶。但如果已將收回的土地分配給本集體經濟組織成員，新的承包合同繼續有效，只能由村集體在機動地中調劑或者通過流轉幫助解決。但是，如果現在村集體已經沒有機動地可以分配，也沒有其他農戶愿意進行土地流轉，要地農戶的權利如何得到保障。應該明確，《通知》規定的“幫助”農戶通過土地流轉獲得耕地，并不具有強制性，不能強制其他農戶將土地流轉給要地農戶。雖然現有法律和政策保護拋荒農戶的土地承包權，但因其存在土地拋荒行為，應承擔回來后沒有土地可以分配給他的風險。否則如果強行從其他農戶那里通過流轉為其解決耕地，違背了民法最根本的公平原則，將會引起更為嚴重的秩序混亂，影響社會穩定。

（三）幾點意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

1.完善立法，健全相關制度

一是科學完善《農村土地承包法》，規定土地承包糾紛仲裁前置程序。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

二是制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定。在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本，便于農村基層受眾實際操作。

三是建立嚴格的農用地保護制度。任何單位任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設及經營性項目建設占用土地，均辦理合法的征占用土地手續。

四是完善農村土地承包經營管理制度。各地應結合本地區農村集體經濟組織的歷史和現狀制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。對本地區土地承包經營權的享有和流轉主體,經營和流轉的程序及費用計算、法律責任等作出明確具體的規定。

五是健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。就現有法律來看，仲裁的性質和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應規定，農村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當事人對農村土地承包仲裁機構作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反應迅速、權責明確、程序簡便的特點，既便于當事人解決糾紛,又可緩解法院受理案件的壓力。

2.加強行政機關的管理職能

農村基層政府組織的行政管理服務行為直接涉及農村地區千家萬戶的切身利益。這些機關或組織行政不作為、管理不到位或服務跟不上是釀成糾紛的重要因素，故應從以下幾方面加以改進：

一是糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對二輪土地承包全面進行“回頭看”，切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。

二對農村土地進行普查，明確土地權屬并加強對村級土地工作的管理。政府應加強對村委會工作的監督和指導，特別是土地發包的全程監督，以維護村民的承包經營權。規范

土地合同樣本，指導村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責任。未了進一步搞好土地工作，政府部門依你更改依法進行土地普查，了解土地現狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增及權屬不明土地的權屬。

三是建立統一的戶籍管理網絡。由于戶籍管理存在漏洞，有些農民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務工時又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發部分農村地區土地承包糾紛的直接原因。因此，戶籍管理部門應嚴格管理，建立城鄉間、鄉際間統一、聯動的管理網絡，盡可能擴大網絡覆蓋面并切實發揮聯動功能，避免出現工作盲點，進而免除不必要的糾紛。

四是依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解體育的的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。目前，各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和鄉鎮經管站的調查、調處工作經費。

五是全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《農村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣傳力度。縣級司法行政部門和各鎮、村應充分發揮法制宣傳的作用,通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規,盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

六是建立健全農村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調整的，應妥善解決無地農民的生活問題。應盡快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。

第四篇：農村土地承包經營權流轉情況調研報告

農村土地承包經營權流轉情況調研報告

為全面了解農村土地承包經營權流轉態勢，研究消除土地流轉負效應的措施，XX州農業局農經站連續多年對全州土地流轉情況進行調查：XX年對3060戶農戶進行問卷調查，XX年進行全面調查摸底，XX年組成調研組對土地流轉取得的成績及存在問題進行實地查證，XX年上半年進行重點調查，結果顯示：土地流轉對促進農業增效、農民增收作用巨大，但流轉程序不規范，配套措施不健全，因土地流轉產生的矛盾和問題日益增多，急需政府出臺政策給予規范和指導。

一、基本情況

XX州轄1市7縣102個鄉938個村委會15444個村小組，XX年底有農戶72萬戶，農業人口314萬人，勞動力188萬人，耕地面積344萬畝，農民人均所得2806元。

二、農村土地承包經營權流轉現狀

土地承包經營權流轉形式。截止XX年6月30日，全州土地承包經營權流轉總面積524894畝，占全州耕地面積的17.1%。其中：轉包104662畝，占20%，出租356478畝，占67.9%，互換21626畝，占4.1%，轉讓6717畝，占1.3 %，股份合作1400畝，占0.3%，其它方式流轉33911畝，占6.4%。

土地流向。流轉入農戶的面積371724畝，占流轉總面 積的70.8%，流轉入專業合作社的面積48612畝，占流轉總面積的9.3 %；流轉入企業的面積58730畝，占流轉總面積的 11.2%；流轉入其他主體的面積45792畝，占流轉總面積的8.7%。

土地流轉服務情況。農戶間自發流轉的面積357409畝，占流轉總面積的68.1%；鄉村組織提供信息流轉的面積136455畝，占流轉總面積的26%；委托鄉村組織流轉的面積13829畝，占流轉總面積的2.6%；其它方式流轉的面積17201畝，占流轉總面積的3.3%。

流轉土地的期限。流轉5年以下的面積314302畝，占流轉總面積的60%；流轉5-10年的面積64853畝，占流轉總面積的12.4%；流轉10年以上的面積145740畝，占流轉總面積的27.6%。

流轉土地的用途。土地流轉后用于農業生產的面積359675畝，占流轉總面積的68.5%；用于非農業生產的面積165219畝，占流轉總面積的31.5%

流轉合同簽訂情況。簽訂規范書面流轉合同21275份，占應簽訂流轉合同份數的21.8%；簽訂不規范書面流轉合同22671份，占23.2%，口頭協議流轉合同53680 份，占55 %。

土地規模經營情況。據不完全統計，全州通過土地流轉實現規模經營的面積已達363051畝，占土地流轉面積總數的69%。從產業情況看，因土地流轉實現50畝以上規模經營 的主要產業及所占比例有：烤煙99129畝占27.3%，林果86397畝占23.8%，香蕉63250畝占17.4%，三七25852畝占7.1%，葡萄16488畝占4.5%，西瓜16106畝占4.4%，蔬菜9715畝占2.7%，花卉600畝占0.2%，咖啡、菠蘿、草果、八角、藥材、辣椒、甘蔗等45514畝占12.6%。

土地流轉發生概率。據對全州102個鄉鎮每個鄉鎮選取30戶共3060戶的抽樣調查數據，從土地承包到現在農戶有一次以上土地流轉行為的1852戶占60.5%，從未進行過土地流轉行為的1208戶占39.5%。

三、影響農村土地承包經營權流轉的主要原因

影響土地轉出的原因。一是不愿轉出。部分農民認為不論身在何處、在干何事、有錢無錢，土地始終是農民的“命根子”，不能輕易放棄這塊“保命田”。加上農業稅取消后惠農政策增多，“種地有獎”使農民不愿輕易流轉土地。城鎮附近農民或國家大中型公益事業建設有可能征占到土地的農民，怕損失可觀的補償費更是不愿輕易流轉土地；二是不易轉出。原因包括租金與土地價值存在矛盾、從事種植業風險大、土地流轉信息不暢等。

影響土地轉入的原因。一是農業龍頭企業和種田大戶少,缺乏吸土地和納農村富余勞動力的能力；二是租用土地成本高、風險大、周期長，市場風險與自然災害均可能導致無利甚至虧本；三是由于承包到戶時對每塊土地實行“均分”，要想租到百畝以上的連片耕地難度大。

影響土地流轉的具體因素。一是收益因素和政策因素是影響農民流轉土地的主要原因。據對3060戶農民的問卷調查顯示：因收益問題影響土地流轉的占43%，害怕政策變動不敢流轉土地的占35%，市場因素的占13%，其它因素占9%；二是土地流轉糾紛多打擊了農民流轉土地的積極性。因土地流轉不規范、無合同或合同規定不明確引起的糾紛，解決起來費時費力，給農民群眾造成“一旦發生糾紛，后果得不償失”的顧慮；三是農業機械化水平和社會服務能力的影響。

四、土地流轉對促進現代農業發展、增加農民收入的作用和效果

促進產業結構調整。農業產業結構調整是發展經濟的重要課題，其目的是促進經濟社會發展及人民物質文化生活的改善。多年來，我州為調整農業產業結構做了大量工作，取得了一定成效，但由于農業行業的特殊性，農業產業結構調整工作仍任重道遠。在推進土地流轉過程中，XX州探索出了“土地流轉→促進‘名、特、優’產業形成規模→組建專業合作社→合作社帶領農民增收致富”的發展模式，效果明顯。如XX縣開化鎮老保黑村處于城郊結合部，土地肥沃，地理位置得天獨厚，有耕地面積1410畝，總人口531人，是一個外出務工人員多、留守老人兒童多、土地產出率低、增收難的后進村，XX年農民人均純收入2260元，比全縣平均水 平少200多元，比所處開化鎮的平均水平少600多元。由于多年來產業結構調整工作始終在“糧”、“菜”之間循環，經濟效益低下。XX年底，以梁成林為首的120戶農民，以承包土地入股、資金聯保互助的形式組建了XX縣老保黑花卉種植農民專業合作社，建成280畝花卉種植基地，總投資400余萬元。主要種植玫瑰、百合、康乃馨、非洲菊等47個品種。進入盛產區后以玫瑰為例畝種植4000株，每株每年平均產12技花，畝產4.8萬枝,每枝0.3元計，畝收益1.44萬元，總收益403.2萬元，除大棚每年每畝維護和管理成本等費用1500元外，年純收益可達361.2萬元，社員戶均年收入3萬元，是實施土地流轉組建合作社前戶均收入的2倍多。土地流轉和產業結構讓該村群眾切切實實得到了好處，農民群眾高興地說：“土地流轉好，產業結構調整好，不但土地不再丟荒閑置，還為群眾提供勞動就業機會，增加收入，流轉土地我們樂意!”

促進農業規模經營。以家庭聯產承包責任制為基礎的農村第經濟體制改革，使廣大農民獲得了生產經營的自主權，為解決農民溫飽問題、改善農民生活做出了貢獻。但家庭承包責任制所容納的生產力是有限的，其小規模分散經營的局限性在近幾年逐漸暴露出來，成為阻礙我國農業生產力發展的一個制度“瓶頸”。因此，適時推進農業規模經營是我國農業持續發展的客觀要求。為將零星分散的小塊土地集中起 來，實現一定程度的規模經營，獲取規模效益，我州進行了多種形式的努力和探索，取得了一定成效。據不完全統計，全州通過土地流轉實現規模經營的面積已達363051畝，占土地流轉面積總數的69%。從產業情況看，因土地流轉實現50畝以上規模經營的主要產業及所占比例有：烤煙99129畝占27.3%，林果86397畝占23.8%，香蕉63250畝占17.4%，三七25852畝占7.1%，葡萄16488畝占4.5%，西瓜16106畝占4.4%，蔬菜9715畝占2.7%，花卉600畝占0.2%，咖啡、菠蘿、草果、八角、藥材、辣椒、甘蔗等45514畝占12.6%。規模經營的土地流轉年限為：1年以下的27576畝占7.6%，2至5年的75520畝占20.8%，5至10年的70396畝占19.39%，10年以上的189559畝占52.21%。如地處中越邊界的XX縣楊萬、八布、六河三鄉結合部，適宜種植香蕉等亞熱帶作物，但多年來香蕉在該地均為零星種植，形不成產業，更談不上規模經營。XX年引進XX州河口縣榮盛香蕉公司后，XX年6月在楊萬、八布、六河三鄉鄉政府和當地群眾的配合下以出租形式流轉1XX畝土地用于種植香蕉，土地流轉戶數達618戶，土地租金平均200元/畝以上，流轉農戶積極參與香蕉基地建設和管理，每年從香蕉基地獲得的土地流轉費及打工費，戶均增收18000元以上，不僅徹底解決了當地農民就業難問題, 還實現了規模效益，深受當地農民群眾的歡迎。XX年公司注冊了XX縣榮盛香蕉開發農民業合作社，以“合作 社+農民+公司+市場”經營模式,再帶動當地158戶農民發展香蕉種植，總面積達16000畝, 總投資4450萬元。合作社派出專業技術人員同縣農業局技術人員一起對社員進行技術培訓和指導，免費提供種植、管理技術，產品統一銷售,同時與農民種植戶簽定了保底價香蕉收購合同，為香蕉產業實現規模效益打下了堅實基礎。

促進農業增效農民增收。推進土地流轉的目的是促進農業增效、農民增收。為探索土地流轉與農業增效、農民增收的結合點，州縣業務部門打破常規、創新思路，進行了有益的探索和嘗試。廣南縣琳珠鎮白泥塘村依靠新煙區開發示范點項目，采取調換、租賃等方式，共引導586戶農戶3266塊5876.5畝零星土地和岔花地進行流轉，使土地“化零為整”，并統一對土地進行倒埂、平整、老路復墾整合資源，對適宜機耕的地塊進行優化調整和再分配，形成連片種植，給土地流轉農戶和種煙農戶帶來顯著的經濟效益：1.地塊數量大幅減少，人力成本明顯節約。地塊數量從原來的3266塊減少到867塊，減少2399塊。由于地塊數量大幅度減少且相對連片集中，避免了農忙時東南西北四面照顧，把時間和精力大量放在路上的現象，有效節省農戶勞力投入，每畝節約10個工日，減少用工開支500元；2.耕地面積增加，農民得到實惠。土地流轉并進行資源整合后，耕地面積從原來的5876.5畝增加到6752.97畝，比原承包土地面積增加 876.47畝，戶均增加1.5畝，農民因土地流轉增加了優質耕地。3.土壤肥力穩步提高，農產品質量明顯提升。土地流轉并進行資源整合后，便于機耕深梨，利于烤煙生長，烤煙的產量大幅度提升。同時，進行烘烤連片種植，節省烤煙烘烤成本，便于燒烤技術指導，提高烘烤后的煙葉質量。通過臥式密集烤房的建設，每次烘烤的煙葉數量增加36%，每畝烤煙的經濟效益可以提高20%左右，烤煙畝均增收400元以上。土地流轉實現了農戶、企業、政府“三滿意”。

促進農村社會和諧穩定。土地流轉的實質是土地資源的再優化配置。土地承包到戶時，由于對每塊土地實行均分，農民在耕種時為了追求利益的最大化，導致搶田水、梨地埂、自行耕種丟茺地、甲的牛踩了乙的地等現象時有發生，農村社會和諧存在不穩定因素。廣南縣南屏鎮集中連片流轉土地種植葡萄1506畝，流轉期限15年，涉及土地流轉農戶435戶。通過土地流轉，實現了“三大效益”：1.經濟效益。XX年每畝土地租金收入800元，土地流轉總收入120.5萬元，戶均收入2769元，土地流轉租金比農民自己耕種土地的每畝純收入多出近1倍。企業實現銷售收入975.9萬元，實現純收入177.7萬元；2.生態效益。通過1506畝的葡萄種植，年消化小城鎮拉圾3000多噸，有效調節了城鎮衛生環境；3.社會效益。土地流轉后部分農民到葡萄地里打工，獲得額外收入，部分農民轉到二、三產業工作，減少了對農業的依 賴，更重要的是，因部分農民追求小利導致的吵架和糾紛基本杜絕，土地流轉促進了農村社會和諧穩定。

促進新經濟組織的發育成長。一些服務性組織應運而生，如農民專業合作社，現全州已發展到200多個，服務內容覆蓋農業生產各行業和各階段，農民通過中介服務的聯接功能，實現了千家萬戶小生產與千變萬化大市場的有效對接，提高了農民的組織化程度，農民有組織闖市場的能力明顯增強。

五、存在的困難和問題

操作程序不規范。土地流轉行為涉及土地轉出方、轉入方、村集體經濟組織、承包合同管理機關等多個部門，有一套完整的操作程序，但現實生活中，口頭流轉、違規流轉、無證流轉、無檔流轉等現象比比皆是，法律意識、維權意識淡薄，結果令人擔憂。

(二)部門職責不具體。農業、國土、鄉鎮政府、村委會等部門在土地承包經營權流轉工作上任務不明確，分工不具體，給農民群眾造成困惑。

糾紛調處難度大。農村土地流轉由于存在口頭協議多、相互對換多、合同條款權利義務不明確的多“三多”問題，導致土地流轉糾紛調解無依據，是非難分，少數農民甚至為此傾家蕩產，影響了生產生活和農村社會穩定。

中介缺位，土地供需雙方缺乏溝通平臺。全州沒有一家 專職的土地流轉中介組織從事“土地流轉信息收集、發布”工作，土地供求雙方信息不通，想種地者無地種,不想種土地的土地流轉不出去。

缺乏“價值”評估機構，農民的土地權益不能得到有效保護。由于缺乏有資質、有經驗的農村土地價值評估機構，加上土地流轉的隨意性、偶然性和快速性，造成所流轉的土地的“價格”與 “價值”比例失衡，打擊了農民流轉土地的積極性。

思想認識不到位，保障機制不健全。部分地方的基層干部特別是村級干部對土地流轉不重視，認為土地流轉和規模經營是農戶與種養大戶或農業企業之間的問題，直接參與會自找麻煩，采取放任不管、聽之任之的態度，土地流轉心態較為復雜。由于農民的基本生活、養老、醫療、社會救助等社會保障體系尚不完善，農民擔心土地流轉出去后會失去生活依靠。

政策界定難度大，具體操作問題多。土地流轉的很多政策規定或者不帶強制性，或者界定不明確，使很多具體工作難以操作，影響土地流轉的健康發展。

七、建議

出臺政策，從組織上促進土地流轉。建議省政府盡快出臺全省土地流轉工作意見，從機構、經費、職責、分工、獎懲等方面予以支撐。

規范操作，從程序上促進土地流轉。一是規范流轉程序。從流轉意愿表達、合同簽訂、管理機關等全過程進行規范，做到有組織、有計劃，過程明白，痕跡清楚。已經流轉但沒有簽訂流轉合同的，要督促補簽；二是規范流轉檔案；三是健全管理制度。要建立健全農村土地承包經營權流轉登記備案制度、流轉合同管理制度、流轉檔案管理制度、流轉糾紛調處制度，使土地流轉管理工作規范化、制度化。

做好服務，從健全流轉市場上促進土地流轉。一是做好土地供需信息服務。以村委會為基礎，鄉鎮農經站為依托，做好土地供、需信息的收集和匯總，由鄉鎮農經站定期向社會公開發布；二是做好土地流轉中介組織的發展和培育工作。三是建立土地流轉信息庫。

強化價值評估，從公平公正上促進土地流轉。多數流轉土地的流轉價格與實際價值差距懸殊，縣、鄉有必要成立農村土地流轉價值評估中心，在農民需要的前提下，根據土地的肥力、交通、位置、市場需求等進行綜合評估，切實維護流轉雙方利益。建議省級舉辦農村土地承包經營權流轉價值評估培訓班，對州縣鄉三級業務人員進行培訓，培訓合格者發給評估證書，作為流轉土地價值評估的依據。

強化糾紛調處，從維護農民利益上促進土地流轉。

以點帶面，從示范帶動上輻射土地流轉。

加大扶持，從政策層面促進土地流轉。

XX州農業局農經站

二0一一年七月十五日

第五篇：鄭州市農村土地承包經營權流轉工作調研報告

鄭州市農村土地承包經營權流轉工作

調研報告

近年來，在市委、市政府的正確領導和上級業務部門的直接指導下,我市鼓勵和支持農民按照“依法、有償、自愿”的原則，進行農村土地承包經營權流轉，推進土地規模經營，加快了農業產業化、現代化步伐，促進了我市新農村建設。我市農村土地流轉工作取得了一定成效，我們也進行了多次調研，現將調研情況匯報如下：

一、我市農村土地流轉現狀及特點

據統計，我市涉及農業用地的鄉（鎮）、街道辦事處有119個，共轄 2203個行政村，16870個村民小組，農戶102.5萬戶,農業人口404.2萬人,農用地面積482萬畝,其中耕地366萬畝。

截止2009年10月底，我市土地流轉總面積為35.99萬畝（包括1.47萬畝林地, 0.26萬畝果園, 0.29萬畝魚塘, 9.72萬畝四荒地）,占農用地面積的7.5%,其中耕地流轉面積24.24萬畝,占家庭承包耕地總面積的6.6%。耕地流轉共涉及98個鄉（鎮）、街道辦事處，931個行政村，5269個村民小組。耕地流轉農戶9.93萬個，占總數的9.7%。鞏義、新密、滎陽三個縣（市）土地流轉的面積比較大。鞏義市耕地流轉面積為5.3萬畝，占耕地面積的13.7%；新密市耕地流轉面積為6.27萬畝，占耕地面積的12.2%；滎陽市耕地流轉面積為4.08萬畝，占耕地面積的7.1%。中牟縣耕地流轉面積最少，僅為1.97萬畝，耕地流轉率僅為2.3%。全市耕地流轉呈現以下幾個特點：

（一）耕地流轉形式以出租為主。土地流轉涉及轉包、轉讓、互換、出租、入股等多種流轉形式，其中以出租和轉包為主要形式。其中耕地出租18.88萬畝，占耕地流轉面積的77.89%，轉包4.05萬畝，轉讓0.72萬畝, 互換0.36萬畝,入股0.23萬畝。耕地出租面積占的比例較大，入股面積最小。主要是土地流轉的受讓方大多都是本村民組以外的，流轉土地開展規模經營不能只依靠本村民組的農民。土地入股出讓方的土地收益沒有保障，承擔有一定風險，在缺乏引導的同時，多數農戶不愿選擇這種流轉方式。

（二）耕地流轉期限以長期為主。在所有的耕地流轉中，流轉的期限從1年到10年不等。其中流轉期限在5年以下的有5.88萬畝，占24.2%；流轉期限在5至10年的有5.05萬畝，占20.8%；10年至本輪承包期結束的有13.32萬畝，占55%。土地流轉期限在10年以上的所占的比例較大，主要是土地流轉后多數用于發展特色農業，種植經濟作物或發展養殖業，一方面需要農業基礎設施投資，另一方面投資回收期比較長，如果流轉時間短，受讓方的投資回收和土地收益都無法保障。

（三）耕地流轉后經營規模在不斷擴大，且發展高效農業的占95%以上。全市耕地流轉后進行規模經營的面積為19.89萬畝，占流轉總面積的82%。其中20至100畝的有6.68萬畝，占規模經營面積的33.6%；101至1000畝的有5.4萬畝，占27.15%；1001畝以上的有1501畝以上的有7.81萬畝，占39.27%。

流轉后進行規模經營，其中種植糧食作物面積僅為4243畝，占規模經營總面積的3.07%，種植經濟作物和發展觀光農業面積達到12.89萬畝，占93 %以上。由于流轉后種植糧食作物，效益低下，有些甚至根本沒有利潤，因此，這些農業經營大戶和企業大多都是利用流轉的土地，發展特色農業、高效農業或觀光農業。

（四）耕地流轉后用于非農業的流轉價格最高。畝年流轉價格在500元以下面積為9.3萬畝，流轉價格在500元至1000元的面積為13.55萬畝,流轉價格在1000元至1500元的面積為1.01萬畝,流轉收益在1500元以上的面積為3688畝。土地流轉后開展苗木花卉種植、觀光農業比較高。鞏義市、新鄭市等地個別村組土地流轉后用于非農業，如作為工業企業的倉庫等，土地流轉價格都在1000元以上。

（五）鄉村兩級或中介服務組織牽頭流轉土地所占比重在不斷增加。流轉途徑中通過鄉村兩級（作為流轉中介）以及縣鄉服務組織流轉的面積達到14.38萬畝，占流轉面積的59.32％。流轉雙方自己協商進行土地流轉的為9.87萬畝，占耕地流轉面積的40.68%。新密市有98.4%的耕地流轉都是鄉村組織牽頭或村組接受委托流轉的。鞏義市康店鎮100%的土地流轉全部是通過鄉村牽頭進行流轉的。說明農戶間自發流轉的面積比例在減少，作為流轉中介組織的鄉村兩級或縣鄉服務組織在土地流轉中發揮的作用越來越明顯，越來越重要。

二、建立健全農村土地流轉市場，規范流轉行為，促進土地規模經營

為抓好我市農村土地承包經營權流轉市場建設，促進土地規模經營，各級農業部門高度重視，采取多種措施，狠抓落實，確保此項工作落到實處。

（一）召開專題會議，及時重點培訓，加快農村土地流轉市場建設。土地流轉服務平臺建設是一項創新性的工作，針對工作任務重、難度大、時間緊的實際情況，在全市農村工作會結束后，我們就專門召開了由各縣(市)農業局、區農經委主管領導、縣鄉農經站長參加的服務平臺建設專題會議，對實施方案、工作進度、建設標準等進行了統一部署。要求各地一定要管好用好建設資金，土地流轉服務平臺建設要高起點謀劃，高標準定位、高質量推進，切實把有限的資金用到刀刃上，把好事辦好，要在十一月底前全部完成服務中心（站）和信息網建設任務。

為了提高全市各級農業部門領導和農經業務骨干的政策理論和業務水平，今年以來，我們先后三次組織由各縣（市）、區農業部門一把手、分管領導、農經站長及部分土地流轉點所在鄉（鎮）負責同志參加的農村土地流轉及市場建設工作培訓會。通過培訓，達到了統一思想，提高認識，轉變觀念，明確責任的目的。為進一步提高全市農經干部的政策理論和業務水平，我們還召開了6次各縣（市）、區農經站長及業務骨干會議。對加強農村土地承包經營權流轉市場建設的指導、服務和管理，推動全市農村土地承包經營權流轉市場建設工作起到了積極的作用。為了保障農村土地流轉服務平臺順利建設，上半年我們又及時組織有關人員赴山西省運城市，考察當地土地承包經營權流轉服務體系建設、服務平臺搭建情況。

（二）建章立制，規范行為。為搞好我市縣鄉農村土地承包經營權流轉服務中心（站）建設，加強對土地承包經營權流轉管理和服務，我們制訂了《鄭州市縣鄉農村土地承包經營權流轉服務中心（站）工作職責和工作流程》，明確要求服務中心（站）規范操作、規范流轉行為。建設補助資金撥付后，為了管好用好建設補助資金，加強監督管理，我們會同市財政局進行反復研究，多次修改完善，及時下發了《鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系建設項目實施方案》、《鄭州市農村土地承包經營權流轉服務中心（站）建設標準》和《農村土地承包經營權流轉市場建設項目補助資金使用管理辦法》等文件。根據各縣（市）、區項目申報情況，結合當地實際確定了12個縣（市）、區和97個鄉（鎮）為2009年鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系項目實施單位。隨后，市財政局和農業局聯合發文下達了2009年鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系項目建設補助資金400萬元，其中323.7萬元用于縣鄉服務中心（站）建設，直接分撥到縣（市）、區，76.3萬元為市本級土地流轉信息網建設補助資金。由于制度健全、監督管理到位，目前建設補助資金使用情況良好，沒有發現違規違紀使用補助資金現象。

（三）領導重視，強化責任，及時監督檢查，確保重點項目順利進展。今年，我局高度重視土地流轉服務體系建設，局黨委多次召開專題會議進行研究部署，并把此項工作列為重點項目進行動態管理，要求有關建設單位每個月末都要將項目建設情況、專項資金使用等情況按要求上報局黨委，發現問題及時解決。

為了及時掌握全市109個服務中心（站）建設進展情況，農業局會同財政局聯合成立督導組，實行定期不定期對縣鄉土地流轉服務中心（站）建設和下撥資金使用情況進行督查。7月10日至14日馬占軍副局長帶隊對部分縣（市）、區農村土地流轉服務體系建設情況進行了督查，并安排農經站固定人員堅持每周電話詢問一次各地項目建設進展情況，縣（市）、區每個月也要匯報一次項目進展情況。對項目實施實行倒計時，并設計周、月、季進度統計表，及時掌握各地建設進度，做到建設資金使用得當，建設標準、建設進度規范統一。如新鄭市、中牟縣、新密市在服務中心（站）建設過程中做到了“三統一”，即標牌統一、制度統一、版面統一；中牟縣在成立服務站之初，就要求各鄉鎮成立農經機構，并設立專項資金帳，管好用好建設資金。

（四）高標準、嚴要求按程序進行驗收。按照《2009年鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系建設項目補助資金使用管理辦法》的要求，第一批鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系項目建設補助資金下達后，各地積極行動，按照建設標準，高標準高質量完成了服務體系建設目標。根據項目建設情況，11月16日至26日，由市農業局馬占軍副局長帶隊組成三個考核驗收組對各地的建設情況進行了檢查驗收，驗收組嚴格按照《鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系建設項目驗收標準》，對各建設單位是否成立服務中心（站）、服務大廳面積、工作人員數量、設備購置情況等建設項目逐項驗收、逐項打分，并明確規定建設單位經驗收得分低于70分的為驗收不合格。考核組對12個土地流轉服務中心、50個土地流轉服務站進行了抽查驗收，驗收結果顯示，建設單位的服務大廳、復印打印機、電腦等建設指標基本符合驗收指標，從整體驗收結果看，109個服務中心（站）已全部建設完畢，并驗收合格，投入使用。其中滎陽市、登封市服務大廳建設面積均在200平方米以上；服務中心建設最規范、標準最高的是新鄭市；服務站建設最好的是惠濟區新城辦事處；服務中心（站）建設進度最快的是惠濟區和中牟縣。市級土地流轉信息網項目已投入完成，并正常運轉。根據驗收結果，鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系項目第二批建設補助資金已全部下達各縣（市）、區，土地流轉服務中心（站）已按照其工作職責有條不紊的開展工作中。

(五)開展技術人員培訓，保障土地流轉平臺運轉。12月7日至9日，為建設好我市農村土地承包經營權流轉信息網，履行好土地流轉服務中心（站）業務的職責，搞好農村土地流轉管理與服務，鄭州市組織全市12個服務中心和97個鄉（鎮）的業務技術人員共計140人，在鄭州市財政干部學校舉辦了全市土地流轉信息網建設技術人員暨農經統計年報業務培訓班，培訓班上，對土地流轉服務平臺軟件的操作知識、農經統計報表平臺軟件操作知識等進行了集中講解和上機操作，培訓班上，市農經站和軟件公司的技術人員對軟件操作中出現在的問題進行了集中解答。經過培訓，大部分業務技術人員已經能熟練的操作軟件，達到了預期的目標。

三、我市促進農村土地流轉好的做法和取得的成效

（一）促進農村土地流轉好的做法。鞏義市康店鎮6萬畝旱嶺地，俗稱“大溝三百六，小溝無其數”。土地貧瘠，十年九旱，好年景小麥單產平均僅為300斤。康店鎮黨委、政府幾年來多方籌措資金，狠抓農業基礎設施建設，改善農業生產條件，引導農民調整種植結構，通過典型示范,創新土地經營方式，促進土地流轉，擴大經營規模，同時，為土地受讓方提供政策、資金、技術、信息等方面的服務。幾年來，共投資2800萬元，建設提水泵站8處，新建、擴建50-500方調蓄池197座，30方以下微集水池300個，拓寬、硬化邙嶺生產道路35公里，架設輸變電線路16公里，鋪設輸水管道80公里，成立了鞏義市百萬信息網站。該鎮莊頭村千畝小雜果基地成功實施，嶺上95%以上的耕地成為流轉地，80%以上勞動力解放出來，外出務工經商。同時，輻射帶動了全鎮其他行政村的土地流轉和規模經營。目前全鎮總規模經營面積達1.5萬畝，土地流轉率已達16%以上，土地受讓方由280個種植大戶和農業企業組成，種植100畝至1200畝的大戶和企業達17戶。土地流轉后,種植品種全部調整為小雜果和經濟作物，既促進了結構調整，又發展了適度規模經營。

（二）農村土地流轉所取得的成效。

1.農村土地流轉促進了農業結構的調整和農業規模化、標準化、產業化經營。如二七區侯寨鄉櫻桃溝村櫻桃種植品種單一，收益不高。單個農戶種植新品種，規模小，成本高。土地流轉后，種植能手將幾戶甚至十幾戶農戶的土地集中起來，連片種植市場上價格高、耐儲存、銷路廣的大粒櫻桃。櫻桃種植能手李永民種植規模達到130畝，種植大戶周朝軍達到120畝，村委會主任李留忠種植了70畝。這樣既調整了單一的種植結構，擴大了經營規模，又增加了農戶收入。

新鄭市雛鷹集團利用流轉土地4960畝（涉及全市34個行政村、70個村民組，大約2000戶農民），建成了面積從30畝到2000畝不等的若干高標準養殖小區。現有6個種禽示范區、8個種豬示范區、銷售中心、生產技術部等十多個生產服務單位。公司通過統一布局、統一生產技術規程、統一管理技術、統一品牌、統一銷售，在實現結構調整、大力發展規模化養殖的同時，又提高了畜牧業生產的標準化、集約化、產業化經營水平。

2.農村土地流轉促進了農業高新技術的應用和現代農業的發展。如管城區南曹鄉張華樓村179戶農民以土地入股的方式，將土地出讓給鄭州花樓現代農業科技有限公司，土地面積為372畝，流轉期限為10年。公司利用日光溫室，年可生產切花3000多萬枝，盆花15萬盆，種苗50萬株，食用菌1000噸左右。公司現有員工122人，其中中高級技術職稱人員19人，大專以上學歷人員43人。土地流轉后促進了資源的優化配置，不僅提高了農業科技含量,還提高了土地的生產率。

鞏義匯鑫高效農業示范園區租用西溝村、橋上村、孝北村等村828戶農戶的土地1500多畝，種植名優林果1008畝，園林綠化花卉苗木300畝，無公害蔬菜55畝，休閑觀光和三產服務業占地面積200畝。引進種植“新、特、名、優”果樹品種380多個，各種花卉苗木品種460多個。2007年，園區實現銷售收入367萬元，其中設施日光溫室實現銷售收入28.5萬元，畝均收益達到2萬元，比土地流轉前高數倍。

3.農村土地流轉促進了勞動力的轉移，增加了農民收入。河南省天幫農產品開發有限公司租用中牟縣狼城崗鎮瓦坡村農民的土地1200多畝，建立特色蔬菜生產基地，涉及農戶60余戶，公司每天安排該村勞動力80多人，工資35元/天，使從土地中解放出來的勞動力就地轉移，農民不但得到了土地流轉收益，還增加了務工收入。

登封市豐禾種植專業合作社，以每畝每年1300元的價格租賃盧北村二組土地320畝，涉及農戶256戶。合作社安置土地流轉戶剩余勞動力70余人。這些勞力不僅獲得人均年6000元的勞務報酬，同時還掌握了新的種植技術。

新密市曲梁鄉五虎廟村馬家北居民組和馬家南村民組78戶農民將422.15畝耕地出租給苗木場，流轉戶除每年得到流轉收益外，還可在苗木場打工，每年一個家庭婦女可得到8000元的勞務收入，高的可達1萬多元。農戶收入比流轉前增加了一倍多。

4.農村土地流轉有利于農業的招商引資，有利于對農業的資金投入，促進了新農村建設。如滎陽市賈峪鎮洞林湖周圍的洞林寺、邢村等5個行政村，在鎮政府的引導下，將14個自然村、1857戶農戶的5777畝耕地流轉給河南新田置業有限公司。公司對洞林湖進行整體規劃，預計用5到8年時間，投資近50億元，除了按規劃建設農民新房外，還將改造區域內生產條件和生活環境，大力發展現代生態農業（高附加值觀光農園、體驗農場、市民農園）、生態娛樂、生態商業等，將把洞林湖新農村建設打造成一個自然、生態、田園城市，開創國內新農村建設的新路子。

四、我市農村土地流轉存在的問題

盡管我市近幾年農村土地流轉速度在加快，流轉面積在不斷增加，我市在加快土地流轉方面也都做了大量的工作，但是土地流轉仍然存在不少問題，和經濟發達地區相比差距還很大，同時制約我市土地流轉的因素還很多。

（一）加大資金投入力度，不斷健全服務功能。今年，由于資金投入不足，服務中心（站）的一些服務設備沒有配備齊全，在一定程度上影響到服務質量。而且農村土地承包經營權流轉服務平臺建設是一項長期的工作，需要投入大量的人力、物力，需要有一定的工作經費來保障，但是目前此項工作經費還沒有列入到各級財政預算。

（二）提高人員素質，規范流轉行為。由于大部分服務中心（站）都沒有固定專職人員，并且大多數鄉級服務站工作人員以及村級信息聯絡員，對農村土地流轉的政策了解不多，更沒有深入研究有關政策，人員素質不高，嚴重影響到土地流轉基礎性工作的開展，只有對這些人員不斷進行業務培訓和操作技能培訓，才能使土地流轉工作規范有序。

（三）土地流轉操作程序不規范，存在有違反政策現象。由于對土地流轉缺乏必要的指導與管理，農村土地流轉的操作程序很不規范，流轉手續很不完善，甚至出現違規違法現象。如多數土地流轉沒有進行登記備案；鄉、村兩級組織接受委托流轉土地時，沒有與農戶簽訂委托書；部分村組集體土地未經民主討論，村組干部擅自作主進行流轉，損害農民利益；一些土地受讓方在租賃土地后，擅自改變土地農業用途，甚至用于房產開發。

（四）土地流轉行為不規范，流轉合同的簽訂與管理有問題。有的是土地流轉雙方只有口頭約定，沒有簽訂書面合同；有的是流轉合同簽訂沒有使用全省統一的合同文本，內容不完整，甚至與政策規定相抵觸，如流轉期限超過了二輪承包期規定的時間等；有的是土地流轉合同沒有經過鑒證或公證機關公證，沒有入檔管理。一些沒有簽訂土地流轉合同或合同內容不完善的，受利益驅動，出讓方或受讓方單方面毀約，導致流轉糾紛產生，影響了農村社會穩定。

（五）個別鄉（鎮）、村存在“強制流轉”現象。個別鄉村干部不尊重農民意愿，違背土地流轉原則，直接充當土地流轉主體，不經農民同意，強行、低價流轉農民的土地，甚至截留農民的土地流轉收益。近年來每年發生的20到50起土地糾紛上訪案件（到市級以上上訪）不少是強制流轉造成的。

（六）農村社會保障制度不完善。我市農村社保制度還不健全，保障水平低、覆蓋面窄、參保門檻高，如農村低保制度受條件限制，并未真正全面實現“應保盡保”。農民對具有生存保障功能的耕地有很強依賴性，加上非農就業的不穩定性，種地成為農民的首選謀生手段，從而影響了土地流轉。

五、促進我市農村土地流轉工作的建議

（一）加大發展農業產業力度，促進農村土地流轉。制定優惠政策，吸引各種社會資金投資農業，培育和發展新的農業企業。鼓勵農村種養大戶和村組干部帶頭發展規模經營。充分挖掘農業內部的潛力，鼓勵農村種田能手、種養大戶、農村經紀人利用自身在生產、技術、銷售等方面的優勢，擴大經營規模，促進土地流轉。鼓勵多類經營主體參與土地流轉。鼓勵各類工商企業、農業科研機構、社會能人、城鎮居民等帶項目、帶技術、帶資金到農村與農民聯合興辦農業企業，或者與農民以不同形式進行聯合，發展規模經營，促進土地流轉。

（二）鼓勵農民積極自愿流轉承包地。大力扶持發展農村二三產業，開辟新的就業門路和就業空間，充分吸納農村勞動力，增加農民非農收入，加快農村勞動力轉移，使農民放棄種植少量的承包地，促進土地流轉。教育引導農民自愿主動流轉土地。采取各種措施，激勵農民自愿流轉土地。

（三）加大財政扶持力度，建立促進農村土地快速流轉的長效機制。農村土地流轉受資源、經濟、社會、文化、農民素質等多方面的影響，同時，還要遵循依法自愿有償的原則，不能強行推進或加快，更不能急躁冒進、一哄而上，但是又要采取得力措施，創造條件，扎實推進。只有利用政策或財政資金吸引各種社會資金投資于農業，農業產業才會加快發展，才會增強對土地流轉的市場需求，從而促進土地流轉。因此，我們將按照鄭州市推進重點領域改革的工作要求，盡快出臺《鄭州市農村土地流轉財政獎補政策》，以調動各種社會資金投資農業、發展農業，從而促進農村土地的快速流轉。

（四）加強指導和管理，規范土地流轉行為。增加縣鄉農經機構編制，充實人員，認真履行職責，加強指導和管理，確保土地流轉規范有序。做好基層的指導服務工作。積極開展土地承包糾紛仲裁工作，及時調處土地流轉中出現的糾紛，確保農村社會穩定。

（五）加強對土地流轉工作的領導。省、市、縣、鄉各級要成立由黨委、政府有關領導任組長的農村土地流轉工作領導小組。領導小組下設辦公室，具體負責土地流轉工作的政策研究和制定、輿論宣傳、督導考評、扶持政策實施等工作，加強對此項工作的協調和領導，總結和推廣好的做法和經驗，及時穩妥解決工作中出現的各種問題，創新機制，完善制度，積極探索建立健全農村土地流轉市場的各種方法和途徑，采取各種有效措施促進農村土地流轉，促進我市現代農業發展和新農村建設。

在以后的工作中，我們將及時穩妥解決工作中出現的各種問題，創新機制，完善制度，積極探索建立健全農村土地流轉市場的新方法、新途徑，采取多種有效措施，促進農村土地快速健康有序流轉，促進鄭州市現代農業發展和新農村建設。

二〇〇九年十二月十四日