第一篇：消防行政執法主體存在的問題及對策

消防行政執法主體存在的問題及對策

摘要：探討新型消防監督行政執法主體的問題,從建立社會化消防安全的長效機制出發 ,提出了加強對消防監督執法主體的管理的若干建議。

關鍵詞： 消防監督 執法主體 管理

近年來，隨著我國社會經濟的快速發展，消防工作正處于向社會化、法制化轉軌過程，公安部消防局提出的消防執法規范化建設是積極響應黨的十七大所作出的重要部署，也是構建和諧社會的重要內容。消防監督執法主體是指消防執法活動的承擔者，即能以自己的名義實施國家賦予的消防行政權力，并對執法行為效果承擔責任的組織。消防監督執法是消防工作的重要組成，確保消防監督的公正性、權威性，充分發揮消防監督的職能作用，必須建立一支嚴格、公正、文明、高效的消防監督執法隊伍。消防執法規范化建設的主體就是各級公安消防機構，如何運用科學發展觀加強對消防監督執法主體的管理，規范消防執法行為，促進執法公正，提升消防監督水平，創造良好的消防安全環境，是擺在我們消防人面前的一個現實而緊迫的問題。

當前消防監督執法主體的現狀

1.1消防監督執法人員少，工作繁重近幾年，消防監督執法隊伍建設有了長足的發展監督檢查任務日益繁重，但隨著我國經濟飛速發展，新《消防法》等法律法規不斷出臺，監督檢查的要求越來越高，可是執法人員的數量卻增長緩慢，與快速發展的經濟和社會消防安全保障需求不相適應。消防監督執法人員的職責工作有日常監督檢查、建筑工程的審核、驗收、開業前檢查、大型活動舉辦前檢查、社會培訓、行政處罰、產品檢測、火災調查、信訪處理、宣傳教育等等，除此以外還要開展社會化宣傳、派出所指導、城市社區和農村消防工作等，可以說每名監督干部都要身兼數職。除去每年一到兩次總隊和各級政府安排的專項治理和隱患治理外，以上單位都要進行一到兩次的例行監督檢查，工作繁重程度可想而知。有限的消防監督人員面對著日益增加的管理單位，經常疲于應付日常監督檢查、隱患督促整改和火災調查，工作壓力、工作責任、工作量超出極限，不可避免的造成工作質量下降和失控漏管。

1.2消防監督人員配置不合理，專業人才缺乏由于現役體制的限制，基層公安消防監督機構普遍編制人員較少，干部都比較年輕。1.3監督執法人員流動過于頻繁，消防執法隊伍整體素質不高近年來基層大隊監督執法人員流動過于頻繁，基本上每年各大隊人員都有人員調動的情況，有的是由于職務晉升，有的是崗位交流，還有的是跨地區調動，許多年輕干部在基層大隊剛熟悉業務和本地區情況就調走，換來的新干部又要重新培養，無法保留骨干力量。人員崗位的頻繁交流，造成了人才流失嚴重，工作經驗積累不足，消防專業人才和專業知識無可持續發展，導致基層大隊執法工作整體水平不穩定，執法質量參差不齊，消防執法隊伍整體素質不高。

1.4裝備建設相對滯后，執法信息化建設進展緩慢近年來，盡管監督執法裝備建設大大改觀，但是與實際需要相比，仍然相對滯后。一是經費不足，消防監督檢查儀器設備配置率不高，許多大隊的配置還不足規定的80%。二是由于監督人員怕儀器設備使用起來比較繁瑣，而且有的儀器不會使用，監督檢查儀器設備的利用率不高。三是這幾年推行網上辦公，網上執法，由于操作平臺不斷變化，一種模式還沒有熟悉又換新的，網上執法辦案和執法監督信息化建設推進緩慢，網上執法質量考評、動態巡查、實時研判和數據分析等先進運作模式還未完全形成標準化、常態化。2 消防監督執法存在的問題和不足

2.1 法律法規缺乏完整性，造成許多問題無法可依消防工作的法律、法規、標準是消防監督執法的基石。目前我國的消防安全法規標準體系已初步形成，《消防法》是消防安全法規的基礎，但還存在著諸多不適應，新修訂的消防法確實對消防執法形式有了很大的改變，應該說這種改變是10年來消防工作所積累出來的，但不可否認其中還存在著某些弊端，還需要我們在實際工作中不斷的積累完善。例如：《消防法》作為保障消防安全的核心法律，操作性不足，到目前仍未出臺《消防法實施細則》，消防監督執法只能依據公安部106號令、107號令、108號令的規定實施，也只對消防機構的監督方法和程序有約束力。而社會單位的消防工作還是依據公安部61號令來實施。2.2執法環境和執法監督機制不健全目前社會消防安全意識雖然已有很大程度的提高，但是由于一些單位領導對消防工作不夠重視，沒有對職工進行消防法律法規和政策教育，只注重經濟效益，忽視消防安全;不少群眾消防法制觀念淡薄，對消防執法的認識不夠到位，對消防行政處罰不認同，使消防執法的軟環境一直沒有得到有效改善，不置可否，近年來隨著全國消防環境的不斷改善社會消防安全意識已普遍提高，但要從根本上轉變全社會的消防安全意識還有待時日。加之地方和部門保護主義嚴重，干擾消防行政執法，或多或少會對消防執法進行干預和影響，從而導致消防部門對某些違反消防法律、法規、存在重大火災隱患的單位不能關停、責令限改等。雖然出臺了一些消防機構行政執法的監督制度但是過于籠統，可操作性不夠強。有的支隊還未設立專門的法制審核部門，法制審核主要由兼職法制人員把關，導致一些自辦案件法制審核不嚴，草率作出處罰決定。有的對消防執法中違法違紀的行為處理不力，消防執法隨意性大，對于消防處罰自由裁量權沒有有效的監控手段，濫罰現象嚴重。2.3頻繁的運動式執法削弱了經常性執法的力度近年來各類重特大火災事故和安全生產事故頻發，只要一發生重特大事故，勢必掀起全國性的大聯合、大普查行動，出現一起事故，吸取一回教訓，開展一次專項治理整頓，總是跟在火災事故后頭跑，頭痛醫頭、腳痛醫腳、亡羊補牢，針對每次事故部局、總隊以及各級政府都要緊急動員開展各種形式的專項治理或隱患大排查，為引起重視這些專項治理大都是由政府牽頭組織相關部門聯合開展，這種運動式的檢查一味地求速度、求數量,執法者疲于應付,怠于平時管理，往往簡化程序、走馬觀花、流于形式，助長了執法的隨意性和形式主義,影響政府的信用和 形象，削弱了經常性執法的力度，造成經常性執法與運動式執法的寬嚴標準過分懸殊,使執法人員和社會公眾對法律的權威缺少認同。雖然在較短的時間內能解決一些問題，但實際效果并不明顯。3正確認識消防監督執法主體管理的重要意義

隨著我國社會主義法制建設的不斷深入和完善，公安消防機構執法工作不規范導致部分社會矛盾產生激化、公安機關執法公信力降低、警民關系緊張等問題日益突出，規范消防執法已經成為一項非常緊迫的現實任務。2010年，公安部在公安系統開展為期三年的“三項”建設工作，執法規范化建設工作成為“三項”建設中的重點，同時它也是公安工作中關系到公安工作基礎性、戰略性、全局性、長期性的一項工作。推進消防執法規范化建設，是提高消防執法水平與質量的重要舉措。建立健全消防執法的內部管理機制，推進陽光執法，規范消防監督執法的流程和工作程序，正是目前消防執法機構的當務之急。

這是新時期公安執法工作創新，提升社會管理能力和水平，解決消防工作適應現實需要必然途徑。4消防監督執法主體管理的對策

4.1樹立正確的監督執法主體理念隨著政治經濟改革的不斷深入，政府機構轉變職能，實行政企分開，建立服務型的政府是社會發展的必然要求。消防機構是政府職能的一分子，理所當然要做熱情為社會服務的模范。必須改變長期以來計劃經濟條件下形成的監督模式，胡錦濤總書記提出的“努力建設一支忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻的消防隊伍"總要求，進一步對消防隊伍建設的提出了明確要求。消防部門作為政府的消防安全職能部門，擔負著維護社會消防安全的重任，更要把人民群眾利益放在首位，要解放思想，樹立以人為本的執法理念，強化服務理念，把執法與服務有機結合起來，在執法中體現服務。國家賦予消防機構監督的權力，就是需要這支隊伍認真履行職責，預防和消除火災隱患。

4.2明確管理主體的執法管理責任建立案件主辦民警責任制，明確管理主體的執法管理責任。選拔業務素質高、實踐經驗豐富、工作能力強，能獨立辦案的民警擔任案件主辦人、明確案件主辦人的責任、權利和義務，通過明確執法管理責任，才能實現執法主體通過執法管理使監督執法人員產生責任意識。同時要落實完善執法辦案審核審批責任制。按照“誰審批、誰負責”，“職權與責任相統一”的原則。確定案件（事件）審核審批把關的范圍，明確主要領導、分管領導、內設機構負責人和執法人員個人等不同層級的執法責任，明確執法辦案（事件）的呈報、審核、審批、執行等各個崗位、環節的責任。建立落實集體議案制，將案件（事件）議案中的各種意見如實記錄存檔，作為執法檢查和責任追究的依據。加強對重點執法崗位和環節，特別是執法權力相對集中部門的制約監督，切實做到責任明確、權責一致，問責有人、查究到位。

4.3進一步完善警務公開制度。對已經公開的執法依據、執法程序、執法結果、執法監督等進行梳理，擴大警務公開范圍，逐步做到該公開的一律公開、能公開的都要公開，實施執法陽光工程，進一步增加公安執法工作透明度，努力以公開促規范、以公開促公正。規范 工作流程，簡化審核審批、行政許可、行政確認、證照核發程序，提高工作效率，努力探索服務民生的工作亮點。并深入落實實施執法告知制度，進一步擴大告知范圍、改進告知方式，不斷提高告知率和執法效果，在保障公眾知情權上求深化。要繼續完善新聞發布、執法聽證等制度，在報紙、廣播、電視和互聯網公安網站上全面設立警務公開專欄，基層所隊和窗口單位也要建立警務公開專欄，及時發布警務信息，保證人民群眾對社會治安、公安執法和涉及自身利益有關事項的知情權。

4.4強化執法管理主體能力建設。建立競爭機制，加大對執法干部的管理力度。糾正和克服“重使用、輕管理”現象，提倡獎勤罰懶、優勝劣汰，養成執法干部隊伍嚴明的紀律性和優良的執法工作作風。要解決善于用人的問題，使愿干、能干、善干的人真正能夠充實到執法管理隊伍中去，激發隊伍的競爭力和活力。同時要解決執法管理主體管理水平不高的問題，強化管理主體的包括管理水平在內的業務能力教育培訓，通過有效管理實現單位的執法水平成為被任用的業務骨干的能力水平，實現在執法管理中監督、培訓、教育、鞏固、提升隊伍執法能力的有機統一。

4.5完善網上執法監督平臺，實現科技強警要以新一輪警務綜合平臺建設為契機，盡快實現網上執法辦案、執法監控、執法問題研判和執法質量考評一體化流程，為監督指導工作提供依據。尤其要加快推進執法信息采集、存儲、傳遞、辦理，實現法律文書網上制作、網上傳遞、網上審批，積極推進執法監督系統建設，通過現代化的手段 進一步增強消防監督檢查執法的科學性。另外，我國各級公安機關在強大網絡科技平臺的保證下，將監管單位和場所實施分級管理的方法也十分值得借鑒。通過分級管理，將更多的警力和物力投入并強化對綜合危險性評價高、消防安全綜合評價低的單位和場所的監督檢查，同時通過科技平臺的支持全面充實和有效調用社會單位基礎信息，進而建立規范監管的長效機制，加大對消防違法行為的打擊力度,保持執法的規范性、統一性和穩定性。

綜上所述，加快消防監督執法主體管理改革的步伐，實現監督制度化、責任明晰化、程序規范化、裁量剛性化、流程網絡化、服務優質化、檔案標準化的消防監督執法規范化建設工作目標是經濟社會和消防工作未來發展的迫切需要，只有樹立新形勢下的消防工作改革創新意識，才能將我們的消防事業推上一個更高的層次，才能使我國的社會主義現代化建設得到更可靠的消防安全保障。

第二篇：道路交通行政執法存在問題及對策

道路交通行政執法存在問題及對策

近幾年來，我區交通系統在打擊非法經營，保護合法經營者及旅客、貨主利益，規范運輸市場秩序等方面取得了顯著成績。但最近在調研時發現，與形勢發展的要求相比，當前道路交通行政執法中仍存在一些不容忽視和亟待解決的問題，必須從依法治運的高度認真地研究和改進。

一、存在問題

（一）道路運輸法制建設急需加強和完善

１、立法不統一，法規、規章之間沖突時有出現。目前我區道路交通行政執法的主要依據是《湖南省道路運輸條例》和《道路運輸行政處罰規定》（交通部5號令）。前者屬地方法規，后者為部門規章，兩者同一位階，其效力低于法律和行政法規?！读⒎ǚā返?6條第2項規定：地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。所以，當兩個執法依據的條款對同一事項的規定發生沖突時，執法人員便無所適從，若報請國務院提出意見的話，則難以保障行政執法的效率。

２、有的規定不合時宜。譬如：《道路運輸行政處罰規定》第八條第八項規定：“未經縣級以上道路運政機構核準，擅自購置營運車輛的，每車處以車價3％以上5％以下的罰款，但罰款總額不得超過10000元?！辈簧龠\管部門在實際操作中，只要業戶把車買來后再申請辦證，一律按車價的3％至5％給予行政處罰。我認為，這種做法很不合理，因為當事人買車后在沒有辦理營運手續之前是不能從事營運的，根本構不成對運輸市場的危害，所以罰款理由不成立。該規定明顯帶有計劃經濟的色彩，不合時宜，沒有發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

３、有的規定不完善，難以有效監管當事人規避法律的行動。以營運證的發放為例，按交通部《關于啟用新版道路運輸許可證和道路運輸證的通知》（交公路發［2001］439號）的規定，道路運輸證應由車籍地的交通部門核發，但現實中卻有許多道路運輸證的核發地和車籍地不一致，以至于許多報廢車、拼裝車都拿到了道路運輸證。究其原因就是有的運管部門為了多收點費用而濫發證。其他運管部門明知當事人是一種故意規避現行管理規定的行為但也無可奈何，因為當事人持有交通部門核發的道路運輸證。交通部的通知并未明文規定如何處理此類問題，而且通知其法律效力低于部門規章，也不能作為對當事人進行行政處罰的依據。

４、有的規定不明確，可操作性差。以貨運為例，根據交通部、國家經委1986年12月29日發布的《公路運輸管理暫行條例》第五條規定：“營業性運輸是指為社會提供勞 務，發生各種方式費用結算的公路運輸；非營業性運輸是指為本單位生產、生活服務，不發生費用結算的公路運輸。前者屬運政執法檢查對象，后者則不在此列。”但現實生活中的運輸要區分是營業性運輸還是非營業性運輸非常困難，因為不少運輸者往往把運費打入成本，表面上并沒有直接收取運費，加之車輛流動性大，車輛的產權所有者、委托經營者、雇傭幫工者處于脫節分離狀態，更增加了查處操作的難度。結算方式的多樣化，使得執法過程中要取證確認其是否發生“運費與貨款并計”相當困難。如購物送貨上門，帶車為別人打工等情況，其收費是很隱蔽的。

（二）行政執法行為欠規范

１、調查取證方面。主要表現在：有的執法人員在稽查時，不告知調查的理由和當事人依法享有的權利，也不聽取當事人的陳述和申辯；有的執法人員對被詢問人采用暗示、引誘或欺騙的手段；有的執法人員所做的部分筆錄不夠規范、完整，不能反映出當時的真實情況，降低了筆錄的可信度。

２、強制措施方面。在實際執法過程中，執法人員往往超出范圍，采取暫扣運輸車輛的強制措施。

３、處罰程序方面?！缎姓幜P法》第三十七條規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批 準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據?！钡珜嶋H操作時，有的執法人員在開具證據保存清單時，往往跳過此程序，使行政負責人審批程序流于形式。另外，行政處罰有一般程序和簡易程序兩種，有的執法人員往往只采用一般程序，雖然通過層層把關可以避免工作中的疏漏，但客觀上使一些可以用簡易程序處罰的違章行為程序復雜化，影響了辦事效率，增加了被處罰對象的成本。而且執法機關稽查部門和違章處理部門沒有分開，出現了同一個部門既查又罰的現象，難以實現有效監督。

４、處罰對象的認定方面。當車輛出現違章行為時，處罰的對象是車輛所有者、經營者，還是駕駛員﹖應當由誰來陳述、申辯、接受處罰﹖類似這樣的問題使執法人員很難把握。

（三）執法環境日益嚴峻

運輸管理對象不肯配合、拒檢沖卡、暴力抗法等現象時有發生，不僅危及到執法人員的生命安全，也使得運政執法工作的威懾力大打折扣。

（四）執法隊伍人員數量不足，人員素質亟待提高。

1、執法人員嚴重不足。據統計，除內勤人員外，每天能上路檢查的人員很少，被處罰車輛只占違法車輛的10%左右，大量違法車輛的逃避，使一些司機產生僥幸心理，認為 被抓住是偶然的，為了謀取不當利益，越來越多的司機采取超載超限運輸的形式。

2、執法隊伍素質不高。，主要表現為：一是缺少交通管理和交通執法的研究型人才。交通執法工作是一項系統工程，不僅需要交通執法工作者熟悉交通的實際工作，而且還要掌握一定的法學理論知識和管理學的知識，了解社會綜合情況和國家的總體政策，才能發現交通執法中存在的深層次的矛盾，提出解決的辦法和建議，以供領導參考。而我們的一些法律工作者由于法學理論知識薄弱，缺少宏觀分析能力，遇到問題和難點，不是積極想辦法解決，而是埋怨上級機關或推給領導，未能履行好法律工作者的職責。

二是缺少綜合型的法律人才。隨著社會主義市場經濟的逐步完善，建立有限政府，弱化行政權利成為社會發展的趨勢。這就需要我們交通法律工作者不僅掌握交通行政法律知識，還要掌握民事法律知識、訴訟法律知識，具有應急應變的能力。我們一些法律專職工作者由于缺少綜合法律知識，普遍存在以下幾方面的問題：其一是法律知識基礎薄弱，甚至不懂一些法律常識性知識，比如，有一些法制工作人員不知道以上、以下、以外法律含義和區別是什么，想當然亂加運用；還有的同志亂用法律術語，造成不好的影響。法律專業工作者缺少法律常識，不僅經常在交通執法工作犯一些原則性的錯誤，而且影響到整個交通執法的形象。其二是訴訟 法律知識欠缺。一半以上的人不會寫起訴書、答辯狀，遇到行政訴訟案件，就甩給律師去做。其三是應急處理能力差。法律專業工作者，特別是法制科長的法律綜合素質較低，是交通執法工作的急需解決的問題。

二、對策思路

（一）呼喚盡快出臺與《中華人民共和國道路運輸條理》相配套的實施細則。

現行行政執法的主要依據僅僅是些部門規章、地方法規。這些法規、規章立法層次低，調整范圍小，約束力不強，明顯滯后于日益開放、活躍的道路運輸市場發展。而且部門規章、地方法規帶有明顯的部門利益和地方色彩，與打破地方保護主義和建立統一開放的全國運輸市場的精神相悖。況且《行政許可法》實施以后，部門規章不得再設定行政許可，《中華人民共和國道路運輸條理》自2004年實施以來，與之配套的實施細則沒出臺，操作性很差。

（二）內強素質、外塑形象，建立高素質的交通行政執法隊伍。

１、首先要從進入制度上嚴格把關。今后凡進入執法隊伍的人員必須通過當地的公務員考試，從源頭上遏制用人上的腐敗。其次，用好的制度選好人、用好人。要在執法隊伍中建立“能者上、庸者下”競爭機制，把我們的執法隊伍打造成一支萬馬奔騰、充滿活力的執法隊伍。再次，要建立錯 案追究制度和行政執法過錯追究制度，堅決把危害執法隊伍形象的“害群之馬”清理出去。

２、建立定期執法培訓制度。把對執法人員的教育培訓經?；?、制度化，從根本扭轉執法隊伍存在的問題。

（三）理順執法體系，改善交通行政執法環境。１、變多頭管理為綜合管理。要以“三個代表”重要思想為指導，從講政治的高度，遵循相同或相近的職能由同一部門承擔的原則，跳出部門職權之爭的狹隘圈子，建立起交通行政綜合執法體系，盡快結束道路運輸行政管理中職權交叉、部門扯皮、互相制肘的局面。

２、轉換執法人員身份。目前執法機構尚屬受政府交通部門委托進行執法的事業單位。根據我國有關法律規定，受委托單位在執法過程中必須以委托單位的名義進行執法，也就是說，道路交通執法人員在執法時，必須以交通行政機關的名義對行政相對人進行執法，否則就是執法主體不合法。要使執法人員也像海關、公安、工商等部門的執法人員那樣具有法定授權，而不是委托授權，解決的辦法是抓住政府機構改革、職能轉換的契機，爭取將執法機構列入政府交通主管部門的行政序列，將執法人員轉換成為政府公務員身份。

３、加強部門聯動，設立運政警察機構。運政執法難，甚至出現暴力抗法行為，問題是執法人員的執法權限有限，缺乏震懾力。據了解，許多國家都有專門負責道路運輸管理 的警察機構，連我國臺灣省也有公路警察機構。另一個辦法，也可參照深圳等地的做法，成立運政公安中隊，業務上受各地公安局指導，工作上由交通局統一安排；重慶則采取將公安交警、運政、路政執法合而為一的辦法，實踐中也取得了良好的效果。廣州市在整治道路運輸市場秩序過程中就是靠與公安、城管等部門的聯合執法，打掉了許多盤踞多年的“黑站點”、“黑票點”。部門之間的聯合執法仍是現階段加強運政執法工作的有效手段之一。

（四）嚴格遵守法定程序，規范執法行為，保障當事人的合法權益。

１、執法人員作出行政處罰時要嚴格遵守法定程序，要告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，要切實保障當事人的陳述、申辯和要求組織聽證的權利，要嚴格執行“違章稽查部門和處理部門相分離”，“罰繳相分離、收支兩條線”的規定。

２、對行政處罰中可以適用簡易程序的情形，從方便當事人的角度出發，應由執法人員當場發出行政處罰決定書，并于第二天到本單位違章處理部門備案。

３、執法人員要慎用強制措施，不得隨意擴大強制措施的適用范圍，并且應當及時作出處理，不得無故拖延。

４、對行政處罰中處罰對象的認定上，要區分單位所屬車輛和私人所有車輛。對單位所屬車輛違章時，如司機屬職 務行為則應處罰單位，如屬個人行為則應處罰司機。對私人所有車輛，有道路運輸證的違章車輛處罰的對象應是道路運輸證上所載明的經營者，因無從業資格證處罰駕駛員的除外，無道路運輸證的違章車輛，處罰的對象是此次營運的預期受益者或實際受益者。

第三篇：淺論我國行政執法存在的問題和對策

淺論我國行政執法存在的問題和對策

[摘要]依法治國是黨中央提出的治理國家的基本方略，要認真貫徹依法治國方略，就必須切實全面推進依法行政。因此，本文針對依法行政方面相關的問題進行探討,對于保證嚴格依法行政，實施依法治國，實現國家行政管理的法制化，具有重要意義。本文首先從國家權力分工的一般原理、行政機關機關與公民法人的關系，行政機關在實施依法治國中擔負的責任、推動整個社會化進程的需要四個方面闡明了依法行政是依法治國的關鍵這一重要論點；然后針對我國行政執法中存在的問題，從行政執法體制上進行了系統分析，闡明了健全法制，加強執法監督，依法行政的必要性。最后，著重提出了依法行政的措施和對策。[關鍵詞]行政執法 依法行政 依法治國 緒

論

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國的要求：一切政府機關都必須依法行政，切實保障人民權利，實行執法責任制和評議考核制。因此，探討依法行政的問題，嚴格依法行政，實現國家行政管理的法治化，對于貫徹實施依法治國方略，具有重要意義。1依法行政是法治國的關鍵

依法治國，建設社會主義法治國家，是一項復雜的社會系統工程。它包括完善法律體系，健全民主監督，嚴格依法辦事，增強法制觀念等諸多內容。其中，依法行政是依法治國的關鍵。

1.1從國家權力分工的一般來看，依法行政是依法治國的關鍵。在國家權力中，行政權是最活躍、最具主動性的部分。（1）與立法權相比，行政權最活躍，在我國行政機關是權力機關的執行機關，全國人大及其常委會制定的法律，絕大部分要由行政機關來執行。行政機關在我國國家機關序列中，所占的比重最大，擁有的部門的最多，人數最眾，涉及面最廣，因此，在紙上的法律變成現實生活中的法律，主要在于行政機關的依法行政；（2）與司法權相比，行政權最具主動性。司法權的運用奉行“不訴不理”原則，不是給予當事人和主管機關請求，司法機關不得徑自審判，因而司法權具有被動性；而行政權的運行則具有主動性，它必須從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠利益出發，積極主動地滿足人民群眾各方面的要求，可以說，沒有行政權的積極主動運行，依法治國就失去了主要產支柱。

1.2從行政機關與公民、法人的關系來看，依法行政是依法治國的關鍵。行政法律關系與民事法律關系不同，在民事法律關系中，公民與公民、公民與法人、法人與法人這間的法律地位是平等的；而在行政法律關系中，行政機關與公民、法人之間的法律地位實際上是不平等的。這種不平等主要表現在：（1）在行政管理活動中，行政機關和公民、法人之間是命令與服從的關系，而非平等協商關系；（2）在行政管理活動中，行政決定具有單方面性，即在多數情況下，行政機關的決定并不需要征得公民、法人的同意；（3）在行政管理活動中，行政機關的決定具在先進性，即公民對行政機關的決定不同意，雖然可以提起行政復議和行政訴訟，但這并不影響決定的執行。由此可見，在行政管理活動中，二者在事實上處于不平等的地位。行政機關處于“強者的地位，公民、法人處于“弱者”地位，這容易出現“強者”侵犯“弱者”的情況。因此，要維護公民、法人和合法權益，保障行政權的正當行使，就必須把行政管理活動納入法制軌道，做到依法行政。

1.3從行政機關在實施依法治國的方略中擔負的重要責任來看，依法行政是依法治國的關鍵。依法行政要求行政機關在行政管理活動中，必須依照法定職權和程序，通過實施法律，為社會主義精神文明和物質文明建設的發展和社會的全面進步提供重要保證。在依法治國的方略實施過程中，行政機關的依法行政和立法機關的依法立法、司法機關的公正司法，共同構成依法治國的核心內容。其中，依法立法是基礎，公正司法是保障，面依法行政是依法治國的關鍵所在。依法立法，就是要按照社會發展的客觀要求和人民群眾的意愿，建立起科學、嚴謹和完備的法律體系，做到有法可依，這是依法治國的基礎。改革開放以來，我國加強了立法工作，加快了立法步伐，可以說，一個以憲法為核心的社會主義法律體系的已經基本形成。在國家社會、政治、文化和其它領域，已經基本上做到有法可依。那么在加強立法工作的同時，強化嚴格執法，努力做到有法可依、執法必嚴、違法必究，則是一個比立法更加迫切和艱巨的任務。法律的實施是所有國家機關的任務，司法機關肩負重任，但更重要的還是行政機關，大量的法律包括經濟方面的以及和人民切身利益相關的許多法律，都有要依靠行政機關去實施、去落實，面行政機關本身對效率的要求和行政首長負責制對接近于主觀決定問題的傾向，在這種情況下，要樹立起法律的權威，使法律在國家和社會生活的各個方面得到切實奠定和實施，關鍵在于依法行政。

1.4從推動整個社會法治化進程的需要來看，依法行政是依法治國的關鍵。依法治國，就是依照國家的憲法和法律來治理國家，即國家的政治、經濟、社會生活和從們生活的各個方面都要依照法律來進行。這就要求整個社會文明程度的極大提高，要求全體公民法律意識的普遍提高，要求在整個社會范圍內形成以知法、懂法、遵法、守法的社會氛圍。而要做到這一切，關鍵就在于行政機關的依法行政。加為行政機關是社會公共事務的管理機關，通過行政機關及其公務員對整個社會生活規范化的、文明的依法管理，不僅能使法律法規得到全面實施，同時也能在全社會起到很好的尊重法律、執行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意識的普遍提高，有助于樹立起法律至高無上的權威，從而推動整個社會法制化進程。

2目前我國行政執法中存在的問題

堅持依法治國，建設社會主義法治國家，關鍵在于把國家的行政活動納入法制軌道，即法律的規范性、民主性、科學性來約束行政行為的隨意性、集權性、主觀性，建立依法行政的執法體制。目前我國憲法規定的行政執法體制基本框架是完善的，基本理念上體現了民主和法制原則。但是，由于各級人民代表大會立法制度與地方政府定立行政法規權力并行，從而是執法依據時常出現偏倚，使人民代表大會立法的權威性上沒有真正確立，而且因缺乏配套法律以及殘存的傳統體制的影響等因素，憲法規定的法治原則在實踐中并未完全落實。在具體問題上主要表現為有法不依、執法不嚴、違法不糾、越權處罰、無權處罰、以罰代刑等現象時有發生，亂罰款、亂設卡、亂攤派成為尖銳的社會問題。在內在原因上主要表現為存在看一些體制上的一些問題：

2.1國家行政機關與人大的權限范圍劃分不清。主要表現在兩個方面：一是行政機關過多地行使應當屬于人大的立法權。例如全國人大常常通過授權決定將某些立法權授予國務院，而實際上國務院也常常行使屬于全國人大的立法權。二是人大的重大事項決定權和行政機關的經濟管理的權限劃分不清。按照憲法規定，國家和地方的重大事項，應當由人大及其常委會決定，但實際上許多重大事項常常是由行政機關決定的。

2.2行政機關的職能、管理機構和從事制度還沒有完全轉變為與社會主義市場經濟相適應。當前我國正處于計劃經濟向市場經濟轉型的階段，在這個過程中，傳統的管理模式已遠遠不能適應市場經濟的發展需要，而新的適應社會發展的管理模式還在探索中。各級政府建立了龐大的經濟管理部門，形成了政企不分的體制。其次，是政府部門龐大，工作人員眾多，辦事效率較低，各部門的權力責任時常難以界定，從而導致辦事程序過多，部門之間相互扯皮、執法機關權限重復交叉等。

2.3許多行政行為告別是行政程序缺乏必要的法律規范和嚴格的法律監督機制。首先表現在行政立法方面。1979年以后，我國制定了一些行政法律，對一些方面的行政行為進行了規范，但在行政行為的許多方面仍缺乏行政行為基本規則和基本程序的法律。其次表現在行政監督的法制方面。雖然憲法規定了人民代表大會及人民群眾對行政機關的監督權，但是因為缺乏配套的法律，這種監督權無法真正落實。最后表現在行政工作人員以權謀私的腐敗行為方面。改革開放以來，我國行政工作人員中貪污、受賄等以權謀私的非法行為又不斷蔓延的趨勢，雖然經過多次治理，但成效不甚顯著，它不斷腐蝕著行政機關，已經在很大程度上損害了政府形象，破壞了干群關系。只有不斷健全法制，加強法律監督，實現依法行政，才能從根本上解決這一問題。

3嚴格依法行政的措施和對策

依法行政就是各級行政機關要依據法律規定行使行政權力，管理國家事務。法律是行政機關據以活動和人民對該活動進行評價的標準。依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則，是現代國家行政管理的基本特征，是實現由人治向法治轉變，建立社會主義法制國家的基本要求，各級行政機關及其工作人員必須樹立依法行政的正確觀念和意識，加強和改善行政執法，建立行政決策合法性論證制度，切實推進行政機關的依法行政。

3.1要樹立依法行政的觀念和意識。由于“舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以來，我們也沒有自覺地建立保障人民民主權利的各方面制度，法制很不完備，也很不受重視?！苯▏髮嵭懈叨燃械挠媱澖洕w制和與之相應的高度集權以及主要靠政策、行政命令、長官意志辦事的方式根深蒂固。因此，依法行政必須進行一場深刻的觀念更新。嚴格依法行政，要求我們各級行政機關及其工作人員必須牢固樹立下列觀念和意識：

3.1.1權力觀念。權力是法律規定并保護公民本身所具有的權益。社會主義法治國家，必須把保護公民的權利作為一切工作的出發點和歸宿。黨的十五大報告要求“一切行政機關都必須依法行政，切實保障公民權利”，這就說明，保障公民權利是依法行政的根本目的，權利和義務是互相聯系，不可分割的統一體。沒有列權利的義務，也沒有無義務的權利。在權利和義務這一統一體中，權利總是基本的，占主導地位。因此，在行政管理中，如要公民履行義務，首先要滿足公民的權利要求，這并不是行政機關的恩賜，面是行政機關不可推卸的責任。3.1.2程序觀念。程序是按照一定的時限和順序構成的行為過程。行政機關在行政管理活動中采取的方法、措施，應當有時間上的限制，并按照一定的時間先后順序進行，如果超過了法定的時限，違反了先后順序，則構成程序違法。依法行政要求行政機關的一切行為都要納入法制程序的軌道，即用行政法律程序來約束行政，“無程序行政”，這是大多數國家認同的原則。

3.1.3監督觀念。權力不受監督和制約，必然導致專斷和濫用，必然導致腐敗。絕對的權力導致絕對腐敗，這是人類歷史上早已證明的真理。早在黨的十五大報告中就指出：“共產黨執政就是領導和支持人民掌握國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，”整個報告中有五處提到“民主監督”，這決不是偶然的。民主監督是克服權力腐敗的天敵，這也是人類歷史早已證明了的真理。因此，嚴格依法行政，要求各級行政機關及其工作人員必須樹立監督觀念，自覺接受人民群眾的監督。

3.1.4服務意識。為人民服務是我們黨和國家一貫的宗旨。依法行政要求政府及其工作人員更應增強服務意識，現代法治國家，已經由“行政統治”演進為“行政服務”。西方早期資本主義時代宣揚“最好政府，最少管理”的原則，適應當時自由資本主義時代的要求。現代資本主義為了克服經濟危機和緩和階級矛盾，轉而主張“最好政府，最多服務”，要求政府在某些社會領域進行積極干預，以增進人民的福利，因而提倡“服務行政”，是值得我們借鑒的。我國過去在行政觀念上較多地存在把行政管理當成是“管老百姓”的，而較少當作服務，往往點到“主仆”關系，隨著政府職能的轉變，政府及其工作人員都應轉變觀念，增強服務意識。3.1.5責任意識。有權力就要履行義務，同樣，有權力就要承擔責任。行政機關同公民、法人一樣，也應當對自己的行為負責任。嚴格依法行政，就是要求行政機關及其工作人員要樹立責任意識，使行政管理做到權責相統一。由于我國封建社會歷史漫長，封建傳統在現實生活中并未徹底根除，在行政機關及其工作人員中，應對自己行為負責任的觀念還未成為普遍的意識，結果造成了行政管理活動中有權力無責任的現象較為嚴重。因此，各級行政機關及其工作人員樹立責任意識。

3.2要加強和改善行政執法。行政執法是依法行政的關鍵。隨著政府職能的轉變，行政執法將成為政府機關的主要工作任務。嚴格依法行政，要求機關必須加強和改善行政執法，實現國家行政管理的法制化。3.2.1實行執法責任制和評議考核制。目前我國許多立法是由行政部門起草的，而某些部門在起草中注重爭權，導致不少立法中同一事情有許多部門參與管理或有權處罰，以致于某些違法行為發生后，多個部門相互扯皮或均不予管理，造成職責不明，責任不清，因此要落實執法責任制。這就容易出現有的法律的執法主體找不到，有的法律則有多個執法主體交叉，因此要落實執法責任制。所謂執法責任制，就是根據憲法和法律要求，將法律法規分門別類，按其內容確定負責實施的行政機關，明確執法責任，以解決執法責任不清，執法中不作為或亂作為的問題，促進執法工作經常化、規范化、制度化，提高執法水平。有執法活動，就必須有評議考核，要讓評議考核發揮作用，就把評議考核的結果作為任用獎勵干部的重要依據。因此，實行執法責任制和評議考核制。1必須明確劃分行政執法機關的職權，把執法責任權層層分解落實到各職能部門或崗位及執法人員；2將執法任務、執法標準和執法程序具體化，明確考核標準和獎懲辦法，使依法行政經常化、規范化；3建立健全以部門主要領導干部責任為核心的執法過錯追究制度、廉政勤政制度、執法人員考核獎懲制度等一系列制度責任和評議考核制度，切實做到執法主體到位，目標措施到位，保證措施到位，確保法律、法規的正確實施。

3.2.2強化執法監督，健全執法監督體制。執法監督是嚴格依法行政的重要保證。如果沒有有效的執法監督，就難以保證國家機關及其工作人員完全按照人民的意愿和利益辦事，就難以保證國家行政管理的目標，因此各級行政機關必須加強對執法監督的檢查指導，建立執法檢查責任制，完善監督機制，加大監督力度，提高監督效果。①完善行政機關內部監督機制，需要進一步建立和完善行政許可、行政復議、行政處罰、行政強制等制度。②加強司法監督。一方面，司法監督需要進一步完善行政訴訟法。另一方面，也要適應中國加入WTO的需要，建立司法審查制度，這就不僅要對具體的行政行為加以審查，也要允許對抽象行政行為加以審查，以于違犯憲法和法律規定，損害公民、法人合法權益的抽象行政行為，公民、法人也有權力到法院提起行政訴訟。③進一步完善國家賠償制度，即在國家機關和國家工作人員的違法行為損害公民財產權和人身權時，公民有權請求賠償。進一步加強新聞輿論監督的力度，使行政機關的執法活動更加公開化、透明化。

3.2.3加強執法隊伍建設，提高熱潮人員素質。行政執法工作的好壞，很大程度上取決于有沒有一支高素質的執法隊伍。加強執法隊伍建設是改善行政執法狀況的重要環節，必須建立一支忠于人民、熟悉法律、有高尚道德和敬業精神的行政執法隊伍。①建立健全行政執法人員資格和崗位培訓制度，不斷提高他們的執法水平。②實行執法機關領導干部定期交流和重要崗位輪換制度。③建立嚴格的考核獎懲制度，對成績突出者給予獎勵，嚴格實行錯案追究制度，對不適應執法崗位的堅決清除。

3.3要建立行政機關決策合法性論證制度，保證行政機關決策合法有效，切實推進行政機關依法行政，實現國家行政管理法制化。行政決策是行政管理的前提和基礎，是依法行政的重要環節。行政決策的正確與否，關系著國家行政管理的成功與失敗。因此，行政機關必須根據憲法和法律的基本原則及有關規定，建立依法決策和重大行政決策的聽證制度，克服違法決策現象，避免決策失誤，保證決策合法、科學與民主。切實推進行政機關的依法行政，實現國家行政管理的法制化。結論

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國的要求：一切政府機關都必須依法行政，切實保障人民權利，實行執法責任制和評議考核制。因此，探討依法行政的問題，嚴格依法行政，實現國家行政管理的法治化，對于貫徹實施依法治國方略，具有重要意義。

安徽廣播電視大學畢業論文

淺論我國行政執法 存在的問題和對策

姓

名：吳

鈞 學

號：09340014 專

業：行政管理 工 作 站：青

陽 指導老師：詹 道 生

第四篇：糧食行政執法存在的問題及對策

糧食行政執法存在的問題及對策

南丹縣糧食局羅繼華

糧食是特殊商品，糧食流通市場的健康發展對經濟發展和社會穩定具有舉足輕重的作用。隨著《糧食流通管理條例》、《糧食流通監督檢查暫行辦法》等有關配套的規范性文件的頒布實施，糧食流通管理進入了依法行政、依法管糧的新的發展時期。糧食行政管理部門如何充分發揮行政執法職能，加強糧食流通市場監督管理，促進糧食流通市場持續健康快速發展，確保糧食市場繁榮和穩定，值得我們認真研究和探討

一、糧食行政執法存在的問題

(一)糧食行政執法工作機構不完善。糧食行政執法工作機構至少應包括政策法規、監督檢查、質量監督等方面的工作機構，才能保證糧食行政執法工作全面而有效地開展。雖然市、縣糧食局都建立了行政執法科或糧食行政執法大隊，主要履行糧食流通監督檢查職責，但是多數縣級糧食局都沒有設立政策法規和糧食質量監督檢驗機構。

(二)糧食行政執法基礎工作不扎實。糧食行政執法基礎工作涵蓋明確執法主體、分解執法職權、落實執法責任、規范執法程序、確定執法獎懲等工作。從實際情況看，糧食行政執法工作制度很不健全，甚至有些單位沒有建立工作制度；糧食行政執法責任落實不到位，糧食業務工作與糧食行政執法相關工作沒有徹底分開，既當 1

指揮員、運動員，又當裁判員；部分單位雖然建立了糧食行政執法工作制度，但是制度之間缺乏相關性和可操作性。

(三)糧食行政執法對象不夠明確?！稐l例》對糧食行政執法的對象作出了明確的規定，即凡從事糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等經營活動的法人、其他經濟組織和個人都是糧食行政執法的對象。只是對不同的糧食經營者執法監督檢查的內容不同而已。但是，有的認為糧食行政執法對象只是辦理了糧食收購許可證的糧食經營者，有的認為只是糧食收購個體戶、民營企業和糧食加工企業。由于認知上的偏差，直接造成糧食行政執法監督的廣度不夠。

(四)糧食行政執法行為不規范。一是開展糧食流通執法檢查時，存在不亮證執法、不作現場檢查筆錄的現象，檢查后，與糧食經營者僅作口頭交換意見，沒有制作相應的執法文件；二是糧食行政執法文書填寫不規范，對糧食經營者存在的問題記錄過于寬泛，不具體，被檢查人只簽名未表明具體意見，引用法規條款不準確。

二、原因分析

(一)對糧食行政執法重要性認識不到位，對糧食行政執法工作重視不夠。一些地方的糧食行政機關沒有把思想認識統一到依法行政、依法管糧的高度，有的未能及時轉變觀念、轉變職能、轉變管理手段，習慣于用行政手段直接干預企業經營行為，認為糧食行政執法工作不可為、無法為；有的部門保護意識較濃，不愿對國有獨資、國有控股糧食企業開展行政執法檢查，存在自己的孩子不愿打的現象；有的對糧食行政執法工作不夠重視，或者重視行政執法工作只停留在口頭上、文件中，必要的設備不配置、必要的經費不保證，糧食行政執法工作進展緩慢，成效不明顯。

(二)糧食行政執法工作體系不健全，專職執法人員少，執法能力有待加強。當前，糧食行政執法工作體系建設從上到下各自為政，沒有統一糧食行政執法標識，沒有統一糧食執法機構名稱，沒有統一設置監督電話，糧食行政執法的權威受到挑戰。同時受人事編制的限制，越到基層糧食行政機關，專職行政執法工作人員的配備越少，甚至還存在無機構、無專職行政執法人員的狀況，與縣級糧食行政機關所擔負的執法重任極不相稱；現有的糧食行政執法專職工作人員大多數系“半路出家”，缺乏系統的法律專業知識，對行政執法的有關規定了解不深，執法能力與糧食行政執法工作不相適應。

(三)開展糧食行政執法工作顧慮較多，普遍存在“三怕”心理。一怕執法人員工作出差錯，吃行政官司，成為被告；二怕糧食經營者不配合，過分夸大糧食行政執法難度；三怕糧食經營者暴力抗拒執法，執法人員的人生安全受到威脅。

(四)糧食流通法規制度體系不夠完善。我國糧食流通法規制度建設相對滯后于糧食流通市場化進程，還沒有形成種類齊全、層次分明、結構嚴謹、相互協調的法規制度體系。糧食流通法規立法層次較低，糧食行政執法的依據主要是行政法規和部門規章及規范性文件，而部門規章有些早于《條例)，存在與《條例》相關規定不一致。對《條例》中的原則性規定沒有作出明確的法律解釋，容易產

生歧義，增加了執法的難度。

三、對策措施

(一)加大學習宣傳糧食流通法規力度，營造良好執法環境。在學習宣傳糧食流通法規方面要下深功夫，加大工作力度，要以學習《條例》及其配套規章為重點，組織干部職工深入學習、深刻理解，不斷增強遵守執行糧食流通法規的自覺性；要定期不定期的組織糧食經營者開展糧食流通法規知識培訓，對糧食流通法規條款進行深人淺出的講解，使其知曉在糧食經營活動中應當履行的義務和違法經營應承擔的法律責任，不斷提高其守法經營的意識。

(二)完善執法工作體系，夯實執法工作基礎。目前，應爭取政府將事業性質的糧食行政機關調整為行政編制的糧食行政機關，使糧食行政執法主體符合法定的原則；爭取人事部門批準在糧食行政機關增設政策法規、糧食監督檢查、糧食質量監管等行政執法必需的內設機構，明確各自的職能職責，適當增加機關工作人員編制，調整、充實行政執法機構工作人員；爭取財政部門將行政執法工作經費納入財政預算，確保機構落實、職責落實、人員落”實、經費落實。國家和省級糧食主管部門應盡快研究統一糧食行政執法標識，統一設置行政執法監督電話，以便于糧食行政執法從上到下形成工作體系，增強執法效力。各級糧食行政機關要認真落實行政執法責任制，切實加強糧食行政執法基礎工作，從建立健全涉及糧食行政執法責任、糧食收購資格審核管理、糧食行政執法監督檢查、糧食質量監督檢查、糧食行政執法案件合議、糧食行政處罰聽證、糧食

行政復議、糧食行政執法獎懲、糧食行政‘執法評議考核等各項工作制度。

(三)加強執法隊伍建設，不斷提高行政執法水平。一要配備與執法工作任務相適應的執法工作人員，把敢于堅持原則，既了解法律知識，又熟悉糧食工作的人員調整充實到糧食行政執法隊伍中；二要支持、鼓勵在職執法工作人員積極參加法律專業學歷的學習與培訓，在學習時間上給予保證，在學習費用上給予適當補助；三要加強交流與聯系，既要在糧食系統內部經常交流糧食行政執法工作的經驗，又要密切與其他行政執法部門的聯系，學習執法技巧與方法。

(四)圍繞糧食工作大局，切實做好糧食行政執法監督檢查工作。要按照《條例》的要求，緊緊圍繞糧食工作大局，以維護糧食流通秩序為目標，切實開展糧食行政執法監督檢查工作。要突出監督檢查重點，各級糧食行政管理部門要以糧食經營者從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動以及執行國家糧食流通統計制度的情況、糧食收購者的糧食收購資格進行核查為監督檢查重點，目前要重點加強對糧食收購者是否取得糧食收購資格，是否執行國家糧食質量標準，是否及時支付購糧款，政策性糧食的購銷活動是否執行國家政策，糧食經營者是否執行國家統計制度等進行重點檢查，使糧食行政執法監督檢查到位不越位、不錯位；要以服務型執法理念開展監督檢查，既要組織開展經常性執法檢查，又要有針對性地組織開展專項執法檢查。

第五篇：淺談食品安全行政執法存在的問題及對策

目 錄

序論…………………………………………………………………(3)

一、食品安全行政執法闡述………………………………………(3-4)

（一）食品安全的內涵………………………………………(3)

（二）行政執法………………………………………………(3-4)

（三）食品安全行政執法……………………………………(4)

二、我國食品安全的現狀…………………………………………(4-6)

（一）食品安全明顯改善……………………………………(4)

（二）食品安全現狀令人憂慮………………………………(4-5)

（三）我國食品安全行政執法概況…………………………(5-6)

三、我國食品安全行政執法現有的突出問題及其原因…………(6-10)

（一）執法部門眾多，職能交叉，權責不清………………(6-7)

（二）執法部門濫用權力導致執法公正欠缺………………(7)

（三）執法不力現象突出……………………………………(7-8)

（四）現行食品安全執法存在的原因………………………(8-9)

四、規范和改進食品安全監管的對策……………………………(9-10)結 論………………………………………………………………(11)淺談食品安全行政執法存在的問題及對策

祁勃坤

【摘要】食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。從食品安全監管領域考察，監管沖突和監管不力等現象的存在是目前我國食品安全諸多問題凸顯的原因之一。其根源在于食品監管法律體系、監管體制和監管保障體系的不完善。比較發達國家監管模式、總結其先進經驗，從統一認識、完善法律體系、強化監管體制、健全保障體系、依法監管等方面著手健全食品安全監管體系，是加強食品安全監管、實現我國食品安全的重要途徑?！娟P鍵詞】食品安全監管 行政執法 問題 對策

在食品安全領域，近年來，江蘇泰州特大制售假鹽、廣西南寧僵尸肉、龍口有毒粉絲、四川敵百蟲泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光；件件觸目驚心。老百姓用“工業鹽冒充食用鹽、陳米著靚裝、面粉兌尿素、海鮮泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素喂甲魚、火鍋添罌粟、”描述我國食品安全現狀。如何加強食品安全監管、實現我國食品安全，是對各級政府相關部門行政執法能力的嚴峻考驗。

本文從食品安全行政執法現存的突出問題為例，通過分析、比較并提出相應對策，為解決現階段我國食品安全行政執法中普遍存在的問題提供了一個典型標本。

一、食品安全行政執法闡述

（一）食品安全的內涵

食品是人類賴以生存的基礎。根據我國《食品衛生法》的規定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。目前，食品安全已成為全球性的重大戰略性問題，并越來越受到世界各國政府和消費者的高度重視。隨著我國經濟和社會的持續較高速度發展以及人民生活水平的提高，對食品安全提出了越來越高的要求。

（二）行政執法

“行政執法”一詞是我國行政法學的常用術語。在改革開放以前，以及改革開放的初期，我國行政法學理論中沒有“行政執法”的提法，“行政執法”是 80 年代中后期我國行政法建設取得初步成就以后出現的新提法和新概念，對于這一概念，不同的學者也有不同的提法，有的學者認為“行政執法是行政機關執行法律的行為”，即行政執法行為既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為，行政執法實際上是與行政行為相當的概念。還有的學者認為，所謂行政執法，就是指在實現國家行政管理職能過程中，法定的國家行政機關和得到法律、法規授權的組織，依照法定的程序實施、適用行政法律規范，以達到維護公共利益和服務社會的目的的行政行為。

（三）食品安全行政執法

食品安全行政執法屬于行政執法的范疇，在我國的食品安全領域，雖然行政執法已經逐步走出政策代法，以命令代法，以言代法這類行政管理層次的執法，但由于歷史的沿革，業內慣例，在學界中一直以“食品安全監管”代替“食品安全行政執法”的說法。本文認為，食品安全行政執法是指法定的國家機關和法律法規授權的組織，依照法定程序，執行相關食品安全法律、法規以及規章，以達到保證食品安全，保障人民身體健康安全為目的的行政行為。

二、我國食品安全的現狀

（一）食品安全明顯改善

改革開放以來，我國食品安全有了明顯改善。農業部的監測表明，我國對蔬菜高殘留和高毒農藥控制取得了明顯的成效，特別是對畜產品中“瘦肉精”（鹽酸克倫特羅）的控制成效十分明顯，出口食品質量不斷提高。我國食品質量安全控制已經取得了明顯的進展。

（二）食品安全現狀令人憂慮

長期以來，中國的食品供應體系主要是圍繞增加食品供給數量問題而建立起來的。作為一個發展中國家，目前中國在農產品生產、食品加工以及銷售等環節仍然存在安全隱患，假冒偽劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發生。食品安全存在的問題表現在以下幾個方面：

1、從總體上看。當前我國食品安全存在的主要問題概括為以下五個方面：一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業和養殖業的源頭污染對食品安全的威脅。三是食品生產經營中嚴重使用不合格原料生產加 工食品的問題。四是食品工業應用新原料、新工藝帶來的食品安全問題。五是環境污染對食品安全構成的嚴重威脅。

2、質量安全方面。據國家質監總局的報告，從種養殖等初級農產品生產環節看，農戶生產規模狹小，經營分散，農產品分級和包裝技術水平低，溯源管理困難；在食品生產加工環節上，我國食品加工企業絕大多數規模比較小，全國現有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%以上為10人以下的手工作坊，工藝落后，20%-30%沒有達到行業標準，五分之一無標生產，三分之二不具備食品檢驗能力，近一半食品出廠不檢驗，四分之一對進廠原料不進行任何把關，60%不具備基本生產條件；在流通過程，由于包裝、儲藏、運輸等設施落后和管理不善，造成食品的二次污染，難以保證食品質量安全。

3、營養安全方面。據中國營養學會的調查顯示，近年來，我國居民營養狀況雖有明顯改善，但營養不良問題仍相當突出，表現為營養缺乏和營養失衡并存，營養缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。

（三）我國食品安全行政執法概況

1、在中央，依照法律行使食品安全行政執法職能的行政機關有多個部門，包括衛生部、國家質量監督檢驗檢疫總局、工商管理總局、農業部、商務部、公安部、科技部和國家食品藥品監督管理局等。按照2004年中編辦《關于進一步明確食品安全監管部門職責分工有關問題的通知》，農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的生產加工環節的食品衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業、食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。職責分工的原則是“一個監管環節由一個部門監管”。

2、在地方，現行食品安全實行由各省級政府相應主管部門對口管理，在本轄區形勢相應的監管權限。2004年以來，為加強食品監管，各?。ㄊ校┏闪⒘擞傻胤叫l生、質監、工商、食品藥品監督管理局等監管部門組成的食品安全委員會，由分管副省長擔任主任，辦公室設在省食品藥品監管局，并將這一做法向各市、縣延伸。在強化整治的基礎上，各地進一步加強對食品生產、流通、消費各環節的監管。

3、從總體上看，我國已基本形成了多部門、多層次分工協作的食品安全監管體制。政府各部門根據相關法律法規，以行政許可、行政處理、行政處罰和行政強制執行等方式對食品生產、流通、消費的各個環節進行著監督管理。

三、我國食品安全行政執法現存的突出問題及其原因

按照《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》規定，目前我國食品安全監管實行“地方政府負責、部門指導協調、各方聯合行動”的工作方針，以分段監管為主，品種監管為輔。結合上述對我國食品安全的行政執法現狀的概述可以發現，我國食品安全的行政執法體系尚存在一些問題，具體來說：

（一）執法主體眾多，職能交叉，權責不清

在我國，長期以來食品安全的管理職能散布在衛生部、食品藥品監督管理、農業、衛生、質檢、工商、科技、環保等多個部門，而且各個部門下面還設有若干分支機構、若干代理機構，再加上地方各級食品管理部門，可以說，管理部門極其龐雜,形成了多部門管理格局，不同部門各負責食品鏈的不同環節，實行分段監管為主、品種監管為輔的監管體制，導致目前我國食品安全執法領域執法主體眾多，職能交叉，權責不清。

以鴨蛋為例，鴨子在喂養過程中飼料歸農林部門管，咸鴨蛋生產加工過程屬質監部門管，而走上市場后又歸工商和商業部門管，鴨蛋端上餐桌后又歸衛生部門把關。由于各部門只對不同階段的食品安全進行監管，難免出現條塊分割、溝通不暢，造成監管上的漏洞甚至真空。一些地區的工商、衛生、質檢等職能部門，在監管食品安全的具體工作中存在“無事搶著管、有事躲著跑”現象。特別是對存在問題的小作坊、小企業疏于管理。還有一些監管部門重宣傳輕監管，對于監管難度很大的事情往往推諉、拖拉。同時，“分段監管”也為各部門的監管失責提供了庇護。當出現重大食品安全事故時，責任追究往往陷入了“法不責眾”的怪圈。而且，分段監管還常導致各部門之間缺乏應有的溝通，溝通的缺乏就導致執法重疊交叉，多頭處罰或重復處罰。如在廣東就曾發生10家執法部門對生產月餅的企業進行重復檢查，被《羊城晚報》以“檢查單位前赴后繼吃月餅”為題進行報道，類似這種情況在許多地方也都存在。由于這種重疊交叉、多頭處罰或重復處罰，極其容易侵害公民、法人和其他組織的合法權益，同時，也造成執法效率低下，執法部門易把執法權當作牟取部門利益的手段，各部門之間爭權奪利、推諉扯皮，導致“有利爭著罰，無利都不管”的現象，而有時則出現多個環節一個部門監管，導致出現“八個大蓋帽管不好一條豬”的現象。

（二）執法部門濫用權力，導致執法公正欠缺

我國頒布食品安全法律法規的部門眾多，對食品進行安全監管的部門也眾多。以對豬肉含瘦肉精的監管為例，根據目前的食品安全法律法規，監管共分為七個環節，由六個部委局進行分段管理。第一環節是生產瘦肉精的藥品生產企業，由國家食品藥品監督管理局和工商局負責管理；第二、三、四環節圍繞飼料生產、飼料添加劑和生豬養殖，由農業部負責管理；第五、六環節就是豬肉的銷售，由質檢局、衛生局和工商總局共同負責?？梢?，這些主管的行政部門既是法律的制定者又是法律的執行者，制定者不可避免的為本部門設立了較多的管制權力，而對于被監管對象，則規定了太多的義務，與此同時，對執法者的約束機制卻很欠缺。除人大立法之外，大量行政法規、部門規章更是由行政部門起草制定的，且它們也具有類似于法律的約束力。因此，由于立法主體的多元化，立法角度的不同，還有不可避免的部門之間的利益分割問題，就導致了各法律之間的沖突，法律、法規之間扯皮、打架現象比較嚴重。而執法部門又是法律法規的執行者，于是出現了“既當運動員又當裁判員”的現象，執法的公正性難以保證。

（三）執法不力現象突出

1、從執法環境看，近幾年由于各地政府為招商引資，發展地方經濟，但沒有正確樹立以公眾生命與健康利益為本的科學發展觀，將安全監管和發展地方經濟對立起來，對招商引資企業，重保護，輕監管，甚至人為地設置食品安全的執法障礙，有的甚至不管其產品及質量，只要能上稅，就發給當地黨委、政府的保護“綠卡”或牌匾。在實行領導負責制后，有的地方給各監管部門施加壓力，出現問題不得向外界上報、公布，間接導致部分違法犯罪分子逃脫懲罰。

2、從執法條件看，部分部門和地區食品安全執法專業人員少、檢驗設備落后、執法費用沒有保證，無法對違法行為實施必要的監控，難以追究違法責任。據調查，截止2003年底，全國食品藥品監督管理系統具有食品類專業學歷的人員僅有83名。據衛生部有關資料，基層的食品衛生監督條件基本不能適應工作的開展，有的地區不僅缺乏執法所需的交通、通訊、取證和檢測設備，就連銷毀 不合格食品的費用都難以支付。而在部分地區的工商部門連簡單的檢測手段也沒有，只能查“三無”、商標侵權和過期食品。

3、從執法力度看，對食品違法犯罪行為的懲處，《食品衛生法》、《產品質量法》等都缺乏應有的力度，沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，沒有對相關責任人追究連帶責任，法律的威懾力沒有充分發揮出來。

（四）現行食品安全行政執法存在的原因

根據本國現階段情況合理設定監管體制是政府實施高效的食品安全監管的保證。監管沖突的產生，在很大程度上歸咎于食品安全監管體制未能適應當前食品安全形勢發展的需要。具體表現在：

1、部門間職能職責劃分不清，權力交叉、模糊，缺乏協調配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多頭分散、齊抓共管”的局面，也不可避免地造成類似鮮肉市場的“多頭有責、無人負責”的現象。

2、同一部門上下級之間職責不清。由于大多數法律、法規和規章對執法的級別管轄無明確規定，造成執法部門的職權上下一般粗，上級能管的，下級在本區域內也可以管，下級能管的，上級也可以管。這種職能、職責不清的狀況，直接導致監管工作低效運作，甚至有利爭著做、無利沒人管、發生問題互相推責任的混亂局面。

3、部門內部工作制度不健全。一些地方的監管部門沒有制定有效的監管制度，監管工作未做到經?；?、制度化、具體化。對一些食品安全執法中出現的問題往往靠搞突擊檢查“緊急救火”。這樣，日常的執法工作不能正常開展，日常的違法行為也就難以得到有效的追究與遏制。

4、從食品安全檢驗檢測體系上看。多個監管部門各自執法、檢測手段落后也造成了執法沖突、執法不力現象。

（1）我國有四個執法部門擁有食品安全檢驗檢測隊伍：衛生部門在全國擁有一支20萬人的衛生技術支撐隊伍，目前已在全國部分地區設置食品污染物監測網絡；農業部建立了13個國家級質檢中心和179個省級質檢中心；國家質量監督檢驗檢疫總局在全國設置的食品質量檢測機構更是超過3000個；目前，工商部門也考慮建立自己的檢測隊伍。多部門分工食品安全監測體系在缺乏強有力的協調時，就常常發生互不認帳的執法沖突。（2）各部門檢驗檢測部門雖然都擁有一定數量的檢驗檢測設備，但在實施監測時，常常由于缺乏先進的檢驗方法和手段，無法快速對食品進行有效檢測，造成執法人員無法取證、難以追究違法者責任。

四、規范和改進食品安全監管的對策

通過分析監管沖突、監管不力等問題出現的原因，我們可以從統一認識、完善法律體系，強化監管體制、健全保障體系、依法監管等方面著手健全食品安全監管體系，以此加強食品安全監管、實現我國食品安全。

1、制定統一的基本法。

立法部門應該參考日本等國的經驗，及早制定統一的《食品安全基本法》?；痉ㄒ鞔_食品安全的定義，能涵蓋從農田到餐桌的各個環節，要對食品安全監管作出原則性的規定，明確各監管機構的權力和責任，明確協調辦法和協調機制。這樣，我們就能確保立法空白、立法沖突等現象的產生，并在根本上防范監管沖突與監管不力的現象產生。

2、制定相應的部門法。

在行政部門積累一定實踐經驗的基礎上，立法部門應以憲法和食品安全基本法為依據，制定專門的法律保障國家食品藥品監督管理局、食品安全委員會等部門履行的綜合監督、組織協調和依法組織開展重大食品安全事故查處等職責。

3、整合修改現有法律，提高立法質量。立法部門應以基本法為基礎，結合實際操作中出現的問題對現有與食品安全相關的法律法規進行認真清理、補充和完善。對于不利于實際操作的概要性規定作出進一步的闡釋，增強其可操作性；解決法律規范的沖突，保持規則的統一性和完整性，盡可能減少和避免因立法沖突造成的執法上的相互沖突。

4、加大懲處力度。提高懲處力度至少是三個方面：第一、加大違法經營者的刑事責任，第二、加大違法經營者的行政責任，第三、加大違法經營者的民事責任。通過加大懲處力度，監管威懾力將大大增強，有效減少監管不力現象。

5、加強對食品檢驗檢測機構的建設和管理。合理布局、布點，充分利用利用全國有關的實驗室、檢測中心、大專院校、科研單位的設備、情報、技術、人力資源，積極開展食品檢驗檢測標準實驗室認證工作，整合、完善監控監測網絡，在投入較少的情況下達成提高現有檢驗檢測水平和檢測效率的目的，確保檢驗檢測結果的公正性、科學性和準確性。

6、加強行政執法隊伍建設，培養監管人員依法辦事、依法監管的能力。在食品安全執法過程中，應盡量排除外來壓力和不必要的干涉，不以小失大，嚴格按照法律程序和要求，保證執法的獨立性、公正性和嚴肅性。

7、食品安全監管既有很強的法規政策性，又有很強的專業技術性。在現有監管隊伍技術水平有限的情況下，必須要積極培養、引進人才，提高業務技術水平，以適應食品安全監管的需要。

國以民為本，民以食為天，食以安為先。隨著社會經濟的發展，公眾對食品安全的要求越來越高，關注重點已從數量安全過渡到衛生安全、質量安全和營養安全上來。加強食品安全監管，保障公眾的生命和健康，已經成為各級政府的基本職責之一。近幾年來發生了多起重大的食品污染中毒事故，對中國民眾的身體健康產生了嚴重的危害。食品安全問題中國民眾所關注的焦點問題。中國政府應該借鑒西方發達國家的食品安全監管的經驗，結合本國的實際情況，加強食品安全監管，減少食品污染事故的發生，杜絕重大惡性的食物中毒事故的發生。

注釋：

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