第一篇：成都統籌城鄉發展的經驗及啟示

成都統籌城鄉發展的經驗及啟示

內容提要：近年來，四川省成都市在統籌城鄉發展方面進行了一些大膽探索、創新，在不少領域取得了突破。本文介紹了成都市的主要做法與經驗，包括：“三個集中”（推進工業向集中發展區集中、引導農民向城鎮和農村新型社區集中、推進土地向規模經營集中）、農村產權制度改革、全域成都建設、行政管理體制改革等。得出重要啟示：城鄉統籌發展是一個大趨勢，深化農村綜合配套改革必須有效地激活生產要素，必須用抓城市、干工業的方式發展農村和農業，形成“政府主導、市場運作”的重要動力機制。在此基礎上，借鑒成都經驗，結合我市實際情況，提出了借鑒成都“五朵金花”運作模式發展我市城郊生態旅游產業、探索建立林權交易中心、進一步完善“三農”服務中心運作模式等具體建議。

3月初，市委政研室組織了閩西區域經濟發展研究會有關研究人員赴成都市及其下轄的彭州市等地考察統籌城鄉發展經驗。考察適逢全國“兩會”召開，期間從媒體獲悉，一些代表、委員建議要把成都統籌城鄉發展經驗推廣到全國范圍。通過翻閱當地文件，與當地政府部門領導接觸、座談，到農村產權交易中心實地了解以及采訪當地農民，我們深深地感覺到成都在統籌城鄉發展方面，進行了一些大膽探索、創新，在不少領域取得了突破。特別是農村產權制度改革方面有效突破了城鄉二元結構，充分體現了“全域成都”的理念，取得了成功經驗，受到了農民歡迎。成都市的有益探索，其運行理念和發展模式值得我市在城鄉協調、生態文明的科學發展中參考借鑒。

一、成都統籌城鄉發展的主要做法

成都推進統籌城鄉發展始于2003年。2007年被批準為國家統籌城鄉配套改革試驗區，為其在改革“深水區”進一步“試水”創造了更加寬松的政策環境。成都農村產權制度改革正是在這一背景下，在2007年開始“破繭而出”。特別是2008年1月1日，成都市委出臺的“一號文件”——《關于加強耕地保護，進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》，及之后有關集體林權制度改革、社會保障、農業保險、工商登記、農村金融、村級組織管理體制改革一系列配套文件的出臺，掀開了一場不事張揚但影響極其廣泛而深遠的改革大戲，并結合去年“5〃12”汶川大地震災后重建深入推進。主要做法有：

1、以“三個集中”為核心

成都市在統籌城鄉發展中，把“三個集中”作為推進城鄉一體化的根本方法，以此聯動推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化。

（1）堅持走新型工業化道路，強力推進工業向集中發展區集中。按照走新型工業化道路的要求，制定了城鄉一體的工業布局規劃，通過制定引導政策和建立投資促進機制，強力推進工業向集中發展區集中。將原規模小、布局散的116個工業開發區，調整、歸并為20個工業集中發展區（除高新區外），形成了中心城區與衛星城和中遠郊區，以及工業集中區與工業點的產業梯度布局、錯位競爭的新格局。2008年入駐規模以上工業企業1775戶，工業增加值的集中度達68.2%。

（2）堅持走新型城鎮化道路，積極引導農民向城鎮和農村新型社區集中。遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，科學規劃建設城鎮新型社區和農村新型社區，配套完善基礎設施，梯度引導農民向城鎮和二三產業轉移。全市共規劃建設600個農村新型社區，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。調研中我們了解到，彭州市磁峰鎮鹿坪村在震災中受損嚴重，重建中，按照“四性”（體現發展性、多樣性、相融性、共享性）原則設計了以千畝荷塘為中心，觀光區、居住區、產業區由內而外發散式分布重建規劃方案，建成后居住環境不亞于城市。其實，彭州市441個災后安置點的規劃設計，都展現了城鄉一體化的美好畫卷，得到了廣大農民衷心歡迎。在這次災后重建中，成都市運用統籌城鄉的思路，加快了城鎮化進程，促進了城鄉資源要素優化配置。

（3）堅持走中國特色的農業現代化道路，穩步推進土地向規模經營集中。以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，采取轉包、租賃、入股等形式，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作組織和種植大戶等形式的規模經營集中，逐步實現農業的集體化集約化發展。5年來共流轉農用地235.6萬畝，其中流轉耕地170.8萬畝，全市2000畝以上集中成片的糧食規模經營面積達2.6萬畝。建成標準化特色農產品基地152個，新建農村專合組織1911個，培育規模以上農業產業化龍頭企業615家，聯系帶動農戶135.2萬戶。以彭州市災后建設為例，緊緊圍繞這個思路，該市制定了以打造“一港、一園、五基地（即濛陽現代農業港、現代農業主題公園、西部規模化蔬菜產業基地、中華川芎產業基地、標準化優質獼猴桃產業基地、標準化養殖畜牧產業、冷水魚產業基地）”為主要內容的農業產業化規劃，取得了明顯的成效。

2、農村產權制度改革

“三個集中”需要城鄉一體的市場基礎，對市場化配置資源水平的要求也越來越高，這使得農村產權制度改革成為統籌城鄉發展的必然要求。成都農村產權制度改革的顯著特點是：市場化、資本化、一體化。市場化是指農民房屋、集體土地經營權、林權等都可以進入市場交易；資本化就是上述產權都可以象資本一樣用來抵押貸款；一體化就是城鄉之間生產要素流轉（交易）沒有障礙。這些都是對現行《土地管理法》和相關法律法規突破的一種嘗試和探索。2007年7月，在《關于推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的意見》面世后，成都市委、市政府出臺的第一個文件便是《關于深化城鄉統籌開拓現代農業新局面的意見（試行）》。其中，明確提出，“積極推動農村集體土地資本化”。這也是成都首次以市委、市政府的名義提出“積極推動農村集體土地資本化”。成都最早啟動農村產權制度改革的是錦江區。該區從2008年初開始，以農村集體土地產權制度改革創新為核心，按照確權是基礎、流轉是關鍵的原則，將改革分為確權頒證、土地整理、流轉交易三個環節。該區提出了“大統籌、大集中、大流轉”的理念，即在農村產權制度改革中，將全區視為一個整體來統籌推進，把除三圣鄉“五朵金花”以外的所有農戶，全都就近集中引導到兩個新建的新型社區去居住，把經過確權、登記、頒證后的集體建設用地，和經過土地綜合整理，置換出來的集體建設用地指標，扣除農民新居用地剩余部分，全部集中起來，統一對外流轉交易。繼2008年10月成都誕生全國首家綜合性農村產權交易所后，各縣（市、區）相繼成立了農村產權交易中心。交易范圍包括林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權等農村產權流轉，還為農業產業化項目提供投融資專業服務。成都通過推進農村產權制度改革，加快了農村市場化改革進程。這一改革以“還權賦能”為核心，給農村集體土地和房屋確權頒證，創新了耕地保護機制，推進了農村產權流轉，夯實了農村市場經濟的微觀基礎，為各類生產要素在城鄉之間自由流動創造了條件。

以彭州市農村產權交易中心為例：該中心成立于去年11月，工作人員由縣國土、房管、農發、林業等業務主管部門抽調人員組成，下設市場拓展部、信息部、財務部、行政部、風險控制部。凡是進入產權交易中心進行交易的農村產權項目，均按以下流程辦理：委托產權資產評估（需評估的）——產權擁有人提出交易——申請產權交易所受理——產權查檔確認登記——項目掛牌發布信息——組織洽談——確定交易方式——成交簽約——結算交割——產權變更登記。中心不以盈利為目的，對作為轉讓方的農戶，不收取交易服務費用，對受讓方只收取交易服務成本費用。

3、全域成都

成都被批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，標志著成都市統籌城鄉發展進入了一個新的階段。為深化統籌城鄉發展的實踐，成都市委、市政府提出以“全域成都”的理念推進試驗區建設。“全域成都”的核心內容是統一規劃和建設成都1.24萬平方公里市域，形成“一區兩帶三圈層四基地”布局格局。“一區”：1個特大都市區，由中心城和華陽、新都、龍泉驛、雙流、溫江、郫縣等6個新城構成；“兩帶”：龍門山和龍泉山兩個旅游發展帶；“三圈層”：成都城市的三個圈層；“四基地”：爭取用10年時間，將成都建成中國重要的高新技術產業基地、現代制造業基地、現代服務業基地和現代農業基地。“全域成都”強調在統籌城鄉綜合配套改革中，打破區域分割、城鄉分割和行政體制障礙，按照經濟發展規律和城市功能要求，實現要素和資源的市場化自由流動和優化配置。中心城區著重考慮更好地發展高端產業，如高新技術產業、現代服務業，周邊區縣則更好地承擔制造業和居住功能、生態功能，但它們又不是分割的，而是城鄉間、區域間緊密聯系的一個有機體系。為實現上述目標，他們首先抓了各項規劃的編制和完善。2003年，成都重新修編土地利用總體規劃，將中心城區和所有鄉村都納入其中。這次統籌城鄉的規劃編制內容主要有四個：（1）城鎮體系建設規劃。規劃建設14個中等城市、300個小市鎮，并按照城鎮標準規劃建設2000個農村新型社區。（2）“四大產業基地”建設規劃。圍繞加快高新技術產業、現代服務業、現代制造業、現代農業“四大基地”建設，一是以高新區為核心的高新技術產業基地，二是以經濟開發區為核心的現代制造業基地，三是以中央商務區建設、新城建設和龍門山、龍泉山脈整體開發為主要載體的現代服務業基地。四是統籌農業特色產業優勢的現代農業基地建設。（3）市域交通體系建設規劃。按照市域交通一體化、區域運輸綜合化、交通管理智能化和建設中西部一流的交通樞紐的要求，大力推進市域交通“五網”（軌道交通網、市域高速公路網、中心城區快速路網、市域干線路網、新市鎮路網建設），建設覆蓋全市城鄉、高效便捷的交通體系。（4）市域公共服務均衡發展規劃。進一步完善統籌城鄉發展的公共財政制度，深化城鄉就業制度改革，完善城鄉社會保障和農村低保、住房、上學、就醫等社會救助制度，大力推進教育、衛生、文化等體制改革，加快完成農村中小學、衛生院（站）、公共文化設施等硬件建設，切實解決好農村低收入人群的基本公共服務和社會保障問題。

調研中，錦江區“三圣花鄉”給我們留下了深刻印象。它是成都市打破城鄉二元格局，打造“全域成都”，以城帶鄉、以工輔農的一個成功范例。“三圣花鄉”地處成都市郊，現轄區內擁有“花鄉農居、幸福梅林、江家菜地、東籬菊園、荷塘月色”等“五朵金花”，總面積達15000畝，從2003年開始運作，走出了一條專業化、規模化、品牌化的都市觀光農業發展之路。2006年被國家旅游總局評為AAAA級風景旅游區。其運作模式主要是：

（1）因地制宜，錯位發展。錦江區農村地處城市通風口綠地，非城市建設用地17.3平方公里，按規劃不能作為建設用地。但他們充分利用地處城市通風口緊鄰大城市的地緣優勢，以及傳統的花卉種植歷史，因地制宜地推進城鄉一體化，創造性地打造了花鄉農居、幸福梅林、江家菜地、東籬菊園、荷塘月色“五朵金花”，探索了農民不再把離鄉進城作為進入現代化的唯一途徑，而是就地享受城市化的文明成果，成為了令人羨慕的“新市民”。如今，“五朵金花”錯位發展，“花鄉農居”以發展小盆、鮮切花和旅游產業為主；“幸福梅林”圍繞梅花文化和梅花產業鏈，發展旅游觀光產業；“江家菜地”以認種的方式，把傳統種植業變為體驗式休閑產業，實現城鄉互動；“東籬菊園”突出菊花的多種類和菊園的大規模，形成了“環境、人文、菊韻、花海”的交融；“荷塘月色”優美的田園風光，成為了藝術創作、音樂創作的藝術村。

（2）景觀化打造，城市化建設。堅持以科學規劃為龍頭，在成都市新一輪土地利用規劃、城市總體規劃和產業規劃的框架下，科學制定“五朵金花”景區規劃，同時，按照城市建設標準，政府適當投入景區的道路、污水處理、天然氣、光纖電視等農村基礎設施及配套設施建設，實現了道路、通訊、互聯網、光纖和天然氣等的戶戶通；采取“農戶出資、政府補貼”的辦法對農房實施景觀化改造，整個“五朵金花”景區僅投入約1.8億元，就搭建了農業增效、農民增收的平臺，建成的綠地成為市民休閑的開放式公園，而且找到了后續管理成本的平衡點。

（3）文化潤色，產業支撐。把文化因子和產業因素注入“五朵金花”，以文化提升產業、以旅游致富農民、以產業支撐農業、以品牌塑造形象，促進傳統農業向休閑經濟發展，培植生態產業，實現可持續發展。例如，挖掘幸福梅林的梅花傳統文化，賦予荷塘月色的音樂、繪畫藝術內涵，再現江家菜地的農耕文化，展觀東籬菊園“環境?人文?菊韻?花海”的菊花韻味，變單一的農業生產為吸引市民體驗、休閑的文化活動，使文化產業與農業產業相得益彰。鼓勵支持觀光道路兩側的農戶，依托改造后的農房，采取自主經營、與別人聯營、出租給有實力的公司等方式，發展鄉村旅游，推出賞花、休閑、體驗等多種形式的旅游項目，滿足了不同消費需求游客的需要，促進農民增收。利用幸福梅林種植有230余個品種22萬株梅花規模和優勢，開發梅花系列旅游產品，形成梅花產業鏈。

（4）市場運作，農民參與。堅持以市場機制配置資源，采用市場化運作的手段，通過引進成都維生、臺灣大漢園林等花卉龍頭企業，吸引了民間資金2億元，政府每平方公里僅投入1500萬元就建成了開放式的休閑綠地。同時，村集體通過土地整理，將集體土地、堰塘、荒坡等資產出租后，回籠的資金又用于“五朵金花”景區的提升打造。在充分尊重農民意愿的基礎上，積極鼓勵農戶利用改造后的農房，采取自主經營、合作聯營、出租經營等方式，開辦了266家農家樂，推出了休閑觀光、賞花品果、農事體驗等多種形式的旅游休閑項目。

此外，有效吸收社會投資也是“五朵金花”成功的秘訣之一。打造“五朵金花”，錦江區政府（含街道辦事處）投入9745萬元。隨著環境打造，基礎設施改善，大量社會資金紛紛介入，參與項目運作。目前，吸引社會資金投入達1.67億元，后續社會資金正以強勁的勢頭，源源不斷的參與到打造“五朵金花”之中，為推進城鄉一體化注入了不竭的發展動力。

4、合而治之。長期以來，由于受城鄉二元體制的影響，城鄉管理上政出多門、職能交叉，一些公共管理和公共服務下不了鄉。為此，成都市堅持自上而下，統籌整合行政資源，積極推進行政管理體制改革。

一是穩步推進市和區（市）縣行政管理體制改革。先后實施了規劃、農業、交通、水務、林業和園林等涉及30多個部門的行政管理體制改革，促進公共管理、公共行政、公共服務向農村覆蓋。從2004年起，成都市開始對城鄉分割部門動“手術”：撤銷市農牧局、農機局，成立市農業委員會，區（市）縣成立城鄉一體化工作局或農村發展局；成立市水務局，對全市城鄉水資源實施統一調度和管理；撤銷市交通局、市政公用局，成立市交通委員會。通過機構改革整合，改變了以前各自為政、資源浪費的現象，科技、人才、資金等資源得到更合理的配置，行政成本大大降低，加快了城鄉統籌發展的步伐。

二是積極推進縣鄉財政管理體制改革。調整市、縣、鄉三級財政支出結構，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大了市級財政對困難區（市）縣的轉移支付力度，建立了城鄉一體的公共財政體制框架，實行了“鄉財縣管”，形成了對“三農”投入穩定增長機制。

三是全面實施鄉鎮綜合配套改革。在機構設置上，撤并30%左右的鄉鎮、47%左右的村，精簡鄉鎮機構各類人員5000多名。在職能轉變上，做到“三個強化、三個弱化”，即：按照完善社會主義市場經濟體制和推進城鄉一體化的要求，強化對本轄區內社會經濟的規劃、協調、服務職能，弱化直接參與生產經營的職能；強化城鎮建設管理職能，弱化傳統農業管理職能；強化公益事業發展職能，弱化事務性和技術性職能，使鄉鎮政府由行政管理型向公共服務型轉變、由傳統二元結構型向城鄉發展統籌型轉變、由計劃經濟指令型向市場經濟指導型轉變。同時，積極探索建立農村社會化服務體系和社區管理辦法，實施了“村改居”工作。通過推進行政管理體制改革，從市到鄉初步建立了城鄉一體、高效運轉的管理體制。

二、成都經驗的啟示

成都是典型的大城市和大農村結構，是中國經濟社會結構的一個縮影，具有典型意義，其發展模式是典型的大城市帶動大農村，也是中國其他地方城市化發展的一個范例。因此其做法對我市推進城鄉統籌發展具有一定的借鑒意義。

1、城鄉統籌發展是一個大趨勢。全面建設小康社會，重點在農村，難點在農村，沒有農村的全面小康就沒有全國的全面小康。隨著工業化、城市化進程加快，城鄉差距有擴大的趨勢。而城鄉之間管理體制的二元結構成為城鄉協調發展的主要障礙。實現科學發展，必須打破城鄉二元結構。五年來，成都市堅持把城市與農村、工業與農業、市民與農民置于同等的地位看待，把統籌城鄉的思想貫穿于發展規劃、工作部署、政績考核等具體工作中，確立了推進城鄉一體化的總體思路、目標任務和工作措施。同時從建設規劃、產業布局、勞動就業、社會保障、基礎設施、社會事業、戶籍管理等方面，采取強有力措施切實推進，逐步建立起城鄉一體的新型管理體制，逐步實現城市與農村經濟社會同步發展、共同繁榮，成為全國矚目的城鄉統籌發展的典范。城鄉統籌發展大勢所趨。我市目前已進入工業化中后期階段，統籌城鄉發展宜提上日程，加快推進。

2、有效激活生產要素是深化農村綜合配套改革的關鍵環節。成都市在有效激活生產要素方面為我們提供了一系列可資借鑒的經驗。參照成都市的做法，我市可以在以下幾個方面進行探索：（1）推動土地要素自由流動。在農村土地方面，通過土地確權、完善土地承包經營權流轉辦法，建立土地流轉過程中的業主投資激勵機制、農戶利益保障機制和政府管理機制，形成“政府協調、群眾（業主和農戶）參與、社會服務”的流轉機制。（2）推動勞動力要素自由流動。建立城鄉統一的戶籍制度，建立城鄉一體的勞動力市場、就業培訓、就業優惠政策、就業援助、就業工作責任等體系和就業服務網絡，在健全完善城鎮居民社會保險制度的同時，著重抓好征地農轉非人員社會保險制度、農民養老保險制度、農村居民最低生活保障制度和城鄉一體的社會救助制度的建立健全，實現社會保險制度全覆蓋。（3）推動資本要素自由流動。積極推進投資體制改革，減少市場準入限制，建立政府引導、市場運作的投融資平臺，為鼓勵更多的資金參與城鄉建設提供制度保障。

3、推進城鄉統籌必須用抓城市、干工業的方式發展農村和農業。成都市“三個集中”，實質就是促進工業園區化、農業產業化、農民市民化。目前成都市630萬畝耕地中，實現規模經營達150萬畝，而且每年還以50多萬畝耕地實現規模經營的速度在推進，今后5年耕地規模經營比重將達到60%。農民向城鎮集中，則實現了農民市民化。我們可借鑒成都市“三個集中”的做法，促進城鄉大范圍內的資源要素特別是土地資源的高效整合，促進城市和農村在產業布局、規劃統籌、資源配置等方面有機融合，加快城市化、工業化進程，大量地把農民轉移到二、三產業上來，轉移到城鎮來。

4、“政府主導、市場運作”是促進城鄉一體化的重要動力機制。統籌城鄉發展的過程實質上是城鄉一體、統籌推進的新型城鎮化過程，在成都市統籌城鄉發展的初期探索中，更多的是發揮政府的作用。在推進城鄉一體化進程中，要注重發揮政府主導作用，比如完善規劃體系、進行行政管理體制、財政管理體制改革，加大對農村、農業發展的轉移支付力度等，這些措施在改革初期可以起到很好的撬動作用。但單純依靠政府的力量，改革是不可持續的，必須充分發揮市場力量這一統籌城鄉的內生動力，這就要求加快政府職能轉變，推進行政管理體制改革，完善縣鄉財政管理體制，加快鄉鎮機構改革，建立規范的一級土地市場，積極引導民間資本和社會力量參與統籌城鄉發展。

三、幾點建議

成都是城鄉統籌發展試驗區，他們的經驗很大部分是在一種特殊的政策環境下形成的，有的是目前我們沒辦法學的經驗。但是成都經驗中先行先試的精神實質，以及一些農村綜合配套改革中的做法是我市值得學、可以學的經驗。幾點具體建議如下：

1、借鑒“五朵金花”運作模式發展我市城郊生態旅游產業。我市許多鄉鎮與成都市錦江區三圣鄉有相似之處，發展城郊農業觀光旅游潛力很大。近年來，我市新羅區龍門鎮洋畬村、巖山鄉萊山村、山前村、上杭縣古田鎮五龍村、連城縣揭樂鄉等地觀光農業的發展呈現良好的態勢。但是我們的運作方式有幾個不足：一是分散；二是規模不大；三是主要靠政府引導，缺乏工商資本注入；四是文化韻味不濃；五是沒有品牌帶動。雖然這一產業很有市場空間，但是效益不是很明顯。可以借鑒成都市錦江區三圣鄉“五朵金花”的運作模式，圍繞龍巖中心城市以及各縣（市）城關周邊鄉鎮，大力發展生態觀光農業。（1）政府做好規劃。把城郊周邊鄉鎮作為一個整體來規劃，引導發展各具特色的觀光農業。先期投入一定資金，引導農民向新型社區集中居住。對土地進行統籌規劃，農民土地經營權可采取入股、租賃等方式流轉出來，集中經營。（2）引入龍頭企業。讓農業龍頭企業帶動鄉村特色農業規模化、集約化發展。農民可在企業就業，成為產業工人。（3）注入文化因子。如挖掘龍巖山歌、采茶燈、石佛公廟會、郭公文化節、東肖文化節，土樓文化、客家婚俗等民俗文化，以增加傳統產業的文化附加值，使文化產業與農業產業相得益彰。（4）打造品牌。借鑒“五朵金花”的品牌策劃模式，將近郊鄉鎮觀光農業統一策劃、打造一個響亮的品牌，并且擴大宣傳，提升知名度、影響力。

2、探索建立林權交易中心。成都各級農村產權交易中心的成立，標志著成都農村產權制度改革進入綜合配套的推進階段，為促進城鄉一體化建設發揮了積極作用，值得我們學習和效仿。然而，目前我市土地、農村房屋產權在城鄉之間的無障礙流轉仍受法律法規的制約。而林權流轉方面，沒有法律限制城市資本對農村林業產業的投資。可借鑒成都做法大膽探索和突破（我省三明市亦有先行經驗）。彭州市于2007年８月成立了四川省第一家縣級林權流轉交易中心（后并入農村產權交易中心），專業為社會各界人士提供林權登記發證、森林資產評估、融資抵押登記、林產林權交易、政策技術咨詢服務、發布木材與活立木價格信息，并提供其他林產品交易服務。還出臺林權流轉交易管理辦法，采取林權抵押貸款方式解決重建資金問題。借鑒他們的做法，我市可以著手嘗試：（1）成立市、縣級森林資源交易中心。在認真總結和完善中都、洪山等地流轉辦法的基礎上，依照相關法規制定實施意見，進一步規范森林資源流轉，建立林權流轉活立木交易機構，促成活立木交易，在林農和城市理財者之間搭建起資源互通、利益共享的渠道，為林權人擁有的林地承包經營權和林木所有權進行合理、有效流轉提供全方位、全過程的綜合服務，為林權制度改革開啟市場化之路。（2）開展林權抵押貸款工作。大力發展林業小額信用貸款和擔保貸款，破解制約林業發展的資金瓶頸。加強與農信社的合作，充分發揮其網點遍及鄉村、點多面廣的優勢，開展林業小額信用貸款工作，優先開展竹業小額貸款；加強與農業發展銀行的合作，探索建立林業部門推薦項目，農發行獨立審貸，多方共同發展的合作模式和長效機制，推進木竹加工企業或“公司+基地+農戶”的融資；推進林業擔保機構建設，通過林業擔保公司提供貸款擔保，以林權證提供反擔保，或林權證直接抵押貸款，解決中小企業及林農的融資難問題。

3、進一步完善“三農”服務中心運作模式。我市武平、連城等地三農服務中心已有一定經驗。但是，仍需提升運作實效。可借鑒成都鄉鎮機構改革做法，以“三個強化三個弱化”為原則大幅度調整鄉鎮政府職能，強化為農業、農村、農民的服務功能。同時，進一步理順各部門與鄉鎮、鄉鎮各部門之間的事權關系，合理劃分了職責權限，將由農業、畜牧、林業、農機等行政主管部門管理的農技、農經、畜牧獸醫等站下放給鄉鎮管理，原鄉鎮與縣主管部門雙重管理的機構也以鄉鎮管理為主，增強鄉鎮的統籌能力。進一步深化完善“三農”服務中心運作模式，探索試行鄉鎮行政工作“一站式”服務，完善組織機構和管理模式，更好地履行計生服務、民政管理、國土審批、戶籍登記、信訪接待等各項職能，將服務內容、辦事程序、審批依據、承諾時間、收費標準等上墻公開，嚴格執行首問責任制、辦事承諾制、工作督辦制、獎懲評比制等制度，方便群眾辦事，更好地取信于民，在城鄉一體化建設中充分發揮其應有作用。

第二篇：成都統籌城鄉發展經驗的借鑒與思考

成都統籌城鄉發展經驗的借鑒與思考

轉載日期：2012-7-17 23:48:00 來源：互聯網

中共河北省委黨校2010年第一期市廳班

統籌城鄉發展是科學發展觀的重要組成部分，居“五個統籌”之首。2003年以來，成都市緊緊抓住城鄉發展不協調這一突出矛盾，著力推進統籌城鄉發展、破解“三農”難題，進行了積極大膽的探索和改革。2008年，成都被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成都是如何有效推進城鄉統籌發展的，對河北有什么啟示？帶著這個問題，河北省委黨校2010年第一期市廳級干部進修班赴成都進行了考察。總的印象是：成都市在統籌城鄉發展中觀念新，規劃高起點、高標準，一步到位；思路新，對政策理解把握準確、對接合拍到位；模式新，公正合理，各方面利益兼顧；措施新，城鄉規劃各項措施落實到位。

成都城鄉一體化改革的經驗，可以這樣概括：三個集中（工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中）、六個一體化（城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務、管理體制一體化）、四大基礎工程（農村產權制度改革、新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治）。此外，還有進一步推進政府職能轉變、完善相關的地方性法律法規、健全財政支農支出增長機制、為農民工轉變為新市民創造條件、科學規劃城鎮規模化發展、統籌城鄉環境保護與建設，以及堅持“發展性、多樣性、相融性、共享性”原則，因地制宜地建設農村新民居等。

成都是西南地區特大中心城市，又是大城市帶大郊區。就河北而言，我省中小城市眾多，尚無一個城市的輻射帶動能力堪與成都相比，不可復制效仿成都的發展模式。但是，他們堅持城鄉統籌推進的新農村建設理念、改革創新精神、政府職能轉變的力度等，很多地方值得我們學習和借鑒。

一、加快河北城鄉一體化發展，全省上下應牢固樹立“城鄉統籌、系統推進”的管理指導思想

成都在推進城鄉一體化進程中，不是就農村說農村、就城市說城市，而是遵循“城市與農村相互依存共生共榮、城鄉發展必須統籌推進”的現代化規律，把城市和農村統籌考慮、三次產業聯動發展、經濟發展和公共服務配套推進，最終目標是形成一個新型城鄉形態，即“城市是現代城市，農村是現代農村，現代城市和現代農村和諧相融，現代文明和歷史文明交相輝映”。其中，產業發展是支撐，城鄉生產要素自由流動是關鍵，基礎設施和公共服務城鄉均衡配置是保障。成都的實踐啟示我們，河北推進城鄉一體化不能單兵突進只注重城市發展，必須同時注重整個市域范圍內的統籌發展；不能只注重經濟發展、城市基礎設施建設和城市功能的完善，必須同時注重城鄉社會事業全面進步；不能只注重干部群眾素質的提高，必須同時注重體制機制的改革與完善。在實際工作中，必須深入推進以三年大變樣為主要抓手的河北城鎮化戰略，打破城鄉規劃、投入、建設分割對立的局面，通盤考慮、調整優化包括自然資源、人力資源、社會資源在內的所有資源。堅持把統籌城鄉的思想貫穿于發展規劃、工作部署、政績考核等具體工作中，確立推進城鄉一體化的總體思路、目標任務和工作措施。同時從建設規劃、產業布局、勞動就業、社會保障、基礎設施、社會事業、戶籍管理等方面，采取強有力措施切實推進，逐步建立起城鄉一體的新型管理體制，逐步實現城市與農村經濟社會同步發展、共同繁榮。

二、用科學規劃統籌城鄉發展

實施城鄉規劃“全覆蓋”，做到“思必循規劃、行必遵規劃、效必合規劃”。成都最突出的特色就是立法地位非常突出，真正做到了事事以規劃為龍頭，嚴格以規劃“辦事”，“一張藍圖繪到底”，從城區到鄉鎮村落，從工商業、農業到旅游業、文化產業，都有“發展憲法”，并且形成了完善的監督管理機制，有效避免了重復建設和資源浪費。按照盡快適應城市規劃由單純技術規范向公共政策轉型的要求，河北省各市要將農村發展（從市到區、縣，再到鄉鎮，直至到村、社區和農民集中居住區）納入全市發展的管理框架之中，城鄉規劃要“全域覆蓋”；城鄉交通要“全域暢通”；城鄉社會公共服務要“全域均衡”；加大投入、擴大投資，項目要符合“全域科學發展”的要求，把城市化發展定位于新型城鄉形態，讓市場要素在市域內無障礙流動，把政府可調控資源在“全域”內向低位傾斜。眼下應抓緊做好兩件事：其一，加快出臺《河北省城鄉規劃條例》。編制城鄉一體化發展規劃，做好與城市總體規劃、土地利用規劃、產業布局規劃的銜接工作，保證城市空間布局、資源調控、產業集聚和環境保護相協調，待時機成熟，將城市總體規劃、城市經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃“三規合一”。進一步建立健全規劃監督管理制度，完善行政監督制度、社會監督制度和公開通報制度，將法律、行政、社會和科技手段有機結合。其二，各市、縣（市、區）設立城鄉規劃委員會，形成“統一規劃、屬地管理、分級審查、強化監督”的城鄉管理體系。改革規劃管理體制，切實提高規劃執行力。

三、著力加快推進京津冀區域城鄉一體化，與京津發展規劃自覺對接、主動對接，統籌城鄉發展

地處成都近郊的錦江區三圣街道辦事處，根據紅砂村、萬福村、駙馬村、幸福村和江家堰村的不同文化特色，加強統籌規劃，按照城鄉一體化發展戰略，針對成都的消費市場需求，大力發展觀光農業，走休閑經濟之路，分別打造出“花鄉農居”、“荷塘月色”、“東籬菊園”、“幸福梅林”和“江家菜地”五大景觀區域，被譽為“五朵金花”。目前已初現創意村、畫家村、雕塑村、攝影村、民俗村雛形，使旅游成為載體，文化塑造靈魂，達到了人氣旺，旅游熱。這些做法對河北的啟示是，要做好環京津這篇大文章，毗鄰京津縣（市）在區域功能定位、建設項目的選擇上一定要堅持市場導向，堅持文化先行，注入文化因子，緊緊圍繞京津市場消費需求，主動融入京津城市生活方式，突出河北人文特色策劃項目，形成項目為產業發展提供支撐、產業發展為農民就業提供機會、就業為農民變為市民創造條件的良性循環。省市有關部門要用科學發展的眼光，從加快京津冀城鄉一體化的戰略高度，自覺主動地與京津發展規劃對接，以合作共贏的思維策動謀劃京津冀區域城鄉一體化的破題之作,開拓環京津區域城鄉協調發展新空間。在界河及跨界河綜合治理、跨界交通基礎設施對接、京津冀產業合作、社會管理和公共服務對接方面實現新突破。積極推進三方在建設規劃、產業體系、基礎設施、公用事業、生態文明全方位合作發展。

四、從重點領域關鍵環節的改革發力攻堅，加快破解統籌城鄉發展的體制障礙，以改革增活力、促發展

成都是全國唯一在城鄉經濟快速增長的同時城鄉人均收入差距略有下降的特大中心城市。他們的一個重要經驗就是：始終把加快農村市場化改革、推動城鄉生產要素自由流動作為統籌城鄉發展、破解“三農”難題的突破口。率先實施了農村產權制度改革，以“還權賦能”為核心，實施了農村集體土地和房屋確權、登記及頒證工作，建立了市、縣、鄉三級農村產權交易中心和產權流轉機制，形成了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。率先在全國創設了耕地保護基金，市、縣兩級財政投入26億元，為保護耕地的農戶每年分別按基本農田400元/畝，一般耕地300元/畝的標準發放耕保金，用于補貼農民購買養老保險，通過建立充分調動廣大農民積極性的新型耕地保護補償機制，確保了耕地總量不減少，糧食生產能力不下降。加快農村金融體制改革，開展了村鎮銀行試點，組建了市、縣兩級農村產權流轉擔保公司，建立了利用農村產權作抵押擔保融資的機制，促進了農村產權“資本化”。深化投融資體制改革，自上而下組建了現代農業、小城鎮建設、農業物流等投資公司，形成了政府引導、市場運作、社會參與的多元化資金保障機制，比較好地解決了統籌城鄉發展中“錢從哪里來”的難題。針對河北的情況，我們建議：可考慮將石家莊、廊坊作為我省城鄉統籌綜合配套改革的試點，先行一步、率先啟動，探索加快推進城鄉一體化的方法和路徑。其要點：一是進一步改革戶籍制度，適度放開戶籍限制，全力解決農民遷往城鎮后的就業、社保、醫保和子女上學等問題，使附著在戶口上的二元差別和利益關系逐步剝離，真正打開農村勞動力向城鎮轉移的通道。二是著眼于全體公民的社會保障權利，逐步構建城鄉統一的社會保障體系。三是深化土地制度改革。加大農村土地流轉推進力度，積極穩妥地開展以土地承包經營權置換保障、以宅基地置換城鎮房產的試點工作，促進農村轉移人口在城鎮就業和落戶。四是以市場化為突破口，建立和完善城鄉一體化運營機制。搭建城鄉一體的投融資平臺，成立農村產權交易所，為林權、農村土村土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權流轉以及其他農村產權流轉和投融資提供優質、高效的專業服務，推動農村產權的合理流動，農村資本的有序流轉，農村資源的優化配置。

五、通過城鄉公共服務一體化，有效推進城鄉基本公共服務均衡化

成都的城鄉統籌改革之所以能得到以農民為主體的廣大群眾的自覺認同和鼎力支持，在很大程度上得益于成都市始終注意把推進基本公共服務均衡化作為縮小城鄉差距、促進城鄉公平的著力點，并將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算(文體、教育、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務、社會管理等七個方面)，按照新型基層機制，專項資金的使用，完全由村民民主議定、民主監督、民主評議項目，實行“財政下鄉，民主決策”，由此加長了農村公共服務“短板”。借鑒成都的經驗，我省應加快建立城鄉統一的基本公共服務制度，進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸。把公共資源更多地投向農村，促進城市基礎設施和公共設施向農村延伸。完善政府支持方式，采取財政貼息、資金補助、稅收和貸款優惠、提供政府擔保等方式，引導多種經濟成分投資城鄉一體化建設，鼓勵和扶持各類工商企業進入農村基礎設施建設、生態建設和各類開發性建設。加快城鄉信息服務一體化步伐。按照“統規、統建、統維，共享、共用、共生”的原則，切實發揮信息化為農服務的重要作用。推進城市教育、醫療等優質資源進入農村，實行城市的醫生、教師和技術人員到農村輪流換崗，努力構建城鄉一體、資源共享的公共服務體系，保障和改善農民生活。

當前，河北省正處在工業化、城鎮化加速階段，統籌城鄉發展的有利因素不斷增多，加快城鄉一體化進程的條件正在走向成熟，部分地區基本具備條件。但也要看到，我省城鄉二元結構仍很突出，各地之間發展也很不平衡，一些深層次矛盾還沒有根本解決，城鄉居民收入、消費水平等方面的差距還在擴大，城鄉基礎設施、社會事業等方面的差距十分明顯，制約城鄉協調發展的深層次因素依然存在，要構建新型工農、城鄉關系，需要一個長期過程，不可能一蹴而就。因此，在推進城鄉統籌發展過程中，既要積極探索、大膽實踐，創造性開展工作，又要因地制宜，量力而行，尤其是農村新民居的建設，一定要充分考慮村莊特點、居民生活習慣、地形地貌、生產方式、經濟文化等因素，特別是務必尊重農民意愿。（執筆：張建國 劉萬玲 孫繼民 陳春利）

原文日期：2012-7-17 23:48:29

第三篇：關于統籌城鄉發展經驗材料

蘇州統籌城鄉發展經驗可以概括為以下六個方面：建立三次產業協調發展機制、建立城鄉統籌就業機制、建立覆蓋城鄉的公共財政體制、建立城鄉改革協同推進機制、建立縣域經濟、小城鎮和新農村協調發展機制、建立城鄉規劃統籌機制，這些經驗對各地加快新農村建設具有重要的借鑒價值。

蘇州農村過去30多年的變化是中國發達地區農村的一個縮影

。改革開放以來，蘇州農村經濟體制改革的成果可以概括為“三大突破”，即上世紀80年代初全面實行家庭承包制、90年代中期以后全面實施鄉鎮企業產權制度改革、進入新世紀以后全面推進農村“三大合作”改革；蘇州農村經濟社會發展的成就可以概括為“三次歷史性的跨越”，即上世紀80年代，鄉鎮企業異軍突起，加快了農村工業化進程；上世紀90年代，開發區和開放型經濟蓬勃發展，加速了農村城鎮化步伐；進入新世紀，新農村建設整體推進，加快了城鄉一體化步伐。

黨的十六大以來的時期，是蘇州農業現代化推進力度最大的時期，是蘇州農村變化最快的時期，是蘇州農民得實惠最多的時期。蘇州堅持城鄉統籌協調發展，既注重解決當前的現實問題，進一步改善農村基礎設施和居住環境等，更注重構建長效機制，建立起城鄉一體制度框架，加快促進基礎設施向農村延伸，公共服務向農村拓展，社會保障向農村覆蓋，現代城市文明向農村輻射，正在逐步形成“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動、城鄉平等”的發展新格局。

蘇州統籌城鄉發展、整體推進新農村建設經驗可以概括為以下六個方面：

一是建立三次產業協調發展機制，加強農業深度開發，強化農業的基礎地位。蘇州在加快推進工業化、城鎮化過程中，始終把農業放在重要位置，注重把發展現代農業與保護生態環境、注重加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質，把促進農業增效、農民增收緊密結合起來，加快了傳統農業向現代農業轉變的進程。

二是建立城鄉統籌就業機制，把鼓勵農民創業作為富民的根本途徑，推動城鄉就業服務體系和勞動力市場一體化。昆山市實施的“人人有技能、個個有工作、家家有物業”的“三有工程”，就是一個成功的實踐。

三是建立覆蓋城鄉的公共財政體制，實現農村“三大保障”全覆蓋，推動城鄉基本公共服務均等化。蘇州市不斷加大公共財政對新農村建設的支持力度，逐步擴大公共財政覆蓋農村范圍，建立了農村最低生活保障、農村合作醫療保險和農村基本養老保險制度三大保障體系，對各種農村公共服務的支持力度也逐步加大。蘇州農村社會保障體系一個可喜的變化是正在推進農村與城市社會保障的逐步接軌。吳中區將失地失業農民納入城鎮職工養老保險體系。昆山將農村新型合作醫療改為農村基本醫療保險，推動城鄉一體基本醫療保險制度改革。常熟市逐步將農村各類企業及其職工、民辦非企業單位及其職工、個體工商戶及雇工和靈活就業人員納入城鎮企業職工基本養老保險覆蓋范圍。蘇州正在加快農村基本養老保險與城鎮職工基本養老保險并軌運行步伐。這些探索在全國都處在領先地位。

四是建立城鄉改革協同推進機制，推進農村制度創新，賦予“蘇南模式”新的內涵。蘇州在穩定和完善農村基本經營制度基礎上，不斷深化農村改革，培育現代農業經營主體，農村“三大合作”形成氣候，農民組織化程度顯著提高。蘇州注重培育適應“三農”需要的各類新型金融組織，積極探索政策性保險金融對農業發展的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向了“三農”，農村金融改革走在了全國前列。

五是建立縣域經濟、小城鎮和新農村協調發展機制，實現了城鎮化與新農村建設的“雙輪驅動”。蘇州市在推進城鎮化過程中，注重發展壯大縣級城市，積極培育中心鎮。實踐證明，縣級統籌已成為蘇州城鄉統籌的主要形式和主體力量。在全市地方財政收入總額中，鎮級財政占有半壁江山，對農村的帶動作用和統籌功能也日益增大。

六是建立城鄉規劃統籌機制。縱觀一些發達國家和地區，他們是一代人造房幾代人住，而我們往往是一代人造幾次房。這既有經濟發展水平的問題，又有建設理念的問題，還有規劃與建設相脫節的問題。蘇州市委、市政府把城市和農村作為一個整體來規劃，把城市各項專業規劃向農村延伸，形成全方位、多層次、開放式的城鄉空間網絡結構，使全市呈現出以城市群為主體，新農村為基礎的城鄉新格局。

以上六點是我們對蘇州經驗的初步總結。蘇州市的許多發展條件是全國很多地區無法比擬的，其他地區不能簡單復制蘇州市新農村建設中的做法，但蘇州市在統籌城鄉發展方面的理念和創造的好經驗，對各地加快新農村建設具有重要的借鑒價值。

統籌城鄉經濟社會發展是解決“三農”問題、全面建設小康社會的一個重大戰略。“城鄉統籌”是一個長期的根本方針，是“三農”工作中帶有方向性、全局性的重大問題。統籌城鄉經濟社會發展，就是要統籌推進工業化、城鎮化和農業農村現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制。從根本上講，統籌城鄉經濟社會發展，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展

成果。當前，對于制約“三農”發展的深層矛盾，反映最強烈、最一致的突出問題就是統籌城鄉發展的體制機制不健全。統籌城鄉經濟社會發展，必須建立健全包括財政、金融、投資、產業、就業、土地、戶籍等方面政策在內的配套完善的政策支撐體系，加快推進城鄉發展規劃、資源要素配置、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。希望蘇州積極探索，大膽實踐，在破除城鄉二元結構、建立新型城鄉關系方面充分發揮“帶頭、先導、示范”的作用。

第四篇：國內統籌城鄉發展經驗摘錄

國內統籌城鄉發展經驗摘錄

轉載日期：2012-7-18 21:49:00 來源：互聯網

建國以來，我國為快速推進工業化，實施了優先發展重工業戰略，實行城鄉差別政策和城鄉分割體制，由此形成了城鄉二元結構，導致了城鄉差距的拉大，并引發了許多難以回避的社會矛盾和現實問題。改革開放以來，城鄉間無論在社會事業發展、社會保障和福利，還是發展建設投入等方面，都存在著巨大的差距。我國城鄉人均收入比1985年為1.86:1，2005年則擴大為3.24:1。因此，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展已成為我國改革發展進程中面臨的一項重要而緊迫的歷史任務。

與英美日韓等一些較早實現了城鄉一體化的國家相比，我國城鄉統籌發展起步較晚，經驗不足。但一些地區如北京、上海、成都、重慶和浙江等結合中國國情，從自身條件出發，成功探索出了各具特色的城鄉統籌發展道路，為我國在新時期構建和諧社會、促進城鄉協調發展，提供了寶貴的經驗和有益的啟發。

一、國內典型區域城鄉統籌實踐

（一）寧波城鄉統籌的實踐

近年來，寧波市積極探索統籌城鄉發展的路子，不斷深化城鄉體制改革，構建城鄉勞動就業和社會保障體系，調整城鄉空間布局，加強基礎設施建設，城鄉一體化發展呈現良好態勢。修編城市總體規劃和市域城鎮體系規劃，穩步推進行政區劃調整及撤縣建區、撤鎮建街、撤村建居，全市鄉鎮由149個減少到91個，街道從16個增加到57個，行政村從近5000個減少到3187個，城鎮布局和規模更趨合理，集聚功能進一步增強，城市化率達到57%，初步形成了中心城、副中心城、中心鎮為主體的城鎮梯度發展格局。城市基礎設施加快向農村延伸，公路、水、電、通信等網絡體系進一步完善，全市基本實現了市域1小時交通圈，班車通村率達87％，通等級公路行政村達到85.6%；城鎮型新農村建設啟動實施，“百村示范、千村整治”工程進展順利，408個村完成村莊整治，40個村成為省、市全面小康建設示范村，農村生態生活環境得到改善。城鄉統一的勞動力市場和就業服務網絡初步形成，農村勞動力及被征地人員的就業技能培訓全面推開；養老保險、醫療保險、失業保險基本覆蓋到城鎮各類企業和職工，農村社會保障制度逐步建立，有36.5萬人參加被征地人員養老保障，341萬人參加農村新型合作醫療，城鄉最低生活保障基本實現“應保盡保”。2006年全省城鄉統籌發展水平綜合評價中，寧波城鄉統籌發展水平在11個市中繼續位居第一，處于整體協調階段。2009年，全市農村居民人均純收入達到12641元，比前年增長11．3％，城鄉居民收入比為2.165∶1，遠低于全國3.32:1的水平。

（二）嘉興城鄉統籌的實踐

從2003年始，嘉興市就全面籌劃統籌城鄉發展問題，在全省率先出臺《嘉興市統籌城鄉發展規劃綱要》，提出城鄉空間布局、城鄉產業、城鄉基礎設施、城鄉勞動保障、城鄉社會發展與公共服務、城鄉環境保護等“六個一體化”同時推進。2007年年底，按《規劃綱要》要求，該市第一階段任務基本完成。2008年年初，嘉興市委市政府又出臺《嘉興市2008到2012年打造城鄉一體化行動綱領》，要利用5年時間，在原先“六個一體化”基礎上，再加上推進城鄉一體化的基層組織保障機制，形成“1+6”體系，有力推動統籌城鄉發展工作。

在城鄉基礎建設設施方面，嘉興主要構制“路網”、“公交網”、“供水網”、“電網”和“信息網”“五大網”。在推進城鄉就業和社會保障方面，城鄉就業一體化格局已基本形成，2007年已經實現“兩個80%”，即農村勞動力80%已從事二、三產業，農民純收入的80%來源于二、三產業，嘉興還被聯合國列入城鄉開發統籌就業的試點城市。在城鄉醫療方面，推出了城鄉合作醫療保險，目前全市鎮、街道、行政村實現了全覆蓋，確保農民參保率達到95%以上。

（三）成都城鄉統籌的實踐

成都市從2004年開始著力推進城鄉一體化，并將其作為促進城鄉統籌發展、打破城鄉二元結構、實現社會和諧穩定的重要手段。成都市的具體做法可以概括歸納為“三三見六，以一化二”。這里，第一個“三”，是指“三個集中”，即：工業向園區集中，耕地向規模經營集中，農民向城鎮集中；第二個“三”是“三大重點工程”，即：農業產業化工程，農村扶貧開發工程，農村發展環境建設工程。“六”是指六句話：一是以縣城和有條件的區域中心鎮為重點；二是以科學規劃為龍頭和基礎；三是以產業發展為支撐；四是以建立市場化配置資源的機制為關鍵；五是以制定和完善相關配套政策為保證；六是以農民身份轉變為出發點和落腳點。“以一化二”是指以城鄉一體化的發展路徑來破解“二元結構”。摸索出在西部大開發過程中最大限度調動一切積極因素，充分發揮西部區域性經濟發展極的擴散效應，用看得見、摸得著、享受得到的具體作為來體現工業反哺農業、城市帶動鄉村、解決“三農問題”的辦法。

經過幾年的實踐，成都農村面貌和城鄉格局已發生深刻變化。2009年，成都市農民人均純收入達到7129元，比2002年增長111.1%；城鄉居民收入差距從2002年的2.66:1縮小到2.62:1，城鄉收入差距擴大的趨勢得到遏制。

（四）重慶城鄉統籌的實踐

重慶，中國最年輕，也是我國西部唯一的直轄市，地處我國地理中心和承東啟西的重要位置，是典型的大城市帶大農村，城市比較發達，農村特別落后。這種突出的城鄉二元結構，是我國基本國情的縮影。再加上大庫區，處內陸腹地，重慶又具有中等省的構架和欠發達省的特征。

因此，統籌城鄉發展在重慶特別具有代表性，在重慶開展體制機制方面的探索和改革，對全國尤其是中西部地區將具有示范效應。2007年6月7日，國務院批準重慶市和成都市為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”。

站在新的歷史起點上，重慶市委、市政府審時度勢，科學決策，將把重慶建設成為“西部地區重要增長極、長江上游地區的經濟中心和城鄉統籌發展的直轄市”作為發展的宏偉目標，實施了“一圈兩翼” 的科學發展戰略（“一圈”，即一小時經濟圈，是指全市發展水平較高的區域；“兩翼”，即渝東北和渝東南地區，指全市在西部地區率先實現全面小康的重點和難點），開創性地建立區域對口幫扶、互動發展機

制，并對城鄉經濟社會發展統一規劃，通盤考慮，通過建立政府財力向公共服務特別是農村基本公共服務傾斜的投入機制，逐步有效縮小了重慶城鄉經濟的差距。主要做法是：一是積極調整國民收入分配格局和優化財政支出結構，近3年全市支農資金年均增長15.4%，市級財政支出占全市財力的比重始終控制在25％以內，確保75％以上的財力用于區縣和農村發展，全市絕對貧困人口已減少到44萬人，初步建立起了統籌城鄉的公共財政框架和城市反哺農村的扶貧機制。二是大力實施“百萬農村勞動力轉移就業工程”，加強農村勞動力轉移就業的技能培訓，到2008年底，全市累計轉移農村富余勞動力778萬人，已轉移就業的農村富余勞動力占農村勞動力資源總數的52.2%，比全國平均水平高15個百分點以上。三是努力縮小城鄉基本公共服務差距，全面建立農村最低生活保障制度和特困戶最低救助制度，享受農村低保人數超過65萬人，35萬人參加了農村社會養老保險，農村社會事業發展和社會保障體系建設初見成效。四是加快基礎設施向農村覆蓋，農村公路總里程達到95429公里，通暢率達62%，全市農村實現“戶戶通電”，建設重心正逐步由城市轉向農村。五是創新行政管理體制，全市管理層次由直轄前五級減少為三級，初步構建起了行政層次少、運行成本低、管理效率高、比較規范的直轄市新型行政管理體制。

（五）天津城鄉統籌的實踐

天津市統籌城鄉發展的典型經驗當屬東麗區華明鎮“以宅基地換住房”的成功實踐。華明鎮位于天津市東麗區中部，是典型的北方農村，緊鄰濱海新區，空港物流區就坐落在華明境內，區位優勢明顯，距天津市中心10公里，距天津國際機場5公里，交通便捷；區域總面積156平方公里，轄12個村，總人口

4.1萬人，1.3萬戶，村莊建設占地1.2萬余畝。該鎮是天津市統籌城鄉發展示范鎮，也是全國宅基地換住房試點鎮。從2006年至2008年，該鎮試行農村宅基地換住房，集中規劃農民居住小區3.3平方公里，建成農民小區房165.6萬平方米，目前全鎮1.3萬戶4.1萬人已全部入住小區，節約宅基地0.49萬畝，農民生活方式發生了根本性變化，生活質量得到顯著提高，深受農民群眾的歡迎，達到了“政府不出錢，農民不掏錢，上級給政策，鎮級求平衡”的工作要求，基本實現了土地規模經營、勞力就近安置、社會保障健全的工作目標。

二、經驗借鑒

從已有的實踐經驗來看，寧波、嘉興、成都、重慶和天津在以下幾個方面的嘗試和探索，對我國其它地區統籌城鄉發展將具有重要的借鑒價值。

（一）堅持規劃先行和實施科學系統的城鄉規劃

堅持“規劃先行”，既可以避免政府工作的盲目性，也可以通過規劃引進智力資源，提升政府和地方的工作水平。科學系統的規劃是政府順利推進城鄉統籌發展的基本保證，有利于發揮各個地區的比較優勢，有利于各個區域之間實現優勢互補、合理配置資源。寧波、嘉興、成都和重慶，在探索建成城鄉規劃體系、實現城鄉一體化規劃方面，都走在了全國前列。2005年，嘉興編制完成了浙江省第一個統籌城鄉建設發展的《市域總體規劃》。這一規劃首次實現了市域范圍“城鄉全覆蓋”，打破了行政分割和部門分割，從市域的角度謀劃全市城鄉建設和發展，統籌安排城鄉建設用地和非建設用地，更好地配置空間、土地、水、岸線等資源要素，實現區域內重大公共服務設施和基礎設施的共建共享。現在，嘉興的城市供水、城市公交、城市燃氣等與居民日常生活密切相關的公用服務設施，已實行城鄉一體化的建設標準、一體化的管理模式、一體化的服務和價格標準，實現公用設施的全社會資源共享，讓農村居民得到實惠。2007年，重慶制定了獲得國務院通過的我國第一部城鄉總體規劃《重慶市城鄉總體規劃》，這一規劃確立了全市經濟、社會、環境、資源各方面發展的空間總體框架，確定了市域的空間架構與功能布局，統籌了城鄉空間布局，打破了部門分割和城鄉分割，將對重慶的城鄉統籌發展起到積極的推進作用。

（二）建立和完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系

城鄉居民在社會保障方面的差異是我國城鄉差異最重要的環節，因此建立和完善社會保障制度是推進城鄉統籌發展的核心。2003年以來，成都政府積極推動社會保障制度向農村延伸拓展，有效解決征地農轉非人員、農民工和農民的養老保險和醫療保險，構建了覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2006年，全市基本實現社會保障制度的城鄉全覆蓋，其中養老保險制度覆蓋了包括農民在內的城鄉所有勞動者，目前參保人數達300多萬人，農民的基本養老保險正在全面試點；醫療制度覆蓋了城鄉所有勞動者以及全體城鄉居民，目前參保人數達1000萬人，城鎮居民的醫療保險已經全面開展。

（三）統籌城鄉就業，促進農村勞動力向城鎮的轉移

浙江省自2001年起，開展了城鄉統籌就業試點工作，連續出臺了相關的統籌城鄉發展、加快農村勞動力轉移就業的政策措施。一是實施城鄉統一的就業政策。各試點地區根據本地城鄉發展的要求，把促進城鄉統籌就業和轉移農村富余勞動力納入經濟社會發展規劃；打破城鄉就業二元結構，在試點地區完全取消地域、身份、戶籍等對農村勞動力進入城鎮就業的限制性政策。二是建立城鄉統一的就業、失業統計登記制度，并在全國較早提出農村勞動力的就業、失業標準。三是建立城鄉統一的勞動力市場，制定統一的勞動力市場規則。四是健全和完善城鄉勞動和社會保障制度，實行城鄉統一的勞動用工管理制度。五是加大城鄉勞動者的職業技能培訓力度。重點提高農村富余勞動力轉移就業的文化和技能素質，增強市場就業競爭能力。六是建立健全基層勞動保障機構。目前，寧波和嘉興基本實現了城鄉居民的“勞動就業市場化、勞動關系法制化、社會保障統一化、享受待遇平等化、戶籍登記一體化、教育培訓義務化”的政策目標。

（四）整治規劃農村生產和生活環境，加快城市基礎設施向農村延伸

為改變農村環境“臟、亂、差”，農村基礎設施配套差的狀況，寧波和嘉興開展了“百村示范、千村整治”，啟動小康示范村建設和村莊整治工作，加強農村基礎設施建設。寧波市以縣（市）區為單位全面進行了村莊布點規劃，確定了170多個全面小康示范村，1000余個整治村，分別制定建設和整治規劃。以規劃布點村為核心，按照拆遷改造、整改結合、環境治理等不同類型，全面開展村落建設整治。對農村進行城市化或拆村并點，實行村落內部功能分離，推進布局優化、路面硬化、路燈亮化、村莊綠化、環境美化。加強農村基礎設施溝通聯網，建設覆蓋城鄉的“路網”、“公交網”“電網”、“水網”、“信息網”，推進道路、供水、電訊等基礎設施向農村延伸，全面開展流域治理。全市已投入村莊整治建設資金50億元，其中各級政府投入27.3億元。創建全面小康示范村40個，完成村莊整治408個，建成清水河

道513公里，行政村通等級公路和班車的比例都達到85%以上，農村自來水使用率達到91%。

天津市華明示范鎮規劃建設了九年一貫制學校、幼兒園、中心醫院、老年公寓、文化廣場等公共設施，同時結合北方農民喜歡戶外活動的習慣，按照下樓不出300米的原則，建設了農民培訓學校等服務設施和各類主題公園、花壇綠地，最大限度地滿足了農民教育、衛生、娛樂等方面的需求，形成了住宅與園林景觀的融合、住宅與公共設施的融合，體現出人性化的氛圍，彰顯了現代田園賞心悅目、貼近自然的人居環境。

（五）推動制度創新，改革城鄉行政區劃和二元戶籍等制度，建立和完善城鄉一體化的制度體系

推動制度創新是實現城鄉統籌發展的前提和基礎，是實現城鄉一體化的重要手段。目前，我國仍存在許多制約城鄉一體化的體制障礙。例如，城鄉戶籍制度的變革和一體化是城鄉一體化過程中比較棘手的問題。一方面，在總體的制度環境下，戶籍制度仍然發揮著重要的作用，另一方面，城鄉一體化的實際需求也需要城鄉戶籍制度的并軌，同時，城鄉戶籍制度的并軌也給農村集體的處置帶來新的難題。在這種情況下，成都市巧妙地采取了城鄉戶籍“雙軌并存”的方式化解過渡時期的矛盾。寧波和嘉興則放寬戶籍制度，鼓勵農民進城落戶、居住和生話，使得城鄉居民享有同等的條件和待遇。在行政管理體制方面，寧波進行了城鄉行政區劃調整，促進城鎮合理集聚和城鄉協調發展。重慶則將行政管理體制管理層次由直轄前五級減少為三級，提升行政管理效率。此外，在構建城鄉一體化的土地管理和使用制度、社會保障制度、公共財政制度、農村金融制度等方面，寧波、嘉興、成都和重慶也都進行了成功的改革和創新。

第五篇：旬邑縣統籌城鄉發展經驗材料

旬邑統籌城鄉發展匯報

中共旬邑縣委 旬邑縣人民政府

（2011年1月）

旬邑縣地處渭北旱塬溝壑區，位于陜西省中部、咸陽市北部。全縣總面積1811平方公里，轄10鎮、4鄉、187個行政村、28萬人口。

近年來，在省、市的堅強領導和有關部門的大力支持下，我們堅持以科學發展觀為指導，以建設富裕文明和諧新旬邑為目標，大力實施統籌城鄉發展戰略，不斷加快城鄉一體化進程，初步形成了“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的新格局，有力地促進了全縣經濟社會持續快速發展，縣域綜合排名從2006年的全省64位進到2010年的27位，連續三年被評為全市目標責任考核優秀等次。

一是縣域綜合實力顯著增強。2010年，全縣實現生產總值46億元，區域內財政收入5.7億元，其中地方財政收入1.5億元。全縣實現生產總值46億元，年均增長17.6％；區域內財政收入5.7億元，增長54.1%。其中，地方財政收入1.5億元，增長42.6%。

二是三次產業結構不斷優化。2010年，全縣第一產業增加值9.6億元，對GDP貢獻率15%；第二產業增加值19.2億元，對GDP貢獻率56%；第三產業增加值7.2億元，對GDP貢獻率32%。三次：：：：產業比由2006年的44 27 29調整為2009年27 57 16。

三是城鄉居民收入持續增加。2010年，全縣農民人均現金收

頭；奶牛存欄1500頭、奶山羊8萬只、家禽82萬只。發展蔬菜大棚1000多座，畝均效益達到萬元以上；在外務工人員穩定到8萬人。二是發展煤炭工業強縣。重點抓了原煤生產、煤礦技改擴建、質量標準化建設和青崗坪煤礦、旬東熱電聯產等重大工業項目建設。2010年，全縣規模工業總產值32.5億元，原煤產量700萬噸。建成8個標準化質量礦井和年產120萬噸的青崗坪煤礦，正在建設年產180萬噸的旬興煤礦，建成2×1.5萬千瓦旬東熱電聯產項目，已試產運行；與中電投簽訂了3×100萬千瓦電煤一體化項目合同，煤炭綜合利用取得了實質性進展。三是發展旅游產業增收。堅持以縣城為中心，以石門山森林公園和馬欄革命舊址為重點，全力狠抓景區開發建設。投資5600萬元，建成馬欄革命紀念館、紀念廣場、水上劇場、稍峪溝烈士陵園、馬家堡革命家蠟像館和游客接待中心，維修了馬欄中共陜西省委、關中地委窯洞，正在建設革命傳統教育培訓中心，維修馬家堡關中特委和看花宮陜北公學舊址；投資6000萬元，建成石門山森林公園接待中心、名仕狩獵中心、馬刨泉等，正在抓緊建設石門山森林公園秦文化苑，并順利通過了國家級森林公園初驗。全縣實現旅游業綜合收入2000萬元。

二、加強基礎建設，改善發展條件，加快推進城鄉一體化。近年來，我們堅持以縣城為龍頭，以鎮區為紐帶，以農村為重點，從縣、鄉、村三個層面統籌推進城鄉建設，有力地加快了一體化進程。一是深入推進新農村建設。旬邑是全省社會主義新農村建設“十大紅旗”單位。近年來，我們在繼續抓點擴面、整體推進的同時，結合土窯洞搬遷、移民搬遷、易地搬遷、危房改造等項

三、深化農村改革，消除體制障礙，推進城鄉融合發展。近年來，我們堅持抓點示范、循序漸進的原則，積極探索土地、林權、戶籍等制度改革，逐步消除體制障礙，促進城鄉融合發展。一是加快土地林權制度改革。鼓勵引導群眾采取轉包、出租、股份合作等形式，開展土地經營權流轉，使土地逐步向種養大戶、農業龍頭企業和專業合作社集中，為推進農業產業化提供了保障。止目前，全縣累計流轉土地1.1萬畝。同時，扎實推進林權制度改革，完成所有林地確權發證任務，進一步明晰了林地產權，搞活了林業經濟，促進了農民增收。二是推進戶籍房產制度改革。不斷深化戶籍制度改革，制定出臺了《旬邑縣戶籍制度改革農村居民轉戶進城實施辦法》、《旬邑縣戶籍制度改革農村土地退出與利用實施辦法》、《旬邑縣戶籍制度改革社會保障制度實施辦法》，鼓勵有條件的群眾進城落戶，為975戶3938名農村居民辦理了進城落戶手續，加快了城鄉一體化步伐。同時開展了農村集體土地房屋產權確權登記發證工作，發證率90%以上。三是實施財政金融制度改革。結合農村綜合改革和“金財工程”建設，全面實行“鄉財鄉用縣監管”、“村財村用鄉監管”，規范了鄉村財務管理，提高了資金使用效率。特別是著眼破解農村公益事業發展籌資難題，啟動實施了村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作，鞏固了農村稅費改革成果，加快了農村公益事業建設。

四、發展社會事業，優化公共服務，促進城鄉和諧共享。堅持把社會建設作為統籌城鄉發展的重要任務，改善民生質量，構建和諧旬邑，基本實現了城鄉公共服務均等化。一是統籌發展社會事業。積極實施教育優先發展戰略，啟動了總投資2.3億元的旬

用，科學規劃，逐步推進。2007年，我們就組織開展了旬邑經濟社會發展戰略研究，制訂了《旬邑縣五大塬區一體化發展實施方案》，去年又修編完善了《旬邑縣城鄉一體化發展規劃綱要》，完成了縣城和13個鄉鎮總體規劃修編，為城鄉一體化發展提供了科學依據。

2、抓點示范、典型引路是統籌城鄉發展的重要方法。在統籌城鄉發展的進程中，我們充分發揮典型的示范引領作用，產業發展上抓建了丈八寺現代農業蘋果示范園、張洪盛世養殖場和太村鎮太村街大棚蔬菜等特色亮點，新農村建設每年抓建一批示范新村，小城鎮建設上實施了5個關中百鎮和太村重點鎮建設，以點帶面，整體推進，促進了工作均衡開展，加快了城鄉一體化進程。

3、完善政策、加大投入是統籌城鄉發展的有力保障。統籌城鄉發展的核心是統籌城鄉資源，目的是推進縣域發展，這不僅需要通過完善政策、深化改革打破體制障礙，而且需要多方籌資、加大投入培植特色產業，健全公共設施。基于此，近年來，我們先后出臺了一系列強農惠農政策，在縣財政十分困難的情況下，每年列支3000萬元，扶持蘋果、畜牧、蔬菜產業發展；列支4000萬元，支持推進新農村建設和土窯洞搬遷；列支2000萬元，用于教育、衛生、社保、就業等社會建設，從而保證了城鄉發展需要，加快了一體化進程。

4、加強領導、行政推動是統籌城鄉發展的不竭動力。統籌城鄉發展任務艱巨、責任重大。近年來，我們嚴格實行縣級領導包抓、部門幫建、企業包扶新農村建設責任制，并抽調縣鄉干部下到一線，駐村包抓，行政推動，力促落實。同時，堅持把統籌城