第一篇：中國撤鄉并鎮的探索

中國撤鄉并鎮的探索

英國《金融時報》中文網特約撰稿人 韓顏明

撤鄉并鎮工作正在緊鑼密鼓地進行。按照相關部分的規劃，到2012年中國全國鄉鎮總數將降低至3萬個，相當于上世紀八十年代中期全國鄉鎮數量的三分之一。

在地方組織體系中，縣是一級穩定的地方機構，鄉鎮卻是頗費折騰的環節。千百年來，縣的數量、名稱、轄治范圍基本保持穩定，鄉鎮作為一項地方制度中的新生事物究竟該以什么樣的方式和什么樣的規模存在還仍然處于摸索階段。

鄉村的管理

鄉鎮機構誕生的時間不長，起于晚清末年，在民國時期，設置了鄉公所。1949年以來，處于市縣和村莊之間的這一級機構成了社會革命的實驗田，管轄范圍忽大忽小，其存在也忽有忽無，在1958－1982年期間，鄉鎮一級被人民公社取代，由于人民公社是黨政商學兵一體化的組織，因而在公社之上，又設立區一級機構，協助縣級組織統轄鄉村事務。被過濾廣告 1978年農村開始推行土地承包制，原有的人民公社體系解體，鄉村地區重新設置鄉鎮一級機構，據統計，上世紀80年代中期全國共有鄉鎮9萬余個，平均人口不足1萬。隨著大力發展小城鎮政策的出臺，在農村地區財富積累極度缺乏的情況下，應對之策就是合并小鄉，成立大鄉，鄉鎮數量減少至4.3萬余個。

從1993年起，分稅制開始實施，鄉鎮企業在市場經濟逐漸深化過程中也由繁榮轉為衰落。鄉鎮管理機構在收入減少，開支增大的情況下，把創收的算盤鎖定在包產到戶后生活條件有所改善的農民身上，鄉提留、村提留，各類罰款、稅費層出不窮。九十年代中后期，純農業地區每個農民及其家庭成員人均承擔稅費在每人每年200元－300元之間，超過農民全年糧食種植能夠獲得的純收入。如果農村家庭中在糧食種植外沒有其它收入，將無法繳納鄉鎮以及村上的各項費用。這一段時間，農民外出打工潮開始涌現，很多沒有條件外出打工的農民不得不賣血謀生，河南、安徽、四川等地爆發的因賣血感染上愛滋病的社會災難是這一時期鄉鎮職能錯亂的副產品。

這樣的情況一直持續到2000年湖北監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平“我向總理講真話”：“農民真苦，農村真窮，農業真危險”。至此，農村稅費改制被提上日程，并最終演變成農業稅在2006年被全面取消。

農村稅費改制后，原有的鄉鎮機構在財政上無力維持，走上了借債運營的路子，鄉鎮債務迅速膨脹。為了應對鄉鎮機構的財政危機，減員裁人，合鄉并鎮提上了日程，至2005年，鄉鎮總數減少至35473個，比1996年又減少了8千余個，按照相關部門的規劃，鄉鎮一級的最終數量將減少到3萬個，鄉鎮平均人數接近3萬人。

皇權不下縣

由于鄉鎮機構在最近十多年中的惡治，并形成一個靠食民利以自肥的龐大利益群體，一些學者開始建議取消鄉鎮機構，用各種農業協會來代替原來鄉鎮機構的管理職能。這一類觀點往往還援引傳統社會中皇權不下縣的統治慣例，以此作為取消鄉鎮機構的理論支持。

所謂“皇權不下縣”，即是把縣作為政權的末梢組織，廣大的農村地區由地方鄉紳實行自治管理。這項制度起始于唐宋，終于清末。對“皇權不下縣”實施得最為徹底的皇帝是明太祖朱元璋，由于朱元璋早年在社會底層的艱辛生活，對地方官吏為害鄉民的感受格外強烈，故在明朝初年，誥令地方官員不得擅離官衙前往縣城之外的農村，違者腰斬。在朱元璋看來，一個縣官不好生生坐在衙門內聽訟斷案，而去鄉村轉悠，是擾民生亂之舉。

鄉鎮機構的設置只有100年多一點的歷史，它最早始于清末1908年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，在此之后，鄉鎮成為管理鄉村地方事務的主要機構。近代以來政權管理權力由縣一級向鄉鎮下沉的原因與人口數量的變化以及現代社會生產生活方式的多樣性復雜性相關。

中國的人口總數在兩漢時期就已經達到近6000萬，其后1000多年時間這個數字成為中國人口總數的上限值。這一情況一直持續到明朝中期，造成這一狀況的原因在于當時中國的糧食供給能力。中國傳統的糧食作物，在北方主要為粟、麥，南方主要為水稻，這些農作物能夠支持的人口數量大致為6000萬左右，超過這一數字，馬爾薩斯闡述的人口調節機制就會發生作用。

明中期后，原產南美的旱生高產作物玉米、紅薯等經由南洋傳入中國，原本不適宜種植莊稼的丘陵山地也成為重要的農產品生產地，糧食供給能力大為提高，至明代末年，中國人口已經超過一億。有清一代，尤其康雍乾嘉四朝，政局穩定，人口增長迅猛，至道光年間，人口總數已達四億。近代以來，隨著西方現代醫學的引入，人均壽命和嬰幼兒成活率均大幅提高，人口總數繼續攀升，至2009年統計數據，全國共有人口13億3千萬。被過濾廣告

與人口總數不斷增長相比，縣級機構的數量較為穩定（歷代平均約為1350個），在明中期以前，各縣平均人口三、四萬人，比目前階段鄉鎮平均人口約高一些，與鎮管轄的人口平均數相當。

傳統社會中“皇權不下縣”的管轄辦法正是基于這樣一個人口數目，以前的縣太爺管轄的人口，也就相當于現在的鄉鎮長，古代皇權社會對縣以下的區域采用鄉紳治理，大體接近于現代社會鄉鎮一級允許轄區內的村民自主自治。

鄉村的服務功能

鄉鎮機構設立的第二個原因來自于現代社會的諸多變化。傳統社會中，朝廷對農村民眾的要求不多，農村民眾對朝廷的要求也同樣簡單。大體可以歸納為：農村民眾對朝廷的義務就是納糧服役，通常納糧數量與服役時間都有一定的定制。朝廷對民眾的義務主要為司法維護與賑災濟貧。中國大部分農業區都處于亞洲季風帶中，季風氣候的主要特點就是降水在空間與時間上的嚴重不均，導致旱澇災害交替出現。歷代朝廷重要的一項任務就是在災荒年間對受災民眾的救濟。季風的影響是中華文明較早走向大一統的重要原因。不能在災荒年間有效救濟受災百姓的朝廷大多會面臨統治上的麻煩，在冷兵器時代，因饑饉而面臨死亡的老百姓幾乎擁有無堅不摧的能量。

進入現代社會后，統治者對民眾的要求大幅提高。國民黨和共產黨最初都是以革命性政黨的面目示人，即要通過改造國民，動員民眾，完成全社會的變革，所以從民國開始，統治權力向基層延伸就成為必然。在上世紀五十年代末，國家權力的強行介入走到極致，鄉村農民的家庭生活也成為社會革命的對象，大鍋飯、公社食堂成為新時期的標桿，文革結束后，計劃生育、耕地指標成為政治考核的新項目。同時，在現代社會中，民眾對政府提供的社會公共品的要求也提高了，現代生活內容中涵蓋的水、電、通訊、交通、公共衛生、環境保護等社會服務必須依賴于公權力的參與才能完成，隨著生活水平的提高，對公共福利和基礎設施的要求也相應在增長。

由于人口數量的大幅度增長和現代社會組織方式以及生產生活方式的變化，在現代社會中，在縣以下設置鄉鎮一級管理機構就不是一項權宜之計，而是有效與有序管理地方基層事務的必要條件。

第二篇：關于撤鄉并鎮的若干思考

關于撤鄉并鎮的若干思考

湖北省秭歸縣司法局歸州司法所所長 向培年

湖北省秭歸縣歸州鎮人民政府 譚家榮

撤并鄉鎮是中央推進鄉鎮機構改革轉變政府職能，減輕農民負擔的重大舉措，是構建和諧社會、破除城鄉二元結構的根本途徑，是使生產關系和上層建筑適應農村生產力和經濟不斷發展、降低管理費用減輕國家財政和農民負擔的需要，是改變機關作風提高辦事效率、整合資源的需要。

適應三峽建設的需要,湖北省秭歸縣歸州鎮于1995年撤鄉并鎮，撤銷香溪鎮、屈原鎮合并成歸州鎮,現已十多年，其成效顯著，值得借鑒與思考。

一、撤鄉并鎮帶來的巨大變化

湖北省秭歸縣歸州鎮地處長江西陵峽北岸，秭歸縣腹地，毗鄰興山縣及神農架林區，長江與香溪河交匯于此，是偉大愛國詩人屈原的誕生地和魂歸之地，也是美人王昭君出塞之地。東距三峽大壩32公里。全鎮國土面積128平方公里，耕地面積15203畝，轄12個村（居）委會，69個村（居）民小組，29990人。歷為長江中上游的交通要鎮，鄂西山區的商貿重鎮和聞名遐爾的“中國臍橙之鄉”。

1、新鎮建設

1997年歸州鎮捆綁三個鄉鎮移民遷建經費2.8億元著手新建新集鎮，歸州鎮新集鎮于2002年6月15日竣工落成。

歸州鎮新集鎮由九龍路、歸鄉路、桔源路三條平行主干道東西貫穿，其他次干道及豎向梯道南北聯通，集鎮建成4000噸/日自來水廠一座，新建3000m3/D污水處理廠一座、20T/D垃圾填埋場一座。鋪設電力管線19.39公里，通訊光纜18.3公里，開通程控電話3100門，建通訊基站8座，中小學、郵政、電信、衛生院、文化體育廣播服務中心、供電所、幼兒園、影劇院等生活服務設施一應俱全。55個單位、7500人從古城歸州全部遷入新鎮。公共綠化7.2萬平方米，新建柑桔批發市場、小商品市場、建材市場、客運市場共四大市場。

歸州新鎮以其規劃起點高、建筑效果好、功能設施完備，中心區位、交通樞紐、平湖旅游、歷史文化等特點突出和“鄉土味、文化型、生態鎮”的獨特風貌和豐富歷史文化內涵，成為三峽庫區一道靚麗風景，2004年榮獲湖北省城鎮規劃建設管理“楚天杯”榮譽稱號，曾被多家媒體譽為“壩上庫首第一鎮”。

2、移民搬遷

歸州鎮堅持開發性移民安置。撤鄉并鎮后全鎮至2007年底累計安置移民1.38萬人。其中，農業安置1.16萬人、企業安置166人、投親靠友663人、自謀職業1277人、社會福利安置86人。在實際工作中堅持移民與安置結合、搬遷與建設結合、補償與發展結合。全鎮累計開發土地1679畝，整理土地7500多畝，調整土地2297畝；移栽柑桔大樹1751畝，柑桔品改2323畝；建水池2915個7.80萬立方米，架水管6條4670米，修水渠1條2150米；修農村道路15條46公里，維修道路10條40公里；建居民點44個，硬化居民點區間道路1400米。

3、改善交通

歸州鎮不斷轉變政府職能，優化社會服務。民生環境實現了歷史性的新跨越。撤鄉并鎮前原有公路 5條，全長62 公里，1997年至2008年全鎮通村道路達40條256.6公里，自然村通達95%。通行質量不斷提高，先后硬化“卡向路”、“大白路”等8條通村道路43公里。全鎮硬化道路105公里，占總里程的41%，2006年11月歸州大橋建成通車，歸水路和歸泄路全線貫通，使臨近的水田壩鄉、泄灘鄉及歸州鎮連為一體。

4、支柱產業發展

柑橘產業是歸州鎮的支柱產業，三峽大壩蓄水淹掉8000多畝柑桔園，撤鄉并鎮后每年堅持新發展優質柑桔1000余畝，改換優良品種1500多畝（2008年實施柑桔品改3500畝），目前，全鎮柑桔種植面積竟達2.45萬畝，柑桔產量4萬噸，占全縣柑桔產量的22.6%。柑桔打蠟企業12家，柑桔打蠟銷售占總量的95%。2008年，農村經濟總收入20026萬元，農民人均純收入達到2640元，比1998年人均收入800元上升了1840元，上升了3倍。

5、新農村建設

歸州鎮以秭興公路、歸水公路、歸泄公路、卡向公路、大白公路為樞紐，建成了香溪、大嶺坡、賈家店場鎮和轉轉堡等100多個居民點，結合新農村建設及退耕還林、生態環境保護，鼓勵農民將山上的房屋遷建到公路沿線居民點，近年來歸州鎮農民預制結構樓房戶達3500余戶，占農民總戶數的45%。全鎮安裝電話2940部，擁有手機5978部。2006年，歸州鎮及其所轄鹽關、賈家店兩個村被納入省市“百鎮千村”和“十鎮百村”建設示范工程。白果園村、鹽關村等5村實施整村推進和扶貧開發，投入資金2000多萬元，3個村已經省驗收合格，全鎮屈原廟、彭家坡等5個村達到了小康水平。

二、撤鄉并鎮中疑難問題的處理

1、解決機關人員臃腫問題。

撤鄉并鎮之初，歸州鎮機關干部由原來的45人一下子增加到138人，七站八所加起來共計200多人。這么多人怎樣安置，人員怎樣分流確屬難題。歸州鎮采取三種辦法將人員分流和安置。一是設立辦事處分流人員。全鎮按原來撤并前三個鄉鎮的格局設立歸州、香溪、賈家店三個辦事處，分流人員56人，辦事處設總支書記等若干人，這樣即分流了人員，又方便了群眾辦事。辦事處設立了二年時間，隨著時機成熟而撤銷。二是退養一部分人員。為分流人員，秭歸縣委、縣人民政府出臺政策對年滿30年工齡的公務人員男達到55周歲，女達到50歲可提前退養、退休，根據工齡給予增加退休工資的優厚待遇，一次性退掉干部10多人，2年時間達20多人。三是分流一部分人員。對工勤人員及政府聘請人員2年時間分流清退了10多人。從1997年開始，歸州鎮逐步實行鄉鎮機構改革、稅費改革和農村綜合配套改革，精簡機構，減輕農民負擔。到2005年，“七站八所”通過上收和改革只保留財政所，其他單位改革為5個民辦非企業性質，農民的農業稅和 “三提五統”費用被全部免除。至2008年底，5個民辦非企業進一步完善了以錢養事新機制，政府公務員精減為33人；41個行政村（居）合并為12個村（居）；250個組消號合并為69個組。機關在綜合配套改革前有公務員36人，工勤人員2人。改革后，縣核編40人，其中領導職務為9人，黨委委員與政府班子成員全員交叉任職。機關其他工作人員全部競爭上崗，取消工勤人員編制2人，并實行合同化管理，現有在編在職人員35人。財政所核編15人，實有11人，實行全員競爭上崗。延伸駐派單位實行競爭上崗，林業站核編4人，上崗3人；國土資源所核編5人，上崗5人；司法所核編3人，上崗2人。轉制事業單位4個16人全部退出事業編制序列，實行合同化管理。撤銷黨成校，原職工2人，由教育局接收就地安排。在整個農村綜合改革工作中精簡領導職數4個，減少事業單位編制24人，取消工勤編制2個。

2、解決人民群眾就學難問題。

撤鄉并鎮后人民群眾最擔心的是上學難問題。合并后的歸州鎮從教育事業基礎工作抓起，從1997年開始將村辦小學逐漸合并，政府組織籌措資金2000多萬元重新建立歸州鎮夏明翰中學，歸州鎮航天希望小學，歸州鎮大嶺坡小學，整修了香溪小學，高姑坪小學，向家灣小學。從1996年開始著手對中小學合理布局，2003年教育網點布局調整到位。全鎮1所中學，4所小學，教育資源相對集中，教育規模相對科學。2007年，適齡兒童入學率和鞏固率100%，小升初入學率100%，初中生在籍學生鞏固率99%，初升高比例91%，學前一年教育率達98%。

3、解決人民群眾看病難問題。

撤鄉并鎮后人民群眾最擔憂的是看病難問題。歸州鎮為發展衛生事業，隨著鄉鎮行政區劃調整，將鄉鎮衛生院布局進行了調整，捆綁原三個鄉鎮衛生院的移民補償資金在新集鎮建立了歸州鎮中心衛生院。歸州鎮中心衛生院固定資產942.5萬元，病床50張，5000元以上醫療設備8臺套。衛生院醫療條件和服務質量不斷提高，人們的健康意識和健康水平不斷加強。

歸州鎮新型農村合作醫療保險全面覆蓋，100％的村衛生室達甲級村衛生室標準，新型農村合作醫療保險制度得到完善和加強，農民參合率逐年上升，2008年參合率達到97%。

4、解決社會治安問題。

撤鄉并鎮后農村社會治安一度成為一大難題，部分村組社會治安有些“不安”，生產經營、鄰里之間、家庭矛盾增加，偷雞摸狗的事時有發生。從1997年開始歸州鎮建立社會治安“三級中心”（縣、鎮、村）、“五級網絡”（縣、鎮、村、組、戶）運行機制、“平安中心戶長”運行機制和“訴調對接”運行機制，解決治安問題，化解矛盾糾紛于基層。

鎮建立以司法所、派出所、法庭為龍頭，以治保調解委員會為依托，以平安中心戶長為骨干，以義務治安員為基礎的“四位一體”的農村治安防控體系，使大量矛盾和糾紛得到消化，從而使歸州和諧平安。

三、亟待繼續解決的問題

1、邊緣地區邊緣化問題。

撤鄉并鎮后歸州鎮距離最遠的村組約15公里，偏遠地區出現了行政管理削弱，群眾生產、生活成本提高等問題亟待進一步解決。要充分考慮群眾的切身利益不受影響，做“減法”不要忘了做“加法”。一是利用國家投入資金和三峽庫區移民資金投入，加大基礎設施建設，解決大力改善交通條件，公路到組，有條件的入戶。二是結合新農村建設，抓住三峽移民庫區的發展機遇加大邊緣村組改廁、改欄、改灶、改房的力度，徹底改變農村面貌。三是政府組織各單位和部門定期、定時便民服務到村、到組、入戶，送政策下鄉，辦手續上門，真正體現以民為本，小政府大服務的服務型政府。

2、農村債務問題。

撤鄉并鎮時歸州鎮村組債務沒有得到化解，2003年下半年歸州鎮鎖定村組債務總額390.82萬元，債權495.85萬元。從債務構成來看，主要由“普九”、公益事業兩大債務組成。其中，“普九”債務為108.35萬元，村級債務難以償還，大致有以下原因 ：一是村級債權沒有得到維護，農戶尾欠款無法收回；二是村里經費主要來自財政轉移支付，只夠維持運轉；三是國家為村級債務的買單只限于“普九”債務，對公益事業債務還沒有“說法”。到2008年底國家共為歸州鎮下撥化解“普九”債務資金91.87萬元，雖然一定程度上減輕了各村債務負擔，但債務壓力依然不輕。全鎮村級債務還有近300萬元，11個村平均債務不會低于10萬元，僅向家灣村就還有54萬元。村級債務就像一個發酵的面團，問題會逐漸膨脹。因為村級債務涉及面廣，既牽連到村集體，又牽連到農戶；既涉及村內，又涉及村外；不僅影響村委會的運轉，還影響村干部農民的心態。對村級化債的解決國家應當及時出臺明確的化債政策，同時村集體要加強造血功能，主動化債。

3、歸州發展問題。

歸州鎮新鎮占地80公頃，近期規劃人口1.2萬人；遠期規劃人口1.5萬人。歸州鎮新鎮依山臨江，平均海拔在182米至280米之間，是按照三峽旅游熱線規劃設計和建設的，在建造上彰顯四大特點。一是歸州鎮政治、經濟、文化中心，秭歸縣腹地物資集散中心區位特點。二是全縣江北、神農架地區的交通樞紐特點。三是長江三峽風景區；野人、昭君、屈原“三人”風景線；神農架、神農溪 “雙神”和壩上庫首的旅游特點。四是屈原文化、巴楚文化和歸州歷史文化的特點。房屋造型采用滾龍脊、吊腳樓、馬頭墻、粉墻黛瓦，建筑布局依山就勢，退讓閉合、開合收放、錯落有致，一切順其自然，間或點綴亭臺、小品、花壇、橋涵、小橋流水。屈子街頭的門樓前置設楚圖騰巨大青銅鳳凰，政府廣場置設歸州紀事青銅大鐘、柑橘之分父---章文才銅像和青銅麒麟。這些恰到好處的科學設置，更加深了歸州集鎮的歷史文化內涵。但目前歸州集鎮僅有常駐人口5000人，流動人口3000人，沒有達到規劃的要求，但是歸州集鎮功能已經輻射到鄰近的泄灘、郭家壩、水壩鄉鎮以及興山縣的峽口鎮等四個鄉鎮，特別是歸州大橋的修建使用更加使水田壩、泄灘二個鄉鎮與歸州鎮緊密聯系在一切，三個鄉鎮人口近8萬人，國土面積500平方公里，適合再次撤鄉并鎮，按照中央對鄉鎮改革的要求，在秭歸鄉鎮配套改革過程中，以歸州鎮為中心合并泄灘、歸州、水田壩三個鄉鎮條件具備。

四、撤鄉并鎮啟示

歸州鎮撤鄉并鎮的實踐經驗說明，對今后如何積極穩妥地推進撤鄉并鎮工作，加快山區小城鎮建設，提高城鎮化水平應該做到以下幾點：

1、撤鄉并鎮必須促進地方經濟發展。

撤鄉并鎮是加快山區小城鎮建設的有效途徑。實現山區經濟的快速發展，關鍵在于培育區域經濟增長，培植地方支柱產業，促進地方經濟快速發展，推進區域經濟的全面發展。歸州鎮撤鄉并鎮后，進行政府宏觀調控，加快了生產要素的聚集，培植了地方柑橘產業，增強了地方經濟增長，壯大了縣域經濟。

2、撤鄉并鎮必須符合人民群眾的利益。

撤鄉并鎮必須堅持群眾路線，充分尊重群眾意愿。撤鄉并鎮關系到廣大人民群眾的切身利益，必須始終堅持群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，一切工作必須以“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應、贊成不贊成"”為標準。在決定撤鄉并鎮前，要廣泛征求社會各界意見，充分尊重群眾意愿，不能搞行政命令。在制定撤并方案時，必須請人民群眾一起出主意、想辦法，把群眾的智慧集中起來，把群眾的積極性調動起來，并發揮好、保護好。在組織實施過程中，要搞好宣傳發動，講清撤鄉并鎮的目的意義，對個別不理解的，要做耐心細致的思想工作，爭取他們的共識。同時，要按照法定程度，依法開展撤并工作。

3、撤鄉并鎮必須減員增效。撤鄉并鎮是降低管理費用，減輕國家財政和農民負擔的需要。鄉鎮進一步適當撤并后，可以進一步減少鄉鎮財政支出，從而從根本上減輕農民負擔，還可以理順各方面的利益關系，促進農村經濟持續發展。

撤鄉并鎮不是簡單的將幾個鄉鎮的人員合攏辦公和精簡人員，首要的問題是要找到鄉鎮人員的分流渠道。歸州鎮采取多種方法和措施，循序漸進，逐步消化機關富裕人員，且無后遺癥，確實達到了精簡機構，減負增效的效果。

來源：中國農經信息網

第三篇：淺議撤鄉并鎮帶來新問題

淺議撤鄉并鎮帶來新問題

田水月

自上個世紀末開始，各地縣級以上政府為了降低鄉鎮政府行政開支，減輕鄉鎮政府財政負擔和農民負擔，轉變鄉鎮政府職能，開始實施撤鄉并鎮和精簡鄉鎮機構政策，小鄉并入大鎮，弱鄉并入強鎮。進入新世紀后，特別是免除農業稅后，全國各地加快了撤鄉并鎮和精簡鄉鎮機構的改革步伐，同時開始推動撤村并村改革。根據近幾年各地撤鄉并鎮的實踐情況顯示，撤鄉并鎮政策取得了一定成果，在一定程度上減少了鄉鎮政府數量和鄉鎮機構數量，減輕了鄉鎮政府冗員現象，降低了鄉鎮政府的行政開支和財政負擔，避免了社會擔心的免除農業稅后農民負擔反彈現象的發生。但是，我們也應該看到在近幾年的撤鄉并鎮過程中也產生了一系列新問題，甚至有些新問題危害非常嚴重，不僅影響了農村改革的進程和步伐，而且影響了鄉鎮政府在農村工作中的影響力和決策，影響了農村的發展和穩定。為此，華中科技大學鄉村治理研究中心教授賀雪峰認為撤鄉并鎮是十分錯誤的決策。（《賀雪峰：撤鄉并鎮十分錯誤》，《南方農村報》2008年7月3日）

一、撤鄉并鎮帶來的新問題不可忽視

筆者通過對農村撤鄉并鎮的調查和了解，當前撤鄉并鎮主要存在和帶來以下問題，而這些問題已經嚴重影響了撤鄉并鎮的效果，影響了農村未來的發展和改革，特別是影響了鄉鎮政府在農村的力量和農村的穩定。

一是撤鄉并鎮，國家行政力量從村莊的撤出，導致農民群眾找鄉鎮政府辦事難，影響農民群眾與鄉鎮政府之間的關系。一些偏遠鄉鎮撤并后，一些村莊距離新的鄉鎮政府路程比較遙遠，農民群眾要去鄉鎮政府辦點事比較麻煩，成本比較高，比如農民辦理結婚證需要到很遠的新組建的鄉鎮政府辦理，加重了農民的負擔，也使得農民與鄉鎮政府之間的交流越來越少，導致鄉鎮政府在農民心中的地位逐步下降。

二是撤鄉并鎮，鄉鎮管轄面積擴大和人口增多，使得國家行政力量從偏遠村莊撤出，以及鄉鎮派出所的合并，導致偏遠村莊出現行政空心化現象和鄉鎮管理難度增加，從而讓一些家族勢力、非法宗教勢力和黑惡勢力迅速乘機填補進來，嚴重危害了農村穩定和治安。隨著鄉鎮政府和派出所的從偏遠村莊的撤離，加上村莊大量強壯年勞動力在外打工，留下386199部隊組成的空巢村，一些黑惡勢力利用這個機會開始滲透到空心化的村莊，導致近幾年來農村治安狀況不斷惡化，不僅影響了農村社會的穩定，而且不少農民的財產受到嚴重損失。村民間發生糾紛和沖突，或者村民遇到生產生活困難等問題，在撤鄉并鎮前，由于鄉鎮政府距離村莊較近，村民可以通過鄉鎮政府的合法化的行政途徑加以解決，但是在撤鄉并鎮后，由于鄉鎮政府距離村莊比較遠，有的一時解決不了，迫使一些村民被迫通過私人途徑解決問題，甚至是尋找黑惡勢力進行調解，以解決糾紛和沖突。

三是撤鄉并鎮，一些承擔公共服務職能的事業單位和機構同時跟隨鄉鎮撤并而撤并，影響了農民的生產生活和農村孩子的讀書，加重了農民的負擔和開支。隨著撤鄉并鎮的開展，一些在原來老鄉鎮的中國農業銀行、郵政儲蓄和農村信用合作社的網點開始撤離，集中到新組建的鄉鎮，甚至一些中小學也開始撤離，導致農民尋求公共服務機構的成本增加。比如領取種糧補貼，以前可以在離村莊比較近的鄉鎮的農村信用合作社領取，現在必須到比較遠的新鄉鎮政府所在地的農村信用合作社領取，成本比較高，使得一些農民連續幾年都不愿意去信用合作社領取種糧補貼等惠農補貼。再比如學校的撤并，一方面導致一些很小的、獨立生活能力還比較弱的農村孩子被迫去比較遠的鄉鎮寄宿制學校讀書，生活受到影響，甚至出現老人陪孫子讀書現象；另一方面導致一些孩子本可以上免費的公辦學校，在公辦學校撤并后被迫就讀于一些路近、但學費比較昂貴的民辦學校。

四是撤鄉并鎮，沒有從根本上解決冗員現象，沒有達到從根本減輕鄉鎮政府的行政開支和財政負擔的目標，有的因為撤鄉并鎮，引起被裁減工作人員不滿，乃至上訪。撤鄉并鎮，一個無法逃避的問題就是裁減鄉鎮工作人員和安置裁減的鄉鎮工作人員。首先，裁減什么樣的鄉鎮工作人員比較困難。當前在鄉鎮工作的沒有行政編制的工作人員，大多數是縣級政府領導安排進來的，鄉鎮領導不敢裁減。如果不裁減無編制的鄉鎮工作人員，而裁減有編制的鄉鎮工作人員，一是從道理上講不過去，二是被裁減的鄉鎮工作人員接受不了。其次，縣鄉兩級財政困難，支付不了被裁減的鄉鎮工作人員的安置費。撤鄉并鎮過程中裁減的鄉鎮工作人員大多數采取一次性買斷模式，安置費不低，縣鄉兩級政府拿不出安置費。結果大多數地區的撤鄉并鎮過程中裁員出現下列現象：一是有的地方是沒有關系的無編制的鄉鎮工作人員被一次性買斷而裁減掉，有編制有關系的基本上沒有被裁減；二是有的地方鄉鎮工作人員隨同鄉鎮撤并而集體搬遷，鄉鎮政府雖被撤并，但是鄉鎮工作人員則全部加盟新組建的鄉鎮政府；三是有的地方部分裁減的鄉鎮工作人員被安置到事業單位，其中教育系統接受了大量裁減的鄉鎮政府工作人員；四是一些沒有關系而被裁減的鄉鎮政府工作人員不滿安排，采取上訪等途徑維權或爭取更多的權益。

五是撤鄉并鎮，導致一些農民需要，但是經濟效益低的鄉鎮機構被裁減，影響了農業的發展。當前大多數地方撤鄉并鎮都是根據經濟效益和利益來實施，精簡鄉鎮機構主要是精簡無法給鄉鎮政府帶來雄厚經濟效益的機構和部門。比如不少鄉鎮的農技站在撤鄉并鎮過程中被精簡，農技站的農技員不是被裁減就是轉的其他部門，有的地方的農技站被改革成自負盈虧的企業單位，對農民實施收費服務，而提供農業技術的農技站恰恰是當前廣大農業鄉鎮的農民需要的，這樣的改革一是加重農民得到農業技術的負擔和成本，二是導致大多數農民得到農業技術，影響農業生產和農民增收。

六是撤鄉并鎮，導致鄉鎮政府負債問題更加復雜化，甚至引發債主和鄉鎮政府之間的沖突。當前廣大中西部地區的大多數鄉鎮政府存在一定的負債問題，有的鄉鎮政府負債還比較嚴重，撤鄉并鎮，導致負債的鄉鎮政府的債務問題更加復雜。一是一些負債的鄉鎮與沒有負債的鄉鎮合并，負債少的鄉鎮與負債多的鄉鎮合并，結果沒有負債的鄉鎮和負債比較少的鄉鎮政府和鄉鎮農民非常不滿，因為撤鄉并鎮在無形中加重了這些鄉鎮的債務負擔。二是一些負有大量外債的鄉鎮政府被撤并后，其債務負擔無人承擔和承認，前后鄉鎮政府和領導對鄉鎮債務采取踢皮球的態度，引起一些債主沖擊鄉鎮政府和上訪。原來負債的鄉鎮政府領導人表示鄉鎮政府已經撤并，權力由新組建的鄉鎮政府延續，還債義務應有新組建的鄉鎮政府承擔。而新組建的鄉鎮政府領導人則表示這些債務不是他們借的，要求債主去尋找借債人償還。如果撤鄉并鎮不解決好鄉鎮債務問題，可能會成為引發農村社會不穩定的不定時炸彈。

二、撤鄉并鎮出現問題的原因

隨著各地農村村村通公路的建成，農村交通越來越方便，現代信息通訊工具的發達，大量農村人口向城市的轉移和行政效率的提高，合理的撤鄉并鎮、精簡鄉鎮機構和裁減鄉鎮機關工作人員是農村改革的必然趨勢，也完全行得通。但是，撤鄉并鎮之所以出現上文所說的一系列新問題，筆者認為根源不是撤鄉并鎮這項決策和制度本身有問題，而在于操作過程中存在技術失誤。筆者認為主要有以下三點原因：

第一，撤鄉并鎮指導思想不科學。當前不少地方落實撤鄉并鎮的指導思想存在一些問題，一些縣級領導還沒有正確認識到撤鄉并鎮是農村改革的重要一步，沒有意識到撤鄉并鎮是與鄉村治理模式轉變和建設服務型鄉鎮政府改革密切相關。大多數縣級領導推動撤鄉并鎮的指導思想就是減輕鄉鎮政府財政負擔和行政開支，完成上級政府下派的任務和指標，少數縣級領導推動撤鄉并鎮決策是為了獲取上級政府給予的撤鄉并鎮的獎勵政策。

第二，我國法律規定的撤鄉并鎮實施體制存在問題。當前根據法律規定鄉鎮建置和區域劃分的權力在省級人民政府，換言之撤鄉并鎮的決定權在省級人民政府。但實踐中的程序一般是，首先是省級人民政府在不了解各個市縣農村的具體情況下，向各個市縣下達撤鄉并鎮任務；其次是市縣政府為了完成省級政府的撤鄉并鎮任務，各個市縣政府積極向省級人民政府提出撤鄉并鎮的申請；再次是省級人民政府批準市縣的撤鄉并鎮的申請要求，當然沒聽說過省級人民政府拒絕市縣的撤鄉并鎮的申請要求；最后是市縣政府完成撤鄉并鎮任務，并向省級人民政府匯報，事實上真正落實撤鄉并鎮任務的是縣級政府，而省級政府只是口頭決定。換句話說是，省級政府帶有盲目下指標的傾向，市縣政府是被迫盲目完成任務，至于最清楚什么樣的鄉鎮適合撤并是縣級政府和鄉鎮政府其實都沒有任何的決定權和話語權，因為即使縣級政府不同意撤并鄉鎮也無效。

第三，縣級以上政府層層下達撤鄉并鎮任務和指標，導致各地為了完成上級任務盲目推動撤鄉并鎮政策，一些地方撤鄉并鎮是為了撤鄉并鎮而撤鄉并鎮。當前縣鄉政府的壓力型體制沒有從根本上改變，面臨上級各級政府的層層壓力，一些市級政府領導為了追求政績，紛紛向縣級政府下達撤鄉并鎮指標和任務，甚至有的市級政府明確規定每年縣級政府必須撤并鄉鎮的具體數量。在面對上級的壓力下，為了完成上級政府派的任務和下的指標，一些縣級領導不經過調查，不根據鄉鎮的實際情況，不顧后果，直接拍腦袋決策，盲目、甚至是任意撤并一些鄉鎮，不少地方在撤鄉并鎮的法定程序都存在問題，或者就是走形式，鄉鎮政府撤并結束直接向上報告撤并數量，其中的具體情況一般不匯報，即使匯報省級有關部門也不來核實。

三、避免撤鄉并鎮出現問題的對策

各地實施撤鄉并鎮政策要真正達到預期目標，真正實現撤鄉并鎮，政府在農村的決策力不降低，不出現新問題，筆者認為各地政府在落實撤鄉并鎮工作時必須從當地實際情況出發，一定要做到因地制宜，絕對不能采取“一刀切”模式，更不要派任務，下指標，要堅持以科學發展觀為指導思想。對于當前出現新問題的已經撤并的鄉鎮，沒有必要再重建，重點是盡快解決這些新問題。對此，筆者提出以下幾點建議，僅供參考：

第一，省級政府（最低應為市級政府）組織專家學者制定詳細的全省或全市撤鄉并鎮實施細則。筆者認為撤鄉并鎮實施細則主要參考以下指標：鄉鎮的財政狀況（特別是鄉鎮政府負債狀況）、鄉鎮經濟發展狀況、鄉鎮所在地理環境、鄉鎮常居人口數量、居民分布和民族特點、鄉鎮交通狀況和通訊情況，撤鄉并鎮實施細則內容中應詳細規定新組建的鄉鎮和鄉鎮政府規模，必須明確規定新組建的鄉鎮面積和人口數量的上限，必須規定什么樣的鄉鎮之間允許合并，什么類型的鄉鎮之間堅決不允許合并。撤鄉并鎮實施細則應堅持以下幾個原則：一是要保證撤鄉并鎮后，新組建的鄉鎮政府的工作人員乘車到達任何一個行政村的時間不能超過半個小時。二是堅決避免農業鄉鎮出現數十萬人以上的鄉鎮出現。三是堅決避免出現廣大面積的鄉鎮出現。四是盡量不要對山區的鄉鎮實施撤鄉并鎮政策。五是盡量不要將少數民族集中的民族鄉與漢族人為主的鄉鎮合并。六是財政狀況差距較大的鄉鎮之間不要合并，特別是有負債的鄉鎮不要與無負債的鄉鎮合并。實施細則出臺后，市級以上政府應組織縣級主要領導進行撤鄉并鎮工作的指導思想教育和培訓工作，做到縣級主要領導能從思想高度上認識到撤鄉并鎮工作的重要性，能詳細了解撤鄉并鎮實施細則的內涵和內容。如果沒有一套撤鄉并鎮的細則和標準，如果不了解撤鄉并鎮細則，盲目的實施撤鄉并鎮肯定會出大問題。

第二，禁止市級以上政府在沒有調查的情況下達撤鄉并鎮任務和指標，也不能以撤鄉并鎮落實情況為領導考核指標。一些地方政府之所以盲目推動撤鄉并鎮政策，原因之一就是上文所說的上級政府派任務、下指標。

第三，縣級政府的撤鄉并鎮決策應根據上級出臺的撤鄉并鎮實施細則來實施和決策。縣級政府在落實撤鄉并鎮決策前，首先組織調查團，詳細調查準備撤并的鄉鎮政府的財政狀況、鄉鎮經濟發展狀況、地理環境、常居人口數量和居民分布特點、交通狀況和通訊情況；其次詳細分析調查情況；再次縣級政府組織準備撤并的鄉鎮居民，召開座談會，聽取村民的意見和建議；最后對比上級出臺的撤鄉并鎮實施細則標準和村民建議，綜合決定是否允許撤鄉并鎮或如何實施撤鄉并鎮。

第四，市級以上各級政府設立化解除鄉鎮債務專項資金，化解需要撤鄉并鎮的鄉鎮政府債務負擔。前文提到不少鄉鎮撤并引發的沖突和問題與當前鄉鎮債務負擔沉重有關，要撤并存在債務負擔的鄉鎮政府，首先就必須化解其債務負擔，這個任務在當前只能依靠市級以上政府來完成。

第五，公共事業單位不要盲目撤并。撤鄉并鎮主要是鄉鎮政府機構和部門的撤并，公共事業單位不應跟隨鄉鎮政府撤并而撤并，公共事業單位的撤并要根據實際情況和需求來撤并，盡量不要撤并公共事業單位，特別村辦小學和一些代辦點不要撤并，盡量滿足數量不多的農村小學生能夠就近讀書的需求，這項工作縣級政府應與公共事業單位調節好，主要是與銀行、郵政和農村信用合作社等承擔公共職能的企業單位調節。

第六，公安系統在村莊管治力不能減弱。撤鄉并鎮后新組建的鄉鎮政府和鄉鎮派出所要盡快與離鄉鎮政府比較遠的各個村兩委在村莊組建警務辦公室，以政府的力量維護農村的社會治安，避免村莊因鄉鎮合并出現治安真空，特別是要避免宗族勢力和黑惡勢力乘機控制和危害村莊現象的發生。

第七，新組建的鄉鎮政府的工作地點應下放到行政村。撤鄉并鎮后新組建的鄉鎮政府必須在離鄉鎮政府比較遠的各個行政村派遣駐村干部（原則上應為2人以上，而且至少應有一名副鎮長或副鄉長在內），主要職責是在村里代辦農民群眾必須到鄉鎮政府辦理的事情，比如在村里為村民辦理結婚證，一方面方便村民找政府辦事，另一方面減輕農民因撤鄉并鎮前往新鄉鎮政府辦事的成本。

第四篇：撤鄉并鎮工作情況匯報(2011年2月13日)

****撤鄉并鎮情況說明

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根據安排，現將我縣撤鄉并鎮情況簡要說明如下：

我縣原有鄉鎮數12個（3鎮9鄉），按照市委市政府安排，我縣應撤并鄉鎮3個，截至去年年底，我縣撤鄉并鎮工作已全部完成，鄉鎮數量由3鎮9鄉撤并為6鎮3鄉，整個過程扎實平穩，徹底到位，確保了鄉鎮工作不斷、秩序不亂、人心不散和干部隊伍穩定。在鄉鎮機構改革中，我們主要做了以下幾方面工作：

一是認識明確，高點起步。面對市委市政府“撤鄉并鎮必須搞，百分之三十比例不打折扣”的要求，縣委、縣長多次在會上強調，既然市上的態度很明確，我們就要嚴格按照市上要求，不等不靠，不觀望，并提出了“遲撤不如早撤，要做就要做第一，要干就要出經驗”的工作思路。成立了以縣長為組長的鄉鎮機構改革領導小組，領導的重視、機構的成立，為我縣的撤鄉并鎮工作順利開展提供了堅強的組織保證。

二是強化調研，過細工作。一方面根據各鄉鎮地域、產業、人文等特點，科學合理確定撤并鄉鎮方案，如：在**鄉的撤并上，是與**鎮合并還是與**鎮合并，我們充分征求基層意見，大家認為**鄉的大部分面積位于塬區，風俗習慣與**鎮相近，我縣決定

第五篇：撤鄉并鎮后農村基層組織建設的調查與思考

撤鄉并鎮后農村基層組織建設的調查與思考

化德縣過去有3鎮7鄉，轄93個村委會（黨支部），7個社區，總占地面積2568平方公里。撤鄉并鎮后，變成了2鄉3鎮，雖然村委會和社區數沒有變，但也都根據實際情況重新進行了行政區域劃分，鄉鎮干部通過考試考核重新選拔，競爭上崗，干部人數由過去的439人精減到了現在的296人。93個村黨支部書記中，50歲以上的占51%，初中及以下文化程度的占58.7%。隨著鄉鎮機構的撤并，行政區劃的增加，人員的并崗分流，農村基層組織建設中出現了鄉鎮干部管不過來，村干部頂不起來的現象，使農村基層組織建設工作面臨著新的任務和考驗，如何適應新農村建設的要求，充分發揮鄉（鎮）、村兩級黨組織的作用，推動農村經濟社會快速健康發展，已成為亟待解決的問題。

一、撤鄉并鎮后農村基層組織建設存在的問題 從農村基層組織建設的整體情況看，經過幾年的集中整頓，組織建設工作取得了重大進展，基層組織建設水平有了明顯提高，但與現階段農村基層組織擔負的帶領農民全面建設社會主義新農村的新形勢新任務相比，仍然存在一些問題，特別是撤鄉并鎮后表現的尤為突出。一是撤鄉并鎮后，鄉鎮行政區劃增大了，工作量增大了，鄉鎮干部減少了，造成了鄉、村干部相對接觸的少了，督促的也少了，再加上有部分村干部存在“等、靠”心 理，工作主動性差。二是農村干部文化素質普遍偏低，掌握科技能力水平不高，缺乏服務農民所必須的知識和本領，服務群眾意識不強，導致帶領群眾致富的路子不廣、辦法不多。三是農村黨員隊伍年齡老化、文化素質低、致富能力弱。四是除自然環境、基礎設施等因素外，農民致富渠道少，加之缺少科技致富帶頭人，實用科技信息服務又不到位，致使農民增收緩慢。五是黨員活動陣地利用率普遍低，沒有變成黨員、群眾真正的活動場所，多數地方成了給上級看的擺設，等等。所有這些問題的存在，都是影響村級黨組織充分發揮堡壘作用以及制約新農村建設的重要因素。因此，我們要從農村實際出發，切實加以解決。

二、加強農村基層組織建設的對策

（一）選好配強村級班子。一是選好村支部一班人，重點是選好支部書記這個“領頭雁”。新農村建設對農村黨支部書記提出了更高的要求，不但要政治素質高、思想品質好，公道正派、清政廉潔，還要懂經濟、會管理，具有闖市場的能力，而且要思想解放、視野開闊，有創新求實的精神，有自家創業致富和帶領農民群眾共同致富的本領，有解決復雜問題的能力。特別是鄉鎮機構撤并后，鄉鎮管理權限的擴大，事必會有服務不到位的地方，這樣村支書既承擔著帶領群眾脫貧致富的重任，又肩負著“中轉站”的助手作用，為此我們在選配調整村黨支部書記時，結合今年換屆選舉，要充分發揚民主，把那些年富力強有一定文化、有責任心、有能力、靠得住、有本事、想干事、能干事、干成事的人選進村級組織，讓那些文化較低、觀念陳舊、年齡偏大、工作方法簡單、工作不力的支部書記退下來，并為從崗位上退下來的過去長期擔任村支書、主任的村干部發放定額補貼，以解決多年來為農村建設作出過貢獻的老書記、老主任老有所養的問題，并以此為動力，帶動和吸引能人進入村支部班子。

（二）加強鄉村兩級基層黨員干部的集中學習教育工作。充分利用基層活動陣地，采取多種方式，加大對鄉村兩級干部的集中培訓，重點是加強對干部的農業科技、市場經營和改革政策的培訓學習。通過培訓學習，強化干部轉變思想觀念和為民服務意識，努力提高駕馭市場經濟和指導農村工作的能力。

（三）強化教育，提高農村黨員隊伍的整體素質和農民的致富本領。一是嚴把入口關，在發展黨員時除嚴格按照發展黨員“十六字”方針外，還要注意把那些符合條件的致富能手培養成黨員，把黨員培養成致富能手。二是充分利用黨員活動陣地，采取靈活多樣的方式，除對農民黨員進行時事政治理論培訓教育，提高基層黨員帶領群眾調整經濟結構、發展農村經濟的自覺性和本領，提高政策水平、法制觀念和致富能力外，還要開放黨員活動室，讓群眾也走進來，通過農村黨組織活動室這塊陣地，讓他們了解黨的政策，溝通思想感情，交流致富 的信息，參加一些黨支部組織的有意義的活動，同時對他們也進行一些農村實用技術的培訓，從而提高農民致富的本領。三是以民主評議黨員為突破口，擴大對認領崗位的黨員的評議范圍，讓村民也參與進來，從而促進黨員的自我教育、黨性鍛煉和無職黨員設崗定責活動的升華。

（四）抓住農民增收才是抓住了基層組織建設的根本。我們抓農村基層組織建設，不是單單局限于表薄冊上，更重要的增加農民的收入，提高農民的生活質量。促進農民增產增收關鍵應抓好三個環節，一是抓住國家實施西部大開發的有利時機，強化農牧業基礎設施建設，擴大農民增收范圍和加快新農村建設進程，下大力氣組織好部門聯鄉（鎮）抓村責任制、領導干部聯村幫戶責任制、黨員聯系戶責任制度的貫徹落實。二是通過科技創新，為農村經濟發展注入生機，通過舉辦農牧業生產觀摩講習班，加強對農村科技人員的培訓，推進產業結構調整。三是改變工作方式方法，增強對群眾的服務觀念。變過去的就事論事的服務為全局、全面的服務；變過去被動的、坐門等客式的服務，為自覺主動上門的服務；變過去口頭上的強調服務為現在實實在在的行動。同時要注重發揮好典型示范帶動作用，讓典型去引導人、吸引人，使農民絕大多數掌握一到兩門實用技術，為增產增收增添后勁。