第一篇：未來司法體制改革面臨的具體問題

未來司法體制改革面臨的具體問題

按照以往的慣例，十八大之后，中央將對新一輪司法改革進行全面部署，然后針對每一項措施制定具體的改革方案

未來司法體制改革面臨的具體問題

文/蔣惠嶺

本文來源《財經》雜志 2013-12-01 十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對司法改革作了全面部署。從此，關于司法改革的各種猜測與傳言塵埃落定，包括“司法管理體制”在內的若干項司法改革措施贏得各界贊許。

近日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報》上發表的《深化司法體制改革》一文對《決定》精神作了深度解讀，又特別對今后司法改革的各項任務作了概要闡釋。

本文無意重復各項司法改革部署，也無力對于各項司法改革任務的具體方案作出設計。但是，對于這些改革措施的研究討論過程中提出的一些問題，以及一些已經明確的設計方案，本文將略加介紹，以便為今后研究設計具體方案作一些提示，以便大家了解以后具體制定改革措施確定時應當關注的問題。

限于篇幅，這里只選擇《決定》所確定的司法改革任務中的十項重大措施略加分析。由于這十項改革措施都屬于長期項目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今后15年作為論述當前司法改革措施制定與實施的時間節點。

其實，有些措施從設計到確定，再到呈現效果，可能需要比15年更長的時間。

一、“法檢省級統管”：司法管理體制改革

《決定》指出，要“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，即所謂“省級統管”。孟建柱書記的文章認為，由于“將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難”，所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財物由省一級統一管理”。

中央的這一司改決策為司法界內外盼望已久。學界在司法管理體制改革的研究和討論過程中，也曾提出過多種方案：一是中央統管，但就目前情況來看可以作為法院統一管理的最終目標。二是在中央不能實現全國統一管理的情況下，爭取由中央統一管理最高法院和高級法院兩個層級，省級統一管理中級法院、基層法院兩個層級。這一方案可以防止各省形成省內自控的體系。三是各級法院的管理權限“上提一級”，即由上一級管理下一級法院的司法行政。這種方案可以最小程度地引起震動，力求改革的保險系數。

本文并不準備比較各種方案之優劣，因為各有各的長處，也各有各的困難。既然目前中央選定的方案是“省級統管”，那就應當努力設計一套“省級統管”的方案出來，并繼續保持最高人民法院通過政策指導、規則制定、訴訟程序等實現全國法院法律適用標準統一的功能。

在研究司法體制改革的具體方案時，需要討論很多重大問題。

一是省級統管的“人財物”是不是僅指人事、經費兩項？或者省級統管是指法院所有司法行政事務的統管，即包括法院的各項管理事務，而不僅限于人事和經費？可能占主導地位的理解是把它作為司法行政管理事務的總稱，并不僅指字面上的“人”和“錢”的問題。

二是“人財物”的省級統管，是由高級法院直接行使，還是由本地區的三級法院代表共同組成的委員會行使，或者是成立專門的法院管理局，仍需要進一步研究。

三是省級統管是由司法主導，還是行政主導？中國共產黨的十六大報告中曾提出過要將審判、檢察工作與相關的行政管理工作分開，當時的一種解釋是將法院、檢察院的司法行政管理權交給其他部門或者由專門成立的司法委員會（或者法院檢察院事務管理局）承擔。由于種種原因，此項解釋并沒有得到普遍認可。同時，其中的理論問題也沒有得到解決。今天，這個問題又一次擺到了我們面前。

四是省級統管是否仍然會允許一些事務的層級分權？中國大陸很多省的人口、地域比較大，因此法院也比較多，如江蘇省共有124家法院，湖南省有140家法院。如果由省一級的法院管理機構統一管理轄區內所有法院，則可能因為過于“扁平化”而導致管理效率低下。因此，即使實行統一管理，仍然可以研究是否需要在市一級設立分支機構負責法院事務管理，或者委托中級法院管理本轄區法院的部分行政事務。

五是法院的所有司法行政事務是否都應當實行省級統管？是否可以根據各類事務自身的不同性質而采用不同的“統管”形式？如法官任免、法官紀律約束、重大事務管理、機關內務管理等。有些行政事務應當高度集中，有些則可以放權；有的需要通過民主的方式進行管理，有的則需要通過集中的方式進行管理。這在改革方案制定過程中應當認真研究、分類處理，而不是一概而論。

二、“司法預算獨立”：法院經費的省級保障

法院“人財物”的省級統管中，經費保障是重要內容。根據中央的決定，地方各級法院、檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。這雖然還不能說是完整的“預算獨立”，但至少為司法預算獨立提供了基本條件。

完整的“司法預算獨立”包括幾部分：一是法院的預算在國家的整體預算中單獨編制和執行；二是編制法院預算的決定權在權力機關，行政部門在匯總、呈報司法預算時不得修改或減少；三是法院的預算比例在憲法或法律中應當有所規定，如1％或者其他適當的比例。

同時，司法預算獨立也可以有不同的表現形式。對于作為中央事權的司法權來說，司法工作需要的經費理應由中央預算保障。但是，由于中國目前尚未具備這一條件，所以《決定》要求仍然以省級保障為主，中央的經費作為補充來源。因此，在某種程度上，目前的司法預算機制具有一定的過渡性，并不是理論意義上完全獨立的機制。

至于如何平衡省級財政和市（縣）級財政的經費負擔問題，司法改革方案中也應當有所涉及。改變以往由同級財政負擔司法經費的模式為省級財政負擔，盡管絕對數量不大，但看起來也會或多或少地增加省級財政的壓力。那么，是由各地方按照原來承擔的司法預算數量繳省財政統一支配，還是由省級財政承擔全部費用而不從地方收繳，或者是調整某些財政收入分配比例以增加省級財政的收入，這還需要在今后的方案中具體確定。

由于中國城鄉差別、地區差異的客觀存在，還應當考慮一些城市“收入高、消費高”的實際情況，采取一些變通的措施。可以將一些副省級城市、特區城市、計劃單列城市等從省級統管的預算模式中獨立出來，以照顧實際存在的不平衡現狀。美國紐約州的紐約市就采取了這種模式，實行與全州其他地方不同的“市級統管模式”。

三、“法官統一任免”：司法人事制度改革的關鍵

法官管理權乃至整個司法人事管理權的范圍十分廣泛，其中“任免權”是核心內容。因此，在“省級統管”的人事管理模式中，法官的任免首當其沖。法院依法獨立行使審判權受到憲法保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由并依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權力便顯得十分關鍵。

但是，這項權力由省級行使必須設計具體的管理方式，并應當考慮多項因素：一是法官、檢察官數量較大。雖然有個別省區的法官不到2000人，但絕大多數高院所轄司法區的法官有幾千人甚至上萬人，另外還有幾千名檢察官。二是法官、檢察官任免所涉及的相關部門較多，包括法院和檢察院的推薦提名、組織人事部門的考核考察、權力機關的任命免職，以及法官和檢察官的職前訓練等。三是法官、檢察官任命程序相對復雜，管理方式也不同于普通公務員，因此方案設計應當更加謹慎。

在理論界和實務界研究具體的管理機制時，也曾有過不同的方案設計。有的觀點認為應當成立法官管理委員會，由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會團體等領域的代表組成，負責法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。有觀點認為，可以在省級人大建立司法委員會（或依托目前的內務司法委員會），負責法官、檢察官任免事項。還有觀點認為，可以按照法官等級分配任命權限，例如高級法官由省級人大常委會任免，而高級法官以下的法官授權省高級法院任免或各中級法院任免。具體的管理工作由高級法院或者由省級專門設立的法檢事務管理局負責。這些觀點都有一定的合理性，需要在設計時綜合考慮。

四、“兩區適當分離”：探索與行政區劃適當分離的司法管轄區制度

對于國計民生和區域發展來說，行政區劃涉及人民生活、資源分配、財政收入及治安管理等因素，有其特別的意義。但司法管轄區與上述因素的關系沒有那么密切。受到司法管轄區劃分直接影響的主要因素是司法資源的合理使用、當事人的訴訟方便與法院的審判效率（方便）等。

由于人們習慣把一個行政區劃內有一套完整、齊全的功能（包括司法功能）當作一種傳統的模式對待，因此傾向于各種機構的管轄區域范圍完全一致。實際上，不同事務的管理（管轄）范圍和方式會有所不同，涉及的區域也不必然甚至不可能與行政區劃完全一致。例如，航空或鐵路系統事務的管轄區域通常以航線或站線為基礎，難以與行政區劃吻合。

對于司法案件的管轄來說，一般情況下與行政區劃不會發生大的矛盾，但如果完全按照行政區劃與司法管轄區相吻合的方式劃分，也會出現司法資源配置、訴訟便利、司法效率等問題。例如，有的地方法院案件數量不多，有的則過多，造成忙閑不均，浪費司法資源；有的地方法院管轄區域過大，有的則過小，也會造成上述問題。有的地方法院辦公地點距離某些居民居住點比較遠，其他地方法院的辦公地點反而離案件發生的地區較近，這樣便可能產生不方便法院審理和不方便當事人訴訟的問題。因此，確立一定的標準，重新考慮某些地方的司法管轄區調整問題，與行政區劃適當分離，標志著司法制度更加成熟。

當然，司法管轄區的確定與“人財物”管理體制直接相關。在研究制定“兩區適當分離”改革方案時，必須考慮法官的任免機構與管轄區域之間的關系。如果是一個行政區劃的權力機關任命的法官去管轄其他行政區劃的領域，難免會引發授權沖突。雖然中國在海事法院、開發區法院的管轄方面已經有所突破，但對于常態的地方法院司法管轄區的調整并不能當然適用。

因此，司法管轄區與行政區劃的適當分離，還應當以法檢省級統管的實現為前提，這樣在一個省范圍內的“兩區適當分離”便不再存在授權沖突的障礙。

五、“法官區別于普通公務員”：司法人員的分類管理改革 法官、檢察官以及整個司法人員的分類管理已經推動多年。一方面，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對待，如書記員、輔助人員、助理、法警等；另一方面，也是最重要的方面，便是法官、檢察官與普通公務員的分類管理的實現。

《公務員法》將法官、檢察官作為公務員對待，同時又在第三條中規定：“法律對公務員中領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。”因此，《法官法》《檢察官法》對法官、檢察官的特別規定，應當優先適用。不過，盡管法律上已經確定了這一特殊管理的原則，但社會上的共識度仍然不高，推動這一改革措施的難度依然較大，最終導致《法官法》的落實不夠到位。當前，法官管理應當區別于普通公務員管理這一改革措施，成為當前司法人事制度改革的重中之重，相關的研究討論一直都在進行中。

真正實現法官與普通公務員的分類管理，重點應當考慮以下因素：一是履行職務的依據有根本區別。法官履行審判職責的唯一依據是法律，并加之以職業道德的引領，普通公務員履行職責必先以權力來源的指令為依據。二是履行職務的組織形式有根本區別。法官履行審判職責依獨任庭或合議庭以及審委會的組織形式進行，審判組織所作裁判就是法院的裁判。普通公務員則需要遵循首長負責制的原則履行職責，層層負責，上下一體，最終由代表行政機關的首長以機關的名義活動。三是法官的等級和職級不影響法官行使審判權的效力，普通公務員的職務和職級代表著決策與服從的關系。

由此產生的法官與普通公務員的區別主要體現在招錄、培養、遴選、任免、監督、懲戒、薪俸、退休等各個方面?！斗ü俜ā芬呀浕倔w現了這些區別，同時也還有一些需要明確和完善的地方，更有需要新增的內容。

因此，落實好《法官法》的現行規定并在此基礎上修改和完善《法官法》的相關內容，將是改革法官制度、實現分類管理的重要手段。

六、“法官職業養成”：法官的招錄和培養制度改革 在司法領域，實現正義的保障可以分為動態的制度保障和靜態的隊伍保障，兩者缺一不可。因此，如何培養合格的法官便成為司法改革的基礎性任務。近年來，中國在法官職業化建設方面付出了很大努力，取得了一定成效，但仍有很大改革空間。記得20年前搞審判方式改革時，圈里圈外熱議的就是法官素質不適應的問題。今天在研究審判權運行機制改革方案時，大家仍然在談法官素質不適應的問題。雖然問題已有“螺旋式上升”，但這的確讓我們不得不反思中國法官養成機制的成功與否。這里將重點研究一下中央提出的“預備法官職前訓練”作為法官法定任職條件的問題。

每一個法官都有其各自的成長背景和模式。但在體制層面上，世界各國法官的養成模式大概分兩種：一是從優秀律師中選任法官；二是通過法律教育直接培養法官。采用第二種模式的主要是大陸法系傳統的國家和地區，其一般做法是：法律系的大學畢業生通過難度頗高的司法考試之后，須經一年半到兩年的職前職業訓練，或者一段時間的法律實踐，再通過考試之后，方可進入法官隊伍，從助理法官或候補法官開始其法官的職業生涯。這一年半到兩年的職前訓練絕非高等法律教育的簡單重復，也不同于研究生教育中對研究能力的培養。

職前訓練至少可以發揮著四個方面的作用：一是吸納最頂尖的法律人才；二是集中訓練法律思維和司法行為模式；三是升華高等法律教育中所接受的知識；四是為法官區別于普通公務員的分類管理提供正當性基礎，特別是薪資待遇方面的區別對待。

雖然兩年職前訓練并不能完全滿足作為一個法官的所有職業要求，但與未經訓練的人相比，受訓者可以獲得層次上的提高。再經過五年至十年的助理法官或候補法官磨煉，一個道德高尚、心智健全的法律人便能基本承擔起作為公平正義最后一道防線的職責。

觀察中國當前的法官養成機制，在一定程度上已被拋棄的“學徒式”培養模式（書記員－助理審判員－審判員）有其合理性，法律實踐經驗的要求也屬正常，先作為法官助理的經歷也能幫助法官成才。但比起許多國家采用的兩年職前職業訓練制度，所有上述做法在規范性、規模性、開放性、全面性、針對性等方面還有相當距離。而且由于通過司法考試后、擔任法官職務前在司法輔助人員崗位上的積累并沒有納入法官職業培養的正規框架，所以在提高政治待遇、經濟待遇方面所發揮的作用并不大。因此，目前理論界呼吁引進大陸法系國家和地區普遍采用的職前職業訓練模式的聲音較高，應當在制定方案時認真研究吸收。

七、“健全法官職業保障”：突出法律職業特點的改革

從職業特點看，法官既要精通法律專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，更重要的是必須以法律作為其行動的唯一依據。因此，如果沒有充分的職業保障，法官便不可能完全實現其在法治過程中的角色，國家的法治大廈則會動搖。

根據法官職業保障的理論，職業保障主要包括幾項內容：一是身份保障（又稱職務保障），即法官依法獨立審判，非因法定事實并循法定程序不得免降調職；二是經濟保障，即法官應當獲得與其所承擔職責和職業特點相匹配的經濟待遇；三是安全保障，即法官不因履行職責而受到安全威脅。

有關法官職業保障的理論研究已有很多，但社會上對于加強法官職業保障的共識仍然不高。人們通常會不由自主地以目前法官隊伍的現狀來抵制職業保障的提高，而不是把職業保障放在更高層次的循環中和更大的平臺上考慮。對此，法官職業保障改革應當多管齊下、同時用力，正如孟建柱所說，“按照責權利相統一的原則，在嚴格司法人員任職條件、強化司法人員辦案責任的同時，要為法官……依法公正履職提供必要的職業保障”。

關于法官薪資待遇的提高是健全職業保障的熱點話題。僅以臺灣地區為例，上世紀80年代初決定為法官提升“專業加給工資”時，社會上也有反對聲音，來自普通公務員隊伍的抗議更為強烈。但是，為適應法治建設的需要，打造臺灣地區民主法治的實力，決策層最終還是為法官、檢察官提高了比普通公務員高1倍至3倍的工資。根據臺灣地區法官法的規定，法官按照等級確定薪酬待遇，并與行政職級相分離。據專家講，臺灣司法目前的公正度與當年這一項改革措施直接相關。目前，大陸也在經歷著類似的過程，也已經走到了“必由之路”的路口。

八、“審者裁判、判者負責”：審判權運行機制改革

審判權運行機制改革是一個老話題，而目前正在經歷著一個新的“輪回”。在20多年前的審判方式改革時期，“還權于合議庭”的目標十分清晰，而且成果十分顯著。有些法院目前所宣稱的“90％的案件”由合議庭或獨任法官獨立裁判的成果，即應歸功于當時的改革措施。

但不可否認的是，法院內部的層級管理和呈報審批制度，導致司法裁判責任不清、效率不高的問題一直存在。即使在一些看似合議庭獨立裁判的案件中，審判長實際上仍擁有較大的、明顯的影響力。在審判委員會運行機制中，審委會通過會議制的討論對一些法律問題作出裁判，而沒有聽取當事人的辯論意見。審委會除討論法律適用問題，也討論案件事實問題的現象比較普遍。這些做法都受到廣泛批評。

為解決這些問題，根據中央部署，最高法院于2013年10月發布了《關于審判權運行機制改革試點方案》，部署了部分法院的改革試點。如果試點成功，則向全國推廣。根據這一方案，改革的內容主要包括：

第一，一個審判庭內設有多個合議庭的，將副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長直接編入合議庭并擔任審判長。其他合議庭的審判長應當從優秀資深法官中選任。條件成熟的試點法院也可以探索建立一個合議庭，即為一個審判庭的模式。這就把法院內最優質的司法資源從辦公室搬回法庭，從審核把關轉移到直接審判。減少管理層級，將審判組織扁平化。

第二，審判員獨任審理的案件，裁判文書由獨任審判員直接簽署。合議庭審理案件的裁判文書，由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次簽署。院、庭長不得簽發未參加合議審理案件的裁判文書。

第三，院長、庭長的審判管理職責不得超越界限，不得涉及案件的實體裁判事項。第四，在賦予法官獨立裁判權的同時，要求法官接受嚴格的職業道德、紀律、法律、業績考評、案件評查、上級法院評價、外部評價等方面的監督和約束。

第五，嚴格要求審委會委員的條件，大大壓縮討論案件范圍，建立委員組成的合議庭審理重大復雜案件，建立提交審委會案件過濾機制等。

九、“事實審、法律審各有側重”：改革四級法院職能定位

四級法院的職能定位改革是上一輪司法改革中“規范上下級法院關系”項目的一個延伸性子項目，最高法院已經做了深入調研。但因這項改革涉及審級制度、上訴制度、再審制度、證據制度、司法解釋制度、法院內部組織制度等一系列問題，內容龐雜、理論性強，需要開展深入研究，審慎改革。

在新一輪司法改革中，孟建柱再次強調要“明確四級法院職能定位”，“探索充分發揮一審法院明斷是非定分止爭、二審法院案結事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保證法律統一正確實施的職能”。同時，要進一步規范和落實上下級法院的審級監督，確保審級獨立。

其中，關于基層法院“明斷是非定分止爭”的職能定位，除了突出法院在化解糾紛方面的功能外，還要強化基層法院“事實審”的作用，力爭通過第一審程序將案件事實進行“法律固定”，從而減少甚至消除上訴審中對事實的糾葛。另外，基層法院派出法庭的功能也應當加以改造，基層法院法官任職資格也應當與基層法院的職能定位相適應。

關于二審法院的“案結事了”職能定位，則是對案件的事實問題和法律問題的終審裁判，法院在做好說理、說服工作的前提下，更應當注重以裁判的法律效力來息事寧人。

再審法院的“有錯必究”職能定位看起來包括對事實問題和法律問題兩方面的錯誤都要予以糾正，但從四級法院功能的系統觀點來看，再審法院應當側重于甚至限于糾正法律方面的錯誤，否則一審、二審的事實確定功能將因再審環節定位不準而遭廢棄或削弱，最終會影響司法制度的整體功能。

最高法院的“法律統一適用”職能定位則更是突出了它的法律功能和指導功能，對最高法院的職責、程序、工作方式等提出了相應的要求。

十、“促進司法民主”：改革司法公開與陪審員制度

司法公開是15年以來每一輪司法改革都要推動的改革項目。在新的形勢下，司法公開工作仍有一些不適應新需求的地方。

例如，受陳舊、落后的權力觀念的影響，法院仍存在選擇性公開、許可性公開的問題；由于程序正義觀念不強，庭審公開這一核心環節依然沒有完全暢通的渠道；隨著新媒體運用范圍的擴大，媒體報道與司法公開原則的落實之間存在某些沖突；由于公民權利意識訴求的增強，司法公開與個人信息和名譽權利保護之間的關系不容易平衡等。

鑒于司法公開對民主與法治的重要意義，中國共產黨的十八大報告將司法公開與黨務公開、政務公開相提并論，《決定》具體要求“推進審判公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書”。

在文章中，孟建柱也十分敏銳地將庭審公開作為司法公開的首要任務。他認為，“庭審是審判的中心環節，是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平臺。庭審全程應該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權利，有利于為上訴審、監督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據?！比绻軌驅崿F庭審的自由旁聽，方顯司法權的民主屬性，展現司法的自信。

裁判文書上網公開也一直是司法公開中的重要內容。目前，中國裁判文書網已經與各高級法院聯通，這將成為中國法院裁判文書公開的一個最權威、最綜合的平臺。最近，最高法院發布了《關于推進司法三大平臺建設的若干意見》和《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》。這些都是新一輪司法改革中的亮點。

人民陪審員制度在前十年的司法改革中已經獲得立法層面和操作層面的突破性進展，這一輪司法改革還會把它作為擴大司法民主的基本方式繼續推進?！耙獢U大人民陪審員的數量和來源，建立隨機抽選的機制，保障人民陪審員參審權利，提高陪審案件比例，切實發揮人民陪審員制度的作用?！?/p>

目前，全國共有人民陪審員8.7萬人，而今年上半年全國法院審理的一審普通程序案件陪審率達71.7％，比2006年提高52％。按照以往的慣例，十八大之后，中央將根據《決定》的要求對新一輪司法改革進行全面部署，然后針對每一項措施制定具體的改革方案。

在這一過程中，將會廣泛聽取各方面的意見，深入開展研究論證，力爭制定出遵循司法規律、符合中國國情的改革方案。

作者為最高人民法院高級法官

第二篇：司法體制改革面臨諸多障礙

司法體制改革面臨諸多障礙

洪曉靜 虞江永

財政省直管縣實施后，行政省直管縣隨即提上議事日程。近日，我們與衡陽市市縣兩級人大、公安、檢察、法院的領導座談，研討中發現，由于司法體制的特殊性，適應行政省直管縣的司法體制改革面臨諸多障礙。

體制障礙

一是市級司法機關撤與留的障礙。

以司法審判為例，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條規定：“人民法院審判案件，實行兩審終審制。”第一審在基層法院（縣級人民法院），第二審在中級法院（市級人民法院）。第二十條規定：“中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：

（一）危害國家安全案件；

（二）可能判處無期徒刑、死刑的普通刑事案件；

（三）外國人犯罪的刑事案件?！?/p>

調查中我們了解到，屬于兩審的案件，衡陽市每年在1400件左右，全省每年在三萬件以上。第二十條規定的三類案件尚屬保密，我們無法了解到具體數目。如適應行政省直管縣的需要，撤去市中級人民法院，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條和第二十條規定的案件將全部涌向省高級人民法院，這是無論如何也難以承受的。

如保留市中級人民法院，就會出現如下兩種情況：第一種情況是市中級人民法院仍負責基層人民法院的二審，那么與現行的體制就沒有什么區別，行政省直管縣就是一句空話；第二種情況是市中級人民法院只負責城區人民法院的二審，不負責對縣基層人民法院的二審，如此，當事人屬市的案件審判就有四級（區法

院、市中院、省高院和最高院），當事人屬縣的案件審判就只有三級（縣法院、省高院和最高院），當同一案件涉及到市與縣，程序該如何走，就會發生混亂。由于受各種因素干預的不一和訴訟成本的不一，對當事人也不公平。所以說，這種構想的司法體制是一種跛腳體制。

二是權力產生合法性的障礙。

行政省直管縣，首要的是解決權力產生合法性的問題。無論公檢法的任何一家，也無論市、縣司法系統內部是何種關系，都是依據《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，其主要行政首長經選舉后任命（如檢察長、法院院長）或直接任命（如公安局長）的。實行行政省直管縣，如繼續由各縣（市）人大組成代表團，選舉市檢察院檢察長和市中級人民法院院長，則問題又回到原來的起點--實質上的行政市管縣；如按行政省直管縣操作，各縣（市）人大不再參加市人大選舉，市公檢法對縣公檢法的領導和指導則失去法理性基礎，市公檢法對縣公檢法辦案的干預則成了違法行為，而且，在體制上設置司法部門的違法，這是不可以想象的。

三是司法架構特殊性產生的障礙。

財政省直管縣以后，縣擺脫市管轄的要求日益迫切。以公安為例，目前，國家對縣級公安在財政上實行的是三級（即中央財政、省財政和縣財政）保障，在財政上與市沒有任何關系，而縣公安局在人員編制上卻受制于市，市對縣的各項檢查、督察、明查暗訪又讓縣公安部門放不開手腳、動輒得咎。因此，縣級公安直屬省廳領導的要求強烈，而且，這也是省直管縣的一個必經步驟。

如前所述，我們已經論證了中級人民法院存在的必要性，而《中華人民共和國憲法》第三章第七節第一百三十五條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機

關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律?！边@就十分明確地闡明了公檢法三家之間的關系。我們不能想象沒有審判的刑事拘留，也不能想象沒有監督的司法，公檢法三家一存俱存、一亡俱亡，這是現代國家司法行政最起碼的要求。司法架構的特殊性，決定了司法體制本身就是司法改革的一大障礙，跨過這道坎，還必須另辟蹊徑。

行政障礙

一是行政關系的障礙。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第一章第八條第六款規定：縣級以上地方各級人民代表大會“選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準”。依據《中華人民共和國人民法院組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《公安機關組織管理條例》規定，市中級人民法院與縣基層法院的關系為指導關系，市人民檢察院與縣人民檢察院的關系為領導關系，市公安局與縣公安局之間的關系也是領導關系。

行政省直管縣后，市與縣（市）同為省直管的行政單位，市與縣（市）的關系成了平行關系，縣（市）與市不再存在行政隸屬關系，即使市比縣（市）高半級，也不能對縣（市）行使管轄權。與之相適應，司法系統的領導與被領導、指導與被指導關系，再無存在的理由，這既與現行法律法規相悖，也與現實需求相悖，成為行政省直管縣，司法體制改革難以逾越的障礙。

二是編制與經費的障礙。

行政省直管縣之前，司法機關辦案經費略顯不足。再以縣公安局為例，由于有市公安局技術裝備和技術力量的支持，經費雖有缺口，但問題不是很大。行政

省直管縣后，縣級公安局連必需的DNA檢測設備都沒有，技術裝備投入需要加大；人員素質相對較低，培訓力度需要加大；沒有了市對縣的支持，獨立承擔案件增多。因此，如再沿襲過去的投入規模，經費將嚴重不足。這是行政省直管縣出現的新情況--資源不能共用，信息技術不能共享。

在人員編制上，據了解，警力配置占轄區人口比率，全國是萬分之十，湖南是萬分之八，衡陽市是萬分之七點九，耒陽市是萬分之六，衡東縣則是萬分之四點三。而在沿海發達地區，警力配置占人口比率已達到萬分之十四。可見，在衡陽市，到了縣（市）一級，警力嚴重不足。行政省直管縣前，由于有市級公安局統一調配，協同作戰，尚可彌補這一缺陷。行政省直管縣以后，變成了各人自掃門前雪。由于任務加重，缺乏市級警力的支持、缺乏先進刑偵技術人才，原來的編制將遠遠不能滿足實際工作的需要，這也必將成為行政省直管縣的障礙。構想

1.打破地域界限，設立片區公檢法

在與市中級人民法院領導座談時，一提起審理案件，他們就頗感無奈。公檢法的婆婆太多，有黨委、政府、人大、政協和政法委；難度太大，各個方面的關系，扯不清，理還亂。比如說市中院要建房，這就涉及到規劃、國土、建設、人防、消防、自來水、電業、天然氣等職能部門，這些部門或多或少都有案子在法院，從而影響法院獨立辦案?？梢?，現有的司法體制，本身就存在弊病。

筆者設想，為避免現行司法體制的弊病，消除行政省直管縣，司法體制改革存在的諸多障礙，應考慮撤去市級公檢法機關，打破地域界限，設立片區公檢法機關。以湖南為例，分別設立湘南、湘北、湘東、湘西和湘中片公檢法，每個片區負責二到三個原市級架構行政區域的司法行政。

設立片區公檢法。一是減少了婆婆的干預，使公、檢、法真正形成三權鼎立的制衡機制。二是打破了地方保護主義，克服了人情風、關系網對司法的干擾。三是解決了行政省直管縣、司法體制改革的難題。因此，設立片區公檢法，這應當是目前的最佳選擇。

2.理順行政關系

一是理順片區公檢法與省公檢法的關系。片區公檢法與省公檢法是領導與被領導的關系，片區公檢法財政由省財政支出，人員由省公檢法統一調配，直屬省公檢法領導，對省公檢法負責。

二是理順片區公檢法與縣（市）區公檢法的關系。片區公檢法與縣（市）區公檢法是指導與被指導的關系，縣（市）區公檢法財政仍實行中央、省、縣（市）區三級保障，人員主要通過招考，大學畢業生分配、調配等方式滿足需要。為避免因改革幅度過大引發的混亂，縣（市）區公檢法行政上仍歸當地政府領導，主要行政首長由地方人民代表大會選出，對人民代表大會負責。

片區公檢法與縣（市）區公檢法的關系，定位為指導關系，這樣有利于發揮縣（市）區公檢法的積極性，增強辦案的獨立性。

三是加強片區公檢法之間的人員流動。片區公檢法雖直屬省公檢法領導，人、財、物由上級掌控和調配。但片區公檢法坐落在一個地方，時間長了，也會出現各種糾葛，產生新的人情風和關系網，這就有必要對片區公檢法人員實行合理流動。而片區公檢法直屬省公檢法領導，也為這種流動提供了可能。通過人員的流動，在減少司法腐敗的同時，還可以學習各片區辦案的經驗，增長辦案人員的才干。

在經費上，我們認為，應充分考慮行政省直管縣后，縣（市）區實際工作的需要，加大三級保障的力度，從而更好地完成打擊犯罪、保護人民的職責。在編制上，我們認為，在按國家規定的名額配齊外，還要根據各地的實際情況進行合理調配。以治安為例，經濟發達地區比經濟落后地區案發率高，民風強悍地區比民風淳樸地區案發率高。衡陽市所轄耒陽市，民風強悍，經濟較發達，刑事發案率占衡陽市的1/3～1/4，命案占衡陽市1/3，曾經一天發生三起命案，使得耒陽市公安局難以招架。衡東縣民風淳樸，警力配置占人口比率雖低于耒陽市，卻相對清閑。因此，警力的配置也要因地制宜，不能一概而論。

3.修改現行法律

一是要刪除與行政省直管縣相矛盾的法律條文。如人民代表大會和地方各級人民政府組織法第二章第二十一條，第三章第四十八條，人民法院組織法第二章第二十二條第三款，人民檢察院組織法第三章第二十三條。

二是要修改容易產生歧義的法律條文。如憲法第三章第五節第九十七條，人民代表大會和地方各級人民政府組織法第二章第八條第七款。

三是要增加與行政省直管縣相適應的法律條文。這里有大量的工作要做，由于行政省直管縣是全新的事物，各項法律均沒有涉及，這就需要對現行法律進行全面疏理，使法律規定與行政省直管縣相適應。

四是要對“市”作出準確定位。明確市的職責、權限和法律地位。

第三篇：司法體制改革

司法體制改革：立案審查變立案登記制

發表時間:2014-10-29 8:25:50 內容來源:新京報 瀏覽:3 上傳:0 作者: 全文(共2頁)

■ 說明

司法不公問題十分突出

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。我曾經引用過英國哲學家培根的一段話，他說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！比绻痉ㄟ@道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。因此，全會決定指出，公正是法治的生命線；司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。

當前，司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，“吃了原告吃被告”等等。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。

黨的十八屆三中全會針對司法領域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，這次全會決定在黨的十八屆三中全會決定的基礎上對保障司法公正作出了更深入的部署。

加強公共利益保護

現在，檢察機關對行政違法行為的監督，主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。

全會決定提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。

在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。

由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。

以審判為中心避免冤假錯案

充分發揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質量和司法公正的重要環節。我國刑事訴訟法規定公檢法三機關在刑事訴訟活動中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅持。同時，在司法實踐中，存在辦案人員對法庭審判重視不夠，常常出現一些關鍵證據沒有收集或者沒有依法收集，進入庭審的案件沒有達到“案件事實清楚、證據確實充分”的法定要求，使審判無法順利進行。

全會決定提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，目的是促使辦案人員樹立辦案必須經得起法律檢驗的理念，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律檢驗，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。這項改革有利于促使辦案人員增強責任意識，通過法庭審判的程序公正實現案件裁判的實體公正，有效防范冤假錯案產生。

——習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明

檢察機關提起公益訴訟

保證公正司法，提高司法公信力

公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（一）完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規定。

建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。

（二）優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。

完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。

最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。

改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。

完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。

堅決懲治司法掮客行為

（三）推進嚴格司法。

推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。

全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。

明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。

（四）保障人民群眾參與司法。堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益。在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。

構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。

（五）加強人權司法保障。強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障。健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等法律原則的法律制度。完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防。

落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。

（六）加強對司法活動的監督。完善檢察機關行使監督權的法律制度。完善人民監督員制度。司法機關要及時回

應社會關切。規范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。

依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。

對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

堅決破除各種潛規則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案。

■ 說明

跨行政區劃設法院

隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟出現，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現“主客場”現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。

全會決定提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

建巡回法庭

近年來，隨著社會矛盾增多，全國法院受理案件數量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加，不利于最高人民法院發揮監督指導全國法院工作職能，不利于維護社會穩定，不利于方便當事人訴訟。

全會決定提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。

——習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明

第四篇：司法體制改革

司法體制改革

楊小軍

國家行政學院法學教研部副主任

課程前言

大家好，下面我們要講的主題是關于“司法體制改革”。司法體制改革一直是一個老話題，說這個話題的時間已經很長了，但十八屆三中全會將這個問題又提到了一個新的高度，中共十八屆三中全會提出了司法體制改革的目標和一些基本要求和內容，今天我們以十八屆三中全會的決定作為基礎和結合當前司法體制改革的一些具體做法，介紹關于中國的司法體制改革。

我們講三個問題：第一，為什么我們要改，即原因；第二，改是要達到什么目標，改來改去想干嗎？它要達到目標是什么；第三，改哪些內容，我們就講這三個問題。

一、司法體制改革的原因

（一）司法欠缺公平正義

現在來看第一個問題，中國的司法體制為何要改革？2013年1月在全國政法工作電視電話會議上，習近平同志說：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，保證中國特色社會主義事業在和諧、穩定的社會環境中推進。”這是第一次講到了一個標準問題。什么標準？讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

第二，在2013年2月，中央政治局第四次集體學習，習近平同志有一個講話，也重復了這個話，他說：“我們提出要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”這兩次講話都提到了一個關鍵的命題，司法要讓人民群眾在每一個案件中就能感受到公平正義。2013年1月和2月兩次場合習近平就講這句話，這說明現在的人民群眾在司法案件中沒有感受到公平正義，至少沒有在每一個司法案件中都感受到公平正義，要不然為什么會提出讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。

公平正義是司法的生命，是司法的核心，是司法之所以要成為司法的一個價值所在。打官司法院是最后一個講理的地方，是公正的最后一道防線。如果最后的也不講公正，那留它干嗎。所以，全世界，包括中國，都希望司法是最公平的地方，所以法院的徽章標記，全世界法 1

院的門口都是天平，拿著公平的一把劍，眼睛蒙著，它看不見，這才能顯示公平。習總書記講的是中國為什么要搞司法改革的一個重要原因，當前的人民群眾沒有感受到司法的公平。

那你這么說了，司法認為自身是公平正義的，如最近查出來的很多在減刑假釋、保外就醫當中，它都是經過了合法程序，一個人被判了刑，在監獄里面服刑，然后過了兩天，他就出來了，減刑、假釋、保外就醫等各種理由，減、假、保就出來了，他出來以后，你看這是不是不對？他說沒有，我們都是經過考核給了分，然后監獄、監獄管理局、檢察院、法院，所有的司法機關都參與了的，怎么會存在問題？我是公平正義的，減刑也是按程序做的，但觀察者（老百姓）不這么認為，那為什么減、假、保出來的當官的比例多呢，為什么有錢的人多，為什么老板多，為什么官員多？那些不是老板、不是官員的人為什么就出來得少？所以最近新聞媒體上講，有多少個官在牢房里面服刑的這些官，以及減、假、保出來的現在又重新被收了回去。這是沒感受到，你說你公平正義，但老百姓說沒感受，我們看到的不是這樣的，你既不公平也不正義，這就是問題。

（二）司法公信力不足

那到底它正義不正義呢？我們來看，習近平對中共十八屆三中全會的決定在作說明的時候有這么一段話，他說：“這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足，很大程度上與司法機制和工作機制不合理有關?！边@里面有三個命題，中央領導是如何來看待這個問題的？第一，群眾對你有意見，而且還比較集中。我們先不說你有沒有問題，我們先說群眾對司法不公的意見比較集中。這么多意見難道你就沒有問題了嗎？你說你做得天衣無縫，你說你做得很好，我說我的件件案件都很公平正義，可群眾對你的意見比較集中，“兩會”的時候為什么有幾百張棄權票對檢察院和法院，這難道不值得我們注意嗎？這是第一層意思。第二層意思，司法的公信力不足，習近平講司法公信力不足很大程度上與XX有關，他已經確定了一個前提“公信力不足”，你讓別人相信你，可是越來越多的人不相信你，不信你就是你的問題，所以這不是老百姓個別人的感受問題，既然意見比較集中就說明公信力不足，公信力不足你還在那兒叫喚說自己怎么地公平正義，那就有問題了，這是第二層意思。第三層意思，這種公信力不足，與體制機制的不合理也有關，所以才要改。所以具有這三層意思，第一，大家的意見比較大；第二，公信力不足；第三，在公信力不足當中存在各種原因，但與體制機制也有關。這是為什么我們要改司法的關鍵。

二、司法體制改革的目標

所以我們來看第二個問題，要改成什么樣的？要達到什么目標？還是這句話，總目標是要加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案 2

件中都能感受到公平正義。這個總目標里，首先是一個政治目標，你改來改去別改成資本主義的了，必須堅持道路是社會主義司法制度，在這個大前提下，我們來看它的三個目標。

（一）公正

第一，公正。公正是司法的生命。怎么改？如果改來改去，離個目標越來越遠的話，或者原地踏步，那改革是失敗的，所有的改革措施和改革內容都要圍繞著如何增強司法的公正性來的。比如你這個法官，你怎么去裁決，比如說你抓一個人，公安機關抓一個人（犯罪嫌疑人），那你怎么去收集證據，那你會不會受到左鄰右舍的影響，先入為主，把他認定為是個罪犯？這是公正性的問題。法院也好，檢察院也好，你能否做到你的公正性，不受別人的干擾，著力地作出判斷，依照法律，以事實為根據，以法律為準繩。

所以改革當中有一個很重要的因素是“去地方化”，何為去地方化？法院、司法機關的人財物的管理要歸省上統一進行管理，縣上不能管，市上也不能管，要將司法跟地方保持適當的距離。我們來舉一個例子，一個派出法庭在鄉里面，它是要審案件的，但鄉黨委、鄉政府給它的要求是法院、法庭，你到我這兒來，你要配合我的工作，要圍繞著鄉黨委，鄉政府的中心工作來搞，這是冠冕堂皇的，他怎么會圍繞著鄉長的工作來搞，鄉長說把那個農民的房子拆了，法院上去把那房子拆了。有一個游客發生糾紛了，鄉長說這個事情需要處理，公安局上去，公安局上去就把他逮了。這是你替我分憂，司法替鄉政府、鄉黨委分憂，這樣一種體制和做法長時間下去會把鄉鎮的司法機構變成鄉黨委、鄉政府的看家護院的走狗，怎么可能有公正？它就成了鄉黨委、鄉政府的一個工作機構、一個附庸，一個“兒子”或“孫子”，那又如何談得上公正？你應該是服從國家的法律，而不是去服從鄉黨委、鄉政府，你連這個都做不到，你談什么公正，所以這個改革一定要朝著這個目標，朝著這個目標絕不是一句空虛的話，這個制度上是需要進行動的。

（二）高效

第二，高效。對于中國的司法機構而言，當前的高效有一些是明確的，所有司法案件的辦理都有一個期限，多少時間之內完成，你別小看它，世界上有些國家，甚至發達國家，對于法官是沒有時間限制的，一個案件你拿過來，你愛什么時候審就什么時候審，你什么時候審查都可以，中國是有的，這個制度我們比歐洲國家有些制度還要好，要保證高效，我跟你限制個時間，你得把案子給我結了，你拖上個三年、八年，人都已經拖沒了，有一句話叫做“遲來的正義不是正義”，因為這個正義已經失去了它的價值，至少它會打折扣，這是第一個，這方面我們已經有了，所以這個制度我們應該堅持下去。

高效里的第二個目標是要做到能夠終結糾紛和案件。就一定有一個結點，我們一審、二 3

審、申訴、信訪來回轉，這談何高效！一個案件十幾年在這兒轉，它沒有一個退出機制，或退出機制非常地脆弱，這是不行的。這是目標的第二，必須要做到高效，這是兩個方面的問題了。

第三，有些案件簡易的，速戰速決，不要都按著規矩來拖得很長，沒有必要。當事人也清楚，原告也清楚，被告也清楚，大家都認可這個事情了，能簡則簡，不是每一個事情都要上至公堂，都要擺在一個大法庭去開決，其實這種例子，我們看過不少這樣的例子，雙方當事人都沒有什么爭議，這個問題解決起來對事實沒有什么疑問，剩下的就是對責任的歸屬和法律的問題的爭議，在這時候一個司法機構能夠很快地作出一個決斷以滿足社會運轉的需求，這是第二個高效的目標。

（三）權威

第三，權威，要確立法治的權威，就必須確立司法的權威，因為司法是保證法律實施的，但很遺憾，這么多年來，法院、檢察院越來越沒有權威了，司法的公信力正在不斷地丟失，今天我們不是去討論司法公信力的丟失問題，但這個事實我們要假定，我們將它作為一個前提，所以它的權威性不夠，說的話也沒人聽，有的聽，有的沒人聽，如果你說的，你判的滿足他的需求，他就說這個法院是個好法院，法官是個好法官，但如果你判的東西不符合他的要求，那你就是一個貪官，法院就是不合格的。所以，我就接著告，一直告到滿足為止，這個制度必須改，這樣的話，司法就沒有權威了，你讓一個沒有權威的機構來解決法律糾紛，怎么可能解決得了。我講一個案子，有一個大學老師評職稱的時候，他從副教授評為教授，然后教授委員會通過了，職稱評定委員會通過了，通過了以后學校就應該發文，結果學校沒發文以前說有人舉報，說他以前填的一些工作量是假的，然后學校就去調查，調查了以后認為這個舉報是屬實的，因此學校就把他的教授資格給當住的。職稱評定委員會通過以后，那學校再重新要發一份文件，我們靠文件來認定教授的資格，這個制度就是一個行政化的模式，現在學校就不發這個文件，文件里面沒有這個老師的名字，這個老師就不干，他就到法院去告，法院認為學校這個認定是錯的，所以法院讓原告贏了，讓這個被告（學校）輸了官司，輸了以后我們現在不要去討論這個案件對與錯，查得準還是不準，這些事情我們沒法了解，我們只說一個問題。法院既然已經作了決定，那這時候它就應該生效了，它生效了以后生效了法院就應該服從，但學校不理法院，高校是一個廳局級，而一個基層法院的法官他甚至連個科長、科級都不是，所以這個法官更沒有辦法跟學校對話，它就不理他，不執行判決，一直拖下去，那這樣的法院、這樣的司法，在一個學校里面尚沒有如此高的權威，它怎么去駕馭社會，駕馭國家機關？這種現象是不能發生的，因此我們的改革一定要有助于提升司法的權威性，說的話要管用，這就叫權威，當然權威是多方面的，從制度上來講有權才有威，你要不給它一個權力，它沒有一個終結點，4

它說完了以后后邊還有人說話，這就不管用了。法院判了以后，信訪還在后邊管，那你法院頂什么用？什么制度上給它一個權力，一個終結糾紛的權力，這是第一，有權才有威；第二，法院要具有公信力，你不具備公信力誰聽你的？權威要從公信力里邊出來，所以這個制度建設里面，它是環環相扣的，你怎么樣保證你的裁決是公平正義的，這是司法體制改革要達到的三個目標，公正性、高效性和權威性。

三、司法體制改革的主要內容

（一）改革司法管理體制

1、推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理

第三，該改什么問題？改哪些方面？司法體制改革的主要內容都包括其中了。第一，改革司法管理體制。首先是體制問題，體制里面包括第一項，推動省以下地方的法院、檢察院人財物的統一管理，這是“去地方化”，法院不要成為縣、鄉、市，當地黨委政府的一個部門。把人財物要統一歸到省上去？為什么要把人財物歸省上統一管理？是為了讓它同當地的黨委政府適當地保持距離，如果一套檢察院，一套法院，完全的吃喝拉撒都靠當地黨委和當地政府，它能不聽當地黨委和當地政府的話？是捏著它的命脈的，你發工資得我管，你的基本建設得我管，你的車輛的配置的錢歸我出，辦公樓的建設也是歸我。你要是得罪了我，我就不批你的辦公樓，你就建不成。人家國家機關都在發這個費用，那個費用，那法院、檢察院你就不給你發，那你這個檢察長、法院長能干得下去嗎？領導又不喜歡，群眾又抱怨，那是兩頭受夾板氣，所以我們不是說要讓它脫離地方，而是要適當地保持距離，保持這個距離讓它能夠做到公平正義。這是人財物拉出來，不要再歸縣上、市上管了，更不要歸鄉上管，直接掛到省上去，由省上統一管。

2、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施 第二，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。這是管理體制的，管轄制度的錯位管轄，錯位管轄是指我們現在的司法管轄的區域制度和行政區劃是完全一致的，比如一個區的行政區劃，一個縣的行政區劃，一個省的行政區劃，一個鄉也是個行政區劃，那法院、檢察院，它也和這個體制完全融合，省法院對應的是省這個行政區劃，市法院、市檢察院對應的是市的行政區劃，區法院、縣法院對應的也是，鄉鎮也對應的是這個，完全重合，完全重合，這個制度我們實行了幾十年，但存在著一些問題。它跟地方黨委政府的關系就越來越緊密，它就越來越成為同級黨委和政府的一個工作部門。它越來越它的話，所以案件放在它這兒，它就沒有辦法審。舉一個很簡單的例子，告區政府的案子，區法院怎么 5

審？你讓一區法院去審一個被告是區政府的案件，這就不好審了。另外一個，它當然不會把黨委作為一個被告，如果區黨委或書記打過招呼的案件，在本區域內它怎么審，所以，給它實行錯位管轄，當然需要探索，怎么個錯位才合適。比如像金融機構那樣分大區，比如像有人提出那樣，我們搞巡回法庭，我管一片，我和你錯開，你這個縣，縣法院和縣政府不完全在同一個區域，是否可以？我幾個縣歸這個法院管行不行？或者說省法院派一個巡回法庭管這一片，那我就不歸這一片的市、縣管了。這也是能夠增強司法適當獨立性的一種制度性改革。24:45

3、建立符合職業特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度

第三，建立符合職業特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察的職業保障制度。這里的核心問題是要建立符合職業特點的人員管理制度。當年公務員法制定的時候，我們把公檢法司都列為了公務員，即“大公務員”，但我們忽略了另外一個問題，司法里的公務員和普通公務員有它不同的特點，我們過分強調了它的統一性，而忽視了它的特殊性，這就是問題所在。所以，我們怎么來改？讓法官的管理制度不能完全按行政化的方式來管理。比如一個案件的裁決，在行政機關一個事項是逐級請示的，在法院我們也是這種方式，現在也是這種方式，那這就不適合他。一個法官的晉升、錄取、考核和一個政府官員的錄取、考核幾乎是一樣的，沒有體現司法人員管理制度的特點，這是不行的。這是第一，司法改革的體制問題。

（二）健全司法權力運行機制

1、改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責 第二，要健全司法權力運行機制。改完了就要運行，這個運行，如何運行？第一，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，讓裁判者負責。這是我們當前案件處理當中、運行機制當中存在的一個問題，按照我們的法律，這個案件最終要經過審判委員會，如果這個案件疑難、復雜、重大，它要經過審判委員會去作出決定。實際運行當中，豈止是審判委員會，我們還有法官，法官上面還有合議庭，合議庭上面還有庭務委員會、庭務會議，還有庭長、副庭長，然后還有主管副院長、院長，法院外面還有政法委、政府、黨委、上級法院等，所以各個都能夠影響了決定這個案件，這就出現了一個很奇怪的“審者不判案，判者不審案”的現象。審者不判，判者不審，這個案件是誰審理的，誰對事實、誰對案情、誰對當事人最了解？是這個案件的三個法官，他會調查事實，他會詢問當事人，他會跟律師對話，他會去收集證據，執政，這個過程沒有比這三個人更了解，這是審理者。但在這個案件最后拍板的是審判委員會，審判委員會是院長、副院長、各庭庭長，是大官。這些一、二十 6

個人又不審案件，他就坐在那兒聽匯報，“你說這個案件怎么回事？”然后他再問一問這個問題那個問題，問完了以后說：“我看就這么定吧?！边@就是典型的審者不判，判者不審，這個制度就應該被改掉。所以改成主審法官和合議庭辦案制，法官和三個人組成的合議庭，你們三個人定這個案子，你定你就有權力，把這個權力給了你怎么體現？很簡單，院長就不要再簽字了，副院長就不要再簽字的，庭長就不要再簽字了，你就管好行政事務，案子上的事情由三個法官自己定，他們簽發這個案件就可以打印，對外就發生效力。當然，還有第二個內容，不要看把這個權給了法官，但是你是否有負責任？出了事唯你是問。這是第一。

2、明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系

第二，明確各級法院的職能定位，規范上下級法院的審級監督管理。不要小看，這也是一個很重要的內容。從法律規定上而言，要劃分為兩部分。從法律規定上來講，我們的法律從來規定的上下級法院都是審級監督關系，什么叫審級監督？只有在案件的審理上你才能夠監督他。你們是審理上、案件處理上的級別，而不是行政級別。因為這個法院是由地方人大產生的，和上級法院沒有關系，這是法律規定的，從來沒有變過，稱為“審級監督”，比如這個案件你處理了，如果當事人不上訴就是我們說了算，上級法院也無權過問，如果當事人要上訴到你那兒去了，你有權決定這個案件的處理，所以我們之間的關系就是各審各的案件，在審理級別上的關系，這是法律規定的。這是第一。

第二，事實上早都不這樣了，已經加了很多內容。它的審級監督在很大程度上已經被變成了一個上下級領導關系，比如上級法院管下級法院的人事，一個直轄市的法院、省市級法院幾乎統管了全直轄市各個區縣法院領導人的任免，我光通過這個人事任免權，我就能夠控制你，那就把上下級法院變成了一個“老子”和“兒子”的關系了，不僅僅是審級監督了。這是第一。第二，上級法院開會、發通知、提要求說哪類案件我們不要接，哪類案件，我們必須加大處理，這不是審級計監督關系，這是我立規，你們去執行，比如我們規定，凡是房屋拆遷的案子，法院都不要受理，這是上級法院規定的，下級法院一聽就都不受理了。這是事實上存在的上下級法院的關系，和法律上規定的審級監督關系已經失之千里了，法律沒動，實際已經動成這個樣子了。

所以，我們現在的司法改革要正本清源，要回來，回到法律上來，所以他講明確各級法院的職能定位，最高法院主要是干什么的？省級法院主要是干什么的？基層法院和中級法院是審案件的，最高法院除了少量的案件的上訴審以外，主要是搞司法解釋和司法政策的。省法院就是審級監督關系，不要自己也造一部分司法解釋出來，現在很多省法院給自己造一批司法解釋出來，按照法律規定，省法院就沒權作司法解釋，這個職能定位就存在問題。第二，要規范上下級審級監督關系，我們現在的做法，它違反了法律，它不規范，要把它糾正過來，有相當的 7

難度。因為讓嘗到甜頭，得到權力的上級法院，你對它一規范，它的權力就沒那么大了。那能否做到？可以拭目以待。

3、推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料，增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書

第三，推進審判公開，檢務公開，錄制并保留全程的庭審資料，增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。這是講了一個司法公開問題。司法文明也好，司法規范也好，我們一直說它有一個核心的關節點是司法公開，對社會公開，對當事人公開。當事人能夠監督到你，你作這個判斷的理由是什么？你給有拿出來，這就叫公開。你認定它偷雞摸狗的證據是什么？你把證據拿出來。你不能說，一方面認定你有問題，一方面我不告訴你認定的理由，認定的證據，這個證據是從何而來的，所以它要推行全過程（司法公開），司法公開是司法體制權力運行機制改革的一個重要的抓手。

怎么公開？它側重講了幾個問題。第一個，全程錄像，這個資料必須保留，錄制資料，你審一個人，訊問一個人，開一個庭，這個過程必須要錄制下來，而且這個資料要保留，不能說你錄下來以后，你有選擇性的，我錄這兒不錄那兒，這就成了PS，都是唬人的，要解決這個問題。第二，所有法院生效的法律文書都要公開，為了保護個人隱私，你可以把他的名字隱去，但是這個法律文書是要公開的。第三個，法律文書是要講道理的，你得把內心認定的依據說出來，我才能夠監督到你，在過去說這個人的民憤極大，不殺不足以平民憤，那你根據什么來說明民憤極大，你總不能上嘴唇一碰下嘴唇，就叫民憤極大。

4、嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督制度

第四，嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督制度，這是現在社會詬病比較多的問題，已經判刑入獄的人的減刑、假釋、保外就醫?，F在講的是兩點，一點要嚴格規范其程序，其實我們現在在實踐當中的減、假、保的程序就規范制度要求和操作過程而言，表面上的程序和制度沒有大問題，它已經做得非常規范了，比如這個人被判刑入了監，那他是需要打分的，他在一天、兩年、三年，每個月每天他的監管人員都要對他以量化的分數進行評價，比如給他分配的活，他有沒有如期完成，他要是完成了，給他加兩分，如果他活沒做完，那就給他減一份，他是這樣來的。比如有人想逃跑，有人想打架，然后他報告了，有一個好的表現，加兩分。比如這個地方出災害了，比如出現地震了，他幫著去救傷員，搶救物資，這就會加分。我們現在對于入監的犯人在制度化管理方面已經非常細了。

所以，嚴格規范減、假、保外就醫程序，程序問題其實最核心的是在后面這句話，要強化監督。程序如果僅僅從字面來看我們已經做得很不錯，但為什么還存在這些問題？比如打分，你的工作做完了，你守了規矩，那應該加兩分，你搶救了人，應該加兩分，你檢舉了他人的問 8

題，應該加兩分，他是這樣來的。但如果有人要造假，如果那兩分、三分、三分不是這么來的，是因為這個人入了刑以后他找了關系，他使了銀子花了錢，然后有人做通了工作，在他服刑的監獄里面給他的分數這么加上去了，那怎么辦？比如他有錢，這個活他干不完，他讓別的犯人給他干，然后他買他的勞動成果，我就是一個大爺，我不能干這么多活，到你這兒就是來改造的，改造的我也干不了，那就誰幫我干我給錢，有人就去干。其他的犯人，沒錢的就跑去干，那干完了以后算我的，所以他的分就會加到他的名下。所以這不是一個程序問題，這是說一套做一套的問題，他這個說一套做一套，我們怎么能夠發現？如果他這個材料一開始就是造假的，然后他從監區報到監獄，從監獄報到監獄管理局、檢察院和法院的時候，你們那一堆法官坐在那兒頂什么用？我們來討論一下，我們程序嚴格不嚴格？程序絕對嚴格，那要上會，要說意見，要說理由，要符合制度，領導要簽字，張

三、李

四、王五都要過一遭，它嚴格地按程序走，但你就無法發現他的造假。所以，程序是表，問題的核心，里在于要監督，核心的問題是要監督。

那怎么監督？牢房是別人進不去的，公眾監督的可能性是沒有的。說老百姓監督，老百姓不可能跑到牢房里面去。那誰才能監督？檢察院。所有的大的，對司法，對人犯的監督，對勞改場所的監督是檢察院的職責，檢察院為什么沒有把這件事情監督出來？因為有一些檢察院滿足于形式，滿足于材料上的審查，而不就地去調查核實，這才是問題的關鍵。所以司法體制改革在這個減、假、保的問題上出現了這么多官員提前出來，出了這么多有錢人提前出來，這種丑聞難道是程序問題？不是，是真假的問題。只要審判機關、監督機關、管理機關實地去核實，實地去觀察，實地去了解，實地去調查，我們就能發現這些蛛絲馬跡，就能從根子上來解決問題，所以，這個制度改革的關鍵在于減、假、保的這套程序有沒有人去真正實現有效監督。所以，程序建設不等于僅僅是一個過程建設，一個步驟建設，那這樣是沒有實際價值的，問題是在于它是不是真的，它真的一步一步走過來。另外一個，如果上邊有人干預，有人要給這個人減，那你上了會以后告訴我怎么通，領導把下邊的辦事人員叫去說，這個人明天就要開會了，這個人的材料要上會，那你寫個報告，給會上報告一下，意圖是把這個人要減刑或保外就醫，難道這個下屬以后能夠頂著干嗎？你能回去查他法律，這個人不符合條件我就不干。那不是，一定會聽領導，你就按這個寫，你寫完了以后給你的領導看，領導也同意，然后最后到真正發指示的大領導那兒，那當然，本來就是他的意圖，這套程序也是假的，誰來監督？它是用行政背后后臺運作的方式來解決這個問題。我們要講的司法體制改革的主要內容是這么兩大方面，一個是體制問題，一個是權力運行，我就講這些。

總結

我們歸納一下，關于當前的司法體制改革，我們主要講了三個問題：第一個，我們為什么要改，主要的問題是因為它的公平正義的欠缺，公信力不足，所以這些不足和缺陷一定程度上和制度有關，所以才需要改制度，這是第一；第二，改的目標，改來改去，我們最后衡量達到什么目標？也要看目標來衡量，一個目標是公正，這是最核心的，第二個目標是高效，不能變成拖拖拉拉的一個事情，第三個目標是權威，司法能夠取信于民，這是權威的本質；第三，改革的主要內容，包括一個體制改革，“去行政化”、“去地方化”，第二個，司法權力在運行過程當中的改革，比如審者不判，判者不審的問題，如規范性和監督性的問題。由這三個方面的內容來構成了我們今天所講的司法體制改革，我們要講的內容就這些，今天講到這里，謝謝大家！

第五篇：有關司法體制改革淺析

有關司法體制改革提案演講稿

------經濟法1216班胡煜欣

各位親愛的到場的同學們：

大家晚上好，今晚，能夠有幸站在這里，表達自己的觀點和態度，倍感榮幸。首先，我想說的是自己并沒有資格，沒有足夠的閱歷和經驗去評論有關司法體制相關問題以及司法與行政之間的聯系。站在這里，我僅僅說一下自己對于司法，以及它與行政之間的關系的一些見解，和自己對于司法體制的展望。

我國在歷史上一直是以行政權為主導的國家，行政權在我國歷史由來已久，并在歷史上一直是代替司法權、立法權統一行使其職能的，司法權作為一種“舶來”的權力直到近代孫中山先生領導的南京臨時國民政府才開始受到中國政府的重視。由于歷史發展的缺陷與后天發展的不良環境，司法與行政在中國其實不像西方現代各國那樣成為與一對相互制約的權力，行政權的獨大占用過多的資源，導致司法權的發展缺乏足夠的資源來壯大自身的力量以對其制衡，而最終的結果是行政權越發強勢，司法權愈發軟弱，集中體現在行政司法化和司法權不夠獨立兩個方面，下面就這兩個問題具體分析我國現行體制下司法權與行政權的關系。

(一)司法行政化

司法行政化是指：司法機關在內部結構、管理方式、運行機制等方面，套用行政機關的模式，并且在體制上沒有完全實現司法審判和司法行政的分立，從而呈現出的一種行政化傾向。從新中國成立至今，中國的司法行為模式是一種典型的行政化的司法行為模式，這種式樣，具有明顯的民族特色和時代特征，是與中國悠久的歷史和中國特色的社會主義道路相結合的，主要體現在以下兩方面：首先，司法機關的行政化管理，亦即法院內部的行政化管理，我國法院由人民代表大會產生，并對其負責，現實中表現為法官由各級人民代表大會及其常委會選舉產生，并由其任免，法官由同級黨委極其人事組織部門考察和管理。法院在接受黨委、人大領導的同時又要上級人民法院的垂直領導，上下級法院關系行政化加上法院內部要接受審判委員會的領導，使法院基本上成為一個半行政化的機構，事事報批，時時待命，在重大案件的審判上不敢負責，推卸責任，缺乏創造性。

其次，法官制度的行政化。法官作為司法機關中依法履行審判權的審判人員，在司法機關中處于重要地位。司法公正能否順利實現，直接取決于法官在案件審

理中是否正確地適用了法律。法官素質的高低、法官制度是否合理，已經成為司法體制改革進程中的重要問題之一。我國的法官制度構建于建國初期，但是從一開始就是按照黨政干部制度的模式來設置的。司法機關依然實行的是政府行政部門的人事管理制度，人員參照政府公務員來管理，法官也如同政府公務員一樣，實行著“職位制和品位制相結合，以職位制為主”的職級制度和工資制度，使得法官也有副科級、正科級、副處級、正處級、副廳級、正廳級之分，同為法官，可地位并不一定平等，甚至還有上下級隸屬關系。在法官的補充和選任方面，也是行政意味濃厚，雖然近年來在學歷和知識層次上法官的門檻逐漸增高，但是法官的選拔卻依然和公務員以及其他行政領導干部一樣，必須經過地方政府人事部門或黨的組織部門研究、審批?？梢哉f，一名法官從進入司法機關起，就已經完全的被“行政化”了，法官在這種體制環境下，“獨立”顯然是很難實現的。

(二)司法不夠獨立

司法權是指國家司法機關依據法定職責和法定程序，具體應用法律處理案件的專門活動，具體而言是法院適用法律處理案件的權力，其核心是審判權。司法權和行政權在本質上是兩種性質完全不同的國家權力。行政權的主動性、傾向性、應變性、傳授性、先定性、主導性使得行政機關當然形成了層級化、高效化、核心化、強力化的體制結構和管理方式，而這種體制顯然與司法權的被動性、中立性、終極性不相適應，再加上我國司法機關內部司法審判和司法行政的合一化設置，司法機關在承擔著司法職能的同時還履行著部分行政職能，從而使司法機關的獨立受到了影響。主要體現在：

首先，無獨立的司法資源。司法機關的財政預算受制于行政機關，司法賴以運行的資源也由同級人民政府劃撥，行政機關掌握司法機關的經濟命脈是使行政權得以滲入司法審判的深層次因素，司法機關在這種狀況下在審理行政案件時不得不有所顧忌，這種明顯帶有行政化傾向的司法權難以保證法院審判的公平、公正。

其次，由于司法機關的行政化管理和對行政機關的依賴，導致司法權在我國不能作為一種有效的權力獨立行使，無法發揮對行政權的制衡作用，而更多的是受到行政權的干涉，被行政權所牽制，無法發揮司法權應有的維護公平與正義，保證法律的權威不被侵犯的作用。在現實社會中往往出現行政代替司法裁判的現象，司法的最終裁判職能被行政所代替，行政權成為一把掌控社會生活各個方面的萬能鑰匙，哪里有問題，行政權就出現在哪里，如果政府能很好的作為人民的公仆而服務，這樣一種行政權必將造福于人類，但權力一旦失去制約，必將被濫

用，這是萬古不變的真理，所以，各盡其責，各守本分，達到相互制約與平衡才是最理想的狀態，司法權不夠獨立帶來的危害不僅是制度上的失衡，而且將導致整個社會生活的混亂

三、完善我國司法獨立制度的具體措施

針對前述我國司法制度中存在的問題，筆者建議采取以下具體改革措施：?

（一）理順黨對法院工作的領導體制?

地方各級法院是黨和國家設在地方貫徹執行國家法律和黨的方針政策，履行國家司法職能，維護國家法制統一的國家的司法機關，不是地方的司法機關，不應該受地方黨政機關的領導和制約。為維護司法獨立、公正和法制的統一，應落實法院在國家機構中“一府兩院”的憲法地位，法院系統應實行人、財、物條條管理，由黨中央直接領導最高人民法院黨組，然后法院內部則逐級由上級法院黨組領導下級法院黨組。法院的組織人事和對法院貫徹執行黨和國家方針政策和法律的領導工作由各級法院及其上級法院的黨組和黨委負責。地方黨委對設在本地方的人民法院只在法院貫徹執行黨和國家重大方針政策上有監督指導的權利。地方黨委不能領導法院的工作，不得干預法院具體案件的審判工作，否則以違反黨紀論。同時，法院黨務與審判業務要脫鉤，在組織上不能將黨務和審判業務混為一體，管黨務的不能管業務，管業務的不能管黨務，這樣可以防止或至少減弱因上下級法院黨組的領導關系對審級獨立的影響；?

（二）修改法官的任免程序?

現在世界上法官的任免程序和方式大體上分為三種，一是任命制，二是選舉制，三是任命加選舉制。我國是單一制國家，為維護法制的統一性，司法人員的任命權應統一行使，具體可采取選舉加任命制，即黨中央通過全國人大常委會或者主席團提名，提請全國人大選舉產生最高人民法院院長，全國人大常委會根據最高法院院長提名任命最高人民法院其他法官和各高級人民法院法官。中級法院和基層法院的法官均由其上一級法院院長提請上一級人大常委會任命。地方各級法院的院長則從法官中產生，法官按照法定標準，通過國家嚴格的考試取得資格的，非因法定事由，未經法定程序，不受罷免。?

（三）改革現有的法院人事管理機制和法官制度?

對外不能獨立的法院和法官難保司法公正，而將諾大、獨立的司法權賦予一個無能，甚至腐敗的法官無異于災難！?

司法不獨立、不公正和腐敗既有法院外部制度的原因，也有法官制度和法官自身的原因。改革現有的法院人事管理機制和法官制度，首先應將法院的人事管理與地方組織人事部門分離，歸由法院系統。將法院工作人員分為兩類，一類為勤務人員，由法院直接向社會招聘；另一類即為法官，基層法院法官由國家向社會公開招考，符合法定條件的，由人大任命為法官。中級以上法院的法官從下一

級法院的優秀法官中產生。以后的升、降、免職等均按《法官法》由法院直接按程序辦理。同時，制定嚴格的、高標準的法官任職條件，淘汰不合格法官，精化法官隊伍，保證法官隊伍的高素質和高層次；提高法官待遇，增強法官抵御物質誘惑的能力。?

（四）改進法院財政管理體制?

法院經費由地方財政供給，在財政上受制于人有礙司法獨立；法院直接收取各種訴訟費用和實際執行費，也不利于法院的廉政建設，應改為法院的財政開支，包括法官的福利待遇，一律由國家財政統一負擔，根據人員、案件數量等因素，按定額直接劃撥至各級法院或由最高人民法院代管。法院不得自行創收，不收取任何費用。對訴訟費用，法院只負責計算數額后，交由國家有關收費部門負責收取，上交國庫。?

（五）在人大設立專門的司法監督委員會完善人大監督制度?

根據“誰也不能成為自己案件的法官”的原則，當法院或法官本身違反法律時，就產生了一個誰來裁判的問題。因此，可以在人大設立專門的司法監督委員會，行使準司法權，一是對法官的職務犯罪案件組成特別法庭依法審理。二是對法院在適用法律可能損害立法權力的情形下，根據當事者或其它關系者的申訴，糾正錯誤的司法解釋，并作出一般性的立法解釋。?

（六）改革現行的執行制度?

執行職能和審判職能是兩種性質不同的職能，執行職能從其本質上說是不符合司法權性質的，而將這樣一種職能附加于法院就會使法院的性質變得模糊不清。法院只應是專門的審判機關，如果承擔執行職責，那么執行結果勢必會影響裁判的效力，進而使人們對法院的公正權威發生質疑，使司法權力受到損害，因而應將執行從人民法院的職能中分離出去，交由司法行政部門負責，司法行政部門可以為此設立專門的執行警察。?

（七）改革法院內部的管理機制?

建立嚴格的審判責任制是保證司法公正的重要條件。要一改過去審與判、權與責相分離的狀況，真正做到誰審案，誰判案；誰判案，誰負責就必須徹底摒棄現行的院、庭長層層把關，簽批案件的用行政手段管理審判的傳統模式，還權合議庭和獨任審判員?！胺ü俪朔删蜎]有別的上司”（見《馬克思、恩格斯全集》第一卷第77頁《萊茵省議會的辯論》），法官對案件的具體處理無須事先報院、庭長審核同意，除須報經審判委員會討論的案件和法律規定由院長簽發的法律文書外，所有案件的處理一律由承辦案件的審判組織自行裁決，所有案件的裁判文書一律由審判長或者獨任審判員簽發。要逐步縮小審判委員會討論案件的范圍。同時還要嚴格錯案責任追究制，從嚴懲處違法違紀審判的法官。