第一篇：郝赤勇同志關于我國司法行政制度及其發展改革

我國司法行政制度及其改革發展

□郝赤勇

司法行政制度是一個國家政治制度和司法制度的重要組成部分。新中國成立以來,我國司法行政制度經歷了建立、撤銷、恢復重建和發展的曲折歷程；改革開放以來,隨著社會主義民主法制建設的深入,我國司法行政制度不斷發展完善,司法行政工作在經濟社會發展和民主法制建設中發揮著越來越重要的作用。

□ 司法行政工作在維護司法公正、促進社會公平正義中的重要作用。公平正義是現代社會的重要價值。我國司法行政機關負責的監督管理刑罰執行、罪犯改造和社區矯正工作,在刑事司法權的偵查、起訴、審判、執行四項權能中屬于執行權能,是刑事司法的重要和最后環節

□ 司法行政機關履行刑罰執行職能,體現了刑事司法權配置中的分工負責、互相配合、互相制約原則,體現了權力監督與制約的法治精神,對于防止刑事司法權的濫用和專橫,具有重要作用

□ 司法行政機關指導管理的律師、法律援助、司法鑒定工作,是刑事訴訟活動不可或缺的重要內容,對于維護被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法權益,維護司法公正具有重要意義

一、我國司法行政制度的形成與發展

通常意義上講,司法行政制度是指為司法活動提供保障以及政府管理法律事務的綜合性法律制度。如何配置司法行政權,是司法行政制度的重要內容。在司法行政權的配置上,不同國家、不同時期做法不盡相同。有的由一個部門行使司法行政權,有的由不同部門共同行使,沒有固定的模式。世界上沒有完全相同的司法行政制度,即使社會制度相同的國家,也存在著差異,根本沒有也不可能有一種放之四海而皆準的司法行政制度。而且,同一個國家的司法行政制度也并非一成不變,而是隨著時代的前進和形勢的發展變化不斷調整變化的。

我國司法行政制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分,它既具有司法行政制度的一般性特征,也具有適合我國國情的一些特色,在我國司法制度中具有重要地位和作用。縱觀新中國成立以來60多年的歷史,我國司法行政制度的發展演變大致經歷了這么幾個階段:

一是創建階段。新中國司法行政制度,是在總結和提煉革命時期根據地司法制度的做法和經驗、徹底打碎舊的國家機器的基礎上建立起來的。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中央人民政府組織法》,中央人民政府設立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部,分別行使審判權、檢察權、偵查權和執行權。1954年《憲法》頒布實施后,人民法院、人民檢察院由原來屬于政府的組成部門轉變為向國家權力機關負責并報告工作,中國共產黨領導的人民代表大會制度下的“一府兩院”政權結構形式正式形成,并在政法工作中確立了公、檢、法、司分工負責、互相配合、互相制約、互相監督的機制,新中國人民司法制度翻開了嶄新的一頁。

二是挫折停滯階段。由于“左”的思想、法律虛無主義和封建人治傳統等因素的影響,司法部在1959年被撤銷,公、檢、法機關在“文化大革命”期間被砸爛,社會主義法制建設進程遭受嚴重挫折。

三是恢復重建階段。1978年召開的黨的十一屆三中全會,提出了“加強社會主義民主,健全社會主義法制”的戰略方針,拉開了社會主義法制建設的序幕,也開啟了中國特色社會主義司法行政制度發展的新篇章。1979年,司法部恢復重建。1982年憲法明確規定,國務院“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”,從而確立了司法行政機關的憲法地位。1982年國務院機構改革,司法行政機關的職能發生了第一次較大的調整,調整的主要內容之一就是恢復司法行政機關執行刑罰和行政處罰的職能,把原由公安部管理的監獄、勞改、勞教工作劃歸司法部管理；同時,司法部原來管理法院行政事務的職能被劃歸最高法院。這次調整基本確定了此后一個時期內司法行政職權配置和制度設計的基本架構。

四是改革發展階段。隨著我國經濟社會發展和民主法制建設的推進,特別是司法體制改革的不斷深化,司法行政機關的職能也不斷調整充實。1996年,司法行政機關被賦予監督和管理法律援助職能；2001年,增加了組織實施國家統一司法考試職能；2005年,被賦予統一管理司法鑒定職能。2008年,國務院批準了司法部“三定方案”,新增了“指導、監督司法行政系統戒毒場所的管理工作”、“指導管理社區矯正工作”、“指導仲裁機構登記管理工作”等三項職能,增設了法律援助工作司,勞動教養管理局加掛“戒毒管理局”牌子。經過歷次機構改革的調整充實,司法行政職能配置形成今天的格局,中國特色司法行政制度進一步完善。

二、我國司法行政機關的職能及其特點

司法行政權的配置是行政制度的重要內容。司法行政機關是司法行政權能的重要承擔者,司法行政機關擔負的職能,最能體現一國司法行政制度的性質和特點。幾經演變,到目前為止,我國司法行政機關的職能配置不斷強化。根據2008年國務院批準的《司法部主要職責內設機構和人員編制規定》,司法部機關共設司(局)15個,包括:辦公廳、政治部(含人事警務局、組織培訓局)、監獄管理局、勞動教養管理局(戒毒管理局)、法制宣傳司、律師公證工作指導司、法律援助工作司、基層工作指導司、國家司法考試司、司法鑒定管理局、法制司、司法協助與外事司、計財裝備司、直屬機關黨委、離退休干部局。2010年,經中編辦批準,又成立了社區矯正管理局。司法部承擔的主要職責有十四項,大體可以分為以下幾個方面:

一是行使國家刑罰執行權。包括監獄管理,負責監禁性刑罰執行；社區矯正工作,負責非監禁性刑罰執行；

二是行使行政處罰權和行政強制權。負責勞動教養管理(違法行為教育矯治)工作,監督管理強制隔離戒毒和戒毒康復工作；

三是承擔法律服務指導管理職責,指導、監督和管理律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、法律援助、仲裁機構登記管理等法律服務工作；

四是承擔法律職業人才選拔職責,組織實施國家司法考試；

五是指導普法依法治理工作,開展全民法制宣傳教育；

六是指導監督民間化解矛盾糾紛的活動,組織指導人民調解工作；

七是履行司法協助中央機關職能,開展司法協助和司法外事工作。

我國地方司法行政機關按行政區劃設置,省(自治區、直轄市)設司法廳(局),市、縣設司法局,鄉鎮(街道)設司法所。同時,全國各地設有監獄678所,勞教(戒毒)所354所。

總的來說,我國司法行政機關承擔的職責多、涉及面廣、任務重,體現出如下特點:

一是司法行政機關在我國國家政權組織體系中具有重要地位。在我國,司法行政機關是憲法規定的政府組成部門,負責全國司法行政工作；同時,司法行政機關又與公安、檢察、法院一起組成政法機關,是國家專政機器的重要組成部分,在行使國家行政管理權的同時行使國家偵查權、國家刑罰執行權。在政府組成序列里,只有司法行政機關和公安機關、國家安全機關具有這種特殊的“雙重身份”。

二是我國司法行政機關的職能定位集中體現了受權于人民、服務人民的特點。開展法制宣傳教育,就是向億萬人民群眾宣傳法律,緊緊依靠和動員人民參加國家法制建設,這項工作被稱贊為“東方的創舉”；指導人民調解,就是引導人民群眾自我組織起來,化解人民內部矛盾糾紛,充分體現了人民自主、自治的民主法治精神。司法所的設置更是我國司法行政制度的一大顯著特色,它使司法行政機關扎根在廣大人民群眾之中,直接承擔宣傳群眾、服務群眾的使命,使司法行政工作受到廣大人民群眾的支持與信賴,日益顯示出強大的生機與活力。

三是我國司法行政機關承擔的職能與國家法治建設和法律活動密切相關,具有鮮明的法律屬性和專業特點。司法行政機關是刑罰執行和行政執法機關,監獄工作是監禁刑罰執行活動,社區矯正工作是非監禁刑罰執行活動,勞動教養和強制隔離戒毒工作是行政執法活動；司法行政機關指導管理的律師、公證、基層法律服務、司法鑒定、法律援助等工作,都是為機關、社會組織和公民個人提供法律服務的行業,具有明顯的法律專業特色；司法行政機關承擔的法制宣傳教育職責是依法治國的基礎性工作,組織實施國家司法考試職責是選拔合格法律職業人才的重要工作,對國家法治建設有著重要的、直接的影響。可見,司法行政須臾離不開法律和法治,法治建設和法律活動也需要司法行政。還有一些司法行政的工作和活動,如政府和企業法律顧問、公民法律咨詢幫助、人民調解等,則是面向社會、面向群眾提供專業化服務。可以說,我國司法行政機關的職能定位,從一個側面反映了現代政府的公共服務理念。

四是司法行政部門所承擔的職能廣泛,既有刑事方面的,也有民事、行政方面的；既有強制性的,也有指導性的；既有社會管理職能,也有公共服務職能；既有對內職能,也有涉外職能,而且各項職能之間具有相對獨立性。這種承擔職能的綜合多樣,是司法行政部門與許多政府部門之間的顯著差別,也是我國司法行政制度的特色在職能配置上的具體反映。

三、我國司法行政機關在經濟社會發展中的重要地位和作用

改革開放以來,特別是近年來,我國司法行政機關在黨中央、國務院領導下,堅持圍繞中心、服務大局,堅持以人為本、執法為民、服務為民,積極發揮職能作用,在保障和促進經濟社會發展、維護社會穩定、維護人民權益、推進依法治國基本方略實施方面,作出了積極貢獻。

第一,司法行政工作在服務經濟發展、服務人民群眾中的重要作用。市場經濟建立在契約和規則的基礎之上,對法治有著必然的要求,從而有“市場經濟就是法治經濟”之說。在發展社會主義市場經濟中,司法行政機關擔負的職能和工作具有重要作用。在今天,律師、公證法律服務與市場經濟活動已經密不可分,從政府宏觀調控到市場監管,從企業設立到公司上市,從契約訂立到交易履行,從企業兼并到公司破產、重組,無論是宏觀經濟政策還是微觀經濟活動層面,離開了律師、公證的專業法律幫助,都已經無法想象。與此同時,隨著公民個體經濟、社會權利的日益彰顯,當今社會人們的民事交往日益頻繁,無論是從事市場交易行為,還是辦理婚姻、繼承、就業、就學、出國(境)等民生事項,都離不開律師、公證法律服務。目前,我國律師事務所已經發展到一萬七千多家,執業律師二十萬多人,為兩萬多個政府機關、三十五萬多家企業事業單位擔任法律顧問,每年辦理訴訟、非訴訟法律事務兩百多萬件；公證機構三千多家,公證員逾兩萬人,每年辦理公證事項一千多萬件,公證書發往世界上一百多個國家和地區；2010年,律師和法律援助工作者辦理法律援助案件七十多萬件。近年來,各級司法行政機關緊緊圍繞黨和國家工作大局,立足職能,有效整合法律服務資源,大力推進政府法律顧問和企業法律顧問工作,廣泛組織開展專項法律服務活動,深入開展“法律援助便民服務”主題活動,使司法行政職能優勢得到充分發揮,為促進經濟社會發展、保障和改善民生作出了重要貢獻。

第二,司法行政工作在維護司法公正、促進社會公平正義中的重要作用。公平正義是現代社會的重要價值。我國司法行政機關負責的監督管理刑罰執行、罪犯改造和社區矯正工作,在刑事司法權的偵查、起訴、審判、執行四項權能中屬于執行權能,是刑事司法的重要和最后環節。司法行政機關履行刑罰執行職能,體現了刑事司法權配置中的分工負責、互相配合、互相制約原則,體現了權力監督與制約的法治精神,對于防止刑事司法權的濫用和專橫,具有重要作用。目前,我國共有監獄678所,在押罪犯一百六十五萬多人,2010年刑滿釋放三十九萬多人,新收押四十萬多人,監禁率為1.2‰,司法公正在刑罰執行環節得到了切實體現。同時,司法行政機關指導管理的律師、法律援助、司法鑒定工作,是刑事訴訟活動不可或缺的重要內容,對于維護被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法權益,維護司法公正具有重要意義,特別是律師的刑事辯護權,是一種獨立于刑事被告人權利的律師專屬權利,在刑事訴訟活動中起著平衡和制約審判、檢察權的作用。可以說,沒有上述法律服務工作,刑事訴訟活動就不可能順利進行,也不可能達到公正的彼岸。

第三,司法行政工作在加強社會管理、維護社會穩定中的重要作用。加強和創新社會管理是新形勢下中央作出的重大決策,是維護社會和諧穩定和長治久安的戰略性舉措。司法行政機關作為政府組成部門,承擔了重要的社會管理職責,在維護社會和諧穩定方面發揮著十分重要的作用。一是在監獄勞教工作方面。近年來,我國監獄勞教場所安全穩定工作連續創歷史最好水平,2010年,監獄押犯脫逃和勞教人員逃跑人數分別在歷史上首次降到個位數,沒有發生造成廣泛社會影響的重大安全事件。監獄勞教場所的安全穩定,對于增強人民群眾安全感具有特殊重要的意義。同時,全國監獄勞教系統把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監管工作的首要標準,大力加強罪犯勞教人員教育改造工作,教育改造質量明顯提高。二是在特殊人群教育管理方面。特殊人群教育管理是新形勢下社會管理的重點和難點,司法行政機關承擔的社區矯正和安置幫教工作,是加強特殊人群教育管理的重要組成部分。自2003年開展社區矯正試點、2009年在全國全面試行以來,全國各地累計接收社區服刑人員近六十萬人,累計解除矯正32萬人,社區服刑人員再犯罪率不到1%,收到了良好的法律效果和社會效果。對刑釋解教人員進行安置幫教,是旨在幫助他們順利回歸社會、防止重新違法犯罪的一項重要工作。近年來,各級司法行政機關積極協調有關部門,動員社會力量,認真做好刑釋解教人員銜接、服務管理、教育幫扶工作,積極促進他們順利融入社會。目前,處于安置幫教期的380萬刑釋解教人員中,已幫教195萬人、安置168萬人,重新違法犯罪率為0.9%,在預防和減少重新違法犯罪方面收效明顯。三是在社會矛盾糾紛預防化解方面。司法行政機關指導的人民調解工作,是非訴訟、非對抗方式化解矛盾糾紛的有效途徑,被譽為“東方一枝花”。近年來,各級司法行政機關大力加強矛盾糾紛排查化解工作,廣泛組織開展人民調解化解矛盾糾紛專項活動,大力加強專業性、行業性人民調解組織建設,在做好傳統的婚姻、家庭、鄰里等常見性民間糾紛調解的同時,積極開展勞動人事、醫療衛生、道路交通事故、物業管理等領域矛盾糾紛的調解,僅2010年就化解各類矛盾糾紛七百多萬件,調解成功率達96%。如此龐大數量的矛盾糾紛被及時化解在基層,對于促進社會和諧穩定無疑是一個巨大的貢獻。

第四,司法行政工作在推進實施依法治國基本方略中的重要作用。由執政黨和政府組織主導,自上而下開展普法工作,主動把法律交給億萬人民,這是人類法治史上的創舉,而承擔組織實施普法日常工作的就是各級司法行政機關。這是我國司法行政機關與國外相比的一項獨特職能,也是一大特色。從1986年開始,在各級司法行政機關的直接組織指導下,我國已經持續不斷地成功實施了五個五年普法規劃,取得了舉世矚目的巨大成就,在數以億計的公民中普及了法律知識,傳播了法治精神,使全民法律素質大大提高,為貫徹實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家奠定了深刻的社會心理基礎。前不久,中共中央、國務院轉發了中央宣傳部、司法部制定的“六五”普法規劃,全國人大常委會通過了關于進一步加強法制宣傳教育的決議,普法依法治理工作將在更宏大的背景、更廣闊的空間、更強的力度下深入推進,司法行政工作特別是法制宣傳教育工作在國家法治建設中的基礎地位和先導作用,將得到更加充分的體現。

第五,司法行政工作在政法人才隊伍建設中的重要作用。從2001年開始,司法行政機關承擔起了組織實施國家司法考試的職責。根據有關法律規定,凡擔任初任法官、初任檢察官和律師、公證員的,必須通過國家司法考試。由此可見,國家司法考試是法律職業的“門檻”。到2010年,我國已經成功組織實施了九次國家司法考試,報名總人數274萬人,四十四萬多人取得了國家法律職業資格,其中2010年有三十九萬多人報考,八萬多人通過。國家司法考試不僅把大批政治上過硬、法律專業精通的法律人才選拔到法律職業人才的儲備庫,同時,還通過考試大綱的制訂、考卷考題以及考試方式的設計,對政法院校法學教育產生了潛在的影響,使法學教育朝著培養國家政法機關和法治建設所需要的專業人才的方向發展,形成符合政法隊伍建設要求的高校人才教育培養機制。國家司法考試是政法隊伍建設和國家法律人才建設的基礎工程。

第六,司法行政機關在對外司法交流合作中的重要作用。隨著我國對外開放的不斷擴大和深化,我國政府、企業和民間對外聯系和交往日益頻繁。在這種對外交流中,司法和法律領域的交往與合作占有重要分量,無論是國家間雙邊或多邊條約的簽訂,還是不同國家或地區間企業和公民個人的交往,大多涉及法律層面。特別為保障不同法域之間民事司法活動的順利進行,以及打擊日益猖獗的跨國犯罪的需要,司法協助越來越成為對外法律合作的重要形式。根據國際慣例和對外法律交流的需要,我國司法部行使司法協助中央機關職能,在實施我國互利共贏的對外開放戰略中發揮了重要作用。據統計,目前我國已與六十多個國家簽訂了民事司法協助條約,與二十多個國家簽訂了引渡條約,每年辦理司法協助案件達三千多件,并在追緝外逃罪犯、追繳外逸贓款方面取得了重大成績。

四、我國司法行政制度的改革與完善

2011年1月24日,吳邦國委員長在人民大會堂鄭重宣布,中國特色社會主義法律體系已經形成,國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。與之相應,我國司法行政法制建設也取得了重大成績,目前司法行政領域已經有監獄法、律師法、公證法、人民調解法4部法律,全國人大常委會制定的關于勞動教養、司法鑒定管理、法制宣傳教育等方面的決定6件,國務院制定的《法律援助條例》、《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》行政法規2件,以及司法行政規章71件,具有中國特色的司法行政法律制度體系已經形成。法制是制度的重要載體,也是一項制度最權威的體現,這也標志著中國特色社會主義司法行政制度基本形成。總的來看,我國司法行政制度符合中國國情,符合現階段經濟社會發展和人民群眾需要,具有鮮明的中國特色和優越性。

然而,勿庸諱言的是,由于我國司法行政制度恢復重建的歷史不長,還處在探索與發展的過程之中,我國司法行政制度仍然存在一些不適應不符合的地方,需要不斷改革完善。黨的十六大作出了司法體制改革的戰略部署,黨的十七大又提出了深化司法體制和工作機制改革的明確要求。司法行政體制和工作機制改革是司法體制機制改革的重要組成部分。近些年來,司法行政體制機制改革著重在以下幾個方面推開:

一是推進監獄體制改革。2003年監獄體制改革開始試點,改革的目標是“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”。在多年試點的基礎上,2008年監獄體制改革在全國全面實行。截至目前,監獄經費財政全額保障基本實現,監獄和監獄企業分開、收支基本完成,監獄辦社會問題基本解決,規范運行正在深化,一個公正高效廉潔文明的新型監獄體制初步形成。

二是改革完善律師制度。2010年,中央作出進一步加強和改進律師工作的決策部署,在總結改革開放30年特別是近年來律師工作取得成績和經驗的基礎上,明確了律師是中國特色社會主義法律工作者的定位,提出了進一步加強和改進律師工作的戰略任務和重大舉措；司法部依據律師法制定了一系列加強律師管理的規章和規范性文件,律師執業準入、評價考核和獎懲機制進一步完善,司法行政機關與律師協會“兩結合”管理體制進一步理順。

三是改革完善國家司法考試制度。不斷完善國家司法考試內容,將社會主義法治理念和有關政法工作的重大理論觀點、重大指導原則納入考試大綱；實施并不斷完善對中西部及少數民族地區考生在報名條件、錄取等方面的優惠政策,有效緩解了中西部地區和基層法律職業人才短缺問題。

四是全面試行社區矯正。2003年,司法部在北京等六個省、市開始社區矯正試點；2009年,與最高法、最高檢、公安部聯合部署在全國全面試行社區矯正工作；今年2月,全國人大常委會通過刑法修正案(八),把社區矯正寫進刑法,正式確立了社區矯正法律制度。目前,社區矯正工作進展順利,一項具有中國特色的非監禁刑罰執行制度正在形成。

五是積極推進司法鑒定管理體制改革。各級司法行政機關認真貫徹實施2005年全國人大常委會頒布的《關于司法鑒定管理問題的決定》,組織完成了對法醫、物證、聲像資料三大類鑒定機構和鑒定人的登記管理工作,開展了偵查機關所屬鑒定機構登記備案工作,將軍隊司法鑒定納入國家司法鑒定統一管理體制,司法部牽頭遴選公布了10家國家級司法鑒定機構,司法鑒定統一管理體制初步形成。

六是完善法律援助制度。各級司法行政機關積極推動法律援助政府責任的落實,推動“三個納入”(將法律援助納入地方經濟社會發展規劃,納入黨和政府主導的維護群眾權益機制,將法律援助經費納入同級財政預算),不斷降低法律援助受援門檻,擴大法律援助覆蓋面,提高法律援助保障能力,完善法律援助便民措施,初步建立起了覆蓋城鄉、運轉高效、便民利民的法律援助工作網絡和管理體制。

總的來看,各項改革都取得了重要進展,司法行政體制機制進一步完善,司法行政工作的活力、效力、影響力都進一步增強。縱觀近年來司法行政體制和工作機制改革的歷程,不難發現其中的內在邏輯和規律:

首先,改革的出發點是我國司法行政制度的自我發展和完善。因此,司法行政體制機制改革不是現行制度的自我否定或者另起爐灶,改革必須堅持社會主義方向,必須堅持立足中國國情,必須堅持發揮中國特色社會主義司法行政制度的優越性；我們應當借鑒人類法治文明的優秀成果,但絕不能照抄照搬。

其次,改革的主線是理順體制、完善機制。因此,每一次改革方案中,都會涉及到司法權的優化配置問題,都會改善和調整一些不符合社會主義法治精神和司法規律,體制不順、運轉不暢、效能不高的職權配置,使改革后的職權配置更加科學、合理。同時,改革更多的是著眼于完善內部工作機制,進一步提高各項工作的制度化、規范化、程序化水平,使司法行政各項職能運轉更加協調、有序、高效。

第三,改革的重要著力點是提高和完善保障能力。法制不健全、物質保障能力低,是長期制約司法行政事業發展的制度性“瓶頸”,因此,改革的決策者、設計者們著重在健全法制上下功夫,著重在提高物質保障能力上下功夫,改革過程中的立法任務十分繁重,改革措施中增加經費投入、強化財政保障的力度引人注目。

五、中國特色社會主義司法行政制度展望

健全完善中國特色社會主義司法行政制度是一項長期的任務。隨著司法體制和工作機制改革的不斷深化,我國司法職權配置將進一步優化,偵查權、檢察權、審判權、執行權將在公安機關、人民檢察院、人民法院、司法行政機關之間得到科學合理的配置,司法行政職能將得到進一步強化,更能反映司法行政內在的邏輯和自身的規律性。一個完善、成熟的中國特色社會主義司法行政制度將最終確立。

一是統一的刑罰執行職能。隨著社區矯正法律制度的確立,司法行政機關承擔監獄工作、負責監禁刑刑罰執行權的行使,還負責非監禁刑刑罰執行權的行使,從而形成統一的刑罰執行體制。刑罰執行權統一由司法行政機關行使,是優化司法職權配置的重要體現,反映了公安、檢察、審判、司法行政四機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事訴訟活動規律,體現了偵查權、檢察權、審判權、執行權分別行使、互相銜接、互相配合制約的司法職權配置格局。

二是特殊人群管理職能。根據我國關于勞動教養的有關法律規定,司法行政機關承擔勞動教養執行職能,負責對勞教人員的教育矯治工作；根據禁毒法的規定,司法行政機關承擔強制隔離戒毒職能,負責對吸毒人員進行強制性收戒。與此同時,司法行政機關承擔安置幫教工作,負責對刑釋解教人員進行過渡性安置和教育幫扶,幫助他們重新回歸和融入社會。對勞教人員、吸毒人員和安置幫教對象等特殊人群進行教育、管理,是社會管理的一項重要工作,履行上述職責,反映和體現了司法行政機關作為執法部門和公共管理機關的重要屬性。

三是司法活動服務保障職能。為司法審判活動提供服務支撐和保障,是司法行政的傳統職能。在我國司法行政制度體系中,這一傳統職能依然是其中的重要組成部分。它由律師刑事辯護制度、律師民事代理制度、法律援助制度、司法鑒定制度、司法考試制度、司法協助制度等構成。其中,律師刑事辯護制度是實現犯罪嫌疑人、被告人辯護權,維護其訴訟權利的基本保障,律師民事代理制度是維護當事人合法權益的重要手段；法律援助制度是維護特定身份犯罪嫌疑人、被告人權利,維護困難人群合法權益,保障司法人權的重要途徑；司法鑒定制度是幫助司法機關查明案件事實、實現司法公正的重要手段；司法考試制度是統一法律職業準入門檻,保證法官、檢察官、律師等法律職業人基本素質,從而維護司法公正和社會公平正義的重要制度；司法協助制度是我國與外國在維護司法主權和對等原則的基礎上相互保障司法活動順利進行的重要制度平臺。上述法律制度充分體現了司法行政職能在司法活動中不可替代的重要功能,再次證明我國司法行政制度在整個司法制度體系中的重要位置。

四是社會法律服務職能。面向社會,為企業、政府部門和公民個人提供法律服務,是法治社會條件下司法行政工作的重要職能,這一職能由律師法律服務制度和公證制度組成。律師通過擔任政府法律顧問、企業法律顧問等,為政府行政行為和企業經營管理行為提供法律服務；受公民個人的委托,為其從事民商事活動提供法律咨詢幫助。公證機構依法對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明,在預防社會糾紛、維護社會秩序、促進社會誠信方面發揮獨特作用。社會法律服務制度對于滿足社會法律需求、提高社會法治化水平具有不可或缺的重要作用。

五是法制宣傳教育職能。司法行政機關將長期承擔法制宣傳教育職能,這是由我國法治建設的長期性、艱巨性、復雜性所決定的。相對于漫長的封建專制歷史和根深蒂固的人治傳統,我國開展社會主義法治建設的時間還很短暫,提高全民法律意識和法律素質的任務還很艱巨。在五個五年普法成就的基礎上,今后的法制宣傳教育在傳播憲法和各種法律法規知識的同時,還擔負著宣傳社會主義法治理念、建設社會主義法治文化、弘揚社會主義法治精神、推進社會主義法治實踐的重要職責,這無疑為司法行政機關承擔的法制宣傳教育職能增添了重要性和生命力。

中國特色社會主義司法行政制度的建立完善,是我國司法制度成熟的重要標志,必將徹底改變司法行政權在整個司法制度體系中不相適應的局面,實現和保證司法行政權與其他各項司法職權的協調統一,司法行政工作在服務經濟社會發展、服務人民群眾、維護社會穩定、促進依法治國中的職能作用將得到更加充分的發揮,從而為加快建設社會主義法治國家、全面建設小康社會作出更大的貢獻。

第二篇：我國公證制度的改革與發展

淺談我國公證制度的改革與發展

公證是經過法律授權的公證人執行權威性較高的證明類型活動，這種證明過程在法律方面給予確認，也能夠被稱作是國家證明及國家公證。我國的公證事業伴隨著改革開放以來社會主義現代化建設各項事業的發展也進入到一個新的發展時期。但是，隨著我國市場經濟的發展和生產力水平的不斷提高，我國公證事業的發展也遇到了瓶頸，公證行業在許多方面都呈現出與現代社會需求不甚切合的態勢。因而，公證制度的建設和完善必須要與如今的社會新形勢相結合，適應市場經濟的發展，不斷與時俱進。

（一）完善我國公證制度立法

根據我國公證制度實際情況，在進行立法過程中應該按照大陸法系國家標準，充分參考公證制度指導理念及設計思想，逐步完善我國公證制度立法，并能夠賦予公證制度相關立法代表我國對經濟及社會活動進行適度干預權力，不斷明確公證立法價值取向，確保社會和諧穩定，為構建誠信社會風氣營造良好基礎。

在修改我國民商事法律過程中，可以規定和國計民生有直接關系的重要事項都要經過公證，以此來不斷規范及引導公民的法律意識。比如可以借鑒其他大陸法系國家法律體系中三類事項必須公證，直接列入我國相關法律法規中。并且在立法過程中就應該特別說明公證本身的法律效力，一是法定必須進行公證的事項而不進行公證的，沒有相應的法律效力；二是賦予相應的公證類型文書直接具有法律效力，能夠作為法定規定的證據；三是能夠賦予一些公證類型證明具有強制執行力度。同時也應該在立法中明確規定公證機構本身的性質，也就是公益性質或是非營利性質，主要表現在公證進行收費和稅收兩個層面，為社會效益做出相應的共享。

立法應該給予公證機構適當的自主權利及事業單位法人地位，能夠自由支配公證機構人，財及其物等資源，能夠獨立承擔相應的民事責任。在相關規定中，能夠充分參考法國，德國相關經驗，確保三類必須進行公證的事項，在進行登記之前必須要通過公證手續。通過公證機構認定合格的，才能夠辦理相關登記手續，直接節省實體審查的過程。假如公證存在問題，就由公證機構進行相應的民事賠償。在立法中還要逐步完善對公證員資格認定的問題，合理控制公證機構人員數量編制，研究分析合理的科學布局的有效綜合機制，以實際情況為主要區分公證區域標準，從管理體制上避免利益驅動的影響作用，有效處理公證機構之間出現的惡性不良競爭及公證質量不高的問題。

（二）健全和完善公證工作組織體系。

公證活動的具體組織者、實施者是公證機構，公證組織機構的改革是公證改革的重要內容。從公證機構組織機構改革的情況來看，公證機構的組織形式既要體現公證的基本屬性，又要能充分滿足社會各界對公證服務的需求和期待。

《公證法》確立了公證機構是依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構的屬性，明確了公證機構的公益性、非營利性，是符合我國公證工作改革和發展實際的。公證體制改革應當堅持方向要明確，不能繼續模糊公證機構的性質和定位，要統一公證機構體制的發展方向；也不能搞“一刀切”，要根據各地公證工作發展實際，在保障欠發達地區公證機構生存和發達地區公證機構發展的前提下，區分具體情況，分步驟推進體制改革工作。

對事業體制公證處，一是要爭取有利于公證事業發展的管理模式。二是要確保事業體制公證處的人財物自主權。公證機構負責人要按照《公證法》規定產生，實行公證處主任負責制，進一步理順司法行政機關和公證機構的關系，確保公證機構自主管理權，依法獨立開展業務。三是要加大保障力度。積極爭取各部門的理解和支持，并實行相對靈活的編制管理方式，努力提高公證員辦證積極性。

（三）提高公證工作的公信力。

公證質量是公證工作的生命線，是公證公信力的直接體現，公證改革如果忽視公證質量，一定是不成功的改革。要把提高公證質量，維護公證公信力作為公證改革的首要目標。

一是建立健全質量標準體系。應當制定發布各類公證事項的具體辦證細則，同時，對現有的辦證細則根據新頒布的法律法規進行清理和修訂，以建立健全全國性的質量標準體系。二是完善公證監控方式。當前，各地公證監控的主要方式是進行公證質量檢查，由于這種檢查主要是事后對公證卷宗進行的抽樣檢查，其覆蓋面及對公證質量的反應度都有一定的局限性，建議盡快出臺公證信息化應用標準，推進公證信息化基礎設施建設和應用軟件開發和推廣工作，把信息化手段應用到公證質量監管過程當中，實現事前預防、過程控制。三是完善公證質量責任追究機制，建議司法部制定出臺公證質量事故處理相關規定以及公證機構和公證員違反行為處罰辦法，規范公證質量責任的認定、處理和追究。四是建立以辦證質量為中心的考評和收入分配機制，在公證員考核獎懲、收入分配制度的制訂過程中，圍繞公證質量這一核心，真正將評先評優、考核獎懲、收入分配等與公證質量掛鉤。

我們應該在社會主義法治的建設過程中，準確定位公證制度的法律價值和地位，從國情出發，借鑒其他國家的先進經驗和做法，做好公證制度的立法完善和功能完善，健全和完善公證工作組織體系，加強公證宣傳力度，提高公證工作的公信力，改造我國的公證員隊伍，提高執業人員的職業道德和專業素質，使公證制度能夠吐故納新，煥發出新的生機和活力，從而更好地發揮其在社會主義現代化建設中的獨特作用。

第三篇：淺談我國價格聽證會制度的改革和發展

淺談我國價格聽證會制度的改革和發展

[摘要] 對我國而言，聽證制度是一個舶來品，是從國外引進的一種民主、公正的程序制度。引進這樣一種程序，無疑有利于保障公民的憲法權利，有利于完善行政機關的行政行為，促進中國行政法治的發展。但也應當看到聽證在具體的實踐過程中存在著一些問題。本文擬對聽證制度進行透視，闡明聽證的內涵和種類、價值和功能、淵源、在西方及我國的確立和發展等基本問題，探討我國聽證制度的模式、內容、目前價格聽證中存在的問題及其完善，旨在促進我國聽證制度成熟地在行政程序和行政法治中良性發展。

[關鍵詞]價格聽證制度現狀意義完善

一、我國價格聽證制度的現狀及意義

（一）我國價格聽證制度的現狀

聽證制度是指行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定之前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據，以及行政主體聽取其意見、接納其證據的程序所構成的一種法律制度。在英國行政法中，具體表現為行政機關必須聽取對方意見的原則，其包含三個內容：

1、公民有在合理時間以前得到通知的權利；

2、了解行政機關的論點和根據的權利；

3、為自己辯護的權利。

我國價格聽證制度的雛形始于1993年深圳率先實行的價格審價制度。截止到1998年，陜西、黑龍江、安徽、江蘇、北京、天津等13個省市相繼建立了價格聽證制度。1998年5月實施的《中華人民共和國價格法》首次將價格聽證制度法制化。目前，全國所有省會城市都舉行過價格聽證會。在近兩年舉行的較有影響的價格聽證會就有60多次。但是，縱觀這些聽證會，包括第一次國家級聽證會，公開、公正原則并沒有全都得到很好的體現。不少地方組織的聽證會暗箱操作的嫌疑很大，有些部門舉行的聽證會沒有實質性內容，聽證會辦事機構工作粗糙，聽證材料不規范；還有的竟然采取“先斬后奏”式的封閉性價格聽證，事先不向公眾通報。在他們手里，聽證會成了一個擺設。

2001年8月1日實施的《政府價格決策聽證暫行辦法》規定了公開、公正、客觀原則。除涉及國家秘密外，聽證會一律公開舉行，聽證過程應當接受社會監督，將公開、公正貫穿于整個聽證程序之中。即：（1）聽證程序原則上應公開舉行。舉行聽證會之前先期公告，告知舉行聽證會的時間、地點、主要內容、旁聽席位，允許群眾旁聽，允許記者采訪和新聞報道。（2）舉行聽證之前，價格主管部門應在合理期限內通知當事人。（3）聽證會代表的選擇有廣泛性和代表性，代表享有陳述、申辯、質證等權利。（4）價格決策部門應當充分考慮聽證會提出的意見。

（二）我國價格聽證制度的意義

價格聽證制度是社會主義市場經濟條件下政府管理價格的新形式。聽證制度建立起價格決策部門、申請方與利益相關人共同參與、相互制約的新關系，通過公開聽證的程序，可以避免因調查不充分、論證范圍過窄導致的定價不合理、群眾意見大的矛盾，同時可以加強全社會對政府價格決策行為的監督，促使企業改善經營管理，降低成本。

聽證也是我國政府依法行政的一項重要舉措。對價格主管部門適應社會主義市場經濟的要求和加入WTO的需要，進一步改進價格工作，有著重要意義。它對于實現政府價格決策的制度化，法制化，進一步推進社會主義民主法制建設也具有重要意義。價格聽證的實施是價格

主管部門貫徹江澤民總書記“三個代表”重要思想的具體體現。價格聽證要求社會各界最廣泛的代表參加到調定價過程中來，體現了黨和政府對廣大群眾“知情權”和“參與決策權”的尊重，對在價格管理工作中保護廣大人民群眾利益，保障公民行使管理國家和社會的民主權利有重要作用。價格聽證會確立了一個由政府、調定價申請人以及消費者三方共同參與論證、相互制約價格的形成機制，聽證制度是現代行政程序法的重要制度。以往的價格決策，雖然也召開座談會、專家評審會等，但是由政府和企業、行業談判來決定，消費者沒有充分參與意見。從而將政府制定的價格聽證行政行為納入法定的軌道和規范的程序，為決策結果更加民主、科學和公正創造條件。聽證會的代表意見將成為政府價格決策的重要依據。如果聽證會代表多數不同意調定價方案，或者對調定價方案分歧較大時，價格決策部門應協調申請人調整方案，也可以再次組織聽證，或者完全否定申請人的方案。

二、我國價格聽證制度存在的不足

自1998年《價格法》實施以來，我國各級價格機構圍繞如何建立聽證制度，從理論上和實踐上進行了積極探索，價格聽證逐步為社會所接受。從關起門來定價、一紙通知執行到舉行聽證會，讓公眾知情參政，應該說中國在引進民主議政機制、推進民主法制建設跨出了重要一步，這是經濟民主和政治文明的重大發展。但我們也應該看到，中國聽證制度尚處于起步階段，在實踐中還存在這樣或那樣不盡如人意的地方。由于真正了解聽證會的人并不多，參與意識也不強，有的聽證會代表對聽指揮的內容知道甚少，有的聽證會代表來不及聽取社會公眾或本利益集團的意見，有的甚至連自己的觀點與意見都未形成。

第一，聽證透明度不高。價格聽證的關鍵和核心就是公開透明的制度安排。價格聽證的公開，既要求聽證內容的公開，又要求聽證程序的公開，包括聽證會之前的代表選拔與名單的公開、聽證會代表發言與論辯的公開、聽證結果的公布與質詢等。但是，相當多的價格聽證會存在著“秘密保護”、“信息隔離”的現象，存在著“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月電信資費調整聽證會為例，有關部門煞費苦心：既要親自遴選聽證代表，又要制定嚴格的會議紀律；既要部署人馬監控會場內外，又要告誡榮幸入選的寥寥幾位記者沉默是金不要多嘴多舌；既要在調價方案中切到一塊最大的蛋糕，又要使消費者感激涕零。在塵封4個月之后，有關部門才肯讓中央電視臺揭開聽證內容神秘面紗的一角，由記者錄下的26盤現場錄像帶卻僅被允許引用了短短的十幾分鐘。再如2002年1月的全國鐵路價格聽證會，參加聽證的消費者代表被“秘密保護”，使得參加聽證的代表不能在會前與廣大其他消費者進行交流，從而不能真正代表消費者的意志。可有關方面卻美其名曰：“為使代表免受打擾，以集中精力做好準備，也可防止其公正立場受到影響。”這樣的解釋是不能信服的。因為這12名代表在聽證會上的發言不是個人發言，而是代表消費者群體的發言，因而有必要廣泛聽取其他消費者的意見，以使自己的發言更全面、更有代表性、更符合實際。在這次聽證會上，鐵路經營者提供的資料在會前也是保密的，只是在開會前才發給代表。提前把有關資料全部公開，有利于代表和各方人士了解，也便于他們提意見。此外，聽證會的公開性還包括允許公民旁聽，及時地把聽證會的情況向社會公布；聽證會的公開性也需要大眾傳播媒介的通力協作，注意各媒體所反映的民意，進行科學的民意調查。聽證會是一種公開征求意見的形式，不應該保密。聽證會的作用也正在于其公開性。倘若聽證透明度太低、公開性不高，聽證內容信息不充分，那么聽證的科學性和民意基礎將受到質疑，決策的社會認同度和支持率就會大打折扣。

第二，聽證公正性不足。聽證是防止部門化傾向、保證社會公正的有效手段之一。聽證會的公正性，不僅是聽證會本身所具有的特征，也是聽證會的組織者和參與者所要達到的共

同目標。所謂聽證的公正性，不僅要保證結果的公正性，更重要的是保證程序的公正性。從法律上講，程序的公正性是保證結果公正性的必要條件。以前，我們強調結果的公正性而不注重程序的公正性，這是不符合法治精神的。因此，保證聽證程序的公正性是聽證的必然要求。按照《價格法》的規定，舉行聽證是政府價格決策的程序，不是最終決策，不享有終局裁定權。但是，聽證會大多數代表的意見和消費者的意見，應該在政府的決策中得到尊重和比較充分的體現。大多數代表的意見應該作為政府價格決策部門作出最終決策的重要參考依據之一。因為現代民主政府的一個重要特征，就是公眾能夠參與并影響公共決策。聽證的公正性也要求克服非正常的、不合法的“場外交易”。依據西方的管制俘虜理論，由于外部性的存在，廣大消費者沒有動機去“收買”管理者。而被管制者卻常常去“收買”管制者，因為其“收買”行為所帶來的收益沒有外部性。在當前情況下，現代企業制度已經初步建立，但在關涉聽證的行業多半仍然擺脫不了行政的羈絆，殘留相當多的“政企不分”的陰影，于是在舉行價格聽證會場合當中脫不了“合謀”的干系，同時也預留了相當多的“尋租”空間，致使價格聽證會成為形式主義的“走過場”。以2002年6月24日重慶路橋年票制聽證會為例，在4個小時的聽證會上，共有21位代表發了言，僅有路橋公司在內的3位代表贊成年票制的兩個方案，次日即6月25日晚8時，“多數服從少數”重慶路橋收費標準獲得通過。其實，被市民寄予厚望的年票價格聽證會前7天就已敲定。就重慶路橋公司來說，其下轄重慶“老三橋”均屬政府稅收撥款，既然是用納稅人的錢修的橋，為什么反過來還要納稅人“留下買路錢”呢？更加不合理的是，并非橋梁投資人的路橋公司上市了！市民利益無可奈何地被股民利益侵占了，這樣的上市為政府繼續收費找到了最佳理由，也為未來可能的取消收費制造了最大障礙，于是便有了“路橋公司上市的?怪象?與聽證的失語”。

第三，聽證平等性缺位。消費者和經營者的談判地位是否平等，主要體現在以下兩個方面：其一，聽證會是否能夠保證雙方發言的機會均等，這又表現在發言的人數和每個人發言的時間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行的價格聽證會的請求。從第一方面來講，在已有的價格聽證場合中，每個代表的發言機會是均等的且每個人的發言時間均被限制在五分鐘之內，表面上看來消費者和生產者的談判地位是平等的。但由于消費者掌握的信息不充分和時間限定性，難以掌握一些行業生產經營的真實情況，只能從感性認識方面發表意見，致使雙方話語權淪為事實上的不平等，談判地位呈現非對稱狀況，甚至出現消費者“虛位”現象。比如鐵路票價上浮具有很強的技術性，要經過精密的分析，如成本、客流量、客流分布計算等。壟斷行業涉及的技術經濟和成本核算問題非常復雜，縱算給普通消費者更多的認知時間也無濟于事，即使是這方面的專家也不可能掌握所有的信息。從第二方面來講，消費者和經營者的談判地位更加不平等。按照《聽證辦法》，三類機構可以要求舉辦聽證會，一類是欲調價的經營者，一類是欲調價的政府主管部門，還有一類就是消費者。但實際上，即使是在聽證制度已經實行五十多年的美國，也很少有消費者要求舉辦聽證會的情況發生，這一點可以用“集體行動的邏輯”來說明。一般認為，由具有相同利益的個人所形成的集體是要為他們的共同利益而行動的。但事實并非如此，在很多情況下，即使收益遠遠大于成本，群眾仍不會采取任何集體行動，因為付出成本的那部分人不能排斥集體中其它人享受行動帶來的收益，此所謂“搭便車”問題，這樣采取行動的那部分人所承擔的成本和享受的收益就會出現不對稱。于是“有理性的，尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”。因此，單個的消費者沒有足夠的激勵去提出舉行價格聽證會的請求。實際上，經營者在提出申請前就已經做了詳細的準備工作，消費者只有在聽證會組織者發出公告之后才知道聽證會要舉行，他們能用來做準備的時間比經營者少得多。

三、我國的價格聽證制度的完善

1、完善聽證主持人選任制度

在任職資格、獨立性、職權等方面作出明確規定。借鑒國外經驗，我國可設立行政法官制度，從有律師資格和行政經驗的人員中選任行政法官，其在任命、工資、任職方面獨立于政府價格部門，有其明確的職權和職責，以保證其中立性、獨立性和公正性。

2、確保聽證代表的廣泛性和代表性

正所謂“仁者見仁，智者見智”不同的代表構成會形成不同的聽證結果。聽證代表的廣泛性、代表性直接關系到聽證結果的真實性、正當性。在代表的產生上，應打破價格主管部門的支配地位，貫徹自愿、公正、公開原則。“自愿”就是所有的利害關系人均可以報名，然后按既定的數量和標準隨即抽取；“公開”就是將代表選取標準、數量、構成、產生辦法等都向社會公布；“公正”就是保證所有利害關系人都有權參與聽證，平等表達自己意見。

聽證會代表應當具有一定的代表性、廣泛性，一般應有經營者代表、消費者代表、政府有關部門的代表以及相應的經濟、技術、法律等方面的專家、學者參加；二是聽證會的代表可以采取自愿報名、單位推薦、委托有關社會團體推薦產生。如美國肯尼迪聽證會的參加人主要來自政府機關與學術界包括交通部部長與部長助理、總統經濟顧問委員會成員、總統工資與價格穩定委員會辦公廳主任、司法部反壟斷局局長、聯邦貿易委員會主席以及一些從事管制改革研究的著名學者。正是這些智囊人物的參加，不但能保證聽證會的專業性與權威性，還能通過聽證的壓力，促進決策的公正化、民主化。三是提高聽證會代表的素質。聽證會要達到預期效果的關鍵，是聽證會代表的素質。聽證會代表應有較強的語言表達能力、綜合歸納能力和邏輯思維能力。

3、適時公布聽證會的有關內容

聽證會的目的就在于廣泛聽取社會各方面的意見和建議，以提高政府決策的合理性、公開性、民主性和科學性，因此，必須適時公布有關聽證會的內容，以便讓代表和社會各界人士有充足的時間充分醞釀，提出擁護不擁護、贊成不贊成、反對不反對、高興不高興的不同意見。與此同時，也可以讓聽證會的主持方聽到更多的社會各界的意見，為在訂正會上作出修正與維持做好準備。如香港等地的公共事業價格調整聽證會的資料，往往在半年甚至更早的時間就通告社會。我國可以借鑒發達的市場經濟國家和地區的成熟經驗，結合實際，在公布聽證會內容方面做好以下工作。一是確定聽證會內容的公布媒體。中央、省、市、縣應確定一至二個報到電臺、電視臺、網站作為詳盡公布聽證會內容的主流媒體，同時，確定其他報刊等媒體為輔助媒體；二是確定聽證會內容的公布時間。聽證會內容最好能在聽證會召開的90天前公布。這樣就能有更多的人知道聽證會的內容資料，關心聽證工作。有的學者提出在舉行聽證會前的6個月公布，本文認為就目前的經濟、社會、法制環境分析，是不經濟的；三是公布聽證會的內容。如《政府價格決策聽證辦法》規定，實行政府價格決策聽證的項目是中央和地方定價目錄中關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格合自然壟斷經營的商品價格。政府價格主管部門可以根據定價權限確定并公布聽證目錄。列入聽證目錄的商品和服務價格的制定應當實行聽證。制定聽證目錄以外的關系群眾切身利益的其他商品和服務價格，政府價格主管部門認為必要的，也可以實行聽證。

4、聽證會的代表應能充分發表意見

聽證會的代表在聽證會上要有充分的時間發表自己的意見。一是要有一定數量的聽證會代表發言。一般為9—15名代表發言較為理想，其中經營者或決策方的代表占三分之

一、消費者和有關專家代表占三分之

一、其他代表占三分之一。每名代表的發言不超過30分鐘，其中闡明觀點不超過5分鐘，答辯不超過25分鐘；二是聽證會的代表要有高質量的發言。

高質量的發言是建立在對資料和信息掌握的基礎之上，因此，在有條件的地方應當將社會公眾的來電、來函、來郵件等意見進行系統整理，送達給聽證會的代表，做到資源共享；三是認真作出聽證會代表發言的記錄。

5、明確聽證會代表的職責權限

一是聽證會代表應當親自參加聽證。聽證會代表要客觀公正地反映群眾的意見；二是聽證會代表應當遵守聽證紀律，維護聽證秩序，保守國家秘密和商業秘密；三是聽證會代表應當誠實守信；四是聽證會代表有權提出質詢；五是聽證會代表有權對有關方案的可行性、必要性提出意見；六是聽證會代表有權查閱聽證會筆錄和聽證紀要。

6、建立聽證會結果的信息反饋制度

一是要將聽證會獲取的意見、資料向有關部門說明；二是要通過一定的形式向聽證會參與人進行反饋；三是要公開解釋最終形成決定的依據和相關資料。明確規定價格聽證結果的效力。價格聽證的結果應對價格決策部門的決策產生約束力，如果價格決策部門作出不同決定，必須有充分的理由加以說明，包括其定價的決策過程和考慮因素，采納與不采納聽證會上各種意見的理由。

7、規范聽證會的程序

一是要求聽證的，應當在90天前公布聽證內容；二是要在聽證的30日前，通知聽證代表舉行聽證的時間、地點；三是除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，聽證會公開舉行；四是聽證會由主辦部門指定與本案無利害關系的擔任主持；五是聽證代表應當親自參加，不得委托他人參加；六是聽證代表按規定的程序和方式發表意見并進行答辯；七是聽證會應當制成筆錄、筆錄交聽證會代表審核無誤后簽字或者蓋章、捺手印；八是通過規定的程序反饋。

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第四篇：關于改革我國行政立法程序制度的思考

楊明成一、建立統一的行政立法程序標準。目前，我國行政立法方面存在的問題雖多但基本上可以通過建立統一的程序標準得到解決。因此，建議全國人大制定行政法規（含規章）制定程序法，統一行政立法的程序模式。這不僅有助于規范行政機關的立法活動，更重要的是有利于加強中央政府的宏觀控制能力。目前國務院正在研究制定有關的條例。不過筆者認為，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式應當由法律規定。近年來，全國人大已經先后制定了行政處罰法、行政復議法等單行行政程序法律。制定行政法規、規章屬于立法行為，其重要性遠非具體行政行為所能比擬。制定行政立法程序規則的重要性遠遠大于制定具體行政行為的程序規則。因此，由全國人大制定行政法規制定程序規則理所當然。

二、建立嚴格的行政立法規劃、審查制度。由于資源有限，管理所需規則甚多，而且每一項立法的發展都是一個過程，因此，根據輕重緩急制訂立法規劃意義重大。在美國，自里根政府開始就建立了旨在對行政機關的立法活動進行事前控制的管制計劃程序，克林頓總統執政時，進一步強化了計劃機制。我國也應當建立行政立法的規劃制度。一方面將立法規劃分為計劃、兩年或者三年計劃和五年計劃。另一方面，嚴格計劃制訂的程序。首先，立法項目尤其是立法項目必須進行嚴格的必要性論證。其次，列入中期計劃的項目通常應當是已經列入五年計劃的項目，而列入計劃的項目必須是已經列入中期計劃的項目。最后，立法計劃應當經過批準并應嚴格遵守。

加強對法規規章草案的審查是對行政立法活動進行事中控制的重要措施。審查分為兩個環節，一是立法機關的法制部門對法規或者規章草案的初步審查，二是制定機關對法規或規章草案的審議。審查的重點應當包括法規規章的合法性、必要性和可行性，實施法規規章的成本和效益，法規規章對企業或農民的經濟影響，對就業、投資環境的影響和對生態環境的影響等。特別應對法規規章的必要性進行詳盡的審查，無論是在哪一個環節只要發現立法并非非常必要，都應當終止制訂程序。

三、樹立成本效益觀念。管理是有成本的，同時也會產生效益。如果實施一項管理所需的成本或者社會為此付出的代價等于甚至大于所獲得的效益，該項管理就不必要或者沒有意義。因此，在行政立法時進行管理成本與效益分析十分重要。美國聯邦政府自尼克松總統開始就要求行政機關在起草法規時進行成本效益分析。八十年代，總統對行政立法的控制達到了空前的程度。根據當時的規定，聯邦行政機關在擬定“重要”法規時必須進行管制影響分析，內容包括執行法規可能產生的效益以及誰受益；執行法規可能產生的成本以及誰負擔；法規產生的凈效益預測以及關于可以達到大體相同目標的替代方案的說明。在我國似乎還很少在立法時對實施法規或者規章的成本和效益進行分析。由于規章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎上，因此，決策者在審議規章草案時往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實施規章的成本作出估量，也基本上不關心規章的實施可能產生的后果。于是，一些不必要甚至不良的規章出臺了，即使必要的規章也由于沒有解決好成本問題而使其實際作用大打折扣。因此，應當將成本效益觀念引入行政立法并有相應的程序保障。

四、賦予行政管理相對人參與行政立法的程序權利。首先，管理相對人應當享有行政法規或者規章的制定、修改和廢除的建議權。現在啟動行政立法程序基本上屬于行政機關的自由裁量權，管理相對人沒有要求制定、修改或者廢除行政法規、規章的法定的程序權利。而現實生活中管理相對人要求制定、修改甚至廢除某個規范的情形時有發生。因此應當賦予行政管理相對人要求發布、修改或廢除行政法規或規章的程序權利。第二，管理相對人應當享有行政立法的實際參與權。為此，除例外情況行政機關應當公開發表法規或規章草案，讓相對人通過向制定機關提交書面材料，參與制定機關舉行的有關調查，出席有關的聽證會等方式表達自己的意愿和訴求。第三，管理相對人應當享有請求審查、撤銷行政法規規章的程序權利。

五、重視法律專家的作用。行政立法是一項技術性很強的專業工作。法律專家包括行政法專家參與制定行政法規規章的過程具有特別重要的意義。就起草行政法規或者規章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實踐經驗的行政人員加上法律專家其中包括行政法專家可能才是一個最佳的組合。由這樣的群體起草法規規章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專家參與法規或者規章的起草或者咨詢法律專家應當作為強制性程序規則并有相應的保障。

六、嚴格控制增加行政管理相對人的負擔。行政機關違法收費或者收費不合理的表現形式可謂五花八門。這個問題之所以頑固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特別值得注意。筆者認為如果從作為收費依據的規范性文件的制定程序上加以控制，可以從根本上遏制上述現象。首先，行政機關制定含有增加行政管理相對人負擔（稅收以及法律規定的負擔除外）的法規或者規章時，收費項目及其標準的確定應當與法規或者規章草案的起草和審查同步進行，要讓立法者清楚該項立法到底包括哪些收費，收費多少，如何征收，用途如何，從而可以對收費的合法性與合理性加以評判，阻止違法和不合理的收費項目出臺。第二，收費項目及其標準的確定原則上應當舉行公開聽證會，讓管理相對人有機會發表意見。在一個厲行法治的文明社會里，讓人們遭受經濟上的損失應該讓他們知道為什么。第三，收費項目及其標準應當作為法規或者規章的附則或者附件一并接受審議，向社會公布。這樣可以最大限度地控制行政機

第五篇：進一步改革土地制度事關我國長遠發展

進一步改革土地制度事關我國長遠發展

劉守英

《經濟參考報》：十六大以來，土地在中國經濟發展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮化進程與土地息息相關，那么，這些年來我國的土地管理制度為中國經濟發展都發揮了哪些特殊作用？

劉守英：十年來，我國國內生產總值年均實際增長10.7%，經濟總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮化率快速提高，2011年超過50%，土地資源的有效保障，為經濟平穩快速發展提供了重要動力。土地資源的市場化配置改革功不可沒。

20世紀90年代末至今。中國經濟的高增長，靠高速的工業化和快速的城市化兩個引擎拉動，土地成為這兩個引擎的杠桿。地方政府通過低價征用農民土地，以創辦園區，通過土地的協議出讓，避開了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業用地成本上升；與此同時，沿海發達地區，尤其是珠三角和長三角成為中國經濟高速成長的主角，這些地區大量集體建設用地進入市場，保證了農民以集體土地參與工業化進程。雙軌并行的工業化，支持了中國作為世界制造工廠的形成。

進入新世紀以后，中國城市化進程大大加快。面對城市建設的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對土地一級市場的掌控和經營性用地的市場化出讓，依靠土地出讓收入和土地抵押融資，促進國有土地從資源向資產以及資本轉化，推動了快速的城市化。2000年以后，中國土地使用制度改革進一步深化，尤其是2002年以后對經營性用地實行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統的生產和生活功能，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數效應。一方面，土地的資本化，使地方政府財政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地

出讓收入保證城市建設資金，以商住用地出讓價格最大化來實現城市政府資金的平衡。另一方面，通過建立政府融資平臺，以政府財政信用為擔保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對城市基礎設施建設融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經濟建設提供了巨額土地增值收益，促進了城鎮化的快速發展。

《經濟參考報》：這種以地謀發展的模式在帶動經濟快速增長的同時，其弊端也日益顯現，不可持續。這種模式的問題主要體現在哪些方面，給中國經濟發展帶來了哪些風險？

劉守英：這些弊端在經濟上主要表現為，地方政府的經濟增長過于依賴土地；地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴張相關的建筑業、房地產業稅收；城市建設過于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴土地的增長方式，形成地方政府債務風險、中央銀行金融風險，也放大了宏觀經濟波動。

1997年以來，中國地方政府性債務規模逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%。國家審計署公布的債務余額為10.7萬億元債務余額，約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標表示的公共部門債務(約相當于GDP的20%)和政策性金融機構發行的金融債券等(約相當于GDP的6%)，中國總體的公共部門債務率應在50%-55%。

地方債務的局部情況更不容樂觀，不均衡、不可持續的問題十分突出。2010年底，東部11個省(直轄市)和5個計劃單列市政府性債務余額53208.39億元，占全國總地方債務比49.65%；中部8個省政府性債務余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個省(自治區、直轄市)政府性債務余額29250.17億元，占27.29%。

2010年底，中國東部地區加計劃單列市、中部地區和西部地區，負債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。據審計署調查，2010年底除54個縣級政府之外，全部省級和市級政府以及絕大多數縣級政府均有政府負債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務為25473.51億元，占地方政府負有償還責任的債務額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會快速枯竭。

地方政府為了進行基礎設施建設，紛紛成立各類融資平臺，利用手中收儲的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲——土地抵押”循環。審計署調查結果表明，截至2010年底，融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務余額中，用于土地收儲的就有10208.83億元，占10.62%。

從地方政府性債務資金的來源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。

在決定中國宏觀經濟周期性波動的因素中，除了固定資產投資和貨幣供應量等變量外，土地供應和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間，國有建設用地增幅跟當年的名義固定資產投資增幅有比較一致的趨勢。如果當年的國有建設用地供應量減少，或者增幅下降過快，會導致下一年許多投資項目無法“落地”，固定資產投資增幅會受到很大影響。反過來，如果國有建設用地供應很充足，固定資產投資增幅會較快上升。

由于土地指標由中央政府控制，宏觀經濟過熱時期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會同時收緊“地根”，即減少全國的新增建設用地供應量，甚至采取“凍結批地”、“中止土地審批權”等行政性調控手段。同樣，宏觀經濟刺激階段，中央政府在采取擴張性貨幣政策的同時，還會放松“地根”，大幅增加新增建設用地的供給量。

從實施效果來看，土地參與宏觀調控事實上放大了宏觀經濟的波動性。1997年國家宣布在全國范圍內凍結供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設用地數量迅速上升，2001年全年批準新增建設用地是428萬畝，2002年上升至722萬畝，2004年和2006年分別是845萬畝和771萬畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現經濟過熱現象。

《經濟參考報》：在未來10年甚至更長的時間，中國仍將處于工業化、城市化快速發展階段。隨著工業化城鎮化的加速，土地利用也將進入農地非農化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發展的關系？

劉守英：正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關系，事關社會穩定與和諧。必須推進土地制度改革，根本改變以地謀發展模式，促進經濟社會和諧發展。

第一，平等保護土地產權。構建以保護和保障農民土地財產權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關系，為保障土地財產權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。逐步實行對失地農民的土地財產權的公平補償，以被征地的市場價格進行補償為最終目標。尊重和保護被征地農民在征地中的話語權和談判權。

第二，確認不同主體土地平等進入權。以用途管制為唯一的準入制度。打破目前因城市和農村的區別，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策。制定城市增長線，明確土地國有的范圍為建成區。新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。

第三，重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。

第四，將國有土地經營的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地占有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法征用、征收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經營職能。地方政府土地經營職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專門的機構來履行，也可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。

第五，規范國有土地出讓收益管理和監督使用。明確國有土地經營收益不能成為政府財政的當期盈余。專司土地經營的機構獲得的國有土地出讓收益，應進入與政府財政相分離的專門賬戶，由專門機構統一管理。土地出讓收益的使用應經過本級人民代表大會審批。

第六，進行土地、財政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個發展階段土地在經濟和社會發展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經營者和政府之間的規則。改革土地財政，完善土地增值稅，規范土地融資機制，實現土地增值收益的公平分配，改土地漲價歸政府和開發商為歸社會。