第一篇：沈陽于洪區及本溪南芬區城鄉統籌考察報告(丁改)

沈陽于洪區及本溪南芬區城鄉統籌考察報告

（草稿）2011.09.寧安市城鄉統籌辦公室

為加快推進我市城鄉統籌工作，近日，按照市委的總體安排，市城鄉統籌辦公室組織工作人員先后赴沈陽市于洪區和本溪市南芬區下馬塘鎮進行了學習考察，現將有關情況匯報如下：

一、兩地統籌城鄉發展的主要特點和做法

1、沈陽市于洪區城鄉統籌工作經驗

于洪區位于沈陽市西北部，具有典型的城鄉二元結構特征，是沈陽經濟區沈阜城際連接帶的龍頭區域，也是沈陽市建設國家級中心城市、加快實施母城外延和產業拓展的重要承載區域。轄12個街道辦事處，95個行政村，99個社區，總面積499平方公里，總人口65萬人。其中，農業人口17.4萬人。于洪區城鄉統籌發展思路是今年年初確定的，年初以來，于洪區領導高度重視城鄉統籌工作，組織多個部門先后赴成都市青白江區、青島市李滄區和大連市金州區進行了學習考察，積極申報沈陽經濟區統籌城鄉發展綜合配套改革示范區，今年6月11日正式獲批，以此為標志，于洪區已經成為遼寧省的重要發展空間。

于洪區建設沈陽經濟區統籌城鄉發展綜合配套改革示范區以“統籌城鄉發展、破解二元結構”為主題，以探索新模式、建立新體制、積累新經驗為突破口，在規劃體系、產業發展、城市建設、土地利用、資金保障、公共服務等方面進行先行先試、有益嘗試，努力實現城市與鄉村統籌發展、經濟與社會協調發展、人口與自然和諧發展。于洪區借鑒青白江區堅持“三**”的戰略思路的做法，即“三個集中”、“六個一體化”和農村四大基礎工程。“三個集中”就是工業向園區集中、農民向城鎮集中、土地向適度規模經營集中；“六個一體化”就是城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化；農村四大基礎工程就是農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治，形成了統籌城鄉發展的具體路徑和系統的操作辦法。明確了于洪區建設沈陽經濟區統籌城鄉發展綜合配套改革示范區八項主要任務。一是推進規劃管理體制改革，實現“三規統一”。按照統籌城鄉發展的需要和目標要求，促進國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃有機銜接。二是創新產業發展機制，建立現代產業體系。著力構建現代工業、現代服務業、現代農業發展體系，打造裝備制造配套產業、市場和物流業兩個千億產業集群，建設國家級現代農業示范基地。三是

探索土地集約利用新機制，破解制約發展瓶頸。采取有效措施，建設省集約節約利用土地示范區和省“增減掛鉤”試點區。推進農村土地流轉，建設省集體土地流轉先行先試區。四是健全城鄉金融體系，支持統籌城鄉發展。探索推進統籌城鄉發展的投融資體系，為產業發展、城鄉一體化營造良好的金融環境，提供資金支持。五是探索農民向城區、新市鎮轉移的辦法和途徑。加快新城新市鎮建設，引導農民進入城鎮居住和就業，并享受同等優質的社會保障和公共服務，消除農民向城鎮轉移的體制、機制障礙。六是創新管理體制機制，保障統籌城鄉發展。科學調整區域內行政區劃，使之與區域經濟發展相匹配。整合公共服務資源，探索大部門體制，實行靈活高效的選人用人機制和薪酬制度。積極開展村級綜合改革試驗，穩步推進基層民主建設。七是創新社會保障體制機制，促進公共服務均等化。探索建立農民收入增加和社會保障新機制，建設省統籌城鄉一體化保障體系試點區，逐步實現與城市社保制度的全面對接，完善公共服務制度建設，推進公共服務均等化。八是探索基礎設施和生態建設新模式，實現可持續發展。加快基礎設施建設，完善城市基礎功能，實現農村交通、電力、供水、電信、燃氣等與城市的全面接軌。推進蒲河、細河等區域內水系改造建設，加快發展循環經濟，全面改善城鄉居住環境。

2、本溪市南芬區下馬塘鎮小城鎮建設情況

下馬塘鎮位于遼寧東部、本溪市南芬區的南部，交通便利，距本溪市37公里，距省府沈陽市99公里，邊境城市丹東124公里。全鎮總面積223平方公里，總人口12847人，其中農業人口10771人，城鎮人口2070人，下馬塘鎮區面積0.65平方公里，人均住房面積19.35平方米。全鎮共有8個行政村、1個社區，67個村民組。

上世紀90年代，國家的重點兵工企業**一廠建在下馬塘鎮，對帶動下馬塘鎮民營經濟的發展，有過不可磨滅的成績。93年**一廠搬遷以后，由于城鎮人口的大量流失，不僅對小城鎮建設造成難以發展的局面，還遺留下39棟無人居住的空樓，面積達45000平方米左右。因長期無人管理和維護，成為危樓，給人們的生產生活造成了潛在的威脅。臟亂差的生活環境時刻呈現在人們的眼前，對人們的生存環境造成了不小的危害。2009年下馬塘鎮政府經反復調查研究后決定開展小城鎮建設，做了小城鎮建設規劃，通過下馬塘鎮糧庫與華寶集團的土地置換，來完成小城鎮開發建設。小城鎮建設項目投資額近1億元，規劃用地面積為37500㎡。同時向上級主管部門積極爭取經濟適用房和廉租房建設的有關事宜。其中申請廉租房面積為10000㎡，將改善200戶低收入人群的生活狀況（低保戶、低保邊緣戶），降低群眾購房壓力，增強購買力。小城鎮開發建設促進了鎮區內經濟發展，為招商引資工作提供了先決條件，而且下馬塘鎮礦產

資源豐富，稅收逐年上升而且發展平穩，對小城鎮開發項目將起到保障作用。同時小城鎮改建工程也為下馬塘鎮工業園區建設提供良好的投資環境，對經濟發展將起到極大的推動作用。下馬塘鎮的經驗證明小城鎮的開發建設不僅會激活第三產業的發展，而且會增加更多的就業機會，也可以拓寬農村剩余勞動力向城鎮轉移的渠道，更會拉動商貿物流產業的發展，是下馬塘實現“遼東名鎮”的關鍵之舉。

二、關于推進城鄉統籌發展的幾點思考和建議 為了加快我市城鄉統籌步伐，我們應借鑒沈陽于洪區的經驗做法，進一步強化對城鄉統籌工作的領導，迅速啟動申報“全省城鄉統籌實驗區”工作，以便爭取上級的資金項目扶持和先行先試的政策權利。

1、抓隊伍。立即成立專門機構——城鄉統籌工作委員會（或城鄉統籌領導小組）。為了不影響政府機構改革，統籌委（或領導小組）作為常設機構納入市委序列，直屬市委領導，并下設辦公室，核定編制，確定級別，保證經費。目前，統籌辦公室的工作人員全都是抽調人員，雖然組織明確要求與原單位工作脫鉤，但實際工作中由于工資關系、年度考核、福利待遇仍在原單位等多種因素影響，很難做到真正脫鉤，在一定程度上分散了精力，影響了工作。為了解除抽調人員的后顧之憂，建議市委、市政府參照牡丹江市的做法，成立專門機構，落實編制，以便全身心地投入工作。

2、抓環境。“環境”分兩種，一種是吸引農民進城的軟環境，另一種是吸引投資商的硬環境。“軟環境”主要是考慮農民最需要什么的問題。一是上學問題，中國自1980年實行計劃生育以來，人口呈現倒金字塔趨勢，一般來說一家一個孩子，農村居民允許第一個孩子是女孩的家庭申請生第二個孩子，隨著觀念的轉變，二孩的比例也比以前銳減，可以說孩子就是一個家庭的希望。拿寧安來說，現在也有很多先富起來的農民把自己孩子送到城里來上學，城里的學校無論從基礎設施還是從師資力量還說，都要比村鎮學校強一些，所以，降低農村孩子進城上學的門檻有利于吸引農民進城。二是醫療問題，現在我國已開始逐漸進入老齡社會，城鎮先進的醫療衛生設施和先進的醫療隊伍也是吸引農民進城的重要砝碼。三是居住環境。寧安2010年農民人均收入已突破萬元大關，農民人均收入在全省排第二，隨著收入的增加，農民求知、求美、求樂的意愿正在增強，現在很多農村孩子結婚都是村里一套房子，城里一套樓房。“硬環境”考慮的主要是吸引投資商的砝碼。以于洪區蒲河兩側村屯開發為例，于洪區政府首先沿蒲河兩岸規劃了蒲河灣新型鎮、永安新型鎮和溫泉新型鎮，在規劃做完后于洪區并沒有馬上開展招商引資，而是圍繞規劃先對蒲河兩岸環境進行改善，治理蒲河河道，綠化蒲河兩岸，把蒲河兩岸面貌改觀后在做 6

項目工作。這樣做有兩點好處，首先是增強了農民對新建城鎮的向往，同時還增強了開發商建設城鎮的信心。

3、抓項目。沈陽市于洪區之所以敢先在蒲河地區投入，在招商引資建設小城鎮，和申報城鄉統籌項目有著莫大聯系。沈陽市于洪區獲批城鄉發展綜合配套改革示范區項目后，會有大量的資金注入，這無疑增強了于洪區統籌城鄉發展的底氣。就黑龍江來看，牡丹江地區的城鄉統籌工作現在已經走在了全省的前列，率先在全省成立了城鄉統籌辦公室，專人來抓城鄉統籌工作，而且牡丹江將寧安市和愛民區列為城鄉統籌發展的試點。寧安在 2010年就完成了寧安市城鄉統籌策劃案和城鄉統籌規劃，今年也成立了相應的辦公室，又謀劃了“8+1+1+1”的城鄉統籌產業規劃，可以說寧安的城鄉統籌工作已經走在了牡丹江的前列，黑龍江省的前列。下一步，我們要提早做好申報城鄉統籌項目的準備，在國家和省有城鄉統籌項目時，第一時間拿出完善的項目申報書，為寧安統籌城鄉發展奠定政策支撐、資金支撐。

4、抓產業。寧安的農業在全國來說都是很發達的，寧安擁有良好的氣候條件，優質的土壤、豐富的水源和先進的種植技術，這些既是寧安統籌城鄉發展的優勢，但同時也是劣勢。寧安的基礎和于洪區、本溪下馬塘鎮、南方農村地區都不一樣，拿于洪區來說，于洪區屬于沈陽市郊區，企業林立，農民進城非常容易就業，而且打工的收入遠比種地要高

很多，于洪區有很多村子都有這樣一種情況，80%的農民進城打工，20%的農民種地，不光外出打工的收入增加了，在家種地的由于土地相對集中，大型機械耕作，土地效益也增加了；拿本溪下馬塘鎮來說，下馬塘鎮有大小企業15家，拉動了很多農民就業，城鎮居民的增多也帶動了商業就業人員數量增加。拿南方大部分地區來說，人口密度大，耕地少，農民如果只是在家里種地的話，連解決溫飽都是問題，逼不得已，農民自覺就開始轉移到城市去自謀生路。寧安農民靠種植業收入相比來看比較穩定也比較豐厚，這樣就形成了農民的一種惰性，不愿意從土地上脫離出來，這就形成了寧安統籌城鄉發展的劣勢。只有在不降低農民收入或收入略有提高，生活質量不下降的情況下，才能吸引農民進入到城市中來。要想解決這個問題只有一個辦法，那就是加大農業產業項目的招商引資工作。要多招能夠打破地區產業格局的企業入駐，拿響水米業來說，企業流轉了一些村屯的土地，使農民有了一份旱澇保收的收入，而且統一種植，統一管理，也為企業帶來了效益，帶動了部分農民就業，有勞動技能的農民還可以另謀職業，撈自己的第二桶金。農事產業企業的生命力在于深加工，拿市面上賣的果汁來說，如果單純只是漿果的話，由于儲存和市場價格的因素，企業的收益很難保證，但當漿果做成果汁后，保質期一般都達到6個月或一年左右，大大降低了企業的投資風險。寧安有很多農事產業可以做深

加工，可以做項目。農事企業的入駐既可以拉動地區經濟增長，又可以帶動農民二次就業，為統籌城鄉發展奠定產業基礎，實現企業增效，財政、農民增收。要將企業圍繞城鎮建成園區，形成一個地區，一個產業的一鎮一業格局。

5、抓小城鎮。大多數農民從土地脫離出來，到城鎮生活，是體現城鄉統籌發展成果的最有效表達方式。建設小城鎮，有利于改善農民子女上學環境，有利于改善農村居民醫療衛生條件，有利于改善農民居住環境，有利于轉變農民就業方式，有利于整合土地資源、人力資源。建設小城鎮，可拉動商業、企業、旅游業等相關產業發展；可拉動鄉村房地產業發展；可拉動農民資金消費，形成新的地區經濟增長點。建設小城鎮，能夠改變以往農民頭朝黃土背朝天的生活方式，實現“做飯不燒柴、取暖不燒炕、解手不出屋”的現代生活方式，拓寬農民收入渠道，成為市民度假休閑的后花園，農民安居的伊甸園，旅游觀光的康樂園。

6、抓改革。當前存在的最大問題是資金短缺和土地制約，破解土地和資金瓶頸成為當務之急。改革農村土地經營機制，對農用地，加快土地流轉步伐，建立一套完整的土地流轉管理制度。一是逐步建立新型農村社會保障體系，在流轉中征收或在財政收益中提取社保費用，對流轉后無地農民實行社保制度，解除農民的后顧之憂。積極引導農民向非農產業流動。加強對農民職業技能培訓，加強對農民外出務

工信息引導和管理，確保農民工有效有序流動。二是要建立業主開展土地規模經營的激勵機制。對于農業產業化龍頭企業按當地產業布局規劃，成片集中從事土地規模經營開發建基地的，政府給予政策優惠和財政扶持；對農民專業合作組織、企業和種養專業戶從事種養業規模經營和農業基礎設施建設的，在項目安排、產品稅收方面給予優惠；對投資者在其獲得通過土地流轉取得土地使用權的土地上投資興建農田水利基礎設施，可以免相關手續和收費等優惠政策。三是要建立社會中介服務激勵機制。對于社會自發組建的從事土地流轉經紀業務的組織或個人，可給予所得稅減免或按經紀業務量大小給予一定比例的獎勵。搭建農村土地承包經營權流轉服務平臺，規范土地流轉管理。一是建立農村土地承包經營權流轉機構，負責組織開展農村土地承包經營權交易業務；收集、整理、發布農村土地承包經營權流轉供求信息。二是嚴格規范農村上規模的土地流轉程序，要求凡流轉土地面積超過50畝（含50畝）的必須在市農村土地承包經營權流轉機構流轉。三是各鄉鎮要成立鄉鎮級土地承包經營權流轉儲備庫，建立系統的土地流轉臺賬，負責本轄區承包經營權流轉土地的儲備管理工作。四是建立專業的土地流轉交易網絡平臺，公布最新的土地流轉信息，為轉讓方和受讓方提供土地流轉資料。規范流轉行為，降低流轉成本，擴大流轉范圍。通過搭建農村土地承包經營權流轉服務平臺，切實維

護農村集體土地所有權，穩定承包權，放活經營權。對農村建設用地，可以通過加快新社區建設集約利用土地和申請城鄉統籌試驗區“建設用地增減掛鉤”政策，解決城市用地緊張的問題。推行土地承包經營權抵押貸款，構建土地流轉投資融資體系。要解決農業融資的“瓶頸”問題，必須突破農村土地不能作為抵押物的制約。要積極探索農村土地經營權抵押貸款的有效途徑和形式，逐步建立完善以土地承包經營權抵押貸款為主的土地流轉投資融資體系。建議政府與農發行、農業銀行、農村信用合作社等金融機構研究制訂關于全面推進土地承包經營權抵押貸款的實施細則，明確抵押的條件和范圍，建立土地承包經營權的抵押價值認定和抵押登記制度，設計抵押貸款的風險防范措施，通過設立風險金，成立擔保公司，實施市場運作等方式，積極推進開展抵押貸款業務，解決農村土地流轉乃至農業產業化發展中的資金投入這一瓶頸問題。

第二篇：高新區統籌城鄉匯報(改)

全市統籌城鄉試點工作

推進會交流材料之三

先行先試求突破統籌城鄉開新局

中共寶雞高新區工委

寶雞高新區管委會

（2011年5月27日）

在“十二五”開局之年，寶雞高新區以“轉型突破年”為契機，以“三化同步”為方向，以產業發展為基礎，以轉變發展方式為主線，強力推進“大統籌”，謀求發展新突破。1-5月，高新區預計實現經營總收入439億元，同比增長26%；工業總產值435億元，同比增長25%；工業增加值120億元，同比增長26%；全社會固定資產投資64億元，同比增長31%；地方財政收入1.45億元，同比增長44.8%；城鎮居民人均可支配收入為9000元，農民人均純收入達到2900元，城鄉收入比為3.1:1。

一、統籌城鄉發展推進情況

（一）積極探索農村產權改革試點。目前我們正在區內6個鎮實施農村集體土地所有權、土地承包經營權等確權登記工作。同時，在經濟基礎比較雄厚的馬營鎮進行股份制改造試點。目前該鎮5個村的股份制改造運作良好，現已評估了集體資產，1

并已量化到集體經濟組織全體成員，使集體產權由共同共有變為按份共有、農民變股民。

（二）引導農村向新型社區轉變。按照農民變市民、農村變社區、農村經濟組織變股份公司、農村集體土地變國有土地的“四個轉變”原則，依托國家重點項目開發建設，對馬營鎮、千河鎮等涉及征地村實行城中村改造，通過村莊拆遷、土地置換等形式實現農村向新型社區轉變。目前馬營鎮東星村已落實了284戶拆遷補償方案，四棟安置樓已開工建設；千河鎮李家堡村召開村民大會，通過了籌建方案，一期兩棟樓已開工建設。釣渭鎮東陽村三組整體搬遷項目已建成使用，40戶農民搬進了新社區。

（三）大力推進城鄉一體化建設。為縮短城鄉之間的“空間距離”和“設施落差”，實現城鄉基礎設施緊密對接，統籌配置教育、衛生、文化資源，區內蓮魏路引渭渠橋、毛家溝橋、王家崖引渭渠橋、天盤路等農村基礎設施項目的建設正在加緊進行。農田基本建設和人飲工程也有了新的進展。今年已修基本農田1900畝，平整土地4000畝，10個村1.5萬人的安全飲水問題已得到解決。為整合城鄉教育資源，計劃到“十二五”末，區內學校總數將由目前的94所撤并為39所。

（四）積極發展現代特色農業。采取“公司+園區+基地+農戶”的運營模式，壯大蔬菜、獼猴桃、干雜果、優質糧四大基地，建設“南山北麓淺山都市農業生態帶”、“高新區秦嶺北

麓優質干果雜果經濟林帶”。積極推動八魚鎮以設施蔬菜為核心的愛迪現代農業科技示范園建設，努力將其打造成集農作物新品種引進、試驗、示范、新技術應用與推廣及農業生態觀光旅游為一體的農業高新技術產業園區，推進城鄉互動，促進農民增收。

（五）積極推動有條件農村居民進城。為了大力推進有條件農村居民進城落戶，制定了農民進城落戶工作實施細則、承包地經營權和宅基地使用權處置補償暫行辦法、就業服務和社會保障轉移接續暫行辦法等文件，今年頭五個月，全區農民進城人數達4000人，完成全年任務的40%。

（六）積極引進小額貸款公司。為了深化金融體制改革，激活和引導民間資本進入投融資領域，拓寬民間融資渠道。我們積極引進小額貸款公司，有力地支持了“三農”和小企業的發展。目前注冊資金3000萬元的聚豐小額貸款公司已落戶高新區，并向18戶農戶和涉農企業發放貸款610萬元，還有兩家小額貸款公司正在洽談落戶高新區相關事宜。

二、主要措施與做法

1、加大宣傳，統一思想。通過以會代訓、“實戰練兵”、邀請重慶大學專家教授為區鎮兩級干部做統籌城鄉專題報告、外出參觀學習取經，以及借助媒體宣傳，印發專門資料等多種形式，解放思想，更新觀念，把干部、群眾的認識統一到市委、市政府的要求上來，統一到夯實高新區統籌城鄉工作基礎，促

進經濟發展上來，進一步明確了高新區統籌城鄉發展下一階段的目標和工作重心。

2、健全機構，落實責任。為加強對統籌城鄉發展工作的領導，我區成立了以黨工委書記為組長，黨工委副書記、管委會副主任為副組長，各相關部門和鄉鎮負責人為成員的高新區統籌城鄉發展工作領導小組，下設辦公室，明確了各部門職責分工，建立了統籌辦牽頭組織協調，各鄉鎮部門協同推進的工作機制。各鎮也成立了統籌辦，由一名副書記主抓，確定3-5名工作人員，分解任務，落實責任。

3、編制規劃，明確目標。為推進城鄉統籌發展，實現城鄉一體發展和可持續發展，高新區籌資200萬元委托重慶大學城市規劃院，從城鄉空間一體化、產業發展、城鎮化發展、生態屏障體系構建等六個方面，編制了《寶雞高新區統籌城鄉發展規劃》，設計高新區未來藍圖。按照總體規劃，明確了各鎮村中長期發展規劃，建立了全區整體統一的規劃體系平臺，讓全區干部群眾工作有思路、干活有目標。

4、完善機制，增強活力。從確保統籌城鄉這一系統工程有序、有效順利實施出發，高新區把此項工作納入目標考核，進一步完善考核獎勵機制，對統籌城鄉發展工作突出、有示范帶頭作用的單位和個人給予重獎或重用提拔，以調動積極性。

三、今后的工作打算

高新區作為我市對外開放的一個重要窗口、寶雞統籌城鄉

發展的先行區，我們既感到有信心、有動力，更深感責任大。當前，統籌城鄉發展僅僅是起了步、開了頭，還有諸多難題需要破解，需要做大量的工作。我們將以這次會議為動力，按照市委、市政府的總體要求，突出重點，加大力度抓落實，再添舉措求突破。

一要創新制度促改革。創新制度是統籌城鄉發展的核心。深入推進農村產權制度改革，以推動城鄉生產要素自由流動為目標，以“還權賦能”“農民自主”為核心，我們將繼續抓好農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經驗權和房屋所有權確權登記工作，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農業產權制度，實現農村資產資本化，促進農民生產生活方式轉變。

二要優化環境抓建設。統籌城鄉基礎設施和公共服務設施建設是城鄉協調發展的重要方面。高新區要逐步改變“城是城、鄉是鄉”的面貌，以科技新城建設為契機，按照撤村建社區的思路，利用土地“增減掛鉤”政策，以宅院安置和樓房安置等形式，在天王鎮征地村建設安置小區、高標準建設基礎設施、配套公共服務設施。

三要招商引資強支撐。招商引資是高新區發展的強大引擎，也是以工促農、以城帶鄉的重要支撐。我們要進一步轉變招商理念，把招商引資的視野向農村拓展，資金項目向農村傾斜，加大招商引資力度，因地制宜，積極發展都市農業、休閑觀光

農業。加大力度在磻溪、天王兩鎮引進以設施蔬菜為核心的“農業科技觀光產業園”項目，以項目做支撐，帶動經濟發展，促進城鄉繁榮。

四要提升產業促增收。大力發展旅游業和現代服務業，帶動第三產業，是促進創業、擴大就業的現實選擇。為此，我們要依托區位和資源優勢，以釣魚臺景區建設作為突破口，積極申報國家級森林公園項目，努力打造釣魚臺景區旅游、度假、休閑、娛樂新品牌，帶動第三產業發展，促進農民增收，推動新農村建設，實現城鄉良性互動。

第三篇：城鄉統籌發展實踐綜合考察報告

IAE 中國農業科學院重點開放實驗室

世界銀行“中國農業政策實驗室”項目 中央級公益性科研院所基本科研業務費專項

Institute of Agricultural Economics Chinese Academy of Agricultural Sciences

研究簡報

2007年第20期（總第182期）

2007年11月15日

城鄉統籌發展實踐綜合考察報告

夏

英

近年來，黨和國家高度重視我國工業化快速發展階段城鄉差距擴大問題，從構建和諧社會戰略高度,提出統籌城鄉發展的正確方針。2004年以來連續四年的中央一號文件把解決三農問題，城鄉統籌協調發展作為首要任務。繼2005年實施新農村建設后，2007年進一步采取在全國首次設立城鄉統籌改革試驗區的新舉措，加快農村教育、衛生等社會事業發展，深化城鄉二元制度改革。隨著城鄉統籌發展實踐的豐富和深入，新的經驗、做法和問題也不斷出現，需要及時跟蹤了解和理論研討。本報告主要基于課題組去年以來對重慶、成都、北京市、三亞市等地以城帶鄉、城鄉統籌的調研考察，記錄實踐進展，分析解讀其中的理論與政策含義，從中得到啟示。

一、城鄉統籌、以城帶鄉新進展 1、2007年6月成渝兩地獲批設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，全國城鄉統籌發展的目標進一步明確。

有別于計劃經濟時代出爐的經濟特區靠國家政策傾斜與資金支持的發展模式，中國首次設立統籌城鄉綜合改革試驗區，試驗區最大的吸引力是以“試驗”的名義向地方讓渡了中央的部分職權，使地方擁有更大的自主權。其目標是建立改變城鄉二元結構、統籌城鄉的體制機制，基本形成促進社會和諧的社會體制。

《國家綜合配套改革成都試驗區框架方案》（成都方案）提出了要用經濟、政治、文化、社會體制“四位一體”的改革路徑，通過謀求六大政策權力，著重推進以土地、勞動力為重點的資源配臵機制改革，來達到綜合改革試驗的各項目標。具有典型意義的實踐是成都三圣鄉試驗：即在以工業化、城市化為背景的土地流轉中，平衡投資商、村集體經濟和農戶三方利益，特別是最大程度在保證發失地農民的利益，全面建立農村社保和醫保體系。

重慶統籌城鄉綜合配套改革則確定推進戶籍、土地、社會保障、公共財政、農村金融、行政體制等六項制度改革，拆除橫亙在城鄉之間的“高墻”。

一是建立新型農民工制度。重慶市制定了一系列促進農民工就業的優惠政策：率先在全國出臺農民工職業技能鑒定補助辦法，在703個街道（鄉鎮）建立社會保障工作機構，為農民2 工求職就業提供服務。

二是多種模式實現農民變市民。重慶市2020年城鎮化率從目前的45.2％提升到70％，這意味著在未來13年中，將有800萬左右的農民變為市民。為此，多種模式實現農民變市民成為探索的重要方面。如作為重慶市統籌城鄉改革先行示范區九龍坡區，按照“社會保障換承包地、住房換宅基地”的辦法，制定了１２項配套制度，確保農民在子女入學、就業扶持、養老保險、最低生活保障等各個方面享受與當地市民一樣的待遇；北碚區規定進城務工農民，只要有穩定職業、有居住地方者均可申請登記為城鎮居民； 南岸區從2005年開始，采取“政府投入、社區管理、市場運行、以寓養寓”的模式，投資250余萬元建成覆蓋全部街道的7個“陽光公寓”，入住農民工達4000多人，“一人一天一元租金”的現代化公寓，讓農民工漸漸融入都市生活。明年，南岸區還將針對農民工等低收入群體陸續推出１萬套低價、低租房。

三是穩步推進戶籍制度改革。重慶市將在2012年前建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，取消農業和非農業戶口劃分，將城鄉居民統一登記為“重慶市居民戶口”，并盡快過渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。

四是允許農民以農地入股的方式參與農地改革。這項以重慶工商局《意見》出臺的 “重慶新政”，強調農地制度改革必須有龍頭企業參與，入股土地必須用來從事農業生產經營，農 民可以以土地入股辦公司或合作社。可見以入股形式提高農地集中度，發展規模農業的產業化指向十分明顯。

2、多個省、市、區在城鄉戶籍制度改革方面有突破。僅以甘肅為例。甘肅省早在2003年已開始實施戶籍制度改革，當時是以“有合法固定住所、穩定的職業和收入”為前提提出的7項惠民措施，2007年甘肅省新的“全省城鄉戶籍改革”意見已擬定，該“意見”的核心內容是取消現有的農業、非農業二元戶籍管理體制，實現城鄉一元化戶籍管理。截止到2006年，全國共有12個省市、自治區包括河北、遼寧、山東、廣西、重慶等先后取消了二元戶口劃分，在這12個省市區統稱為居民戶口。北京、上海兩市也已下發了本市農業人口轉為非農業人口實施意見，放寬了條件限制；廣東省的佛山、深圳、中山等地將城鎮化水平較高的農村地區居民統一轉為非農業戶口，實行城市化管理，為下一步統一城鄉戶口登記制度奠定了基礎。

3、全國農村合作醫療全面啟動，今年覆蓋面已達80%。2002年10月，黨中央、國務院作出了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，明確了加強農村公共衛生工作、推進農村衛生服務體系建設、建立和完善新型農村合作醫療制度與醫療救助制度等任務，農村的衛生醫療狀況有了一定的改善。在中央和地方財政的共同支持下，新型農村合作醫療的試點工作進展順利。截至2007年９月底，全國平均50.07%的縣（市、區）進行了新型農村合作醫療制度改革試點，參合農民4.06億人，4 參合率達到80.49%，中央財政補助標準由10元提高到20元，省級財政也相應提高了補助標準，從機制和制度上支持緩解了農村群眾“因病致貧、因病返貧”問題，到2008年將在全國農村基本普及新型合作醫療制度。

4、以要土地要素流動為基礎，統籌城鄉社會事業為保障，城鎮化多模式推進。

在我國的城鎮化過程中，由于地區間社會、經濟、自然條件差異較大，城鎮化模式也肯定多樣化，用一種模式來實現城鎮化，會走彎路且將造成不必要損失。從我國城鎮化歷史看，城鎮化呈現多模式并進態勢。主要有鄉鎮工業帶動模式、大城市輻射帶動模式、集體土地臵換模式、移民搬遷異地城鎮化。四種模式各俱特色，但無論哪種模式都必須首先解決城鎮化過程中，隨著農民身份轉變所帶來的成本支付問題。近年來集體土地臵換模式，因土地流轉增加了地方政府與農民財力，為城鎮化提供了發展支持，使得這一模式更為普遍。

以三亞為例，隨著三亞市城市化進程加快，對周邊農村的建設要求越來越高。對城鄉結合部規模較小的村莊，當地政府根據“適度集聚、有利生產、方便生活”的原則，選擇條件成熟的村莊作為試點，通過行政推動和政策鼓勵，由市、鎮政府或企業投資建設基礎設施，通過土地整理臵換、宅基地整治、異地騰遷等辦法，按照城市住宅標準建設農民新村，在社會保障、文化教育等方面實行市民化管理，逐步實現撤村建居。

5、農村綜合體制改革，破解縣鄉財政困局，為城鄉統籌創造基礎條件。

縣域一般以農業經濟為主，是典型的民生經濟。從全國來看，兩年前全國轉正困難縣多達791個，占全部縣級單位總數的28%，2007年，中國財政困難縣的數量僅余27個。這一轉變主要得益于農村綜合體制改革，以及在2005年中央政府啟動的“三獎一補”財政激勵約束政策。

二、主要問題

1、在現有法律框架下，農村土地流轉實踐探索難以實現法律意義上的真正突破，而是在“合法”與“違法”的模糊縫隙中前行。農村集體土地參與城市建設用地的方式方法更為靈活，典型的有：通過以租代征將集體土地轉為城市建設用地，借以規避國家土地監管，這已成為地方政府積聚工業化、城市化資金的主渠道；農民以集體建設用地的形式搞工業園區和商品房開發區，獲取工業化收益，這也已是很多發達地區農村集體經濟繁榮的秘密法寶；農地入股更多的是在集體單元內部，股權能否市場化交易還缺乏法律依據和實證，因此農地入股并非以產權轉移優化資源配臵，而本質還是集體經濟組織內部的一種利益分配機制，當然也存在以農地入股之名，個別公司與農戶合伙轉變土地用途，加大農民土地入股風險和權益風險。這些行為對目前相關的農村土地管理制度提出了挑戰。

2、以城帶鄉切入點不夠多，缺乏配套的綜合措施。農村剩6 余勞動力轉移、增加農業與農村事業的財政投入、對口幫扶等是目前以城帶鄉的主要路徑，并起到較好的作用。但其他路徑和手段運用不到位，如農村金融環境轉變不大，中小企業和農民仍處于貸款難的困局之中；農業保險費高效微，未來發展困難不少；農村社會養老保險難度大，進展滯后等等。

3、城鄉收入差距擴大趨勢沒有改變，農村消費不足。2006年農民人均純收入為3587元，城鎮居民可支配收入為11759元，比2005年分別提高332元和1266元。城鎮居民收入增速仍大大快于農民收入增長，城鄉居民兩者之間收入之比達到了3.28。2006年我國農民人均生活消費支出2829元，比上年實際增長9.1%；城鎮居民人均總支出11882元，比上年增長12.3%，其中，人均消費性支出8697元，比上年實際增長7.9%。城鄉居民消費支出之比為4.2，可見農村總體消費不足。

三、幾點思考

1、在城鄉統籌中探索平衡土地利益的路徑。當前集體土地轉城市建設用地過程中，無論哪種土地轉換模式，農民均處于不同利益主體博弈中的弱勢地位，這是城鄉統籌急待解決的最大難題，必須考慮征用地制度的改革。如何使相關利益各方能夠公平分享工業化、城市化的利益，是回避不了的改革任務。必然最終建立城鄉統一的建設用地管理制度，建立政府監管下的土地市場（規劃監管和用途監管），實現同地同權同價。

2、通過開辟農村剩余勞動力轉移就業渠道，提高農民工工 資和社會保障水平，深化農村金融體制改革等，進一步開拓以城帶鄉的潛力。給予城市就業和農村就業同等重要的地位和權重，在農村勞動力向城市轉移的同時，通過教育培訓和政策扶持，不斷增加農業和農業服務業就業的收入水平；通過制定公平的競爭規則，消除勞動力市場上的種種制度性的差別、歧視和障礙，并采取一體化的就業政策和管理體制，為勞動力在城鄉之間流動創造公平、公正和競爭的市場環境。在中央政府放松農村金融市場主體準入及逐步放松農村信貸利率的宏觀背景下，政府還應通過采取各種優惠措施積極發展農村多元金融組織體系，特別是農民自己興辦的農村合作金融，通過改善農村金融環境，增加農村的資金供給量，進而降低貸款利率水平，保障農民低成本使用信貸資金，并適應農戶對貸款資金的多樣化需求。

3、形成縮小城鄉收入差距的新分配模式，提高政府再分配效率。在市場經濟規則下，初次分配講效率，突出要素貢獻；但在社會二次分配中，則應發揮政府公共職能作用，充分體現再分配的公平性，以此做到兼顧城鄉。

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第四篇：關于廣東省佛山市統籌城鄉發展情況的考察報告

關于廣東省佛山市統籌城鄉發展情況的考察報告

構建城鄉一體化發展新格局對策研究課題組

一、佛山市基本情況

佛山地處珠江三角洲腹地，下轄禪城、南海、順德、高明、三水五個縣級區，總面積3848.49平方公里，常住人口595萬人。佛山是著名僑鄉，嶺南文化的發源地之一，是廣東改革開放的核心地帶，2007年被評為全國兩岸四地城市綜合競爭力第9位城市，2008年獲選“中國十大最具幸福感城市”之一。

佛山的產業結構以制造業為主，形成了家用電器、紡織服裝、陶瓷建材、裝備制造、電子信息、食品飲料、塑料制品等十大主導優勢行業，制造業增加值占全市GDP的64%。2008年，佛山市人均國內生產總值突破1萬億美元，城鎮居民可支配收入22494元，農村居民人均純收入9656元，經濟總量居廣東省第3位，僅次于廣州、深圳，居全國所有大中城市第11位。

佛山市自主創新體系建設走在廣東省前面，建立了“一區六園”的國家級高新技術產業開發區和一批省級研究院、國家級質檢基地等公共研發平臺，創新能力居全國第七位。在社會事業發展方面，佛山市率先成為廣東省首個教育現代化試點城市，率先普及高中階段教育、推行城鄉免費義務教育，建成了“五網絡一中心”的社會安全網絡（即社會保障和救濟網絡、社會治安防控網絡、社會公共安全網絡、抗擊自然災害網絡、防范和處置群體性事件網絡，以及以110為平臺的公共安全應急處置中心）。

二、佛山市統籌城鄉發展的主要做法

為了加快城鄉統籌發展，2004年，佛山市制定出臺了《關于加快農村工業化、城鎮化和農業產業化建設的決定》、“佛山農村工作五十條”及《關于戶籍管理制度改革的決定》、《建立全征地農村居民基本養老保險補貼制度的實施意見》等首批9個配套政策文件，按照統籌城鄉社會發展和率先基本實現現代化的要求，堅定不移地推進工業化、城鎮化和農業產業化，促進農村富余勞動力向二、三產業和城鎮轉移，進一步完善農村土地管理制度，規范農村集體經濟管理，擴大農民就業渠道，建立農村社會保障體系，深化農村稅費改革，讓農民充分享受城市化成果和城市文明，確保農村社會穩定和經濟社會繁榮。

（一）以消除城鄉二元體制實現共同富裕為目標，城鄉一體化發展新格局初步形成大力推動農村工業化、城鎮化和農業產業化，城鄉一體化發展新格局初步形成。

一是統一城鄉戶籍管理。從2004年7月1日起，將佛山市“農業戶口”、“非農業戶口”、“自理口糧戶口”統一登記為“佛山市居民戶口”，并實現市內居民戶口網上自動遷移，打破了城鄉“二元”戶籍管理“壁壘”，實現了城鄉戶籍“一元化”管理模式，消除了城鄉居民享受平等待遇的體制性障礙，保障了“同城生活、同城便利”。

二是統一城鄉規劃。按照建設組團式現代化大城市的要求，樹立大規劃理念，將農村建設發展納入城市發展總體規劃，將城鎮規劃延伸到農村，實行城鄉一體化規劃。

三是統一城鄉低保標準。從2007年1月起，以區為單位，統一了城鄉居民最低生活保障補助標準。目前禪城區、南海區、順德區低保標準為每人每月350元，三水區、高明區每人每月310元。

四是統一城鄉居民基本醫療保險。2007年6月，按照“覆蓋城鄉，應保盡保”的原則，將參加農村居民基本醫療保險制度的人員以及未納入城鎮職工基本醫療保險制度范圍的人員全部納入“居民基本醫療保險制度”。2008年7月1日起，實行居民門診基本醫療保險制度，將門診基本醫療費用納入保險范圍。

五是統一城鄉勞動力管理。全市建立統一開放、競爭有序的城鄉一體化勞動力培訓就業機制，健全完善市、區、鎮（街道）三級勞動保障管理服務機構和市、區、鎮（街道）、村（居）委會四級城鄉一體化的勞動力市場信息服務網絡、城鄉一體化的培訓服務平臺，從機構、政策、培訓、勞務信息多方面為失業農民提供就業保障。

六是統一城鄉義務教育。基本實現了以區為主的城鄉一體化教育體制，并按照“全市統一規劃，城鄉同步實施”的原則，從2006年秋季起，全面實現了12年城鄉免費義務教育。

七是統一城鄉公共基礎設施。加大城鄉公共基礎設施建設力度，農村通電、電視、電話通信、郵政等網絡覆蓋率均達到100%，自來水普及率96.91%，村道路硬化率99.79%。

（二）以農村股份制改革為重點，農村綜合配套改革向縱深推進

大力推進農村綜合配套改革，有效激發農村經濟社會發展活力。

一是完善農村土地管理制度。制定出臺了《佛山市深化征地制度改革的意見》和《佛山市試行農村集體建設用地

流轉實施辦法》，加快農村土地制度改革。第一，統一補償標準。按照各區經濟發展水平和土地位置等實際情況，將區內集體土地分成一至三個片區，以區統計部門和農業部門分類統計的前三年單位面積土地的綜合平均年產值作為計算土地補償費和安置補助費的標準。土地補償費和安置補助費的計算直接與被征用土地的面積和地類掛鉤。第二，規范征地程序。結合省政府批準的征地制度改革方案，簡化征地審批程序，可以由市審批的不再報省審批，可以由市國土資源局審查的事項不再報省、市政府審查。例如鎮一級土地利用規劃確定的，城鎮建設用地范圍內不涉及征地的農用地轉為建設用地，由市政府審批，涉及征地的，由市政府審批農用地轉用、再報省政府審批征地。征地方案事前廣泛聽取被征地單位和農民的意見，如果當事人對征地的補償標準或安置方案提出聽證申請，要按照《國土資源聽證規定》組織聽證，充分保障被征地農民對征地的話語權與參與權。第三，多種渠道安置被征地農民。實行留用地辦法，即按征地面積10%左右的比例給被征地的村集體劃留建設用地，發展集體經濟。留用地性質根據被征地村集體意見確定，既可轉為集體建設用地，也可一并征為國有；以土地換社保。通過土地出讓收入、地方稅收留成和地方征地費用留成等部分籌措資金，采取政府、集體、個人各負擔一部分的原則，為征地農民購買社會保險。第四，界定征地范圍，嚴禁濫用征地權。參照國土資源部制定的《劃撥用地目錄》區分公益性項目和經營性項目。列入該目錄的認定為屬公益性項目，原則上只有公益性項目才能實行征地。經營性項目（房地產用地除外）原則上不實行征地。第五，農村集體建設用地和國有建設用地“同權、同地、同價”。第六，明確集體建設用地流轉必備條件。必須符合經依法批準使用或取得的農村集體建設用地使用權，必須符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃，必須有土地權屬證書，界址必須清楚、沒有權屬爭議。二是大力推進農村股份合作制改革。主要發展四種農村股份合作制經濟，即：社區型土地股份合作制，特點是以原社區集體經濟組織所有的、發包給農民的土地入股，組建新的股份合作組織，實行統一規劃、經營和開發。目前，佛山市共有土地股份合作組織2354個，占全市股份合作經濟組織的76.5%；入股土地面積146.5萬畝，占全市的87.4%；經營性資產股份合作制，特點是將原社區集體經濟組織所有的經營性凈資產入股，股份量化到人，組建新的股份合作組織。目前，佛山市共有這種股份合作組織290個，占全市股份合作經濟組織的9.4%；入股資產凈值26.96億元，占全市的52%；綜合性股份合作制，特點是把原集體所有的存量資源性資產（即土地）和經營性資產全部價值化到人，入股新組建的社區股份合作組織，實行股份合作經營的形式。目前，佛山市共組建綜合性股份合作組織433個，占全市的14.1%；入股土地面積21.1萬畝，占全市的12.6%；入股資產凈值22.48億元，占全市的43.4%；單項土地股份合作制，特點就是以農民承包土地入股，組建新的股份合作組織，由股份合作組織對外招商經營，農民除得到股份分紅外，還可以成為外商的農業工人，賺取勞務收入。

三是加快農村財務管理制度改革。引入中介組織規范農村財務管理，中介組織服務費用由鎮政府負擔。目前，全市引進中介組織規范農村財務管理的體制改革工作已經基本完成，586個村（居）、3833個組共5751盤賬已經完成了賬目移交工作，2007年6月，佛山市被評為全國村務公開民主管理制度創新提名獎。

四是積極推進并鎮（街道）、并村工作。有計劃地實施“并鎮”、“并村”、“并校”和“鎮改街”、“村改居”，有計劃地撤并面積45平方公里、人口4萬人以下的建制鎮，撤并面積小于1平方公里、居民300戶以下的村，納入中心鎮規劃范圍的村委會改設社區居委會。通過城鎮布局調整帶動教育、衛生、文化等公共事業布局的調整，提高資源配置效率。

（三）以舊村居改造示范村居建設為抓手，農村人居環境不斷改善

以舊村居改造示范村居為新的突破口，著力改善農村居民的生產生活環境。首批122個示范村居全部完成了總體規劃，101個村居完成了控制性詳細規劃或修建性詳細規劃，26個村居已建成農民公寓。同時，大力推進村居舊物業改造工程和漁民住房解困工作。

（四）以現代精細農業為方向，農業農村經濟持續穩定發展

明確以現代精細農業為發展方向，調整優化農業產業結構，大力發展有區位優勢、適應城市和出口市場需要的優質、高效農業，基本形成了近郊以葉菜、花卉為主，遠郊以水產、瓜菜為主，山區以水果、畜牧為主的區域產業帶，形成了種植業、水產業、畜牧業三大支柱產業三足鼎立的格局。大力推進現代農業園區建設，海峽兩岸農業合作實驗區架構初步形成。

（五）以農村社會事業發展為突破口，城鄉一體化進程不斷加快

一是不斷完善農村衛生服務體系建設。制定出臺《佛山市農村衛生站醫生補貼實施辦法》，從2008年開始對全市農村衛生站醫生按照每個行政村補貼到人，每人每年補貼1萬元的標準予以補貼，從制度上解決了鄉村醫生承擔公共衛生工作的經費補貼問題。

二是健全農村社會救助體系。制定出臺《建立和完善農村居民社會救助體系的實施意見》，以農村最低生活保障為基礎，健全完善了農村五保供養、特困居民子女教育救助、居民住房救助、法律援助等七項農村社會救助制度。三是實施全征地農村居民基本養老保險補貼制度。征地后人均集體性質農用地面積（不含林地）低于所在區人均農用地面積三分之一的村（組）內，年滿16周歲，未參加城鎮職工社會保險的農村集體經濟組織成員（在校生除外），均納入補貼范圍。全征地農村居民基本養老保險費由區、鎮（街道）兩級財政及農村集體經濟組織負擔，區、鎮（街道）財政分別按10％～30％的比例補貼，村（居）、組集體經濟組織負擔40％～80％，所繳費用不要農民自掏腰包。四是穩步推進“十好”和諧文明村居創建活動。建成全市首批80個“十好”和諧文明村居，禪城、南海、順德三區給予每個村居每年財政扶持不低于20萬元，高明、三水兩區不低于15萬元。

三、佛山市統籌城鄉發展經驗對我區構建城鄉一體化發展新格局的啟示

佛山市位于廣東省，處在改革開放的前沿，其在城鄉經濟社會發展一體化方面的許多做法具有創新性，值得我們學習和借鑒。

一是推進城鄉一體化發展，必須解放思想、大膽創新。黨的十七屆三中全會提出了加快構建城鄉一體化發展新格局的戰略任務，市委提出了要在全國率先構建城鄉一體化發展新格局，實現這個目標，推進城鄉均衡發展，不能滿足于在統籌城鄉發展方面已經取得一些成績，必須進一步解放思想、更新觀念，勇于創新、大膽實踐，特別是在工礦廢棄地開發利用、農村集體建設用地集約利用和農村土地承包經營權流轉、溝域資源綜合利用開發以及生態建設等方面，吃透各種政策精神，只要政策沒明文規定禁止的，就是我們可以創新實踐的，學會善于抓政策機遇、善于利用政策、用足政策，在落實好功能定位、涵養好生態環境的同時，加快城鄉經濟社會一體化發展。

二是推進城鄉一體化發展，必須統籌城鄉發展規劃。要打破舊的思維模式，從思想意識中首先破除城鄉“二元分割”的觀念，定規劃、謀思路始終從全區一盤棋角度出發，不再有城鄉概念。要制定產業發展布局、土地利用、基礎設施和公共服務體系建設、教育布局、人口發展、社會管理等城鄉協調發展規劃，將農村綜合發展納入全區整體規劃之中，推進城市基礎設施、公共管理和服務等延伸至農村，提升農村綜合發展水平。

三是推進城鄉一體化發展，必須激活農村土地資源。土地是農村發展的最寶貴資源。要最大限度地激活農村土地資源存量，積極開展“宅基地換樓房”、“土地換社保”以及宅基地入股、民居集中開發經營等試點工作，探索農村集體建設用地集約化利用模式，搭建社會資本進入平臺，拓展農村發展空間。要制定工礦廢棄地開發利用規劃和相關配套政策措施，鼓勵集體自建旅游服務基礎設施或者采取轉讓、入股、租賃、置換等多種方式，引進社會資本開發建設，發展高端產業。要按照占補平衡、鎮域或溝域統一調控的原則，將位置偏遠、不利于開發利用的工礦廢棄地指標，調控集中到鎮中心區或溝域集中開發利用，推動人口向鎮中心區集中、產業向溝域集中。要加強農村土地承包經營權流轉平臺建設，加大農業項目對外招商引進力度，吸引社會資本參與農業產業結構調整，配合旅游業的發展需求，大力發展有機農業、精品農業和觀光農業，提升農業綜合效益。

四是推進城鄉一體化發展，必須加快農村集體經濟體制改革。加快推進農村集體經濟管理制度改革，實現集體資產從共同共有到按份共有，探索土地股份合作制、農民專業合作社等新型農村集體經濟有效實現形式，是激發農民群眾發展集體經濟的主體意識和農村發展內部活力的必然需求。要加快制定我區農村集體經濟管理體制改革方案，整體規劃，分類推進。要對農村集體經濟現狀進行全面調查摸底，引進中介組織開展清產核資和集體經濟組織成員界定工作，為推進改革做好準備。要在新城規劃范圍內鄉鎮、小城鎮和重點鎮，全面推行集體經濟產權制度改革，將經營性資產、資源股份化，發展社區綜合股份制，切實保障農民群眾在推進城市化進程中的經濟權利；在重點溝域的村莊，鼓勵引導農民以土地入股，發展土地股份合作制，激發農民發展新型農村集體經濟的積極性和創造性；在農業基礎較好或者具有旅游文化資源的村莊，鼓勵農民以土地承包經營權入股、房屋入股、資金入股、勞工入股等，成立專業合作社，發展多種形式的股份合作制。

五是推進城鄉一體化發展，必須加快發展農村集體經濟。發展壯大農村集體經濟是促進整個農村經濟快速發展，維護農村社會穩定，增加農民收入的有效措施。佛山市城市化進程之所以快速推進，關鍵是農村集體經濟實力較強，不但能夠解決農民的就業問題，還能夠承擔公共服務和公益性設施建設維護任務。要對全區農村可開發、可利用資源進行調查摸底，制定發展壯大農村集體經濟的政策意見，依據資源秉賦和特點，明確不同村莊集體經濟發展的思路和方向。要轉變財政資金投入方式和重點，將有限資金投入到農民專業合作社、社區股份制等新型農村集體經濟組織上，引導農村集體經濟管理體制改革，使政府資金發揮最大經濟效益。要發揮財政資金的杠桿作用，以政府投入吸引社會資本參與，激活農村和農民自有資金存量。要改進鎮村干部考核評價體系，將集體資產增量和集體經濟發展成效納入鎮村干部考核，建立健全村干部待遇保障機制，增強村干部發展集體經濟的責任心和緊迫感。

六是推進城鄉一體化發展，必須建立城鄉統籌的社會保障體系。要健全完善城鄉一體的勞動力就業培訓服務體系，建立區、鎮（街）、村（居）三級勞動就業服務指導站，村（居）設專職就業指導員，從職業技能培訓、市場崗位需求、就業崗位推薦、法律援助等方面，提供全方位的服務和指導，推進農民就業向非農領域轉移。要加快教育布局調整，整合優質教育資源，推進集中辦學、規模辦學，改善農村、社區職業教育硬件條件，提升義務教育質量和水平。要加大農村困難群眾危舊房改造力度，在重點鎮和小城鎮推行宅基地換樓房試點工作，著力改善農民群眾生活條件。

七是推進城鄉一體化發展，必須健全公共財政“三農”投入穩定增長體制。在基礎設施建設、公共服務體系、社會事業發展投入上要重點向農村地區傾斜。要建立支農資金統籌使用機制，整合各口、各個渠道的支農資金，統一使用管理，集中力量辦大事，提高財政資金支出效益。要明確財政資金投入重點，將有限財力投在農村基礎設施、社會事業發展、社會管理和公共服務體系建設上，通過改善農村發展環境促進農村產業發展。要發揮財政資金的杠桿作用，完善財政資金貼息、擔保政策規定，引導金融機構加大農村信貸投入力度、社會資金投向農村。要創新財政資金投入方式，重點投向農民專業合作社、社區股份制等新型農村集體經濟組織，作為集體股份參與農村集體經濟發展，同時采取以獎代補、以獎代投、先建后補等方式，鼓勵引導農村和農民利用自有資金建設新農村，激發農民主體意識。要健全支農資金監督檢查機制，深化鄉鎮財政管理體制改革，強化財政資金支出環節管理，健全財政投資評審制度，加強財政投資支出績效評估，定期開展財政支農資金專項檢查，確保財政投資取得成效。

第五篇：堅持科學發展+++促進城鄉統籌(赴都江堰市考察報告)

堅持科學發展 促進城鄉統籌

——赴四川省都江堰市考察報告

崇禮縣委常委、紀委書記 張明偉

2011年11中旬，由市委黨校組織的2011年處級領導干部培訓班，對四川省都江堰市實施城鄉統籌進行了考察學習。通過聽取講座、實地考察、相互交流，開闊了視野，拓寬了思路，深受啟發。現將有關情況報告如下。

一、都江堰城鄉統籌的基本做法和經驗

都江堰市位于成都平原西北部，以都江堰水利工程而得名，被譽為“天府之源”。全市幅員面積1207平方公里，轄19個鄉鎮和1個科技產業開發區，人口63萬，城市人口20萬。從2003年起，成都市為打破城鄉二元結構，探索解決三農問題的新途徑，發起了一場史無前例的統籌城鄉的“自費”改革試驗。而都江堰市則在這場改革中一直充當著排頭兵的角色。經過八年的“自費”統籌城鄉改革，地處成都城市圈第三圈層的都江堰市, 通過推行“三個集中”，即工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中，在全國率先實施了新型農村合作醫療和農村產權制度改革試點，實施了財政集中支付、土地統規統供、統規統建安置、失地農民保障和規范化服務性政府建設等一系列重大改革。目前，都江堰市躋身最佳中國魅力城市、中國優秀旅游城市、首批國家5A級旅游風景區、國家重點風景名勝區、國家生態示范區、全國衛生城市、國家歷史文化名城、國家園林城市、全國文化先進市行列，并榮獲首屆“中國人居環境范例獎”，擁有青城山——都江堰世界文化遺產和大熊貓棲息

地世界自然遺產“雙遺產”品牌。都江堰市也是四川省經濟綜合實力“十強縣（市）”。“十一五”期間，都江堰全市社會消費品零售總額、固定資產投資連續五年居成都市第三圈層第一位。而都江堰的地區生產總值也躍升至第三圈層的第一位。

（一）運用市場機制，推進“三個集中”，謀求規模化發展，是推進城鄉一體化發展的成功實踐。

一是工業向集中發展區集中。堅持走新型工業化道路，積極承接產業轉移，大力發展機電產業為主的集約環保型工業，推動工業集中發展。建立了工業企業向園區集中的推進機制，龍鼎鎂鋁、青城萬發數字機頂盒、遛洋狗食品等10個項目順利建成投產。全市工業集中度達62.5%。累計投入4.57億元，完善了園區骨架路網，實施了110KV變電站建設，全面啟動日處理能力達3萬噸的污水處理廠建設。建成拉法基第二條生產線、普什寧江數控機床等一批產業帶動能力強、市場競爭優勢突出的大項目。完成全社會更新改造投資17億元，完成工業投資28億元，優勢企業競爭能力顯著增強。關閉違法排污企業25家，徹底退出了多年來都江堰市高耗能、低產出的工業發展形態，為保護生態環境做出了新的貢獻。“5.12”汶川地震后，都江堰全市規模以上工業企業恢復面達94%。基本完成工業集中發展區6.67平方公里土地儲備，復式工業廠房、污水處理廠、道路等配套項目加快建設。拉法基第三條生產線、普什寧江精密數控機床產業化基地等48個工業項目加快建設，新引進江翰工業園、晨明電動車等15個億元項目。二是土地向適度規模經營集中。堅持建標準、做規模、創品牌的思路，強力推進土地向規模經營集中，特色農產品，核心優勢逐步形成。基地建設取得新的進展，日昇獼猴桃園區二期

2000畝基地建設全面推進，成為全國首家歐盟和中國良好農業操作“雙認證”農產品基地和全國最大的獼猴桃鮮果出口基地。川芎成功通過國家級農業標準化示范區項目驗收，獲得國家地理標志產品保護。建成農戶科學儲糧新型小糧倉500戶，建成崇義2075畝糧食規模化經營綜合試點區。龍頭企業快速發展，南寶蜂產品出口和創匯額成為省內同行業“單打冠軍”。培育壯大祥瑞食品、新聯水產、興達蔬菜等一批龍頭企業，農業產業化帶動能力顯著提高。全市農村專業經濟合作組織發展到140余個，帶動農戶8.8萬余戶，帶動面達68%。都江堰市特色農產品在成都國際農博會榮獲17項金獎。三是農民向城鎮和新型社區集中。都江堰加大了農民集中居住區建設力度，及時編制了農民集中居住區實施方案，成立了相應的工作領導小組，完成了172集中居住區規劃方案。目前，實施了66個農民集中安置點及基礎配套設施建設，落實了總建筑面積約170萬平方米16個安居房(廉租房)項目，其中11個安居房(廉租房)項目133萬平方米開工建設。

（二）轉變政府職能是推進城鄉一體化的核心動力。為了盡快改變農村發展落后對城市整體發展的制約，大量的政策向農村傾斜，都江堰市對城鄉一體化發展進行全面規劃，建立了城鄉融通的管理體制和為農村地區提供全面的公共服務，在短時間內最大限度地改善農村了生產條件和提高農村居民生活質量。

（三）科學制定城鄉規劃是推進城鄉一體化的基本依據。在統籌城鄉經濟社會發展中，堅持城鄉一盤棋、大中小城市和小城鎮協調發展的原則，突出以中心城區為核心，以縣城、區域中心鎮為重點，建立了科學分工、布局合理的城鎮體系規劃，以及與中心城市相匹配的農村空間布局規劃，精心編制了經濟社會發展

規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、城鄉產業發展規劃、基礎設施建設規劃、社會事業發展規劃、生態環境保護規劃等專項規劃，形成了城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的城鄉規劃體系，體現了“三個集中”的原則，為構建城鄉一體發展新格局奠定了堅實基礎。

（四）城鄉統籌、全方位推進，構建城鄉一體化發展的支持系統，是推進城鄉一體化發展的具體手段。

一是大力簡化和規范行政審批。全面推行了并聯審批和集中服務，較好地解決了政府管理缺位、越位和不到位的問題。著眼于促進公共管理和公共服務向農村覆蓋，先后進行了規劃、農業、水務、交通、林業和園林等涉及30個部門的管理體制改革，初步形成了統籌城鄉發展的管理體制。二是大力推進公共服務改革。先后推進城鄉戶籍、就業制度改革、城鄉社會保障制度改革、城鄉教育、衛生等公共服務體制改革。三是積極推進農村產權制度改革。建立健全了歸屬清晰、產權明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，堅持用制度去規范保障各項工作穩步落實。四是深化農業農村投（融）資體制改革。制定出臺了《關于深化城鄉統籌開拓現代農業新局面的意見》和《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平意見》，加大各級財政對“三農”的投入力度。五是積極推進基層民主政治建設。推行了以基層黨組織書記公推直選、開放“三會”（黨委常委會或全委會、人大常委會、政府常務會）、社會評價干部為主要內容的基層民主政治建設，形成了以群眾滿意為價值取向、對上負責與對下負責相結合，促進干部隊伍建設的長效機制。加強和改善村“兩委”建設，完善農村基層治理結構，構建在黨的領導下，以政府管理為基礎、村民自治為核心、社會組織廣泛參與的多元鄉村治理機制，逐步改“代民作主”為“農民自主”。

二、推進城鄉統籌給我們的啟示

（一）推進城鄉統籌，必須明確思路，規劃先行。思路和規劃是建設的先導，只有做到思路清晰、科學規劃，城鄉統籌才能有計劃、有步驟、科學地向前推進。都江堰市的特點，就是有一個關乎長遠、指導未來五到十年的城鄉一體化發展規劃，不僅城鄉建設整治有規劃，城鄉產業發展、社會保障、基礎設施建設等也都有規劃。

（二）推進城鄉統籌，必須強化保障，加大投入。消除長期以來形成的城鄉差距，解決城鄉二元結構帶來的諸多矛盾，單靠農村、農民自己的努力還遠遠不夠，各級財政必須加大這方面的投入。都江堰市堅持把加快推進城鄉一體化作為一項“民生工程”來抓，以富民惠民為核心，貫穿“多予、少取、放活”的方針，切實加大財政投入，凡是該給的、能給的都盡量給農民，讓廣大農民群眾在推進城鄉一體化過程中真正得到實惠。

（三）推進城鄉統籌，必須解放思想，改革創新。統籌城鄉發展是一項全新的工作，必須解放思想，大膽創新、用于實踐。特別是農村土地流轉、“城中村”綜合改造、失地農民安置、戶籍制度改革等問題，都需要在政策上給予指導和支持。都江堰市在這些方面都進行了積極地改革和探索，有的還突破了上級政策，在實踐中都取得了很好的效果。

（四）推進城鄉統籌，必須政府主導，市場運作。推進城鄉一體化，其根本目的是使長期處于弱勢群體的廣大農民受益。只有政府參與和主導，才能有效協調并解決好各種矛盾和利益關

系，才能建立起市場化的投融資機制和投融資平臺。在依靠政府主導推動的同時，還要引入市場機制，用市場化運作方法，拓寬資金籌集渠道，解決政府投資不足的問題。

（五）推進城鄉統籌，必須因地制宜，分類指導。要始終堅持典型引路、以點帶面、分類指導的工作方法，邊試點，邊總結、邊推廣，不搞“一刀切”、“一個模式”。另外，城鄉一體化建設是一項長期的、復雜的系統工程，是一個不斷探索、發展提高、逐步完善的過程，不能急于求成，必須結合實際，堅持“一張藍圖繪到底”的思想，循序漸進地加以推進。

（六）推進城鄉統籌，必須突出主題，尊重民意。城鄉統籌推進的利益主體和實踐主體是農民。只有依靠農民群眾，讓農民群眾唱主角，才能達到事半功倍的效果。因此，在推進城鄉一體化發展的各項工作中，必須尊重農民意愿，不搞強迫命令；必須轉變服務和管理方法，不可急功近利，追求政績；必須一切從農村實際出發，適應農村經濟社會發展的客觀形勢需要，對農民的生產方式、經營模式和生活方式進行科學地引導。只有這樣，才能激發農民的創造潛能，發揮農民的主體作用，保障農民的物質利益和民主權利，才能實現經濟發展、社會和諧穩定。

三、關于推進我縣城鄉統籌的建議

通過實地考察，我們學習了都江堰市的先進經驗，也看到了我縣存在的差距。我們要認真學習他們的經驗做法，采取更加有力的措施，進一步加大對我縣城鄉統籌發展的推進力度。

(一)提高城鄉一體化規劃水平，盡快完善配套政策體系。要把全縣作為一個有機整體，在已有規劃的基礎上，聘請有資質的國內專家學者，高起點、高標準、高質量地編制全縣城鄉一體化

發展的總體規劃。同時，要堅持條塊結合，農工部、城建、國土、公安、交通、發改、財政等部門要制定城鄉統籌轉向規劃，出臺推進城鄉一體化的配套政策。各鄉鎮也要加快完成本轄區的城鄉一體化規劃。

（二）切實加大財政支持力度。縣、鄉兩級財政要加大對城鄉一體化建設的投入，重點要解決城鄉發展一體化進程中事關全局性的問題，包括基礎設施建設、環境綜合整治、社會事業發展、社會保障體系建設等方面，確保對城鄉發展一體化建設總投入的增長幅度。

（三）進一步理清發展思路，合理優化農業產業布局。要加快推進農業產業結構調整，培育壯大優勢產業，加快建設現代農業，按照“一村一品”、“一鄉一業”的思路，區分精品農業和特色農業兩大板塊，依托特色蔬菜龍頭企業帶動，逐步建成具有崇禮特色的新型農業產業體系。要積極引導和扶持龍頭企業與基地建立緊密型產業鏈，延伸產業鏈條，帶動農民增收。

（四）加強農村基礎設施和社會事業建設，推進城鄉公共服務一體化。要把城鄉基礎設施建設統籌考慮，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享。要進一步完善基礎設施建設。要重點改善偏遠鄉村辦學條件，實施“村小合并轉移”工程，促進城鄉教育均衡發展。要探索鄉鎮衛生院由市、縣醫院托管的模式，鞏固和發展新型農村合作醫療制度。要進一步擴大農村低保對象保障范圍，逐步統一城鄉低保標準。要積極完善救助制度，盡快實現城鎮“三無人員”、農村“五保戶”集中供養。

（五）拓寬農民工轉移渠道，推進城鄉就業一體化。要進一步完善和規范對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合

理限制和亂收費。加快建立適應農民工特點的社會保障制度。要把農民工及其所攜家屬在城鎮的計劃生育、子女教育、勞動就業、婦幼保健等工作列入各有關部門和相關社區的管理責任范圍，確保他們能夠享受與城鎮居民同等的權益。

（六）加快“城中村”綜合改造和土地流傳步伐。要本著“政府主導、農民自愿、市場運作”的原則，堅持統一規劃，綜合開發，建管兼顧，借鑒外地建設新民居的經驗，盡快完成西灣子鎮東村、西村和東溝門村的城中村改造工作。要利用好土地修編這個契機，盡最大可能增加城鄉建設和綠化用地，為將來發展留夠空間。要借鑒外地土地流轉的好經驗、好做法，以穩定農村先行土地政策為前提，妥善處理農民離土“進城”與穩定土地承包政策的關系，開展好土地承包經營權整村流轉工作。

（七）切實加強組織領導，積極探索我縣城鄉統籌建設的新路子。要成立城鄉產業一體化、城鄉規劃建設一體化、城鄉社會事業一體化、城鄉社會保障一體化、城中村再造、土地經營權流轉、戶籍制度改革等9個方面的專項推進組，構建覆蓋全縣、分工合理、責任明確、組織有力的組織領導體系。各鄉鎮都要成立由黨委主要領導任組長的城鄉統籌建設組織領導機構，形成縣、鄉兩級主要領導抓城鄉一體化工作的良好局面。

2011年11月22日