第一篇：村民委員會行政訴訟被告主體資格

村民委員會行政訴訟被告主體資格

村民委員會作為行政訴訟被告的案例頻頻見諸報端，以村民委員會為被告的行政案件在法院行政訴訟收案中也占有相當比例。村民委員會作為行政訴訟被告的案件常見的有：與戶籍等有關的管理行為、土地發包行為及其他與村內公益事業有關的建設和管理行為。如：

1、某地受理的某幼童訴其母所在村委會戶口登記案。該幼童之母嫁往城鎮，但戶口仍留在原籍未遷出。該幼童出生后，其母欲將該幼童戶口落在本村。該村不同意，該幼童以其母戶口所在地的村民委員會為行政訴訟被告提起行政訴訟；

2、某漢族木匠在一以回民為主的村莊長期從事木工，后在該村落戶、分地、建房。但在新近一次土地承包過程中，該村不再給其分配承包地，其起訴所在村民委員會的行政訴訟案件；

3、某村以收取的荒地承包費修建已被鄉教育組決定停辦的小學，引起村內部分村民異議。村內部分村民起訴所在村民委員會的案件。

村民委員會是否可以作為行政訴訟的被告？村民委員會符合哪些條件才可以作為行政訴訟的被告？這一問題在理論及實務界均存在爭議，上級法院在對下級法院的業務指導上也往往意見不一。認為村民委員會可以作為行政訴訟被告的理由主要有：

1、《土地管理法》等法律法規賦予村民委員會對本村的土地及其他事務有“管理權”，村民委員會對本村事務的管理是一種“法定權利”，村民委員會應視為法律法規職權的組織，因此可以作為行政訴訟的被告；

2、《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》規定村民委員會等村基層組織人員“協助人民政府”從事發放救濟款物、土地經營管理和宅基地管理過程中的行為為“公務行為”，并且規定村基層組織人員在從事上述行為時，“利用職務上的便利，非法占有公共財物，構成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規定”。--由此可見，村民委員會的成員已“視同為”國家工作人員，村民委員會從事的土地管理、宅基地管理已為法律規定為“公務行為”，所以村民委員會可以像其他國家行政機關一樣，在公務活動中作為行政訴訟的被告；

3、行政審判受案范圍有擴大的趨勢，目前理論和實務界均積極主張行政審判的受案范圍應向一切具有公共行政權力的領域擴張，以盡可能地保護行政相對人的合法權利。村民委員會的行為具有較強的“強制性”，因此，從“保護村民利益的角度出發”，應當將村民委員會的行為納入行政審判范圍；

4、報載案例證明村民委員會可以作為行政訴訟的被告。

筆者認為，上述認為村民委員會可以作為行政訴訟被告的理由均不能成立。理由為：

1、《土地管理法》等法律法規規定的村民委員會的“管理”職能，雖然是一種法定職能，但法定職能不等于行政職能，法律法規對于權利的規定，也并不都是對于“行政權力”的授權。國家對仲裁機構制定了《仲裁法》、對公證機構制定了《公證暫行條例》、對律師事務所制定了《律師法》，《土地管理法》對村內村民小組也規定了其對土地有經營管理職能。仲裁機構的仲裁行為、公證機構的公證行為、律師事務所的法律服務行為、村內村民小組對土地的經營管理職能均是法定職能，但仲裁行為、公證行為、律師事務所的法律服務行為并不納入行政審判范圍，村民小組也未作為行政訴訟的被告被提起過行政訴訟。由此可見，以“法定職權”和“法律法規的授權”來論證村民委員會可以作為行政訴訟被告的理由不能成立；

2、全國人大常委會對刑法第九十三條第二款的解釋，其規定的是村民委員會等村基層組織人員“協助”人民政府工作的情況。既然是“協助”，那么在此類工作中，從事該工作的顯然“主要”是人民政府，而不是村民委員會。在“協助”人民政府工作的情況下，村民委員會的職權體現為政府職權，所以，國家對此時村民委員會組成人員的行為視同為國家工作人員的行為，并以貪污受賄罪對其定罪。在邏輯上，不能以全國人大常委會解釋中對村民委員會等村基層組織成員在“協助”人民政府工作中的身份定位，來推定村民委員會等村基層組織成員在所有村務活動中有了國家工作人員的身份，也不能以此推定村民委員會有了類似國家行政機關的地位，這在邏輯上推導不出。村民委員會在獨立工作而不是“協助”人民政府工作的情況下，其行為顯然與政府公務行為無關，其組成人員此時的“貪、賄行為”，不能以全國人大常委會對刑法第九十三條第二款的解釋進行定罪。因此，以全國人大常委會對刑法第九十三條第二款的解釋為依據認為村民委員會可以作行政訴訟被告的理由也不能成立；

3、理論、實務界及普通公眾確實有要求行政訴訟受案范圍擴大的呼聲，他們不滿足于行政訴訟僅對具體行政行為進行審查、不滿足于行政訴訟的現實受案范圍，而是要求行政訴訟對抽象行政行為、內部行政行為及其它與公民、法人和其他組織的所有憲法權利有關的行政行為進行審查。因行政權力先天有擴張的趨勢，新型行政行為肯定層出不窮，所以，主張行政訴訟受案范圍擴大是正確的。但主張行政訴訟受案范圍擴大一定要注意到“行政權力的行使”這一問題，行政訴訟受案范圍擴大絕不是（也不能）盲目擴張。在行政訴訟受案范圍擴大思潮中，主張應將村民委員會的行為納入行政審判范圍的，除受《土地管理法》、全國人大常委會對刑法第九十三條第二款的解釋影響之外，另一重要的原因是“看中”了村民委員會行為的“強行性”，即其對村民權利的影響是巨大的，近乎于“強行”，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。但村民委員會行為雖表面具有“強行性”，其對村民權利的影響也可謂巨大，但不要忘記，村民委員會行使的“權力”并不是“行政權力”，其對村民權利的影響不是靠國家強制力；村民委員會的管理模式是民主決策的民主管理模式，村民委員會只是民主決策事務的組織者及執行者，其本身不享有任何權力。現實中村民委員會行為的“強行性”，一般其權力來源為“拳頭”再加上鄉鎮人民政府的“支持”，其權力來源在本質上是不正確的，此正是基層民主要糾正的地方。行政訴訟受案范圍的擴大不能往審查村民委員會行為的方向上擴大，此只會進一步提高村民委員會的地位，加大村民委員會與普通村民的實力對比，使村民委員會的行為更具“強行性”，使村民的利益更得不到保障；

4、雖然有報載案例證明村民委員會在某些案件中作過行政訴訟被告，但其他案例也證明某些村民與村民委員會的糾紛是作為民事案件立案的（如土地承包案件）。要想找到權威的案例支持某種觀點，筆者認為，應當以最高人民法院公布的案例作為參照。筆者從最高人民法院中國應用法學研究所公布的案例庫中經檢索“村民委員會”，找到14個與村民委員會有關的案例。其中，民商事案件7個，7個中村委會做被告的3個，均是民事案件；刑事案件1個，國家賠償案件1個，行政案件5個，均不是以村委會為被告的。由此可見，從最高人民法院編選的案例中找不到支持村民委員會作行政訴訟被告的案例。在《曾菊英等訴長沙市雨花區黎托鄉人民政府不履行法定職責案》(《最高人民法院案例選》二○○一年第三輯(總第37輯))中，對于村民委員會可否作行政訴訟被告的問題，還從正反兩方面對此作了系統分析，結論否認了村民委員會在該案中作行政訴訟被告的可能。

筆者認為，村民委員會在任何情況下均不應成為行政訴訟的被告。理由為：

1、國家設立行政訴訟制度的目的是為了追究國家在行政行為過程中的責任，即只有對代表國家的主體的行政行為國家才承擔責任，只有對此種行為才可以提起行政訴訟。國家從事行政行為的方式有：（1）、行政機關親自作為；（2）國家以法律法規授權某些非行政機關的組織作為；（3）、行政機關委托其他組織作為。在此三種方式下，第（1）、（3）均是以行政機關為被告，此兩種行為實質上都是國家行政機關的行為；在第（2）種情況下，法律法規的授權實質上也是一種國家行為，國家當然也承擔責任。而村民委員會，國家顯然在任何情況下，都不會為其行為承擔國家責任。那種因村民委員會具有“法定職權”而將其視為法律法規授權的組織的看法是絕對錯誤的，“法定職權”不是行政職權，理由前已述及；

2、國家承擔國家責任的主要方式是國家賠償。《行政訴訟法》第六十九條規定：“賠償費用，從各級財政列支。”國家賠償法第二十九條規定：“賠償費用，列入各級財政預算。”《國家賠償費用管理辦法》第六條規定：“各級政府應當根據本地區的實際情況，確定一定數額的國家賠償費用，列入本級財政預算。”在任何情況下，國家不會把村民委員會的賠償問題列入國家預算。村民委員會作行政訴訟被告的案件，在確認村民委員會的行為違法后，如果涉及賠償問題，其賠償資金表面上由村民委員會負擔，但實質上該賠償資金是由全體村民承擔的。這種賠償一方面造成責任主體與承擔責任的主體的不統一，另一方面這種賠償顯然不是國家賠償，那么對此進行的訴訟怎么能夠稱為行政訴訟及行政賠償訴訟呢？

3、村民委員會的行為不應賦予其“強制性”。行政行為的強制性是一種國家強權，正因其是國家強權，國家才設立行政訴訟制度；指導性行政行為不具有強制性，正因其不具有強制性，所以國家把它排除出行政訴訟的受案范圍。村民委員會的行為，絕不具有國家強制性，假如其行為不能得到實施，其應通過民事訴訟程序起訴村民，通過民事訴訟程序確認該村民是否負有某種義務。那種認為村民委員會的行為具有強制性的觀點，是被村民委員會“強權政治”的表面現象迷惑，是對村民委員會“強權政治”無耐和無助的表現。事實上，村民委員會的行為通過民事訴訟程序進行審查是最合乎現實和情理的。通過民事訴訟程序的審查，使原、被告雙方首先意識到雙方的地位是平等的，減少了村委會平素自以為高高在上的“官本位”意識；同時，村委會作為民事訴訟被告也不受行政訴訟被告在十日內舉證的限制，這從村委會的訴訟能力本身來說也是公平的；

4、《村民委員會組織法》在我國的法律體系中，屬于憲法性法律，其地位遠遠高于《土地管理法》等法律。其立法目的和主要精神就在于“保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主”。在民主自治體制下，村民會議是村內事務的決定者，村民委員會是村民會議決定事項的執行者。從民主體制的運行上說，村委會沒有任何強行性的權力，民主管理與行政管理絕對不可能相容。對于村內重大事項，無村民會議的決議，村民委員會便沒有任何權力。村民委員會實質上是幾個村民個人的集合。有時，村委會的行為是全體村委會成員的行為，而有些情況下，所謂村委會的行為實質上只是村委會主任個人的行為。在全體村民這一熟人社會中，村委會成員與其他村民的地位始終應當是平等，其未通過村民會議而自行決定的事項應當自行承擔責任，而不應當由全體村民為其承擔責任（如訴訟費用和賠償費用的承擔）。惟有如此，才能使村委會成員真正在村民自治的精神下，在平等的基礎上為村民服務；不然，就會造成村委會成員只知任意行使“權力”，而不用顧忌會承擔任何責任的現象（現實也正是如此的）。當然，村委會成員在緊急情況下，對村務的處理，或對村內較小事務的處理，可以適用民事代理的法律規定，區分其在行使“權力”時的惡意、善意通過民事訴訟程序進行處理。

第二篇：行政訴訟被告代理詞

行政訴訟代理詞

尊敬的審判長、各位審判員 :

我是市住房和城鄉建設委員會的工作人員，受單位的委托 , 出席今天的法庭 , 參與今天的訴訟。通過參與剛才的法庭調查，我完全同意代理律師的意見，我認為起訴人的起訴理由不能成立 , 應依法駁回其訴訟請求 , 在此本人根據事實并依據相關的法律發表以下意見，供法庭參考 :

一、起訴人的行為屬依法應取得許可的行為 ,但拒絕申請 ,違法事實清楚 ,證據確實充分

為加快推進城市建設步伐，根據市委、市人民政府“項目建設年”和“項目建設突破年”的部署，我委繼續實施城市建設“百項工程”，加大對違法違章建筑的查處和處罰力度，并取得了顯著成績。但是，由于城鎮化進程的加快，執法力量的嚴重不足，再加上各人都有自己的想法，正如美國哈佛大學約翰 西格爾瓊森所說：“如果我們都按自己的想法判別問題，那么違法者將數不勝數”。可以說當前就是這樣，所以違法搶建也成為了當前比較突出的矛盾。為了我們的城市變得更加美好，變得更加適宜居住，全社會都應該遵守法律。那么在剛才的法庭調查中 ,答辯人向法庭提交的諸多證據充分說明了這樣一個事實 :起訴人未辦理合法行政審批手續修建的房屋位于城市規劃區,這里屬于城市規劃區，未辦手續建房是無可質疑的事實。而常識 1

是建房必須要行政許可。這一點是不容置疑的，原告人也懂，說明多年的普法已經產生了相當的效果，所以起訴人才有村委會同意及房屋年久失修、拆舊建新的說法,但這樣的觀點顯然屬無本無源之纏訟行為 ,根據《城鄉規劃法》第四十條“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證”。《廣西壯族自治區實施〈城鄉規劃法〉 辦法》第三十一條還規定“未取得建設工程規劃許可證的，不得進行建設”。所以起訴人的觀點不應成立。起訴人在城區規劃區范圍內建房不申請行政許可，而且在行政機關執法人員發出責令停止違法行為限期拆除違法建筑決定后 ,依然不履行行政管理相對人的義務，其行為顯然違反了城鄉規劃法及行政許可法的規定 ,且情節極其惡劣 ,具有抗拒法律的行為。有鑒于此 ,本人認為 :起訴人實施的行為屬依法須申請許可的行為 ,其拒絕申請許可的違法事實清楚。

二、被告人實施處罰行為 ,有充足的法律依據

原告認為被告人的決定于2010年12月28日送達，2010年12月31日即強行拆除，所以被告人的行為明顯違法 ,以上觀點更加體現了原告人無理纏訟行為。首先 :<<中華人民共和國城鄉規劃法 >>自第六十四條至六十六條賦予了城鄉規劃行政主管部門行政處罰的權力。《廣西壯族自治區實施〈城鄉規劃法〉 辦法》第五十八條“違反本辦法第三十一條第一款規定，未取得建設工程規劃許可證進行建

設的，由城鄉規劃主管部門或者自治區人民政府確定的鎮人民政府責令停止建設。其建設內容符合建設用地規劃許可證要求的，責令補辦建設工程規劃許可手續，并處違法建筑整體建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；其建設的內容不符合建設用地規劃許可證要求的，責令停止建設，并予以拆除。不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處違法建筑整體建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款”。這就十分明確地規定了城鄉建設行政主管部門的職責及處罰決定書應當包括的內容 :即行政相對人違法的事實及違法的法律規定 ,行政機關予以處罰的法律依據 ,據此 ,被告人的處罰決定完全符合法律規定。所以 ,被告人的處罰決定有充足的法律依據。

三、程序合法 ,適用法律正確

原告人拒不履行法定義務 ,違法事實清楚 ,被告人對其處罰 ,明確具體事實 ,正確適用法律 ,且程序合法。我委收到群眾舉報后，于2010年11月9日立案調查，11月19日找到當事人進行問話并送達《建設行政執法責令停止違法行為通知書》（建J－0074390），并于2010年12月13日送達《建設行政處罰告知書》（建O－0053263），由于原告人的行為不僅違反了《城鄉規劃法》，同時也違反了《土地管理法》，所以兩家執法部門于2010年12月20日共同制作并送達了《關于限期拆除違法建（構）筑物的決定》（編號：100376）。2010年12月31日，由于事實清楚，而且是正在實施的違法行為，在其拒不停止違法行為的情況下，出于人道主義考慮，為減輕原告人的損失，城區人民政府及時組織實施了拆除。所以，原告人所謂程序不合法的言論,沒有任何事實依據。

綜上所述 ,本人認為 :起訴人違法事實清楚 ,被告人對其處罰認定事實清楚程序合法，適用法律正確。所以 ,提請人民法院依法駁回原告人的不實請求 ,以維護法律的尊嚴。

謝謝！

第三篇：快遞服務合同被告主體資格的認定

快遞服務合同被告主體資格的認定

——重慶江津區法院判決原告彭某訴被告游某快遞服務合同糾紛案

裁判要旨：寄件人填寫速遞單，快遞被特許人給予辦理，發生物件丟失，可起訴快遞

案情

天意快遞服務部是被告游某的姐姐于2008年開辦的個體經營戶，對外以其加盟的網絡“中通速遞”名義開展快遞服務業務，游某是該服務部的工作人員。2010年12月10日，彭某與游某聯系稱有包裹需要快遞，游某通知其他工作人員為彭某辦理，填寫了中通速遞手續，收取了服務費10.00元，沒有辦理保價，彭某包裹內裝手機一部。過后，經雙方查實，該快遞包裹丟失。

2009年10月1日《中華人民共和國郵政法》施行，之后各地郵政管理部門陸續規范快遞業務。2010年3月31日，被告游某以天意快遞服務部的名義與重慶信雅達快遞服務有限公司簽訂了網絡加盟合同書，2011年2月25日以游某為負責人的重慶信雅達快遞服務有限公司江津營業部成立，對外仍以其加盟的網絡“中通速遞”名義開展快遞服務業務。

2011年4月1日，原告彭某曾以重慶市中通速遞江津區分公司為被告向法院起訴過，經查明重慶市中通速遞江津區分公司沒有注冊登記，被告主體錯誤，遂裁定駁回了原告的起訴。2011年7月28日，原告彭某以游某為被告向法院起訴，要求被告賠償原告的手機價款3000.00元和服務費10.00元。

審判

重慶市江津區人民法院經審理認為，被告游某于2010年12月10日是天意快遞服務部的工作人員，以“中通速遞”名義承接原告的快遞服務業務。快遞運單是郵寄合同的憑證，從法理上講原告彭某是與中通速遞簽訂的郵寄服務合同，天意快遞服務部是中通速遞的授權經營者，被告游某的行為非個人行為，原告彭某與被告游某之間不存在快遞服務合同關系，遂依法判決駁回原告彭某對被告游某的訴訟請求。

評析

近年來快遞業如雨后春筍般發展，而特許加盟以其成本和風險優勢已經成為民營快遞企業銷售物流服務的主要運營模式。快遞特許加盟關系包括特許總部、被特許加盟公司、次加盟商及承包人等主體，由于快遞運營網絡復雜，在發生寄遞物品丟失時，消費者往往因無法確定合同主體而起訴被告錯誤。

一、快遞服務合同主體的認定

快遞公司提供快遞服務通常提供的是快遞運單，該運單就是快遞服務合同，且是格式合同，是約定寄件人與郵寄人權利義務關系的民事協議。《合同法》第9條規定：“當事人訂立合同，應當具有相應的民事權利能力和民事行為能力。當事人依法可以委托代理人訂立合同。”而《郵政法》第52條規定，申請快遞業務經營許可，應當具備的條件之一是符合企業法人條件。由此可以看出，個人不得獨立對外經營快遞業務，快遞企業對外簽訂快遞服務合同應以自己的名義或委托他人代為訂立合同。本案中，快遞單是“中通速遞”總公司的格式合同，詳情單背面約定了雙方的權利義務，且運輸服務線路也是“中通速遞”的網絡。雖然被告游某在快遞詳情單上簽字，但現行法律禁止個人獨立經營快遞業務，且游某是以天意快遞服務部對外承接業務，而天意快遞服務部又是中通速遞的授權經營者，不管是從簽訂合同的表征還是從合同履行的內容來講，彭某實質上都是與中通速遞總公司簽訂的快遞服務合同。

二、快遞服務合同糾紛責任主體的認定

就法律關系而言，快遞特許總部與被特許經營者是相互獨立的民事主體，雙方內部訂立的加盟合作協議是取得法律聯系的基礎，共同對寄件人提供郵寄服務。目前快遞業經營中，寄件人一般是在快遞被特許經營者處寄遞物品，在快件發生丟失時，需區分兩種情形分析快遞特許總部和被特許經營者的外部責任：

（一）寄件人付款時沒有向快遞被特許經營者索要發票，快遞總部的運單上也沒有快遞被特許經營者的簽章，依交易習慣，寄件人是與快遞被特許經營者簽訂了寄遞合同，但依法律分析，寄件人是與快遞特許總部簽訂了快遞服務合同。快遞特許總部從法律上應對寄件人負全責，承擔責任后，可以根據其與快遞被特許經營者簽訂的內部加盟合作協議行使追償權。

（二）寄件人付款時被特許經營者出具了發票，且快遞運單上有快遞被特許經營者的簽章，這樣寄件人和兩個主體簽訂了合同關系，獲利主體和運輸主體明確。寄件人可以快遞特許總部和快遞被特許經營者為共同被告，由雙方承擔連帶責任。本案中，天意快遞服務部與中通速遞公司簽署了加盟合作協議，明確了各自對外承接快遞業務的權利義務，且進行了工商登記，有經營許可證和營業執照，其工作人員在彭某填寫的“中通速遞”運單上簽字確認并出具發票，可以認定原告彭某與天意快遞服務部和中通速遞公司雙方簽訂了合同關系，彭某可以雙方為共同被告起訴，要求雙方承擔連帶責任。

第四篇：被告主體資格-施堯村村民訴村委會

村民委員會是否具有行政訴訟被告資格

——南昌市施堯村村民訴村委會案評析

[案例問題]

從權力來源角度難以充分證明村委會具有行政訴訟被告資格，這是否是實踐中僵化運用《行政訴訟法》第25條第4款和《若干問題的解釋》第1條第1款所致？受到美、英司法審查受案標準的演化的啟示，如何從公共職能角度重析村委會被告資格？人民法院以被告不適格為由做出的駁回原告訴訟請求的決定是否是錯誤的？

[案情介紹]

施堯村是南昌市近郊的一個農村，隨著南昌市城市建設的擴展，這個村的土地大部分被企業和政府征用，到2002年8月，這個村僅剩下最后一塊約85畝的耕地。2002年8月20日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農民公寓，同時宣布了對承包戶的補償標準，被占用的土地按每畝4000元給予補償。這一決定立即遭到村民們的強烈反對。從2002年8月28日到9月16日，村民主要就補償費過低和事前沒有向他們協議、公示的問題多次向村委會提出交涉，但沒有結果。9月26日，村委會租來3臺推土機，在村負責人的帶領下開進了就要收割的稻田。轟鳴的機器碾壓過正在成熟的稻田，85畝耕地就這樣消失了，近5萬斤稻谷也同時埋進了土里。原來，2002年初，與施堯村相鄰的下堯村、絲網塘的大部分土地，陸續被外商投資的象湖源、威尼斯花園房地產項目征用。為了安置兩村農民拆遷戶，政府有關部門決定興建象湖農民公寓。2002年7月18日，青云譜區政府召集了一次有城建局、土地局和施堯村負責人參加的會議，會議決定在施堯村85畝耕地和另一塊農用地總計149畝的土地上興建農民公寓，并同時決定給村委會每畝5萬元的補償費。這次會議內容以紀要形式發給了有關單位。此后不久，施堯村與下堯村簽訂了興建農民公寓的有關協定。

2003年4月7日，南昌施堯村的43名村民因149畝耕地被強行征用、土地補償款不到位等，一紙行政訴狀將本村村委會告上了法庭，要求施堯村村委會依法召開村民會議，公布村務、財務；依法撤銷《施堯村關于建象湖農民公寓土地補償決定》。

[法院裁判]

一審受理的青云譜區人民法院經村民的起訴駁回，法院在行政裁定書上稱，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關法律規定，被告施堯村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是不合適的被告，不符合受理條件。這起被法律界認為是“全國首例村民狀告村委會”的行政訴訟案，由于始終被法院認為被告主體不合格而“流產”。

[案例評析]

一、法理分析

本案焦點集中于兩點：一是就受案范圍而言，需要解決處理決定是否屬于行政訴訟法受案范圍；二是就被告資格，需要解決村委會是否是合格的行政訴訟被告。從學界現有的觀點來看，主要是從第二個角度進行分析的，通說認為，行政訴訟被告“是指作出原告認為侵犯其合法權益并向法院提起訴訟的具體行政行為，而由法院通知應訴的行政機關或者法律法規授權的組織”。①

1.村委會的性質

傳統上，“行政”通常被限定為“國家的組織活動”，即國家行政機關的執行、管理活動。隨著實踐的發展和理論研究的深入，現代行政法認為，“行政雖然主要指國家行政，但也包括非國家行政，國家行政屬于公行政，但公行政并不等于國家行政。公行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政”②，明確這一點，對分析諸如村委會這種非國家的公共組織的法律地位尤為重。村委會源于中國農民的實踐，并得到了我國1982年憲法的認可。憲法第111條規定：“車城市和農村按照居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。??居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事業，調解民間糾紛，協調維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”1987年頒布1998年修訂的《村民委員會自治法》第二條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協調維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”村民委員會與政府的關系是“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給與指導、支持和幫助，但是不得干預依法對村民自治范圍內的工作。”

因此，按照我國《憲法》及《村民委員會自治法》的規定，村委會的性質是“群眾性自治組織”，但是，這一界定并不準確。《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會有主任、副主任和委員3至人組成，村民委員會實際上只是基層群眾組織的次級組織，因為按照村民委員會組織法的規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織組成。村委會實際上只是基層群眾性組織的執行組織。③現實中，作為村民基層性組織的執行機構村委會在很大程度上一種公共職能，甚至是行政職能，村委會的職能往往以公共權力作為支撐，而這種公權力則突出地體現為強烈的強制性，對村委會的決定村民必須服從。村委會的職權由兩個突出的特點：第一，履行公共行政職責，實施公共行政活動。例如，按照村民自治法第22條的規定，村民委員會負責國家計劃生育政策的落實，救災救濟款物的發放，水電費的收繳等。第二，村民委員會從事自治活動時，享有優越性，并且獨立的享有和承擔因此產生的權利、義務和責任。因此，村民委員會的職權具有明顯的公權力性質，而公權力訴訟包括憲法訴訟和行政訴訟，既然我國建立憲法訴訟存在制度上的困難，因此，公民剩下的救濟渠道可能只有行政訴訟了。2.本案的具體分析

就本案而言，村委會征收農民依法承包的土地，但是給與的補償明顯過低，那么，此種征收及補償行為是否屬于行政行為，是否可訴呢？根據《村民委員會組織法》和《土地管理法》的相關規定，村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產；農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由集體經濟組織或村民委員會經營管理。這些規定，體現了一種行政權力的 ①② 張正釗.行政法與行政訴訟法.中國人民大學出版社.1999年版.第359頁.姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.1999年版.第2頁.③ 應松年,王成棟.行政法與行政訴訟法案例教程.中國法制出版社.2003年版.第341頁.特征，所授予的權力內容也是管理性質的，既然村委會行使了管理職能，就是一種行政行為。因而本案中村民委員會是應該成為行政訴訟被告的。按照我國法律的規定，法律已經將管理土地的職權授予村民委員會，由村民委員會代表國家管理村民集體所有的土地，而此項職權就成為了村委會的法定職責，不能拋棄，也不能逾越法律規定的范圍，村委會必須嚴格依照法律的規定進行集體土地的管理，其征收必須要按照法律規定行事，并給村民以合理的補償，否則，就屬于違法。本案中，村民委員會所實施的土地征收和補償的行為是一種施加于村民的公法行為或行政行為，對于這種行為，村民并沒有選擇性，這種無選擇性意味著村民委員會是一個具有行政管理職能的組織，并且村民委員會的行為已經嚴重影響了相對人的權利義務關系，所以，這種征收和補償行為是一種可訴的行政行為。

綜上所述，我們可以發現，村民委員會從事的許多行為時區別于內部自治事務的公共事務，其行為已經明顯具有了公權力的性質。例如我國《婚姻登記管理條例》第九條第三項規定，農村居民申請婚姻時，必須提供由其所在的村民委員會出具的婚姻狀況證明。再如，《村民委員會》相關發條規定了村民委員會有權收繳鄉統籌、村提留、收繳水電費、發放救濟，村民的承包方案，村辦學校、村辦道路等村公益設施的經費籌集，村集體經濟項目的立項、承包方案，村公益事業的建設承包方案以及落實國家計劃生育政策等。村民委員會依照法律、法規的規定在上述公共事務的范圍內的某個方面、某個階段行使其法定職權，同國家形成一種代表關系，在事實上和法律上要求村民委員會必須獨立承擔其所作出的公權力的行為效果與行政訴訟后果。只有這樣，才能有效的制約村民委員會的公權力行為，加強對村民的權利保障。本案中，村委會合村民間的法律關系具有明顯的不等性，地位上的隸屬性和意思表示的單方性，這些特點都具有明顯的行政行為的特征，即使其不是一種標準的行政行為，也是一種明顯的公權力行為。這種公權力行為的行使必須受到公法訴訟的約束，受到法院的審查。

二、現有各觀點之評析

1.完全否定說

完全否定說認為，根據《村民委員會組織法》第2條的規定，村委會屬于村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織。因此村委會作出的決定是村民自我管理的結果，它要么沒有法律的授權，要么雖有法律授權但因“法定職能不等于行政職能，法律法規對于權利的規定也并不都是授予行政權力”而不是具體行政行為。故而村委會不具備行政主體資格，不應成為行政訴訟的被告。2.“法律法規授權情況下行政訴訟被告資格肯定”說

認為村民委員會根據法律、法規規定，村委會享有一定的行政職權。例如，《村民委員會組織法》授權村民委員會辦理公共事務和公共事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，協基層人民政府開展工作，維護村民的合法權益等。《中華人民共和國土地管理法》規定，集體所有的土地依法屬村民集體所有，由村委會經營管理。該法實施條例規定，農村村民建住宅需要使用土地的，應當先向村委會提出用地申請，由村委會報人民政府批準。所以，管理本村的公共事務和集體土地，向政府申報村民的用地申請等，是村委會的法定職責。因此，村委會完全可能根據法律的授權在特定領域和范圍內成為協助管理者，并因此成為行政訴訟中的被告。

上述是從村委會行使權力的來源來論證其是否具有行政訴訟被告資格的，也即以村委會是否是法律法規授權組織而決定其能否作為行政訴訟被告。實際上將村民委員會作為行政訴訟的被告難度即在于此：由于村委會的職權由國家法律授予，所以符合“法律，法規授權的組織”這個形式要件，隨著相關理論和實踐的發展，又出現了新的觀點，認為村委會根據相應組織法的授權行使多種行政職能，屬于行政主體中法律、法規授權的組織。④但由于實質標準的闕如，是否可以納入行政訴訟，立法上本身并沒有明確的回答。

首先，依據《村民委員會組織法》、《土地管理法》等相關法律規定村委會的職權相當廣泛，這些職權是否一定就具有公權力屬性，其實是難以確定的。隨著時代需要不同，公權力與私權利可以互相轉換的，僅從法律條文本身很難確定一項職能是“公的”還是“私的”。就村委會而言其職能具有多種屬性：第一種是作為集體財產的管理人，依法管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，以集體財產所有權人的名義進行民事活動，對村民實行經濟管理，具有民事權利性質；第二種是作為農村社區的管理者，維護社會秩序，提供公共產品。依法調解民間糾紛，協助維護本村的治安，組織實施本村建設規劃，興辦和管理本村的公共事務和公益事業等等，這些權利也不是公權力。第三種是作為基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，審批宅基地，開具結婚登記所需證明等等，具有行政權力性質。

其次，村委會享有行政權力性質的權利不能籠統地說是國家法律授權的，因而是國家行政權力。如《仲裁法》規定仲裁機構的仲裁職能、《公證暫行條例》規定公證機構的公證職能、但仲裁行為和公證行為并不納人行政審判范圍。另外，村委會管理性行政權力是作為公共行政組織享有的權利，非國家行政權力，如：負責執行村民會議制定和修改村民自治章程、村規民約；有權自行組織自己的機關并確定其成；擁有自己獨立的經費來源,并有權自行使用和支配；對于其自治范圍內的事務(村務)有權自為議決并執行，不受國家的指揮命令等。

可知，從法律授權角度來分析，將村委會定性為法律授權組織，其行使的是國家行政權力，因而具有行政訴訟被告的觀點，其論據并不充分。現在，試著從公共職能的角度來分析以求結論。

三、以公共職能視角對問題的分析 1.公共職能的基本含義

從“權力來源”論到“公共職能”

起始于上世紀70年代末的公共行政改革，通過合同外包、行政分權等多種手段，使私人成為某些情況下公共職能的承擔者，傳統的“權力來源”論，將是否具有公共權力作為判斷行政訴訟被告資格標準，公共行政主體的這種變化給傳統司法審查制度帶來了新挑戰。如何將司法審查拓展至承擔公共職能的私人主體，取決于司法審查受案標準的確定。美、英兩國的司法審查已作出回應，即將“行為標準”納入司法審查受案標準的判斷體系。正如翁岳生教授所言：目前公法行為與私法行為之區別，純以行為之性質為區分標準，不以行為主體為衡。凡是合法行使公權力的行為，而行為客體處于權力服從關系之地位，不問其行為主體為國家或私人，該行為均為公法行為。我國政府也啟動了行政體制改革，通過放權與分權，私人開始成為某些情境下中國公共職能的承擔者。我國可考慮在現有的“主體標準”之下，擴展引入“公共職能”標準，以回應公共行政主體多元化的改革現實。

2.公共職能的表現形式

從理論上分析，某一主體的行為是否具有公共職能屬性，表現在是否具公共利益性、國家意志性、權利影響性。

④ 姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.1999年版.第113、114頁.公共利益性是指，公共職能基本價值取向是為了社會的公共利益，即行使職權的目的是為了特定領域內的公共利益。國家意志性是指，公共職能的性質和內容是國家意志的體現，就行使職權的來源而言，是由國家法律、法規和規章的明確授予。就行使職權的手段而言，是否具有行政性和強制性。機構活動與國家行 政機關是具有緊密聯系。權利影響性是指，是指公共職能的實施對整個社會個體在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，如憲法規定的我國公民享有基本權利。

3.對村委會功能的分析

公共利益性方面，《村民委員會組織法》第2條第2款規定的村委會的職責是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村委會的活動目的是為了村集體的公共利益，其功能在于維護村集體的治安和秩序，提供公共產品。

國家意志性方面，盡管村委會被憲法法律界定了基層群眾性自治組織，但該制度的定型及在全國范圍內的普遍推行卻是一個由國家主導的過程，因而村民自治組織的活動目的和職責權限在法律上是國家意志的結果。根據法律、法規規定村委會享有：對救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理和發放；對社會捐助公益事業款物的管理和分發，代征、代繳稅收、收繳鄉統籌；對征用土地補償費的管理和分發；執行國家計劃生育方針和措施；執行國家有關土地和宅基地管理的規定；有關人民代表選舉、戶籍、征兵的組織、管理工作等，這些工作均具有“公務”性質。為管理公共事務，村委會享有一定的處罰權，可以依照村規民約對違規者進行一定限度內的處罰。因此，它承擔的是一項“公共職能”。

權利影響性方面，村委會的職能十分廣泛涉及到村民的基本權利，如生命健康權、財產權、受教育權、選舉權、被選舉權、服兵役義務等等。具體到本案，由于村委會為嚴格依照法律規定進行征收未及時給村民以合理的補償，侵犯了村民的財產權。

4.村委會接受司法審查的理由

從功能角度進行分析，村委會無疑是一個承擔公共管理職能的公共主體。作為一個行使公共管理職能的公共主體，存在濫用職能的可能性，實踐中，已經出現不少關于村委會侵犯個體權利的案例。行政法的適用范圍擴展到村委會行使公共職權的行為，使村委會的權力行使進一步規范化，并更好地實現行政的目的： 一方面村委會的行政必須符合行政法的一般規定，必須遵循一定的程序合法，合理地進行，而不能以“自治”的名義為所欲為；另一方面，村委會的行政行為因此也對相對人具有公定力和拘束力，相對人如無合法理由而拒不執行村委會的決定，將承擔一定法律責任。現實中，由于村委會缺乏法律上的權威，個體可以采取不合作態度而無需承擔法律責任，這嚴重影響了村委會的公共職能的發揮。這一標準則能加強村委會的權威，對于增進行政效率，保護村委會更好地行使公共職能具有重要意義。

四、啟示

本案一審以“被告主體不適格”為由駁回原告訴訟請求，實際與我國法院形式主義地理解依據《行政訴訟法》第25條第4款，以及《若干問題的解釋》第1條第1款的規定有關。在法院看來，只有行使國家行政權力的主體才能作為行政訴訟被告，由于村委會是基層群眾性自治組織，由此做出駁回起訴的裁定。實際上反映出我國行政訴訟被告資格理論的落后狀況。我國行政法界部分學者拘泥于上述條文規定，從該主體權力來源角度分析，然而當前行政主體呈現多樣性趨勢，因此，在界定行政主體時，可以借鑒美、英國的理論“履行公共行政職責”來替代“享有國家行政權力”，將行政主體的特征歸納為兩個方面：一是履行公共行政職責，實施公共行政活動；二是獨立享有和承擔由此而產生的權力、義務和責任。

第五篇：村民委員會是否具備行政訴訟主體資

《中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條的規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院的行政訴訟的受案范圍。”但是在本案中，村民委員會不符合行政訴訟被告的條件。第一，根據《中華人民共和國憲法》第111條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條、第四條、第五條的規定，村民委員會在性質上是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，不是國家的行政機關；第二，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第二十五條第二款、《中華人民共和國土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規定，村民委員會對集體土地的管理是基于村集體土地的所有權，而非法律、法規授予的行政職權，因此，村民委員會也不屬于《解釋》中的“具有國家行政職權的組織”；第三，村民委員會對集體土地的管理只是一種事務執行權，而非決定權，這種管理代表的是村民大會的意志，不同于代表國家意志的行政管理。也就是說，法律法規沒有將土地承包事項的決定權授予村民委員會，村民委員會也無法對外獨立承擔行政法律責任。

村民委員會具備行政訴訟的主體資格，可以作為行政訴訟被告。

首先，關于村民委員會的性質。我國村民委員會組織法第二條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，鄉人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可以看出，村民委員會與村民之間是一種管理和被管理的關系，這種關系在一定意義上說并不是一種平等的關系。這種管理關系體現在全體村民的利益與個體村民之間的一種利益的調整或者說是再分配，是一種公共職能。它在進行經濟管理和社會管理時以實現其“公共職能”為直接目的的行為是一種行政行為，所以村民委員會進行這些管理行為，特別是經過法律法規等授權的行為時，其作為行政訴訟被告的主體資格是適格的。其次，根據行政訴訟法第二十五條第四款的規定“有法律法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”因此，從法律規定上確定了授權組織的被告地位。眾所周知，行政職權的取得根據其來源分兩種，即固有職權和授予職權，故有職權是指已經成立根據組織法的規定就擁有相應的行政職權，很顯然村民委員會不屬于這種情況，它只能是法律、法規授權的行政主體。所謂法律、法規授權組織制的是依據具體的法律、法規的授權而行使特定職能的非國家機關組織，即授權行政主體。根據我國現行法律、法規的規定，授權情況大致可以分為：社會團體、事業及企業組織、基層群眾性自治組織和有關的技術檢驗、鑒定機構。這里所說的基層群眾性自治組織就是指居民委員會和村民委員會。如《村民委員會組織法》授權村民委員會辦理本村的公共事務和公共事業等。

村民委員會具備行政訴訟的主體資格，可以作為行政訴訟被告。

首先，關于村民委員會的性質。我國村民委員會組織法第二條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，鄉人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可以看出，村民委員會與村民之間是一種管理和被管理的關系，這種關系在一定意義上說并不是一種平等的關系。這種管理關系體現在全體村民的利益與個體村民之間的一種利益的調整或者說是再分配，是一種公共職能。它在進行經濟管理和社會管理時以實現其“公共職能”為直接目的的行為是一種行政行為，所以村民委員會進行這些管理行為，特別是經過法律法規等授權的行為時，其作為行政訴訟被告的主體資格是適格的。其次，根據行政訴訟法第二十五條第四款的規定“有法律法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”因此，從法律規定上確定了授權組織的被告地位。眾所周知，行政職權的取得根據其來源分兩種，即固有職權和授予職權，故有職權是指已經成立根據組織法的規定就擁有相應的行政職權，很顯然村民委員會不屬于這種情況，它只能是法律、法規授權的行政主體。所謂法律、法規授權組織制的是依據具體的法律、法規的授權而行使特定職能的非國家機關組織，即授權行政主體。根據我國現行法律、法規的規定，授權情況大致可以分為：社會團體、事業及企業組織、基層群眾性自治組織和有關的技術檢驗、鑒定機構。這里所說的基層群眾性自治組織就是指居民委員會和村民委員會。如《村民委員會組織法》授權村民委員會辦理本村的公共事務和公共事業等。

其次，關于被授權組織的法律地位。被授權組織的法律地位主要體現在：第一、被授權的組織在行使法律法規所授職能時，是行政主體，具有與行政機關相同的法律地位。第二被授權組織以自己的名義行使法律、法規所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。第三被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體地位。就本案來說村民委員會對集體土地和其他所有財產的管理權是根據《中華人民共和國土地管理法》第十條的規定：“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，《村民委員會組織法》第五條第三款也規定了村民委員會對集體土地和其他財產的管理權，本案中村民委員會與村民之間并不是一種平等的主體關系，而是一種管理和被管理的關系，是一種公法上的關系。村民委員會對集體土地的管理權是依據法律授權進行的，實質上是一種公共職能，屬于法律授權的行為。

第三，村民委員會的行政訴訟主體資格的法律依據。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第三款的規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產??”，村民委員會對本村農民集體所有的土地和其他財產的管理是法律授權的，即為法律授權性行政行為，而本案是由于原告認為被告沒有為其分得作為該村村民該有口糧補助費而訴至法院引起的，因此，該村村民委員會可以成為本案的被告。

因此，村民委員會作為本案的被告無論從理論還是法律法規的規定上并無不當。

第一種觀點認為：村民小組不具有訴訟主體資格，應當以村委會為被告。理由為村民小組沒有健全的組織和人員,沒有資金核算賬目，沒有固定的場所，沒有公章。故不具備民事權利能力和行為能力。由于存在以上的情況，故不符合《中華人民共和國民法通則》第三十七條對法人的要求和《中華人民共和國民事訴訟法》規定的對其他組織的要求。所以村民小組也不具有訴訟權利能力和訴訟行為能力。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定由村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業。故村民小組無權對外簽訂公共事務、公益事業性的合同。由于村民小組不具有民事權利能力和行為能力，不具有訴訟權利能力和訴訟行為能力，不具有簽訂公共事務、公益事業性合同的權利，所以它不能成為本案的訴訟主體，適格的被告應當是村委會。

第二種觀點認為：村民小組不具有訴訟主體資格，起訴時應當以村民小組的全體村民為共同被告。理由為“國家土地局1992年6月13 日對山東類似問題答復：村民小組不具備集體經濟的組織條件,不擁有土地所有權。土地所有權由村委會經營管理。”故村民小組不能稱為訴訟的主體。而村民小組共同修建公路的結果是，村民小組全體成員共同收益。故應將這種共同行為認定為個人合伙。依據《最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見》第47條規定個人合伙的全體合伙人在訴訟中為共同訴訟人。故本案件的適格被告應當是全體村民小組的村民。

第三種觀點認為村民小組具有訴訟主體資格，可以成為本案件的適格被告。其理由為《村民委員會組織法》第10條確認了其存在的合法性。《農村人民公社工作條例修正草案》第21條規定“生產隊范圍內土地歸隊所有”。國務院批轉《農業部關于穩定和完善土地承包意見》第二條明確規定進行土地調整時,嚴禁改變權屬關系,不能將已經屬于組級(生產隊)所有土地歸村所有。《土地法》第十條規定“農民所有土地屬于村集體經濟組織或村委會管理，已經分別屬于兩個以上農村集體經濟組織所有,由村內的各農村集體組織或者村民小組經營管理。”據此可以認為村民小組是村集體經濟組織,擁有土地所有權、使用權,能夠以此財產承擔一定的民事后果，故具備了訴訟主體需要滿足的條件。應將其歸類到民事訴訟法規定的訴訟主體第三類當事人中，既其他組織。