第一篇：進一步發(fā)展中國農(nóng)村初級衛(wèi)生保健的策略

（四）進一步發(fā)展中國農(nóng)村初級衛(wèi)生保健的策略

1.完善農(nóng)村三級醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)、發(fā)展和完善合作醫(yī)療、鞏固鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍，使其與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)

2.充分認識初級衛(wèi)生保健工作的長期性和艱巨性，進一步加強領(lǐng)導(dǎo)

3.加大對農(nóng)村初級衛(wèi)生保健的支持力度。進一步完善農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)濟政策，多渠道籌集農(nóng)村衛(wèi)生資金

4.加強法制建設(shè)，將初級衛(wèi)生保健納入法制化軌道

5.加強農(nóng)村三級醫(yī)療預(yù)防網(wǎng)建設(shè)

6.因地制宜，穩(wěn)步推進合作醫(yī)療的發(fā)展

7.加強農(nóng)村基層衛(wèi)生隊伍建設(shè)

8.高度重視貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村初級衛(wèi)生保健工作

三、中國衛(wèi)生改革和發(fā)展策略

（一）中國衛(wèi)生改革和發(fā)展面臨的主要問題

1、防病治病形勢嚴峻

2、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不平衡，地區(qū)間衛(wèi)生狀況和人群健康狀況的差距呈拉大趨勢

3、衛(wèi)生資源總量不足、配置不合理

4、衛(wèi)生事業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，衛(wèi)生體制亟待改革和完善

5、衛(wèi)生法制不健全，執(zhí)法力度不強

6、新形勢下面臨的機遇和挑戰(zhàn)

（二）“十一五”衛(wèi)生事業(yè)面臨的形勢

1.重大傳染病和慢性病流行仍比較嚴重

2.婦幼保健工作比較薄弱

3.農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展仍然滯后

4.醫(yī)藥衛(wèi)生體制機制不適應(yīng)群眾需求

第四節(jié)疾病的三級預(yù)防

1、一級預(yù)防:發(fā)病前期存在各種潛在的危害因子或某種病理生理的改變

2、二級預(yù)防:發(fā)病期輕重不一的臨床表現(xiàn)

3、三級預(yù)防:發(fā)病后期痊愈、死亡、后遺癥、殘疾

1、一級預(yù)防

（1）定義

又稱病因預(yù)防，主要是疾病尚未發(fā)生時針對致病因素（或危險因素）采取措施，也是預(yù)防疾病和消滅疾病的根本措施

（2）基本原則

合理膳食

適量運動

戒煙限酒

心理平衡

（3）內(nèi)容

健康促進

健康保護

①健康促進

定義

通過創(chuàng)造促進健康的環(huán)境使人們避免或減少對致病因子的暴露，改變機體的易感性，保護健康人免于發(fā)病

形式

健康教育通過傳播媒介和行為干預(yù)，促使人們自愿采取有益于健康的行為和生活方式，避免影響健康的危險因素，達到促進健康目的自我保健指個人在發(fā)病前就進行干預(yù)以促進健康，增強機體的生理、心理素質(zhì)和社會適應(yīng)能力

環(huán)境保護和監(jiān)測旨在保證人們生活和生產(chǎn)環(huán)境的空氣、水、土壤不受“工業(yè)三廢”和“生活三廢” 的污染

②健康保護

對有明確病因（危險因素）或具備特異預(yù)防手段的疾病所采取的措施，在預(yù)防和消除病因上起主要作用

（4）雙向策略

定義

對整個人群的普遍預(yù)防和對高危人群的重點預(yù)防結(jié)合起來，二者相互補充，可以提高效率

前者稱為全人群策略

后者稱為高危策略

目的全人群策略旨在降低整個人群對疾病危險因素的暴露水平，它是通過健康促進實現(xiàn)的 高危策略旨在消除具有某些疾病的危險因素人群的特殊暴露，它是通過健康保護實現(xiàn)的2、二級預(yù)防

定義

又稱“三早”預(yù)防，即早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療，是防止或減緩疾病發(fā)展采取的措施。方法

普查

篩檢

定期健康檢查

設(shè)立專門的防治機構(gòu)

3、三級預(yù)防

又稱臨床預(yù)防。三級預(yù)防可以防止傷殘和促進功能恢復(fù)，提高生存質(zhì)量，延長壽命，降低病死率。主要是對癥治療和康復(fù)治療措施。

第二篇：2011 初級衛(wèi)生保健工作計劃

2011 初級衛(wèi)生保健工作計劃

2010 年中我鎮(zhèn)初級衛(wèi)生保健工作取得了較好的成績，各項目標任務(wù)圓滿完成。為全面加強我鎮(zhèn)初級衛(wèi)生保健工作，加快衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，進一步提高我鎮(zhèn)人民健康水平，根據(jù)初級衛(wèi)生保健工作實際，制定本工作計劃。

一、指導(dǎo)思想 2011 年全鎮(zhèn)初級衛(wèi)生保健工作要以“三個代表”重要思想和黨的十六屆四中全會精神為指導(dǎo)，以提高全鎮(zhèn)人民衛(wèi)生保健水平為目標，認真貫徹中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，依據(jù)《自治區(qū)農(nóng)村初級衛(wèi)生保健先進縣（鎮(zhèn)）評審細則》要求，突出以民為本，堅持統(tǒng)籌發(fā)展，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，深化衛(wèi)生改革，完善 運行機制，提高工作質(zhì)量，全力完成初級衛(wèi)生保健目標任務(wù)。

二、主要目標 根據(jù)我鎮(zhèn)的實際情況，以市農(nóng)村初級衛(wèi)生保健評價指標為主要目標。加強考核，制定實施計劃，明確獎懲措施，衛(wèi)生院、財政、農(nóng)經(jīng)、建設(shè)、教育、水利、民政、計生、勞動等部門按照各自職責，做好農(nóng)村初級衛(wèi)生保健相關(guān)工作。

三、工作措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。把初級衛(wèi)生保健工作作為實現(xiàn)農(nóng)村小康目標及精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，列入政府議事日程，納入政府工作目標，各單位主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責任人。

（二）加強衛(wèi)生機構(gòu)和農(nóng)村衛(wèi)生隊伍建設(shè)。以村為單位，衛(wèi)生機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)覆蓋率達 100%。加強基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進一步鞏固縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療保健網(wǎng)的運行機制，設(shè)立初保專項資金。搞好農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，建立和完善農(nóng)民健康檔案，農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)普及率達 90%以上。努力提高醫(yī)療隊伍素質(zhì)，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師占鄉(xiāng)村兩級提供醫(yī)療預(yù)防保健服務(wù)醫(yī)生總數(shù)的 70%、100%。做好鄉(xiāng)村醫(yī)生的培訓(xùn)和鄉(xiāng)村醫(yī)生注冊工作。

（三）建立和完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度。全鎮(zhèn)要按照政府引導(dǎo)，群眾自愿的原則，將合作醫(yī)療、農(nóng)村社會醫(yī)療保險、商業(yè)醫(yī)療保險、醫(yī)療救助等作為農(nóng)村醫(yī)療保障工作的重點和突破口，積極推行多種形式的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。要開展深入細致的宣傳發(fā)動工作，提高群眾互助共濟意識和參與的積極性。年內(nèi)確保新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達90%以上。

（四）積極開展農(nóng)村健康教育工作。普及農(nóng)村居民及中小學(xué)生衛(wèi)生健康知識的教育，擴大健康教育覆蓋面，居民基本衛(wèi)生知識知曉率達85%以上。村村有健教教室，規(guī)章制度健全，計劃、教材、課程安排、備課筆記、學(xué)員名冊、考核記錄等資料齊全，基本健康行為形成率60%以上。全鎮(zhèn)要把學(xué)校的健康教育納入正常課程，教學(xué)計劃、教材、教案、考查和分析等資料齊全，開課率90%。校園有健教宣傳欄，班級板報有“健康教育角“。

（五）加強疾控工作。傳染病發(fā)病率控制在全市平均指標以下，加強疫情報告、流調(diào)及疫點處理工作，傳染病報告率達 100%以上，杜絕二代病發(fā)生。做好腸道門診工作，繼續(xù)加強對霍亂、傷寒等烈性腸道傳染病的防治。完成艾滋病控制規(guī)劃任務(wù)。繼續(xù)鞏固計劃免疫工作，計劃免疫全程接種率達95%以上，單苗接種率100%，一類疫苗覆蓋率 100%，建卡發(fā)證率 100%，提高接種及時率及卡證相符率，乙肝疫苗接種納入計劃免疫管理，乙肝疫苗全程接種率達90%。

（六）加強衛(wèi)生監(jiān)督工作。食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率、公共衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率要求全面比上提高1 個百分點以上。做好食品衛(wèi)生安全保障工作，強化執(zhí)法力度，防止群體性食物中毒。

（七）切實做好婦幼保健工作。積級創(chuàng)建愛嬰醫(yī)院，大力推行婦幼保健保險制度，孕產(chǎn)婦建卡率 95%，孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率達 85%以上，高危產(chǎn)婦管理率100%，孕產(chǎn)婦住院分娩率60%，杜絕私人接生。做好高危兒童篩查工作，控制孕產(chǎn)婦及嬰幼兒死亡率，確保低于

全縣平均指標。7 歲以下兒童保健管理率達65%以上。托幼機構(gòu)衛(wèi)生保健合格率100%。

（八）加強醫(yī)療服務(wù)規(guī)范化管理。加強村衛(wèi)生室的各項診療工作，處方合格率要求達到90%以上。大力推行使用基本用藥目錄，使用一次性醫(yī)療用品率達 100%，用后及時毀型銷毀。常用醫(yī)療器械消毒、使用、管理符合規(guī)范，一次性醫(yī)療用品使用管理合格率達100%。

（九）加強地方病防治工作。按照市縣監(jiān)測方案要求，進一步做好碘缺乏病等地方病防治工作。加強碘鹽生產(chǎn)加工企業(yè)零售點及居民戶碘鹽監(jiān)測工作，碘鹽合格率和居民食用碘鹽率均達 100%。做好特需人群和重點人群強化補碘工作，多種形式加強碘缺乏病防治的宣傳工作。同時做好血吸蟲、瘧疾等地方病監(jiān)測工作，防治監(jiān)測資料整理歸檔及時。

（十）加強資料管理工作。文件資料及統(tǒng)計數(shù)據(jù)要真實可靠、完整無誤，推行檔案化、規(guī)范化管理。

第三篇：初級衛(wèi)生保健工作匯報

XX醫(yī)院

初級衛(wèi)生保健工作匯報

根據(jù)上級的要求，今年我院繼續(xù)深入開展“以病人為中心，以提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量”為主題的醫(yī)院管理年活動，著重緩解群眾看病難、看病貴問題。初級衛(wèi)生保健工作作為醫(yī)院的一項重要工作，也是管理年活動的一項工作，現(xiàn)將一年來的工作情況匯報如下：

一、健康教育工作形式多樣。

我們開展了形式多樣的健康教育，定期更換健康教育宣傳欄及櫥窗，導(dǎo)診臺為病人提供衛(wèi)生科普知識、就診常識、新技術(shù)新療法介紹等。門診醫(yī)生利用就診時間結(jié)合患者病情進行面對面的口頭教育，并有選擇地發(fā)放健康教育處方。住院期間醫(yī)護人員通過工休座談會、宣傳欄、發(fā)放宣傳資料等形式向患者宣傳疾病相關(guān)知識，同時做好出院指導(dǎo)，對一些需要長期接受健康指導(dǎo)者利用電話咨詢或家訪的形式進行連續(xù)的追蹤觀察。每年五月份結(jié)合當年的世界無煙日主題，在全院開展控煙健康教育。利用各重大節(jié)日開展街頭義診宣傳活動，每年進行一次出院者跟蹤隨訪，承擔有關(guān)的健康教育講座，疾病防控知識培訓(xùn)。每年對全院的醫(yī)護人員進行1—2期健康教育專業(yè)知識培訓(xùn)，收到良好效果。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作開局良好。

建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，做好農(nóng)民醫(yī)療保障工作，是黨中央、國務(wù)院做出的一項重大決策，是新時期農(nóng)村工作的主要內(nèi)容，對提高農(nóng)民健康水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。我院為新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)院，為保障參合農(nóng)民的身心健康和合法權(quán)益，有效緩解廣大農(nóng)民看病難、看病貴問題，我院制定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療實施細則，嚴格執(zhí)行新農(nóng)合有關(guān)政策，切實為農(nóng)民及廣大患者提供優(yōu)質(zhì)、低耗、便利、價廉的基本醫(yī)療服務(wù)。

三、衛(wèi)生支農(nóng)和巡回醫(yī)療工作常抓不懈。

我院作為全縣最大的綜合性醫(yī)院，作為三級醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)的龍頭，多年來，積極開展衛(wèi)生支援農(nóng)村工作。今年，根據(jù)縣衛(wèi)生局規(guī)定我院抽調(diào)8名醫(yī)務(wù)人員對XX、XX、XX、XX四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行對口定點常年幫扶，每期六個月。同時抽調(diào)技術(shù)骨干進行下鄉(xiāng)巡回醫(yī)療，每月最少四次，今年共計巡回醫(yī)療19次。為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院傳染病主檢醫(yī)師熟悉傳染病防治法律法規(guī)和有關(guān)管理知識，正確開展疫情報告和初步診療工作，并能夠?qū)σ咔檫M行初步分析，正確甄別和轉(zhuǎn)運可疑病人，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院傳染病預(yù)防控制和醫(yī)療救治能力，我院于XXXX年XX月至XX月，對全縣XXX名醫(yī)師進行了集體進修培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過集中授課和科室輪轉(zhuǎn)學(xué)習(xí)，達到了良好效果。

四、制定規(guī)定和辦法，緩解群眾看病難、看病貴問題。

為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于緩解群眾看病難、看病貴問題的指示精神，根據(jù)省衛(wèi)生廳和市衛(wèi)生局的具體要求，結(jié)合我院實際，我院出臺了《關(guān)于緩解群眾看病難、看病貴問題的有關(guān)規(guī)定》，具體內(nèi)容包括：①設(shè)立濟困病床和濟困門診，服務(wù)對象為城鎮(zhèn)低保人群、農(nóng)村五保戶、城市下崗失業(yè)人員，濟困辦法：減免掛號費、床位費、檢查費20%，減藥品差價；②實行醫(yī)療優(yōu)惠政策：下崗職工在門診就醫(yī)和住院時，免收門診診療費，減免10%大型設(shè)備檢查費等，70歲以上老人免收門診掛號費；③對正常分娩、子宮肌瘤、闌尾炎、膽囊炎等七種單純性疾病實行單病種限價管理；④規(guī)范了我院藥品、醫(yī)用材料的采購；⑤嚴格控制藥品費用，藥品比例不得超過XX%，抗生素比例控制在XX%之內(nèi)；⑥實行醫(yī)用高值耗材患者備選制度；⑦嚴格執(zhí)行醫(yī)療服務(wù)和藥品價格；⑧規(guī)范醫(yī)院經(jīng)濟核算和分配管理；⑨

嚴格執(zhí)行“十不準”規(guī)定，杜絕收受紅包和商業(yè)賄賂行為；⑩認真執(zhí)行醫(yī)療信息公示制度。

五、搞好傳染病防治和慢性病管理工作。

為搞好傳染病防治工作，我院進一步強化《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，進一步規(guī)范了傳染病、肺結(jié)核病病人的管理制度。積極開展發(fā)熱、呼吸道、腸道病人監(jiān)測和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的流行病學(xué)調(diào)查工作，進一步加大傳染病質(zhì)量考核力度，堅持每周一次的下科檢查工作。

慢性病管理方面，我院積極開展慢性病的防治工作，成立了糖尿病健康俱樂部和支氣管哮喘病人聯(lián)誼會，定期開展多種形式的健康教育工作，通過科普健康講座、疾病防治知識的培訓(xùn)、大型義診活動、流行病學(xué)調(diào)查等方式，促進慢性病防治工作的圓滿完成。

在今后的工作中，我院要繼續(xù)堅持以病人為中心，以提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量為主題，以緩解群眾看病難、看病貴為目的，認真落實國家相關(guān)政策，扎扎實實實搞好初級衛(wèi)生保健工作，真正把我院辦成群眾滿意、社會滿意、領(lǐng)導(dǎo)滿意、職工滿意的百姓放心滿意醫(yī)院。

第四篇：初級衛(wèi)生保健

3初級衛(wèi)生保健

英國國家衛(wèi)生服務(wù)的供給體系主要由初級衛(wèi)生保健、二級醫(yī)療服務(wù)和社會顧服務(wù)三個部分組成，其中初級衛(wèi)生保健由全科醫(yī)生和護士負責;二級醫(yī)療服指的是醫(yī)院(絕大部分是公立醫(yī)院)提供的急診和專科服務(wù)，主要治療初級衛(wèi)保健轉(zhuǎn)診而來的疑難病例或急診病人;社會照顧服務(wù)主要是為社會弱勢人群(老人)提供支持和幫助。

在英國衛(wèi)生服務(wù)供給體系的設(shè)計中，初級衛(wèi)生保健構(gòu)成了整個衛(wèi)生制度的石。英國為全民提供免費醫(yī)療服務(wù)，同時又能保持較低的醫(yī)療衛(wèi)生支出，達到高的衛(wèi)生服務(wù)可及性;究其原因，初級衛(wèi)生保健在其中起到了重要作用。本章結(jié)合世界衛(wèi)生組織初級衛(wèi)生保健的理念和原則來探討英國初級衛(wèi)生保健的發(fā)展其在NHS體系設(shè)計中的作用。

3.1初級衛(wèi)生保健的重要作用

3.1.1初級衛(wèi)生保健的含義

1978年，世界衛(wèi)生組織各會員國簽署了《阿拉木圖宣言》，在世界各國正式起了重視初級衛(wèi)生保健的運動

世界衛(wèi)生組織(1995年)給出了初級衛(wèi)生保健(Prim娜Healtheare，PHe)生服務(wù)。

在有“守門人”設(shè)置的衛(wèi)生服務(wù)體系中，所有非急診狀態(tài)發(fā)生的情況，患者醫(yī)護人員發(fā)生的“初次接觸”被稱為初級衛(wèi)生保健。涉及初級衛(wèi)生保健的醫(yī)護人包括醫(yī)生、護士、牙科醫(yī)生、藥劑師或眼視驗光師。而在沒有“守門人”設(shè)置的衛(wèi)生服務(wù)體系中，初級衛(wèi)生保健與二級衛(wèi)生保健的區(qū)別一般在于設(shè)施，比如多功的大型醫(yī)院也可能同時提供門診服務(wù)和住院服務(wù)。初級衛(wèi)生保健印‘marycare)與門診服務(wù)(田刀bulatorycare)的服務(wù)范疇和對象有重疊的地方。世界上許多國家是將門診服務(wù)與急診服務(wù)、初級保健與住院服務(wù)(大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保健服務(wù))分離開來的。門急診主要由開業(yè)醫(yī)師承擔，醫(yī)院一般不承擔門診服務(wù)。“守門人”設(shè)置的衛(wèi)生服務(wù)體系中，門診服務(wù)一般由全科醫(yī)師(Generaloners，GP)承擔;而在沒有“守門人”設(shè)置的衛(wèi)生服務(wù)體系中，病人可以自擇就診的醫(yī)師，可以到社區(qū)的開業(yè)醫(yī)師或?qū)？漆t(yī)師處就診，也可以到公立或醫(yī)院的門診部就診。門診服務(wù)的內(nèi)容可以包括驗血、X檢查、生化檢查以及腸鏡檢查等。初級衛(wèi)生保健的主要內(nèi)級衛(wèi)生保健內(nèi)容主要包括:一般公共衛(wèi)生、各類疾病預(yù)防與控制、環(huán)境衛(wèi)基本衛(wèi)生設(shè)施、改善營養(yǎng)與婦女兒童保健，以及疾病早期診斷與治療、提供藥物等。級衛(wèi)生保健以預(yù)防為主，對各種健康危險因素進行早期控制，是一種低投

高產(chǎn)出的干預(yù)策略。因此，世界衛(wèi)生組織推薦將初級衛(wèi)生保健發(fā)展成為國家

會重要的可提供的醫(yī)療服務(wù)，其治療方法應(yīng)該科學(xué)實用、能受到社會的廣泛。

界衛(wèi)生組織2008年年報以初級衛(wèi)生保健為主題，發(fā)布了名為《初級衛(wèi)生保健:

重要，現(xiàn)在更重要))(Prim娜Healtheare:NowMore仆anEver)[4]的報告，了初級衛(wèi)生保健的特征:(l)醫(yī)療服務(wù)的效率和安全不僅是技術(shù)問題，更要

公共疾病的發(fā)生和傳染;(2)初級衛(wèi)生保健服務(wù)體現(xiàn)了以人為本，理解病人

旨;(3)與專科醫(yī)生對個別情況的個別處理相比，在社區(qū)中實施的廣泛的、的衛(wèi)生保健效果更好，因為這涉及了對當?shù)厝巳旱牧私夂突ハ嘀g的信任。

初級衛(wèi)生保健保證了衛(wèi)生服務(wù)活動的延續(xù)性。(5)初級衛(wèi)生保健是建立在的、可信賴的醫(yī)患關(guān)系基礎(chǔ)之上的。

初級衛(wèi)生保健的重要性

級衛(wèi)生保健是最基本的公共衛(wèi)生服務(wù).按照世界衛(wèi)生組織《阿拉木圖宣言》，初級衛(wèi)生保健的任務(wù)分為促進、預(yù)防、治療、康復(fù)四個方面，包括健康教

浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保

育、食品供應(yīng)和營養(yǎng)、安全衛(wèi)生飲水和基本環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、婦幼保健和計劃生育

主要傳染病預(yù)防和接種、地方病預(yù)防和控制、常見病治療、提供基本藥物、非傳 染病防治和促進精神衛(wèi)生九項內(nèi)容。

饒克勤等人認為l5]，“初級衛(wèi)生保健”是指基本的、人人能夠得到的、體現(xiàn)社平等權(quán)利的、人民群眾和政府都能負擔得起的衛(wèi)生保健服務(wù)。初級衛(wèi)生保健反 的核心價值觀是社會公平，所奉行的理念是“健康是人類的基本權(quán)利”，所追求的 目標是“人人享有健康”，所采用的技術(shù)是適宜技術(shù)，其籌資機制以公共財政籌資 為主，其受益對象是全體社會成員。

最近，世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍在《柳葉刀》雜志的社論中寫到:“尤其是，初級衛(wèi)生保健采取預(yù)防與治療并重的方針，對不同層次的醫(yī)療合理使用資源，開展全方位衛(wèi)生保健，無論是在家庭還是在醫(yī)院，開辟了一條途徑。”[4]由此可見，作為最普遍的公共衛(wèi)生服務(wù)，初級衛(wèi)生保健應(yīng)當覆蓋全體居民、保證個人和家庭 能夠獲得低廉方便的公共衛(wèi)生服務(wù)，這是社會公平在衛(wèi)生領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

3.2英國的初級衛(wèi)生保健

3.2.1初級衛(wèi)生保健的緣起和演變[6]

在1948年NHs制度實施的初始階段，該制度就明確規(guī)定，一般情況下患者

需通過全科醫(yī)生才能轉(zhuǎn)診到二級醫(yī)療服務(wù)，這構(gòu)成了初級衛(wèi)生保健社區(qū)首診模式 的基礎(chǔ)。但在當時政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的治理理念還是主要放在二級醫(yī)療。1948 年實施全國醫(yī)院國有化時，從社會上接收的醫(yī)院已經(jīng)十分陳舊和落后，醫(yī)院的區(qū) 域布局也不合理。因此1962年，國家制定了醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃，加大了醫(yī)院建設(shè)與改 造的資金投入。在開展NHS的頭20年中，處理的主要問題是醫(yī)院的嚴重匾乏和 醫(yī)師的短缺。

1974年保守黨組閣后，開始尋求更有效率和權(quán)責的衛(wèi)生保健制度，將重點放 在了初級保健、社區(qū)保健以及預(yù)防醫(yī)學(xué)上，在每一個社區(qū)設(shè)立社區(qū)醫(yī)師，負責所 有的生育及兒童福利、康復(fù)服務(wù)和健康教育等工作。同時努力推動健康教育以及 預(yù)防工作;鼓勵健康飲食和運動。[7]

大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保健

980年，布萊克報告(BlackRePort)指出階級的不平等阻擾著人們接受的健

照顧與治療。比如1974年至1975年，在巧至64歲的非熟練男性體力勞動者中，性病的比率是專業(yè)人員的兩倍以上，這部分反映了由于生活和工作條件的不 前者得到的健康護理較少。隨著布萊克報告的發(fā)布，政府開始重視衛(wèi)生服務(wù) 公平”現(xiàn)象。[8]

984年，繼格里夫斯報告(Griffith’sRePort)后，NHS引入私立部門的整體管

則，以合同形式與全科醫(yī)生訂立服務(wù)。從此，英國的初級保健服務(wù)由獨立的 醫(yī)生通過與NHS簽訂合同提供給居民。

990年，政府鼓勵私立部門介入衛(wèi)生公益事業(yè)，以政策導(dǎo)向引導(dǎo)和獲取私立部 資源，比如向60歲以上人口提供醫(yī)療保險的私立保險公司可以獲得免稅的政 在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的立法上偏向于使用私立部門的資源獲得發(fā)展;以調(diào)整稅收和

覆蓋的形式放松對私立醫(yī)院的控制。

991年，《社區(qū)保健法》(Co~unitycareAct)正式執(zhí)行，強調(diào)了保障多層次和

醫(yī)療的原則。1992年，英格蘭和威爾士發(fā)布了《患者憲章》，明確每個患者擁 十項權(quán)利。1993年，實施“全科醫(yī)師基金持有計劃”改革，將私立部門的管理方 入NHS，使醫(yī)療服務(wù)的購買方和提供方分離開來。更加重視衛(wèi)生需求、健康 和公共衛(wèi)生。

997年工黨在大選中獲勝，引進新的改革舉措，對衛(wèi)生保障的認識傾向于多層

部門共同合作，以應(yīng)對民眾對英國衛(wèi)生系統(tǒng)過于集權(quán)、應(yīng)答不及時的抱怨。998年，強調(diào)分權(quán)管理，發(fā)布“重新認識街坊策略”，呼吁地方政府在衛(wèi)生、政 教育、商業(yè)和志愿組織等五個相關(guān)領(lǐng)域展開合作。

000年，針對衛(wèi)生不公平現(xiàn)象，政府發(fā)布了《NHS計劃》，計劃投入前所未有 金到NHS體系，目的是減少病人等候手術(shù)時間，提高初級衛(wèi)生保健的作用以 強對衛(wèi)生需求的認識;同時設(shè)立了初級衛(wèi)生保健服務(wù)托管局(PrimaryCare

PCT)，進一步實行分權(quán)管理。

02年，提出“改變權(quán)力平衡”計劃，將調(diào)配衛(wèi)生服務(wù)資源的權(quán)力進一步前移.賦予更大的支配權(quán)責;地區(qū)衛(wèi)生局合并成為戰(zhàn)略衛(wèi)生署，只負責績效管理。

浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保

取消大區(qū)衛(wèi)生辦公室，加入地方政府辦公室，著重健康教育和公共衛(wèi)生。

2004年，國家層面上更重視多部門聯(lián)合，政府要求公立部門合作，形成“公

部門條約”。強調(diào)公共衛(wèi)生的作用，以公共衛(wèi)生為主題發(fā)布“選擇健康”白皮書，一步強調(diào)生活方式在影響健康行為中的作用。

格林(Green)等人[6]指出從5年前政府主張的“衛(wèi)生部門改革”在用詞上改成“發(fā)展衛(wèi)生制度”，認為近年英國衛(wèi)生體制的發(fā)展更結(jié)合實際，重視整體推進。他 為經(jīng)過90年代一系列的改革，英國國家衛(wèi)生制度已經(jīng)走出了以二級治療為主的 生服務(wù)，實現(xiàn)了以初級衛(wèi)生保健為主導(dǎo)的NHs制度。

九十年代，雖然以內(nèi)部化市場為特色的英國衛(wèi)生體制改革遭到部分人的批評 指責市場的競爭造成了醫(yī)療服務(wù)的不公平，也無法運行事關(guān)公共衛(wèi)生的方針和 措，但其建立的“以初級衛(wèi)生保健形式主導(dǎo)的國家衛(wèi)生服務(wù)制度”卻受到了內(nèi)外的 致好評，英國政府采取了大量措施并將初級衛(wèi)生保健的實施作為政府工作的優(yōu) 問題;由此形成了具有英國特色的國家衛(wèi)生制度。

3.2.2初級衛(wèi)生保健的管理機構(gòu)

經(jīng)過多次改革，目前在英國主管初級衛(wèi)生保健的專門機構(gòu)是初級衛(wèi)生保健托 局(PCT)。PcT是隸屬于NHs在各地的獨立分支機構(gòu)，有自己的董事會、員工

預(yù)算，既承擔著醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)買方的角色，為本地居民購買合適的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù) 又是當?shù)爻跫壭l(wèi)生保健的提供機構(gòu)。

PcT的主要職責是[9]:(l)與當?shù)鼐用窈狭μ岣吆透纳菩l(wèi)生和健康;(2)調(diào)

控所分配的資源，提供廣泛、平等的醫(yī)療服務(wù)，打造質(zhì)量高、應(yīng)答強、效率高的 服務(wù)體系;(調(diào)控的醫(yī)療服務(wù)范圍包括公共衛(wèi)生、包括牙科醫(yī)生在內(nèi)的各種初級衛(wèi) 生保健、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社會保健服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)、擇期外科手術(shù)、緊急手 術(shù)等)(3)直接提供初級衛(wèi)生保健以及以社區(qū)為主的服務(wù)。

由此可見，PCT的職責已經(jīng)整合了初級衛(wèi)生保健的管理和公共衛(wèi)生服務(wù)的疇，將預(yù)防、醫(yī)療、保健、社區(qū)服務(wù)等結(jié)合在一起，為規(guī)劃、預(yù)防和解決基層 區(qū)的基本衛(wèi)生需要提供堅實的平臺。PCT的具體工作包括:(l)在當?shù)卣暮?大學(xué)碩十學(xué)位論文初級衛(wèi)生保健

減少衛(wèi)生不公平現(xiàn)象，改善所在地居民的健康狀況;(2)在當?shù)卣暮献?/p>

發(fā)展健康、可持續(xù)的社區(qū);(3)制定應(yīng)急預(yù)案，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有力

護好本地居民。(4)評估當?shù)鼐用竦男l(wèi)生需求，制定優(yōu)先方案;(5)做好服

計，在全科醫(yī)生協(xié)助下，明確當?shù)匦l(wèi)生服務(wù)的范圍、性質(zhì)和質(zhì)量;根據(jù)成本-以及最佳服務(wù)指南做出設(shè)計;鼓勵提供方創(chuàng)新;分析要達到居民期望的要求。與服務(wù)提供方簽訂合同，塑造服務(wù)提供結(jié)構(gòu)。具體說，就是要讓患者增加選 服務(wù)提供者之間形成競爭;同時在戰(zhàn)略衛(wèi)生署(SHA)和其他PCT的支持下，患者所需的多層面服務(wù)得到滿足。(7)通過與執(zhí)業(yè)醫(yī)師(大部分是GP)簽訂，并在執(zhí)業(yè)醫(yī)師的通力合作下，做好衛(wèi)生服務(wù)需求和有限的預(yù)算經(jīng)費之間的。(8)通過與服務(wù)提供方之間簽訂合同以及其他廣泛的關(guān)系，做好績效管理。直接調(diào)配初級保健服務(wù)和社區(qū)為主的服務(wù)，確保衛(wèi)生人員在能力發(fā)展上、業(yè) 房、設(shè)備和信息技術(shù)的資金投入，使地方的NHS服務(wù)系統(tǒng)能夠得到較高程度 代化。

實上，PCT已經(jīng)成為英國國家衛(wèi)生制度的中心，80%的NHs預(yù)算都是通過

調(diào)配或劃撥給服務(wù)提供方。Exworthy〔川列舉了PcT的決定權(quán)限:患者選擇、某些醫(yī)院基金信托集團成為服務(wù)提供方、執(zhí)業(yè)醫(yī)師服務(wù)、經(jīng)費分配、預(yù)算分 通過衛(wèi)生委員會制定規(guī)則及監(jiān)管、績效管理等。

據(jù)衛(wèi)生部出版的《資源分配:加權(quán)人頭費方法》[l2〕，PcT獲得經(jīng)費的參照

為:

PCT的主要職責是保證所在基層區(qū)域社群的基礎(chǔ)保健需要，因此轄區(qū)人

口數(shù)量是PcT獲得經(jīng)費數(shù)額的基本決定因素。

PCT負責為轄區(qū)內(nèi)執(zhí)業(yè)的全科醫(yī)師及其所注冊的患者提供經(jīng)費。如果患

者不在本轄區(qū)居住但其注冊的全科醫(yī)師在本區(qū)內(nèi)執(zhí)業(yè)，全科醫(yī)生所在的PCT要負責該名患者的衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費，因此PCT所獲得的經(jīng)費與在該轄區(qū)

內(nèi)注冊執(zhí)業(yè)的全科醫(yī)師有關(guān)。同時，PCT也要對居住在本轄區(qū)但沒有在全

科醫(yī)生處注冊的居民負責。

006年之前，平均每個PcT照看著12萬名患者的需要[l0】，當然每個PcT負 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保

責的具體人數(shù)會有所不同。2006年10月，原先的303家PeT合并成152家[川，每一個PCT擴大了服務(wù)區(qū)域和人口。改革的原因和理由是，衛(wèi)生部通過加權(quán)人 費的形式將經(jīng)費劃撥給PCT，由PCT代表居民向醫(yī)院基金信托集團(Foundati Trusts)或醫(yī)院信托集團(NHSTrust)購買衛(wèi)生服務(wù)，但由于單個PCT所轄的口有限，獲得的經(jīng)費也有限，在衛(wèi)生服務(wù)提供的過程中，醫(yī)院仍然成為主導(dǎo)的 方。衛(wèi)生部希望以合并PCT的形式使PCT獲得的經(jīng)費數(shù)額增加，從而擴大PC 的財政自主權(quán)，增強其在服務(wù)購買中的話語權(quán)[3]。目前，152家PcT管理著約 萬名全科醫(yī)生和1.8萬名牙科醫(yī)生[’3]。

3.2.3初級衛(wèi)生保健與公共衛(wèi)生服務(wù)

1948年NHS成立，但當時公共衛(wèi)生服務(wù)不屬于NHs的職責范圍，仍由地

政府管轄。公共衛(wèi)生方面的資深醫(yī)生受雇于地方政府，是地方政府的一名官員，負責保護和改善當?shù)鼐用窠】怠⒈O(jiān)管學(xué)生的健康、監(jiān)測環(huán)境衛(wèi)生等。1974年保 黨上臺后實行了機構(gòu)重組和調(diào)整，將公共衛(wèi)生服務(wù)從地方政府歸并到NHs系統(tǒng) NHs在每個大區(qū)和地區(qū)的衛(wèi)生機構(gòu)中都設(shè)立了一名專門負責公共衛(wèi)生的高級 員，對當?shù)厝丝诘墓娊】地撠煛?/p>

在國家、大區(qū)和地方三個層面，分別由衛(wèi)生部(DH)、戰(zhàn)略衛(wèi)生署(sHA)和基

層衛(wèi)生保健托管局(PcT)承擔公共衛(wèi)生服務(wù)的職責[’4]。2001年英國政府發(fā)布了《調(diào) 整權(quán)力》白皮書，進一步強調(diào)重視公共衛(wèi)生。如今，公共衛(wèi)生服務(wù)已經(jīng)與PCT緊

密聯(lián)系在一起【’5]，PcT的一部分重要職責就是提供公共衛(wèi)生服務(wù)，包括針對吸煙、肥胖等健康問題開展教育、監(jiān)管藥物濫用、開展免疫接種和疾病篩查以及控制傳 染病等工作。

3.3全科醫(yī)生在初級衛(wèi)生保健中的作用

3.3.1全科醫(yī)生與患者

在英國，患者與NHs大約90%的接觸都發(fā)生在他們與全科醫(yī)生的接觸上。年 滿16歲的公民均有資格，而且必須到某個“全科醫(yī)生”(GP)處注冊，擁有自 學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保健

醫(yī)生。每名全科醫(yī)生可以接受1800~2500名居民的注冊。[5]這樣全科醫(yī)生 居民之間就形成了固定的合同關(guān)系。全科醫(yī)生提供24小時的初級保健服 范圍包括預(yù)防、診斷和治療。除了無家可歸的流浪漢和臨時居住的人口外，上的英國人口都有“自己的醫(yī)生”。

同關(guān)系一旦成立，除非意外事故或急診等特殊情況，患者就診必須找自己 醫(yī)生。診療過程全部免費，僅需支付約6.4英鎊的處方費;如有必要，全

會決定將患者向二級醫(yī)療部門轉(zhuǎn)診。通過這樣的體系設(shè)置和服務(wù)流程管理，生就成了整個NHS的“守門人”。

醫(yī)院給病人治療時，全科醫(yī)生對病程進行全程跟蹤。手術(shù)前，醫(yī)院要與該 全科醫(yī)生協(xié)商，如果該全科醫(yī)生不同意治療方案，其手術(shù)及治療費用就不。在整個過程中，全科醫(yī)生往往要認真地與醫(yī)院討價還價，這樣就能將節(jié) 的預(yù)算放到自己的口袋。而醫(yī)院為了提高病床的使用率，在一些手術(shù)治療 往根據(jù)病人的情況，將病人轉(zhuǎn)給該病人注冊的全科醫(yī)生，由全科醫(yī)生或他 級保健小組負責后期護理及康復(fù)的工作。[‘6]

全科醫(yī)生與PCT

科醫(yī)生與PCT(PCT)主要通過簽訂績效合同的形式獲得報酬。該合同是典

效合同。其中的績效指標可以包括某些優(yōu)先服務(wù)的指標(如免疫接種率)、健康改善(如嬰兒死亡率降低)、遵守臨床醫(yī)療規(guī)范等。此外PcT還要求全

在轄區(qū)內(nèi)開展社區(qū)服務(wù)。英格蘭2004年引入的全科醫(yī)生績效合同相當復(fù)雜，同把全科醫(yī)生報酬與反映其績效的“質(zhì)量分數(shù)”掛鉤，而這個分數(shù)的是基于對 績效指標評估的結(jié)果。[’刀

據(jù)績效評估的情況，PCT將決定是否與全科醫(yī)生續(xù)約。如果一名全科醫(yī)生總 很好地控制住病人的費用，PCT將考慮解除與該名全科醫(yī)生的合同。

全科醫(yī)生與其他初級衛(wèi)生保健從業(yè)人員

科醫(yī)生在NHS中的身份相當于合同雇員，可以在社區(qū)內(nèi)獨立開業(yè)。改革后 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保

出于競爭的需要，執(zhí)業(yè)醫(yī)師一般組成團體印rimarycaregrouP)，形成規(guī)模開業(yè)，有利于獲得NHS的資金。在英國，平均執(zhí)業(yè)的規(guī)模是每個診所3名全科醫(yī)生。除了全科醫(yī)生以外，從事初級衛(wèi)生保健的醫(yī)護工作人員還包括注冊護士、區(qū)護士、助產(chǎn)士、健康訪視者(health一visitor)、眼科醫(yī)生、牙科醫(yī)生、藥劑師、物理治療師、職業(yè)病醫(yī)師等。所有的醫(yī)護人員都有嚴格的準入標準。以全科醫(yī) 為例，全科醫(yī)生的培養(yǎng)至少需要9年的時間。首先要經(jīng)過至少5年的醫(yī)學(xué)院校 業(yè)學(xué)習(xí)，畢業(yè)后經(jīng)過1年的臨床培訓(xùn)，有資格向英國醫(yī)學(xué)會申請注冊成為醫(yī)師 如果要成為全科醫(yī)生，還需經(jīng)過2年的臨床通科培訓(xùn)和1年的全科醫(yī)生診所實習(xí)，最后要通過皇家全科醫(yī)師學(xué)院(RoyaleollegeofoeneralPractitioners)的考試，才能獲得全科醫(yī)生的資格并在某個診所注冊成為全科醫(yī)生。在英國，醫(yī)學(xué)院校 畢業(yè)生48%會選擇成為全科醫(yī)生。[5，’8]

3.3.4全科醫(yī)生作為“守門人”角色的作用

全科醫(yī)生通常具有雙重作用，即保護簽約對象健康“守門人”的作用和通向?qū)?/p>

醫(yī)院的“守門人”作用。劉吉成[I9]總結(jié)了全科醫(yī)生在醫(yī)療保健服務(wù)、醫(yī)療資源利用 醫(yī)療保險管理和醫(yī)患信息溝通等四個方面具有重要作用，提出全科醫(yī)生守護著

人健康的大門、衛(wèi)生資源調(diào)節(jié)的大門、醫(yī)療保險費用的大門、以及患者利益的 門。

(1)醫(yī)療保健服務(wù):全科醫(yī)生是初級衛(wèi)生保健服務(wù)中最前沿的服務(wù)提供者

為病人提供所需的基本醫(yī)療保健，將大多數(shù)病人的問題解決在社區(qū)，守護著健 的大門。

(2)醫(yī)療資源利用:在醫(yī)療轉(zhuǎn)診系統(tǒng)中作為醫(yī)療服務(wù)的購買方，幫助需

看專科醫(yī)生的病人有選擇地聯(lián)系會診與轉(zhuǎn)診，合理有效地利用衛(wèi)生資源，守護 衛(wèi)生資源調(diào)節(jié)的大門。

(3)醫(yī)療保險管理:在醫(yī)療保險體系中，全科醫(yī)生負責向保險系統(tǒng)登記

冊，并嚴格依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度、公正原則和成本效益原則從事醫(yī)療保健活動，保險系統(tǒng)共同管理醫(yī)療保險，在合理控制醫(yī)療費用方面發(fā)揮重要作用，守護著 大學(xué)碩士學(xué)位論文初級衛(wèi)生保健

險費的大門。

(4)醫(yī)患信息溝通:在診療程序和治療方案的決策中，“守門人”還是患者的 人”，幫助病人做出正確的診療程序和方案，能較好地解決醫(yī)患之間信息不 的問題，護著患者利益的大門。

第五篇：中國農(nóng)村現(xiàn)狀和發(fā)展

內(nèi)容提要：本文認為，現(xiàn)階段中國農(nóng)村政治的基本狀況是：國家主導(dǎo)農(nóng)村社會的格局沒有發(fā)生根本性的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展起著決定性的作用，農(nóng)村社會秩序處于相對穩(wěn)態(tài)；村級治理體制處于結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型之中，村民自治正在改變農(nóng)村政治的性質(zhì)和運作路徑，農(nóng)村民主建設(shè)有了一定的發(fā)展；農(nóng)民的公共參與意識正在加強，公共參與的主體和形式呈現(xiàn)多樣化，農(nóng)村新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力組織正在形成。而如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理效率低下和社會動員能力減弱，村治結(jié)構(gòu)中各種權(quán)力邊界不清，農(nóng)村干群關(guān)系緊張以及農(nóng)民非制度參與和非法參與等一系列問題，將決定農(nóng)村政治的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村政治 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制 村治結(jié)構(gòu) 公共參與

長期以來，人們對中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的關(guān)注，多側(cè)重于經(jīng)濟和文化方面的探討，“很少有人關(guān)注和深入研究鄉(xiāng)村政治問題，尤其是廣大農(nóng)民的政治參與問題”[1]。事實上，農(nóng)村政治狀況不僅決定著國家的政治穩(wěn)定和現(xiàn)代化的歷史進程，而且制約著“三農(nóng)問題”的最終解決。因為，“如果我們不從政治的高度加以認識和重視農(nóng)村問題的政治方向，不能根據(jù)社會發(fā)展的需要理順農(nóng)村各種政治關(guān)系，那么最終會影響到農(nóng)村經(jīng)濟體制的深化改革和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展”[2]。甚至可以說，如果離開農(nóng)村政治視野，任何有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟改革和文化發(fā)展的方案都無法真正有效地實施而導(dǎo)致失敗。

本文將對現(xiàn)階段中國農(nóng)村政治狀況和發(fā)展趨勢進行研究。這項研究旨在通過對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后中國農(nóng)村公共權(quán)力組織的構(gòu)成和運作及與農(nóng)民公共參與之間相互關(guān)系進行考察，試圖從社會轉(zhuǎn)型的視角來認識市場化進程中農(nóng)村政治的發(fā)展規(guī)律。

一

國家主導(dǎo)農(nóng)村社會的格局沒有發(fā)生根本性的變化，以代表國家權(quán)力為基本特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握著農(nóng)村社會最主要權(quán)力資源，對農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展起著決定性的作用，農(nóng)村社會秩序處于相對穩(wěn)態(tài)。但存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為失范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理效率低下和社會動員能力減弱等問題。

從20世紀初開始，中國社會總的發(fā)展趨勢是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。世界各國現(xiàn)代化的歷史邏輯表明，對于象中國這樣一個后發(fā)展的民族國家，現(xiàn)代化是與農(nóng)村動員緊密聯(lián)系在一起的。只有將農(nóng)村社會納入到國家的體制之中實現(xiàn)全社會的有機整合，才能獲得國家現(xiàn)代化的經(jīng)濟和政治資源。事實上，這個歷史的邏輯也指導(dǎo)了中國人對現(xiàn)代化的設(shè)計。無論是晚清的農(nóng)村改革，還是國民黨時期的農(nóng)村建設(shè)；無論是新中國的集體化運動，還是新時期的村民自治，就其總的歷史狀況和目標而言，都是民族國家力圖將農(nóng)村社會納入到國家現(xiàn)代化統(tǒng)一進程之中的努力。也就是說，中國社會沒有進行也不可能完成西方社會那樣一個由農(nóng)村社會向工業(yè)社會的自然轉(zhuǎn)型，而是在走一條“規(guī)劃的社會變遷”之路。這就要求以政治發(fā)展來推動社會發(fā)展，“政府要在農(nóng)村發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色，而組織是政府推動農(nóng)村發(fā)展的體制性的力量”[3]。其表現(xiàn)形式就是國家權(quán)力體制在農(nóng)村社會得以建立。自民國期間國家行政體制下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級之后，在農(nóng)村社會直接代表國家的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人民公社時期，實行了高度集權(quán)的政社合一體制，國家行政權(quán)力沖擊甚至取代了傳統(tǒng)的社會控制手段，國家及農(nóng)村干部通過對社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)轄而實現(xiàn)了對?┐逕緇嵴?渭捌淥?煊虻目刂疲??蟮厙炕?斯?業(yè)納緇岫?蹦芰Γ?泊癰?舊掀蘋盜舜?撐┐逕緇嶂刃虻幕? Ｐ率逼謚泄?┐甯母錚?鈧苯擁哪勘旰妥鈧匾?某曬?嵌勻嗣窆?縑逯頻姆穸ǎ?罷餼褪鞘敵猩??鶉沃疲?乇鶚橇??邪?疲?敵姓?綬稚琛盵4]。而政社分設(shè)后產(chǎn)生的“鄉(xiāng)政村治”體制，成為了當代中國農(nóng)村社會最基本的社會組織方式。

“鄉(xiāng)政村治”體制的“鄉(xiāng)政”，是指鄉(xiāng)級機構(gòu)的功能運轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)政權(quán)上，特別是體現(xiàn)在鄉(xiāng)政府的職能上，從鄉(xiāng)級政治事務(wù)、行政事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)的管理方面，都突出一個“政”字。而“村治”則是指村級組織對村域事務(wù)在自治基礎(chǔ)上的具體管理。在這一體制中，“鄉(xiāng)政”代表著國家權(quán)力，具有系統(tǒng)而完整的組織機構(gòu)，而且掌握了農(nóng)村社會最主要的政治、經(jīng)濟和文化資源，控制著和主導(dǎo)著農(nóng)村的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在：（1）人民公社體制廢除時，國家政權(quán)的基本屬性通過新的“鄉(xiāng)政”體制順延了下來，特別是經(jīng)過近二十年的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了完備的黨委、人大、政府及政協(xié)等政權(quán)組織。這些組織機構(gòu)分別從黨務(wù)、立法、行政和統(tǒng)戰(zhàn)等系統(tǒng)強化著國家政權(quán)，以保證國家權(quán)力自中央到地方的統(tǒng)一性。（2）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)配備了大量的國家工作人員，特別是隨著公務(wù)員制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推行，大批有文化、懂法律的優(yōu)秀知識分子充實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)有了較大的提高，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的各個崗位上，確保了國家法律和政策的實施。（3）普遍建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了一定的財政自主權(quán)，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在經(jīng)濟、文化事業(yè)和社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域上的政治能力。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)有所發(fā)展，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對經(jīng)濟的影響力。特別是那些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的具有資源性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在很大程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)整合各種社會資源的工具。

但是，目前的“鄉(xiāng)政”也存在諸多問題，極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的施政能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會動員能力呈下降趨勢。（1）體制上沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在諸如黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運作的現(xiàn)狀與黨政分開的改革目標及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定權(quán)力受到一定程度虛置；政府職能部門條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到肢解，政府功能和權(quán)力殘缺不全等問題。（2）人員臃塞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債嚴重。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財政飯”和“事業(yè)飯”的人數(shù)普遍在100—200人之間，有的甚至超過500人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)人員的臃塞，勢必增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。據(jù)對全國81個農(nóng)民負擔監(jiān)測縣調(diào)查，平均債務(wù)額1098.6萬元，平均凈負債708.2萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政瀕臨破產(chǎn)。[5]（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體綜合素質(zhì)較低及激勵機制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行為具有明顯的短期性和尋租性，貪污腐敗現(xiàn)象較為嚴重。特別是有些地方為了緩解鄉(xiāng)財政的負擔或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己獲利，采取各種名目增加農(nóng)民負擔，并在與民爭利時采取許多非法的失范行為，造成干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于從農(nóng)村獲利和維護農(nóng)村安定的兩難之中。

為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的問題，各級政府一直在進行積極的探索。目前有兩種不同的改革方案：（1）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認為，應(yīng)該繼續(xù)強化國家對農(nóng)村社會的主導(dǎo)作用，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)，其中在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權(quán)機構(gòu)相互之間的關(guān)系同時，采取各種辦法提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是要縣級政權(quán)要簡政放權(quán)，下放各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設(shè)機構(gòu)，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率[6]。有研究者認為，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還必須將社會體制的下線伸入到村[7]，即將政府組織延伸至行政村，實行“鄉(xiāng)治、村政、社有”[8]，也就是將村級組織的行政功能擴大或制度化，在村一級實行行政化體制，在村民小組一級實行村民自治體制。（2）弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。持這種觀點者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)應(yīng)該遵循轉(zhuǎn)型期以來中國農(nóng)村政治發(fā)展的歷史邏輯，即“隨著國家對農(nóng)村經(jīng)濟依賴性的減弱和農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐漸退出農(nóng)村的政治領(lǐng)域，農(nóng)村社會將最終完成從身份到契約的過渡，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的專制家族社會向現(xiàn)代民主的個體社會的轉(zhuǎn)型”[9]。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現(xiàn) 國家行政權(quán)力體制上移，達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治。事實上，近幾年來，在一些市場經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，開始實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模調(diào)整，有的地方有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫無疑問，現(xiàn)代國家是不可能放棄也不應(yīng)該放棄對農(nóng)村社會的管制。因為，如果沒有國家強制性的影響，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是不可能走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。而且更為重要的是，沒有農(nóng)村的發(fā)展，國家的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏基礎(chǔ)。問題只是，在市場化進程中，應(yīng)該建立什么樣的管理模式，才能實現(xiàn)農(nóng)村社會現(xiàn)代化這一目標。在現(xiàn)實的農(nóng)村政治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體系往往表現(xiàn)出很強的自我擴張慣性。這是由行政支配主導(dǎo)型和缺少約束制衡的體制特點所決定，其最為根本的原因是利益的驅(qū)動。從目前農(nóng)村社會的基本情況來看，國家對農(nóng)村社會的管制能力并不完全取決于行政性的“命令—服從”模式如何有效，而應(yīng)該主要建立一種“法制—遵守”模式。也就是說，國家應(yīng)該通過一種法制方式，將國家在農(nóng)村社會的利益和國家對農(nóng)村社會發(fā)展的主要目標，通過強制性的法律預(yù)期確定下來。在這種“法制—遵守”模式中，應(yīng)該將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)、國家目標進行適當?shù)膮^(qū)分。對于諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，則依靠法律手段，進行職能部門的法制管制；對于農(nóng)村經(jīng)濟的管理，根據(jù)市場化的進程，應(yīng)該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調(diào)節(jié)。而對于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，應(yīng)在國家授權(quán)性的法律權(quán)威下，實現(xiàn)廣泛的自治，在村一級實行 村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行社區(qū)自治。二

村級治理體制處于結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型之中，村民自治正在改變農(nóng)村政治的性質(zhì)和運作路徑，農(nóng)村民主建設(shè)有了一定的發(fā)展。但由于存在各種權(quán)力邊界不清等深層次的沖突，農(nóng)村政治制度化建設(shè)落后于現(xiàn)實需求，極大地影響了村民自治體制的績效和發(fā)展空間。

目前，中國村級治理體制正在實現(xiàn)以村民自治為核心內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)變是與農(nóng)村經(jīng)濟改革的歷史進程相聯(lián)系的。如果說，1980年開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實際上是在堅持土地的集體所有制基礎(chǔ)上通過對土地經(jīng)營制度的改革，改變了農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系；那么，從1984年開始進行的農(nóng)村第二步改革，通過改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度為合同制，取消生豬、蛋品派購，實行市場價格，則在改變國家與農(nóng)民之間的關(guān)系。自此之后，市場成為了配置農(nóng)村社會資源的主要形式之一。農(nóng)村社會一定程度的市場化最直接和最重要的社會后果，就是促使社會流動增加，并使中國農(nóng)村社會的分層結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，即農(nóng)民職業(yè)分化和經(jīng)濟差距的擴大，從而改變了原來的剛性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成了新的利益關(guān)系。但是，這種因市場化取向而產(chǎn)生的社會分化，又受到了土地集體所有制的制約和影響。正是在這種多樣化的制度性沖擊和約束下，決定和形成了目前農(nóng)村社會利益主體的分化及主體之間的復(fù)雜關(guān)系，特別是各主體獲取利益的手段和方式。具體來說，一方面，由于市場化取向的沖擊和土地集體所有制的制約，形成了農(nóng)村社會不同的利益主體和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系；另一方面，由于社會利益主體的分 化，特別是“農(nóng)民階級的大分化，瓦解了中國社會非民主、非法制的社會根基”[11]，中國農(nóng)村社會正在進行以經(jīng)濟上的不平等取代政治上的不平等的過程。然而，“分化本身并不足以導(dǎo)致現(xiàn)代化。發(fā)展是分化（既有社會的分工）和整合（在一個新的基礎(chǔ)上將分化的結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來）互相作用的過程”[12]，為了達到這一整合，國家需要向農(nóng)村社會輸入新的政治制度規(guī)則，這就是村民自治體制的逐漸建立。村民自治是農(nóng)村基礎(chǔ)人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)。其目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理[13]。這一體制形成和發(fā)展的過程，大體分為兩個階段。第一階段是1982年至1988年，全國各地普遍廢除了政社合一的人民公社體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立了村委會。盡管還沒有實行村干部的民主選舉，但村級組織建設(shè)開始規(guī)范，村級干部也在精簡。第二階段是1988年以后，隨著《村組法》的實施，從建立鄉(xiāng)政府和村委員進入到了村民自治階段。在這個階段，主要開展了民主選舉、村務(wù)公開、建章立制等自治活動，并在全國建立了一批示范縣。到目前為此，全??ǔ?ㄍ搴透郯巒猓┗?舊隙際敵辛舜迕褡災(zāi)翁逯疲?⑵氈榻?興鬧廖褰齏邐?嵫【伲?燦?萬多個村民委員、38萬名村委會干部由村民直接選舉產(chǎn)生。各地還在不同程度開展了“村務(wù)公開”和“建章立制”等活動。農(nóng)村民主建設(shè)有了一定的發(fā)展。

但是，村民自治在實踐中普遍存在深層次的體制性沖突：（1）農(nóng)村基層黨組織與村委會在權(quán)力關(guān)系上的沖突。農(nóng)村基層黨組織作為國家實現(xiàn)對農(nóng)村社會一體化整合的工具，在村級正式組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心位置。可村委會作為村民自治組織，是以國家法律的授權(quán)為依據(jù)、以全體村民的民主選舉為基礎(chǔ)的，在法律上并不具有服從村黨組織的義務(wù)。兩者權(quán)力來源和職權(quán)不同的客觀存在，必然影響到農(nóng)村政治的統(tǒng)一性。而為了解決這些沖突，有些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的支持下，采用控制選舉、用黨支部會議代替村民會議、以黨組織替代村委會行使職權(quán)等所謂一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運作的方式來控制農(nóng)民自治組織。其結(jié)果是改變了村民自治的民主性。（2）國家行政權(quán)力與村民的自治權(quán)力之間的沖突。從國家立法上來看，村民自治否定了公社體制時國家政權(quán)與農(nóng)村組織特別是鄉(xiāng)政府與村委會之間的行政隸屬關(guān)系，將過去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變成為國家政權(quán)對基層自治組織的指導(dǎo)關(guān)系。這種相互關(guān)系的變化，最主要表現(xiàn)在，村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產(chǎn)生；農(nóng)村權(quán)力的基礎(chǔ)已由上級授權(quán)而改變成了村民授權(quán)。這種改變必然影響到國家行政權(quán)力對村委會的管轄權(quán)限及行為習(xí)慣等問題，也必然影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了維護自己的施政能力，一方面通過強化對村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并通過建立村級黨組織來控制村民自治組織；另一方面則是實行“村財鄉(xiāng)管”等措施來肢解村民自治組織的職權(quán)。（3）村委會的自治權(quán)與農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)之間的沖突。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會不僅管理著村集體的土地和財產(chǎn)，還具有支持和組織全村發(fā)展經(jīng)濟的責任和義務(wù)，并需承擔本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作。因此，人們按照人民公社時期的習(xí)慣思維，將村委會視為集體經(jīng)濟組織。有些地方就借發(fā)展集體經(jīng)濟為名，將村委會職能擴大，不斷強化村委會的經(jīng)濟功能，使之向經(jīng)濟組織方向發(fā)展，并以此來剝奪農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。

這些問題，實際上是有關(guān)國家權(quán)力與村莊自治權(quán)、社區(qū)組織與村民個人權(quán)利的邊界問題。政治組織理論認為，任何權(quán)力邊界模糊，也就意味著權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的不確定性。這樣，就會產(chǎn)生組織的不經(jīng)濟性和個人權(quán)利的不可預(yù)期性。組織的不經(jīng)濟性，不僅包括其運轉(zhuǎn)成本，而且還包括其機會成本的增加，特別是因不必要的職能產(chǎn)生的代價。在一定意義上來說，這種代價就是由于其職能的無限度擴大而自身成本投入又明顯不足或過剩所導(dǎo)致的與目標的實現(xiàn)沒有內(nèi)在必要聯(lián)系的某種損失。為了克服這種不經(jīng)濟性，就必須有效而合理地確定村級組織的權(quán)力邊界，明確其職能范圍。目前最為現(xiàn)實的選擇應(yīng)該是：（1）真正落實村民自治組織的自治性，建立真正意義上的權(quán)力契約關(guān)系。村民自治作為國家在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，實行的一種農(nóng)村政治安排，是在中國自上而下的權(quán)威體制內(nèi)生成的這種“自治制度”，對廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關(guān)村級織織的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和職權(quán)這些方面都不是村民自主選擇的結(jié)果，而只能是在國家法律權(quán)威下形成的制度性安排。也就是說，在國家主義的權(quán)威導(dǎo)向下，要求廣大村民這些“自治主體”完全按照國家的法律規(guī)定，建立符合基層政府意志的“自治組織”，因此，在?邐?岬納柚煤腿??按宓持Р康牧斕嫉匚壞確矯媯?⒉淮嬖謔導(dǎo)室庖宓腦級ê透?摹Ｒ?朔?廡┪侍猓?捅匭氪罅μ岢?ㄖ迫ㄍ?碌鈉踉季?瘢??繒虻癡?⒋寤?愕匙櫓?痛迕褡災(zāi)巫櫓?嬲?魑??繕掀降鵲惱?沃魈澹?⒋偈蠱湎喙毓嬖虻鬧貧然??源死辭炕?迕褡災(zāi)巫櫓?叭ǖ母招浴＃?）限制村民自治組織的經(jīng)濟功能，通過建立獨立的經(jīng)濟合作組織，為農(nóng)民走向市場提供組織性服務(wù)[14]。村民自治解決的是村莊內(nèi)部的秩序及村莊與國家體制之間的秩序，并沒有解決也不可能解決村民與社會，特別是村民與市場的關(guān)系。村莊內(nèi)部的秩序，表明的是社區(qū)組織所必需的結(jié)構(gòu)環(huán)境，是社區(qū)存在的根據(jù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，是政治學(xué)意義上的秩序，是有關(guān)與控制與正義相關(guān)的問題；市場秩序是經(jīng)濟學(xué)意義上的秩序，是有關(guān)交易賴以實現(xiàn)的市場倫理與信用關(guān)系問題。市場經(jīng)濟的發(fā)展，在一定意義上肯定了國家之外社會的存在。但是，處于市場經(jīng)濟背景下的農(nóng)村社區(qū)并是一個完整意義上的社會，村民進入社會需要許多中間的渠道。村治體制不能夠也不必要為村民提供市場化的組織，根本性出路是通過制度創(chuàng)新來滿足農(nóng)業(yè)市場化的組織性需要。從目前中國農(nóng)村社會政治狀況和各種組織資源來看，最為現(xiàn)實和有效的市場化組織，就是以平等主體為基礎(chǔ)的、通過契?嫉姆絞澆?⒌木哂忻魅返娜ɡ?鴕邐窆叵導(dǎo)昂俠磽順齷?頻幕嵩焙獻髦譜櫓痆15]。

三

農(nóng)民的公共參與意識正在加強，公共參與的主體和形式呈現(xiàn)多樣化，農(nóng)村新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力組織正在形成。但是，農(nóng)民非制度性參與、非法參與和宗族性參與的增加，在一定程度上影響著農(nóng)村政治權(quán)力運作過程和社會秩序的穩(wěn)定。公共參與是公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動[16]。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會，家庭才是法定的基本政治單元，廣大農(nóng)民作為皇權(quán)下的“子民”，在村莊事務(wù)中，只有通過他們家族或宗族組織進入公共領(lǐng)域，其活動只不過是家庭或宗族組織行為的外化或代表，個人在社區(qū)事務(wù)中不具有獨立的政治身份。民國時期，雖然農(nóng)民的“國民”身份得到了確認，但在嚴格的保甲體制中，農(nóng)民作為“保丁”承擔更多的是對國家和社區(qū)的義務(wù)，而且是一種與社區(qū)“連坐”的強制性義務(wù)。新中國建立之后，在集體化時代的“集權(quán)式農(nóng)村動員體制”下，農(nóng)民成為了“社員”，社員對集體經(jīng)濟組織在經(jīng)濟和人身上的依附也就決定了其公共參與權(quán)利的有限性，法律規(guī)定的“社員”參與集體經(jīng)濟組織決策和管理的一切“權(quán)利”是一種虛置的權(quán)利。只有在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和“鄉(xiāng)政村治”體制之后，農(nóng)民成為了“村民”，獲得了經(jīng)濟上的自由，并擁有了參與社區(qū)管理的民主權(quán)利。事實上，在 國家大力推行村民自治過程中，特別是在近幾年進行的第四屆和第五屆村民選舉時，每屆選舉全國有六億、占總數(shù)90%的農(nóng)民參加了村委會的民主選舉，表現(xiàn)出空前的政治參與熱情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事實上享有了村務(wù)的管理權(quán)。而當這些選舉權(quán)和管理權(quán)及其它合法權(quán)益受到侵犯時，有部分農(nóng)民已能夠拿起法律武器，與各級黨政組織或干部對簿公堂。特別是部分農(nóng)民通過組織或參加新型的經(jīng)濟合作組織，在農(nóng)村形成了新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力。這些都表明，我國農(nóng)民的民主觀念和權(quán)利保護意識不斷加強，農(nóng)民的公共參與已經(jīng)到了新的發(fā)展階段。

但是，我國農(nóng)民的公共參與還存在許多急需解決的問題：（1）公共參與主體的分化，形成了新的政治上“有權(quán)群體”。據(jù)調(diào)查，目前許多地方雖然進行了形式上的民主選舉，并沒有建立相應(yīng)的民主管理體制，村務(wù)的管理權(quán)在事實上被大約11%的管理者和特權(quán)者掌握，大多數(shù)村民處于農(nóng)村政治權(quán)力的邊緣。（2）農(nóng)民非制度性參與大量存在，采取集體行動對抗基層黨政的事件增多。這其中的主要原因是農(nóng)村社會的各種利益沖突和農(nóng)村干部的行為失范。特別是近幾年來，農(nóng)民的增收較為緩慢，而有關(guān)農(nóng)民負擔卻日益增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政收入以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資及福利補貼都直接依賴于農(nóng)民的稅費，而村級組織在代理國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取上交提留任務(wù)時常“搭便車”的行為并有些過激手段和方式，這樣在不斷積累村民的不滿對抗情緒，一旦有動員性力量加入，就可能以非理性的、難以控制的方式發(fā)泄出來，農(nóng)村社會就會處于**之中[17]。（3）農(nóng)民非法參與有擴大的危險。近幾年來，農(nóng)民通過賄賂、暴力威脅和恫嚇等手段影響鄉(xiāng)村干部決策或村委會選舉的事件時有發(fā)生。特別是有些地方，黑惡勢力侵入到村級政權(quán)，出現(xiàn)了惡人治村，地痞村霸氣焰囂張，擾亂了正常的生產(chǎn)和生活秩序，農(nóng)民的財產(chǎn)和生命權(quán)益受到極大的侵害和 威脅，民主和法制遭到了無情的踐踏。（4）村民通過家族組織參與農(nóng)村公共事務(wù)的現(xiàn)象有所增加。在很長的歷史時期內(nèi)，家族勢力作為農(nóng)村社會的一種自在秩序，得到了國家政權(quán)的扶持，家族現(xiàn)象構(gòu)成了中國社會的外觀形態(tài)。但自中國進行轉(zhuǎn)型期之后，穩(wěn)定的家族勢力遭到了沖擊，特別是隨著農(nóng)村社會的集體化和公社化的開展，宗族組織逐漸瓦解，家族勢力受到了前所未有的壓制。但隨著農(nóng)村改革的深入，國家對農(nóng)村政治的高壓式的控制有所減弱，家族勢力作為一種自成體系的具有完整文化內(nèi)核的歷史悠久的秩序得到了一定程度的復(fù)興。宗族組織的復(fù)興并成為農(nóng)村政治參與的主體，一方面為目前缺乏社區(qū)歸屬感的農(nóng)民提供了精神上的依托和經(jīng)濟上的保障，對社會秩序的穩(wěn)定具有一定的意義；另一方面有些宗族組織通過操縱或暴力破壞村民選舉來控制農(nóng)村基層組織，破壞了民主政治的基本原則。如何解決現(xiàn)階段農(nóng)民公共參與存在的問題，目前的政策性取向較為復(fù)雜。總的來說，對于非法參與這類直接危害社會秩序穩(wěn)定和發(fā)展的行為，都持否定態(tài)度，認為必須進行堅決有力的打擊。事實上，對于黑惡勢力對農(nóng)村基層政權(quán)的侵入，已引起了各級黨政的高度重視。許多地方黨政在結(jié)合國家掃黑除惡的專項斗爭，運用專政機器對那些由村痞地霸控 制的村進行了集中打擊和整治，取得了顯著效果。而對如何看待農(nóng)民制度性參與的發(fā)展趨勢、解決農(nóng)民非制度參與及宗族性參與等問題的分歧意見較大。其中主要有兩種觀點：（1）擴大村民的制度性參與，規(guī)范村民的非制度性參與，限制宗族性參與，將村民自治的直接民主往鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣市推廣。其理由是，村民自治實際上就是村民對村級社區(qū)事務(wù)的全面參與，其成功經(jīng)驗證明了中國農(nóng)民能夠管理好自己的事務(wù)。村民自治所形成的民主可以通過制度傳遞的方式不斷向上層遞進，“村民自治的發(fā)展必然會推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建設(shè)”，其“經(jīng)驗必然會向上引伸，發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”[18]，即應(yīng)該按照村民自治所提供公共參與的經(jīng)驗，進行縣、市長的直接競爭性選舉[19]，這種傳遞最終影響到國家民主。而對于農(nóng)民的非制度參與要進行具體的分析，特別要從農(nóng)民的利益表達和保護方面來進行規(guī)范。為了讓農(nóng)民能夠表達和保護自身的利益，需要在國家正式組織之外建立農(nóng)民的政治組織，應(yīng)該建立農(nóng)民利益集團，[20]其中恢復(fù)政治性農(nóng)民協(xié)會組織是一種合理的選擇[21]。而對于宗族性參與要給予一定的空間，引導(dǎo)其往利益集團方向發(fā)展。（2）在嚴格限制村民的非制度參與和宗族性參與的同時，盡量減少村民的制度性公共參與。其理由是，村民的非制度參與具有?康暮褪侄尾豢煽匭裕??；嵩斐繕緇嶂刃虻幕炻遙蛔謐逍圓斡朐蚓哂星渴迫禾謇?夢夜?┐迥殼盎共懷墑斕摹靶問繳系拿裰鰲崩窗?嶸偈?娜跏迫禾宓拿裰魅ɡ??虼蘇飭秸叨急匭胗枰匝細襝拗啤６?雜詿迕竦鬧貧刃圓斡耄?喚霾荒芾┐螅??Ω鎂×考跎佟Ｕ獠喚鲆蛭??衷諦磯嗯┟癲⒉瘓哂忻裰韃斡胝?紊?畹乃刂剩?裁揮行緯擅裰韃斡胝?紊?畹南骯擼?嗍?┟癲⒚揮忻魅返摹⒆躍醯拿裰饕饈叮?揮邪衙裰韃斡氳弊鍪親約旱娜ɡ?鴕邐瘛Ｋ?塹牟斡虢黿鍪俏??ぷ約旱木?美?娑??械氖侄渦圓斡耄??皇悄勘晷圓斡耄?虼慫?嵌耘┐甯剎炕共荒芐緯捎辛Φ拿裰骷嘍劍?荒苡幸饈兜賾跋炫┐濉⑴┮嫡?叩鬧貧ê圖嘍秸?叩鬧蔥衃22]。而且還在于，任何公共參與都是需要成本的，如果在農(nóng)村社會增加公共領(lǐng)域和公共事務(wù)，以求增加村民的公共參與，其成本基本上都需要由村民負擔，而為了從農(nóng)民手中爭奪維護公共權(quán)力的費用，又需要擴充公共權(quán)力機構(gòu)，這樣形成的是一種惡性循環(huán)。因此，在目前農(nóng)村經(jīng)濟不能提供更多經(jīng)濟剩余的情況下，還是盡量減少公共領(lǐng)域和公共事務(wù)，減少村民的公共參與，以節(jié)約公共權(quán)力的運作成本。公共參與從來都是評價政治現(xiàn)代化的重要標準。但并不是所有的公共參與都能促進社會現(xiàn)代化的歷史進程。因而，現(xiàn)代國家，一方面開放政治領(lǐng)域，通過公共參與來解決社會發(fā)展問題，滿足民主政治的基本需求；另一方面又在公共參與的形式和程度上加以適當?shù)南拗疲源_保社會秩序處于穩(wěn)態(tài)。特別在有關(guān)農(nóng)民的公共參與問題，因考慮農(nóng)村社會的利益資源和權(quán)威結(jié)構(gòu)等特性和農(nóng)民的整體素質(zhì)，一般將農(nóng)民的社區(qū)性公共參與和國家層面的政治參與區(qū)分開來。對于農(nóng)民社區(qū)性公共參與的范圍和程度，以農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的需求和供給為根據(jù)；對于國家層面的政治參與，則賦予農(nóng)民以公民權(quán)，按照國家民主政治的發(fā)展需要，來確定農(nóng)民政治參與的深度和廣度。因而，隨著我國農(nóng)村市場化進程的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在組織形式和職能方面由國家基層政權(quán)組織向社區(qū)自治組織轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)的范圍將有所擴大，而國家政治層面將往縣級政權(quán)提升。而為了農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定，強化法律權(quán)威來規(guī)范人們的行為就成為必然。這樣也就決定了我國農(nóng)村社會公共參與的發(fā)展基本趨勢：（1）農(nóng)民的社區(qū)性參與將會有增加，而國家層面的政治性參與將有所減少；（2）非制度性參與將受到限制和規(guī)范，但使其制度化成為政治性的農(nóng)民利益組織的努力不會實現(xiàn)，有可能的選擇是建立新的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織來主張和保護農(nóng)民的權(quán)益；（3）各種非法參與、宗族 性組織參與因其復(fù)雜的社會根源將繼續(xù)存在，但會受到不同程度的打擊和抑制。